Der Einfluss des Bundesverfassungsgerichts auf die deutsche Rundfunkordnung

Gliederung

1. Einleitung

2. Das Bundesverfassungsgericht und der Schutz der Meinungs- und Pressefreiheit

3. Die Rundfunkurteile des Bundesverfassungsgerichts
3.1 Das „Erste Fernseh-Urteil“ 1961
3.2 Das „Mehrwertsteuer-Urteil“ 1971
3.3 Das „FRAG-Urteil“ 1981
3.4 Das „Niedersachsen-Urteil“ 1986
3.5 Der „Baden-Württemberg-Beschluss“ 1987
3.6 Das „NRW-Urteil“ 1991
3.7 Der „Hessen 3 –Beschluss“ 1992
3.8 Das „Rundfunkgebühren-Urteil“ 1994
3.9 Das „EG-Fernsehrichtlinien-Urteil“ 1995

4. Leitlinien der rundfunkpolitischen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

5. Perspektiven der künftigen Entwicklung der deutschen Rundfunkordnung nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts: Der „Wegfall der Sondersituation“ als wesentliches Moment

6. Bibliographie

1. Einleitung

Die vorliegende Arbeit entstand als Seminararbeit im Rahmen des im Wintersemester 2003/04 von Herrn Dr. Piskol am Institut für Kommunikations- und Medienwissenschaften der Universität Leipzig gehaltenen Hauptseminars „Zukunft des deutschen Mediensystems“, in dem grundlegende künftige Entwicklungen, Problematiken und Perspektiven des deutschen Mediensystems dargestellt und diskutiert wurden.

Die deutsche Rundfunkordnung, mit deren historischer und künftiger Entwicklung sich die vorliegende Arbeit befassen will, ist Teil dieses Mediensystems; ja, sie kann sogar als ein wesentliches Kernstück der Medienordnung der Bundesrepublik bezeichnet werden, da sie mit der Ausgestaltung der Medien Hörfunk und Fernsehen einen großen Bereich des deutschen Mediensystems determiniert und darüber hinaus auch für künftige, technisch neuartige Massenmedien eine erhebliche Rolle spielen könnte^[1].

In Anbetracht der Folgen der wirkungsvollen staatlichen Mediensteuerung des Nationalsozialismus sowie nach dem Vorbild der britischen BBC von den alliierten Besatzungsmächten zunächst als rein öffentlich-rechtliche Ordnung konzipiert, sollte sie allen gesellschaftlich relevanten Gruppen die freie Meinungsäußerung im Rundfunk ermöglichen und gleichzeitig diesen weder dem Staat noch einzelnen gesellschaftlichen oder politischen Gruppen ausliefern.

Anders als bei der privatwirtschaftlich organisierten Presse, bei der die Besatzer davon ausgingen, dass die Informations- und Meinungsvielfalt sich aufgrund der privatwirtschaftlichen Konkurrenz und der Vielfalt auf dem Zeitungsmarkt einstellen würde, war dies für den Rundfunk zudem aus technischen Gründen nicht zu erwarten, da anfangs nur wenige Frequenzen für die Ausstrahlung von Programmen zur Verfügung standen und außerdem die Produktion von Programmen sehr teuer war: „Die Zugangsmöglichkeiten waren somit in den ersten Jahrzehnten der Bundesrepublik sehr beschränkt.“^[2]

Nach der Übergabe an die Deutschen entwickelte sich der – vor allem durch das Aufkommen des Fernsehens zunehmend an Bedeutung gewinnende - Rundfunk allerdings sehr schnell zu einem begehrten Objekt von Parteien, Landesregierungen und Bundesregierungen, die allesamt ihren Einfluss auf die Medien Hörfunk und Fernsehen steigern wollten. Schon frühzeitig ging es dabei jedoch nicht nur um die formale Kompetenz, sondern auch um die Durchsetzung bestimmter Ordnungsvorstellungen, die teilweise schon zu diesem Zeitpunkt das sogenannte Monopol des öffentlich-rechtlichen Rundfunks beenden wollten^[3]. Erste Einschnitte in die von den Alliierten etablierte Rundfunkordnung, die zwar nicht zu einer Abschaffung des öffentlich-rechtlichen Systems, doch aber zu wesentlichen ideellen Einbrüchen in die Vorstellung eines staatsfernen und pluralistischen Rundfunks führten, indem Landesregierungen, Landesparlamente und Parteien sich einen erheblichen Einfluss auf den Rundfunk sicherten, mussten deshalb nicht lange auf sich warten lassen^[4].

Trotz diesen, sich über Jahrzehnte hinziehenden Auseinandersetzungen über die Fortentwicklung der Rundfunkordnung in der deutschen Politik, trat schließlich in den 70er Jahren eine Phase ein, in der das von den Besatzungsmächten geschaffene System öffentlich-rechtlicher Anstalten zwischenzeitlich als auf Dauer festgeschrieben erschien:

„Damals hatten sich auch die Verfechter eines privaten Rundfunks mit dem System des öffentlich-rechtlichen Rundfunks abgefunden. Das Mediensystem der Bundesrepublik schien im Dualismus der privaten Presse und dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk auf Dauer ausgewogen.“^[5]

Nachdem sich gegen Ende der siebziger Jahre allerdings mit den technologischen Entwicklungen von Satellit und Breitband-Kabelnetzen das Ende der Frequenzknappheit ankündigte, „wurden neue (...) Überlegungen angestoßen, die die zentrale Frage nach den grundlegenden Ordnungsmuster im Rundfunksystem der Bundesrepublik - öffentlich-rechtliche versus privatrechtliche Ordnung“^[6] - wiederum in den Mittelpunkt rückten und die schließlich 1986 durch die Öffnung des Marktes für privatrechtliche Anbieter zur sogenannten dualen Rundfunkordnung , d.h. dem Nebeneinander von öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und privaten Veranstaltern führten.

Der Prozess der Ausbildung dieser dualen Ordnung sowie alle ihm vorangehenden politischen Auseinandersetzungen seit 1961 waren dabei den Weg über das Bundesverfassungsgericht gegangen, das mit seiner Rechtsprechung das von Landes- und Bundesgesetzgebern gestaltete Rundfunksystem immer wieder in die Bahnen einer verfassungskonformen Entwicklung lenkte und dabei wesentliche Grundsätze für die deutsche Rundfunkordnung formulierte.

Als Grund für die Determination der deutschen Rundfunkordnung durch das oberste Bundesgericht, die Kresse treffend mit dem Begriff des „Ersatzgesetzgebers mit Verfassungswirkung“^[7] bezeichnet, ist dabei vor allem die Tatsache zu sehen, dass die Rundfunkpolitik in der Bundesrepublik von Beginn an heftig umstritten war und die eigentlichen Entscheidungsträger in Exekutive und Legislative zu keinen einvernehmlichen politischen Lösungen finden konnten. Nur vor diesem Hintergrund ist es zu verstehen, dass die in der Verfassung der Bundesrepublik angelegte Rundfunkordnung nach Kohl "im wesentlichen durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ausgestaltet worden ist."^[8]

Dabei ist die Gestaltung des Dualismus von privatem und öffentlich-rechtlichem Rundfunk bis heute Kern der verfassungsrechtlichen Auseinandersetzung geblieben und wird es – vor allem angesichts neuerer technischer Entwicklungen im Rahmen der zunehmenden Digitalisierung, mit der sich die „klassischen Aufgaben“ des Rundfunks rapide verändern werden – auch weiterhin bleiben^[9].

Die vorliegende Arbeit möchte sich mit dem Einfluss des Bundesverfassungsgerichts auf die deutsche Rundfunkordnung in vierfacher Hinsicht beschäftigen:

- Nachdem zunächst in einem ersten Teil die Grundlagen der rundfunkpolitischen Rechtsprechung anhand der Funktion des Bundesverfassungsgerichts im politischen System der Bundesrepublik sowie des Artikel 5 des Grundgesetzes als oberster Norm unserer Kommunikationsordnung erläutert werden,
- sollen in einem zweiten Teil die einzelnen – für die Rundfunkordnung relevanten – Urteile des BVerfGE vor ihrem zeitgeschichtlichen Hintergrund dargestellt und in ihrer Wirkung / Bedeutung für die Rundfunkordnung bewertet werden.
- Ein dritter Teil soll schließlich den Versuch unternehmen, die wesentlichen Leitlinien der rundfunkpolitischen Rechtsprechung des BVerfGE herauszuarbeiten und damit diejenigen Ordnungsprinzipien knapp zusammenzufassen, die in der Literatur oft als die deutsche „Rundfunkverfassung“ bezeichnet werden.
- Daran anknüpfend, möchte der Autor schließlich in einem vierten Teil (im Sinne eines Resümees oder Fazits) die künftigen Perspektiven des öffentlich-rechtlichen Rundfunks – und damit der gesamten Rundfunkordnung – vor dem Hintergrund der rundfunkpolitischen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes anhand verschiedener Positionen aus der Rechtsprechung und Forschung diskutieren. Dabei soll vor allem die Frage im Mittelpunkt stehen, ob und unter welchen Bedingungen eine Abschaffung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks mit der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes vereinbar wäre.

2. Das Bundesverfassungsgericht und der Schutz der Meinungs- und Pressefreiheit

Der nach den traumatischen Erfahrungen des Nationalsozialismus entwickelten Einsicht folgend, „dass Demokratie nicht mit Mehrheitsherrschaft allein gleichzusetzen ist, vielmehr bestimmte Prinzipien selbst deren Verfügung entzogen werden müssen“^[10], kommt der Verfassungsgerichtsbarkeit in Form des 1951 gegründeten Bundesverfassungsgerichts mit Sitz in Karlsruhe eine besondere Stellung im politischen System der Bundesrepublik zu: Als ein allen übrigen Verfassungsorganen gegenüber selbständiger und unabhängiger Gerichtshof des Bundes, dessen Entscheidungen die übrigen Verfassungsorgane des Bundes und der Länder sowie Gerichte und Behörden binden, prüft es auf Antrag – auch unabhängig von Einzelfällen – „die grundsätzliche Verfassungsmäßigkeit von Normen“^[11].

Seine Rechtsprechung erstreckt sich dabei also sowohl auf Verfahrensstreitigkeiten zwischen Verfassungsorganen, die abstrakte und konkrete (am Einzelfall vorgenommene) Normenkontrolle, auf Verfassungsbeschwerden nach Ausschöpfung des normalen Rechtsweges sowie die Entscheidung über Fragen der Demokratie- und Rechtsstaatssicherung (z.B. Parteienverbote).

Zur Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit von Normen ist es für das Gericht dabei oft notwendig, das in großen Teilen sehr allgemein formulierte Grundgesetz auszulegen, indem abstrakte Verfassungsnormen durch Interpretation soweit konkretisiert werden, dass konkrete Handlungsvorgaben für die betroffenen Akteure erkennbar werden^[12].

Die Grenzen zu selbständig gestaltenden Entscheidungen, die zudem oft einen starken politischem Effekt zur Folge haben, sind also fließend, auch wenn in der Literatur immer wieder darauf hingewiesen wird, dass es sich bei der Rechtsprechung des Gerichts lediglich um die „Gewinnung von Grundrechtssubstanz“ handele.

Gerade bei der Betrachtung der für das deutsche Mediensystem – und damit für die Rundfunkordnung – determinierenden Normen in Artikel 5 des Grundgesetzes, durch deren Auslegung der Eingriff des Bundesverfassungsgerichts in die deutsche Rundfunkordnung zu einem großen Teil erfolgte, wird schnell klar, wie schmal der Grad zwischen reiner Interpretation des Verfassungsrechts und selbständiger, aktiver Gestaltung sein kann – ein Vorwurf, der dem Bundesverfassungsgericht v.a. in bezug auf seine „Medienpolitik“ oft genug gemacht wurde^[13]. Artikel 5 GG ist dabei als Rahmen zu sehen, innerhalb dessen sich alle rundfunkrechtlichen, aber auch presserechtlichen Bestimmungen einzuordnen haben, er ist „oberste Grundnorm für die Ausgestaltung unserer Kommunikationsordnung“^[14]:

„Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemeinen Quellen ungehindert zu unterrichten. Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt.“ (Art. 5, Abs. 1 GG)

Die im folgenden dargestellten neun Urteile des Bundesverfassungsgerichts, die für die Entwicklung der Rundfunkordnung der Bundesrepublik relevant sind, kamen dabei zu einem großen Teil über Verfahren der konkreten Normenkontrolle zu Stande, in denen das Bundesverfassungsgericht auf Antrag von Regierungen, Parlamenten, Rundfunkanstalten und Abgeordneten die Verfassungsmäßigkeit einzelner Normen zu überprüfen hatte.

Wie im folgenden zu zeigen sein wird, hat das oberste Bundesgericht diese Chancen genutzt, „um in einer Reihe richtungsweisender Entscheidungen (...) Freiheiten im Medienbereich zu markieren und die gewonnenen Maßstäbe in ständiger Rechtsprechung weiterzuentwickeln“^[15].

Es hat die Entwicklung des Rundfunks in der Bundesrepublik und im wiedervereinigten Deutschland damit mehr als begleitend bestimmt.

3. Die rundfunkpolitischen Urteile des Bundesverfassungsgerichts

3.1 Das „Erste Fernseh-Urteil“

Zeitgeschichtlicher Hintergrund

Das erste rundfunkpolitische Urteil des Bundesverfassunsgerichts aus dem Jahre 1961 ist vor dem Hintergrund der schon seit der Gründung der Bundesrepublik andauernden Kompetenzstreitigkeiten um den Rundfunk zwischen Bundesregierung und Ländern zu sehen, bei denen es jedoch nicht alleine um die formale Kompetenz, sondern schon sehr frühzeitig um die Durchsetzung bestimmter Ordnungsvorstellungen ging, indem die Bundesregierung unter Konrad Adenauer eine andere Rundfunkpolitik als die Länder verfolgte, die insbesondere das sogenannte Monopol des öffentlich-rechtlichen Rundfunks beenden wollte^[16].

Als es schließlich Ende der 50er Jahre sendetechnisch möglich wurde, ein zweites Fernsehprogramm auszustrahlen, gab es sowohl von Länder- als auch von Bundesseite Bemühungen zur Ausgestaltung dieser neuen Ressourcen. Zu ersten konkreten Initiativen kam es schließlich im Rahmen eines Gesetzesentwurfs aus dem Jahre 1959, der die Gründung von drei öffentlich-rechtlichen Anstalten des Bundes vorsah: die „Deutsche Welle“ für weltweite Hörfunksendungen, den Deutschlandfunk für das deutschsprachige Ausland (insbesondere die DDR) sowie das Deutschland-Fernsehen^[17]. Nachdem der Bundestag im Juni 1960 jedoch lediglich ein Teilgesetz über die beiden Hörfunkanstalten verabschiedete, einem Fernsehprogramm des Bundes jedoch seine Zustimmung versagt hatte, gründeten Bundeskanzler Adenauer und Finanzminister Schäffer Mitte des Jahres 1960 im Namen der Bundesrepublik die privatrechtliche Gesellschaft „Deutschland Fernseh GmbH“ mit Sitz in Köln, die zu 51% dem Bund und zu 49% den Ländern gehören sollte, wobei Schäffer zunächst als Treuhänder für die Anteile der Länder fungierte. Nachdem allerdings keines der Bundesländer unter diesen – vom Bund dominierten – Verhältnissen bereit war, sich an der Gesellschaft zu beteiligen, übertrug der Finanzminister auch die restlichen Anteile der Länder auf den Bund^[18]. Die Rundfunkpolitik der Bundesregierung scheiterte schließlich an einer Klage der Länder Hamburg, Bremen, Niedersachsen und Hessen vor dem Bundesverfassungsgericht, das in seinem Grundsatzurteil vom 28. Februar 1961, dem sogenannten „Ersten Fernseh-Urteil“, die Gründung der „Deutschland-Fernseh GmbH“ für verfassungswidrig erklärte und dies mit dem Verstoß der Bundesregierung gegen die Artikel 5 und 30 GG sowie den Grundsätzen bundesfreundlichen Verhaltens und hinreichender Staatsferne des Rundfunks begründete.

[...]

^[1] Der Rundfunkbegriff ist nach der Interpretation des Bundesverfassungsgerichts (BverfGE 74, 297) sowie der Definition des Rundfunkgebührenstaatsvertrages der Länder vom 31. Oktober 1968 (Abgedruckt in: ARD-Jahrbuch 70, S. 299) nicht auf die Medien Hörfunk und Fernsehen beschränkt, sondern schließt auch die künftige technische Entwicklung neuer Medienarten ein, die die grundsätzlichen Merkmale des Rundfunks tragen.

^[2] Tonnemacher, Jan: Kommunikationspolitik in Deutschland. Eine Einführung. Konstanz 1996. (Im folgenden: Tonnemacher), S. 51.

^[3] Vgl. Punkt 3.1 „Erstes-Fernseh-Urteil“ 1961

^[4] Vor allem die NDR-Gründung in Folge der Teilung des NWDR, die dem nordrhein-westfälischen Landtag einen erheblichen Einfluss auf den Rundfunk ermöglichte und so mit den Prinzipien einer staatsfernen und pluralistischen Organisation des Rundfunks deutlich brach, sei hier angesprochen.

^[5] Stuiber, Heinz-Werner: Medien in Deutschland. Bd. 2: Rundfunk. Teil 1. Konstanz 1998. (Im folgenden: Stuiber), S. 424f.

^[6] Ebd., S. 485

^[7] Kresse, Herrmann: Pluralismus, Markt und Medienkonzentration. Berlin 95. (Im folgenden: Kresse), S. 98

^[8] Kohl, Helmut (Hrsg.): Verfassungs- und europarechtliche Grundfragen der Rundfunkorganisation in der Bundesrepublik Deutschland. Siegen 1992. (Im folgenden: Kohl: Verfassung), S.9.

^[9] Stuiber, S. 485 und S. 425

^[10] Rudzio, Wolfgang: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. Opladen 41996. (Im folgenden: Rudzio), S. 340

^[11] Ebd.

^[12] Ebd.

^[13] Näheres siehe: Bethge, Herbert: Die verfassungsrechtliche Position des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der dualen Rundfunkordnung. Baden-Baden 1996. (Im folgenden: Bethge), S. 43.

^[14] Stuiber, S. 460

^[15] Noelle-Neumann, Elisabeth (u.a.) (Hrsg.): Fischer Lexikon Publizistik und Massenkommunikation. Frankfurt am Main 1994. (Im folgenden: Noelle-Neumann), S.244.

^[16] Kohl: Verfassung, S. 9

^[17] Bausch, Hans (Hrsg.): Rundfunkpolitik nach 1945. Teil 1. München 1980. (Im folgenden: Bausch), S. 370ff.

^[18] Wilke, Jürgen (Hrsg.): Mediengeschichte der Bundesrepublik Deutschland. Bonn 1999. (Schriftenreihe der Bundeszentrale für politische Bildung, Bd. 361). (Im folgenden: Wilke), S. 153f.