Durchsetzbarkeit einer nachhaltigen Klimapolitik in einem Demokratischen System

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Demokratieverständnis
2.1 Der Demokratiebegriff
2.1.1 Demokratische Standpunkte und Schlussfolgerungen

3 Welche Faktoren beeinflussen eine positive umweltpolitische Leistung?
3.1 Einfluss von strukturellen Faktoren
3.1.1 Pro-Kopf-Einkommen
3.1.2 Investitionen
3.1.3 Rahmenbedingungen
3.2 Einfluss von institutionellen Faktoren
3.2.1 Demokratische Freiheit
3.2.2 Ausgestaltung des demokratischen Systems
3.3 Zwischenfazit

4 Spannungsfeld Demokratie, Markt, Verhalten und Umwelt
4.1 Spannungsfeld Demokratie und Umwelt – die politische Ebene
4.1.1 Nachhaltigkeit
4.1.2 Geographische Reichweite
4.1.3 Fehlendes Vertrauen und Public-Choice-Ansatz
4.1.4 Elitegruppen?
4.2 Spannungsfeld Markt und Umwelt – die ökonomische Ebene
4.2.1 Externe Effekte
4.2.2 Öffentliche Güter
4.2.3 Asymmetrische Information
4.2.4 Zeitliche Dimension
4.2.5 Unsicherheit
4.3 Spannungsfeld menschliches Verhalten und Umwelt – die Verhaltensebene
4.3.1 Beschränkte Rationalität

5 Implikationen und Diskussion möglicher Maßnahmen
5.1 Aufgaben des sichernden Staates
5.2 Ökonomische Instrumente
5.2.1 Auflagen
5.2.2 Abgaben
5.2.3 Zertifikate
5.3 Politischer Mix
5.3.1 Sozialer, verhaltensökonomischer Kontext
5.3.2 Lernprozess
5.3.3 Paternalismus
5.3.4 Verpflichtungsmaßnahmen
5.3.5 Ombudsmann
5.3.6 Mehr Partizipation?

6 Fazit

7 Literatur

8 Appendix
8.1 Liste Studien Zusammenhang Demokratie und Umwelt
8.2 Liste Studien Zusammenhang Umwelt und BIP.
8.3 Liste Studien Zusammenhang Umwelt und weitere Faktoren

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Das Spannungsfeld Demokratie, Markt menschliches Verhalten und Umwelt

Abbildung 2: Fuel Economy Sticker

1 Einleitung

Im März 2011 erschien das Gutachten „Welt im Wandel – Gesellschaftsvertrag für eine große Transformation“ des Wissenschaftlichen Beirats der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (kurz WBGU). Dieses Gutachten propagiert die Transformation zur nachhaltigen Gesellschaft (WBgU, 2011, S.1) und setzt sich den Erhalt der natürlichen Lebensgrundlage für heutige und künftige Generationen zum obersten Ziel.

Ein neuer Gesellschaftsvertrag soll den gestaltenden Staat mit einer verbesserten Beteiligung der Zivilgesellschaft im Rahmen lokaler, nationaler und globaler Kooperation verknüpfen und vor allem in den Transformationsfeldern Energie, Urbanisierung und klimaverträgliche Landnutzung aktiv werden. Die Maßnahmen zur Umsetzung sollen auf mehreren Ebenen erfolgen - institutionell, materiell-rechtlich, verfassungsrechtlich - und mithilfe verschiedenster Instrumente eines Policy-Mixes in den Bereichen Innovationsförderung, Investitions-, Produktions- und Konsumentscheidungen und dem Angebot von öffentlichen Gütern umgesetzt werden (WBgU, 2011, S. 3). Es soll sich um einen lernerfolgreichen Transformationsprozess handeln, welcher durch die simultane Stärkung des Staates und der Zivilgesellschaft erfolgen soll – ein starker Staat, welcher durch erhöhte Partizipation der Bevölkerung ausbalanciert wird.

Dieses Gutachten wurde lautstark und kritisch in der Presse diskutiert, insbesondere der Ökonom Christian Weizsäcker (2011) wirft dem Gutachten ein groteskes Demokratieverständnis vor - er bemängelt den Staat im Zentrum der Transformation welcher durch mehr Partizipation legitimiert werden soll.

Doch inwiefern ist von Weizsäcker Recht zu geben? Welche Maßnahmen in der Bekämpfung des Klimawandels sind gerechtfertigt und notwendig? Ist die Durchsetzung einer nachhaltigen Klimapolitik in einem demokratischen System überhaupt möglich? Diese Diskussion stellt die Motivation der Arbeit dar. Es soll geklärt werden, inwiefern und ob überhaupt demokratische Systeme effizienter sind, ob Klimapolitik tatsächlich mehr oder weniger

Staatlichkeit erfordert, mit welchen Problemen man sich im Kampf gegen den Klimawandel konfrontiert sieht und welche Maßnahmen bestehenden Hindernissen entgegen wirken könnten.

Zu Beginn der Arbeit sollen zunächst der Demokratiebegriff sowie die unterschiedlichen Standpunkte und deren jeweils zugrunde gelegtes Demokratieverständnis geklärt werden. Denn, wie sich im Lauf der Arbeit zeigen wird, beeinflusst bereits das Verständnis, welches einer Argumentation zugrunde gelegte wird, die normativen Forderungen und Schlussfolgerungen (Abschnitt 2).

Im Folgenden werden auf Grundlage der gesichteten Literatur vorhandene strukturelle sowie institutionelle Einflussfaktoren einer effektiven Umweltschutzleistung, beziehungsweise einer erfolgreichen Klimapolitik, identifiziert. Es wird gezeigt, dass die Auswirkungen unterschiedlicher Einflussgrößen sehr komplex und auf Detailebene widersprüchlich sind und keine pauschalen Schlussfolgerungen gezogen werden können. Jedoch scheint ein breiter Konsens zu herrschen, dass im direkten Vergleich mit autokratischen Systemen, die Umweltschutzleistung der Demokratien effizienter ist (Abschnitt 3).

Ausgehend von dieser Beurteilung werden anschließend Hindernisse und Hürden einer effektiven Klimapolitik in einem demokratischen System in einem Drei-Ebenen-Ansatz definiert: der politischen Ebene, der ökonomischen Ebene sowie der Verhaltensebene. Diese Einordnung des bestehenden Spannungsfelds aus Umwelt, Demokratie (politische Ebene), Markt (ökonomische Ebene) und menschlichem Verhalten (Verhaltensebene) soll somit ein besseres Verständnis für die Komplexität des Problems ermöglichen (Abschnitt 4).

Darauf aufbauend werden schließlich mögliche Maßnahmen und Interventionskonzepte besprochen, welche die Komplexität und Mehrdimensionalität der bestehenden Hindernisse berücksichtigen. Insbesondere die verhaltensökonomische Perspektive und „liberaler Paternalismus“, erhöhte Informationsbereitstellung sowie verstärkte Partizipationsmechanismen sollen diskutiert werden, wobei sich die Arbeit

zu der Erkenntnis verdichtet, dass ein Policy-Mix lernorientiert und breitgefächert aufgestellt sein sollte. (Abschnitt 5). Der letzte Abschnitt fasst die Ergebnisse zusammen.

2 Demokratieverständnis

Liest man den Artikel von Carl Christian von Weizsäcker „ Die Transformation – ein Luftballon“ (Weizsäcker, 2011) in dem das aktuelle Gutachten des wissenschaftlichen Beirats für globale Umweltveränderungen stark kritisiert wird, und befasst man sich intensiver mit der Problemstellung der Arbeit, so stellt sich die Frage, welche Merkmale überhaupt ein demokratisches System ausmachen. Weizsäcker (2011) wirft dem Beirat die Anmaßung von Wissen und eine gnadenlose Selbstüberschätzung vor und stört sich an der zentralen Rolle des Staates im Transformationsprozess. Desweiteren sei der Argumentation ein fragwürdiges Demokratieverständnis zu Grunde gelegt. Unterstützt wird seine umfassende Kritik vor allem durch gezielte rhetorische Übertreibung. Doch wer argumentiert mit welchem Demokratieverständnis und welche normativen Forderungen werden an die Demokratie gestellt? Ein Exkurs in die Politikwissenschaften nimmt dem Wort Demokratie die Unbestimmtheit und sorgt für Klarheit.

2.1 Der Demokratiebegriff

Ein Wörterbuch zur Politik definiert die an die Demokratie gestellte Minimalbedingung wie folgt: Unabdingbar für eine Demokratie ist die

„folgenreiche Partizipation der Erwachsenen weiblichen und männlichen Bevölkerung bei der Wahl und Abwahl der politischen Führung. Im Rahmen allgemeiner, freier, gleicher Wahl die in regelmäßigen kürzeren Abständen abgehalten werden. [Des Weiteren herrscht] ein hohes Maß an unbehinderter Interessen- und Meinungsäußerung, Interessenbündelung und Opposition i.d.R. auch das Vorhandensein und Wirken von Verfassungsinstitutionen.“ (Schmidt (1995, S. 205)

Die Minimalbedingungen, die an eine funktionierende Demokratie gestellt werden sind in der Demokratietheorie scheinbar unbestritten und breite Akzeptanz findet auch die liberale Form der Demokratie (Heywood, 2007, S. 81), welche sich durch politische Gleichheit, Wettbewerbs- und

Wahlmöglichkeiten, den politischen Pluralismus und Toleranz für andere Überzeugungen auszeichnet. Jedoch herrscht Uneinigkeit über das konkrete Ausmaß der Machtverteilung, den Langzeitvorteilen einer Demokratie und den Auswirkungen der Kombination aus politischer Gleichheit und ökonomischer Ungleichheit. Im Lauf der Zeit haben sich unterschiedliche normative Standpunkte einer funktionierenden Demokratie abgezeichnet, welche aufgrund der unterschiedlich zugrunde liegenden Demokratieverständnisse im Kontext der Fragestellung zu verschiedensten Schlussfolgerungen führen, wie sich auch im Verlauf der Arbeit zeigt.

2.1.1 Demokratische Standpunkte und Schlussfolgerungen

Die Demokratietheorie formuliert eine Bandbreite unterschiedlicher Standpunkte zur liberalen Demokratie. Zu nennen sind der pluralistische, der elitäre, der marxistische und der korporatistische Standpunkt sowie die Annahmen der „New Right“ Ausrichtung, welche im Weiteren knapp erläutert werden.

Vertreter des pluralistischen Standpunktes sind beispielsweise Montesquieu, Robert Dahl und James Madison. Sie thematisieren das Problem der Unvereinbarkeit unterschiedlicher Interessen und sprechen sich für die Machtenteilung aufgrund des Bestehens ungleicher Interessengruppen aus. Voraussetzung einer funktionierenden Demokratie seien folglich das Mehrheitsprinzip und der Pluralismus, um durch verschiedene Parteien und Meinungen eine wichtige Verbindung zwischen dem Volk und der Regierung aufrecht zu erhalten (Heywood, 2007, S. 131).

Demgegenüber steht der elitären Standpunkt demzufolge die politische Macht von einer Minderheit bzw. von einer Art „Manager-Class“ ausgeführt sieht, die durch technisches Wissen und durch administrative Fähigkeiten regiert. Dieser Standpunkt wird oft mit Joseph Schumpeter’s „realistischem Demokratiemodell“ in Verbindung gebracht, wonach die Demokratieform als Volksherrschaft nicht funktionieren kann. Denn Eliten sind seiner Meinung nach unverzichtbar und Wähler entscheiden sich allein für ihre favorisierten Repräsentanten, nicht für das politische Programm. (Heywood, 2007, S. 83 ff.).

Gemäß der korporatistischen Auslegung des Demokratiebegriffs wird die Politik durch Verhandlungen der Regierung mit großen wirtschaftlichen Interessengruppen bestimmt. Der politische Wille wird durch Gruppenzugehörigkeit ausgedrückt, weniger durch die Wahl. Ein zentrales Element ist der Dialog und Konsens zwischen allen Beteiligten und eine verständnisorientierte Kommunikation gehört zur Grundlage demokratischer Entscheidungen (Heywood, 2007, S. 85 ff.).

Beim New Right Standpunkt hingegen liegt der Fokus auf der

„Demokratischen Überlastung “ durch die Gefahr des Korporatismus und den Druck ausgelöst durch Wahlkampf. Mancur Olson und Samual Brittan sind als Vertreter dieser Richtung aber auch als Verfechter der freien Marktwirtschaft anzusehen und warnen vor falschen Wahlversprechen, die zu hoch greifen, um Wähler zu gewinnen (Heywood, 2007, S. 86).

An letzter Stelle sei noch die marxistische Auffassung einer funktionierenden Demokratie erwähnt. So ist die politische Macht hier als die Verteilung durch die ökonomischen Macht und die ungleiche Verteilung des Produktionsvermögens gekennzeichnet. Fokussiert wird hierbei die Spannung zwischen Demokratie und Kapitalismus und der sozialen Ungleichheit, die erzeugt wird (Heywood, 2007, S. 87).

Wie gezeigt existiert eine große Bandbreite an Standpunkten und Demokratie bedeutet demnach nicht gleich Demokratie. Je nach Standpunkt und Vorstellung einer gut funktionierenden, effizienten Demokratie zeichnen sich unterschiedliche Handlungsempfehlungen für mehr Staatlichkeit oder mehr Partizipation vor dem Hintergrund einer nachhaltigen Klimapolitik ab, wie sich zeigen wird. Man muss sich daher bewusst sein, welche normativen Forderungen zugrunde gelegt werden, bevor man weitere Schritte diskutiert. Um im Folgenden mögliche Maßnahmen für eine effektive Klimapolitik zu identifizieren, soll zunächst geklärt werden, welche Einflussgrößen überhaupt eine positive umweltpolitische Leistung beeinflussen. Es wird der Frage nachgegangen werden, weshalb manche Länder besser im Umweltschutz sind als andere und ob die Demokratie als wesentlicher Erklärungsfaktor dienen kann.

3 Welche Faktoren beeinflussen eine positive umweltpolitische Leistung?

Einen Blick in die aktuelle Ausgabe des „Environment Performance Index“ (EPI), welcher die Umweltleistungsbilanz von 132 Länder quantitativ darstellt und zu vergleichen versucht, soll die unterschiedlichen nationalen umweltpolitischen Erfolge zeigen. Dieser Index wird in Zusammenarbeit der Yale University und der Columbia University entwickelt und gilt in der Forschung als sehr weit gesteckter Index, da durch breit aufgestellte Variablen sowohl der Erhalt der Umwelt sowie die Vitalität der Ökosysteme gemessen wird (Fiorino, 2010, S. 6). Zu den effizientesten Ländern in diesem Sinne zählen vorwiegend europäische Länder wie die Schweiz, Norwegen, Österreich, Frankreich, England und Deutschland. Die hinteren Plätze werden von Südafrika, Irak, Usbekistan, Kasachstan, Indien, Jemen und Kuwait eingenommen.

Doch wie lassen sich diese unterschiedlichen Leistungen interpretieren? Welche Faktoren sind ausschlaggebend für erhöhte Umweltschutzleistung und welche verbessern diese? Die Definition verschiedener Erfolgsfaktoren könnte wichtige Schlussfolgerungen für politische Implikationen zulassen. Die Erweiterung der bereits existierenden empirischen Studien ist allerdings nicht Ziel dieser Arbeit. Vielmehr steht das Ordnen, Definieren und Bewerten der unterschiedlichen Einflussgrößen, welche in den vorliegenden gesichteten Studien identifiziert wurden, im Vordergrund. Dabei muss jedoch berücksichtigt werden, dass je nach Studie umweltpolitische Erfolge oft unterschiedlich definiert werden – weniger S02- oder CO2-Emission, bessere Wasserqualität, eine geringere Abholzungsrate, erhöhte Bereitstellung öffentlicher Umweltgüter oder die simultane Betrachtung aller Faktoren – jede Studie hat meist einen anderen Ausgangspunkt und verwendet andere Datensätze. Besonderer Augenmerk soll dabei auf die Vielzahl der unterschiedlichen Erkenntnisse gerichtet werden, welche sich mit den politischen und institutionellen Faktoren auseinandersetzen, daher werden die ökonomischen und strukturellen Einflussgrößen im Folgenden auch nur kurz angeschnitten.

3.1 Einfluss von strukturellen Faktoren

3.1.1 Pro-Kopf-Einkommen

Die häufigste Variable, welche als relevante Einflussgröße der Umweltverschmutzung genannt wird, ist das Pro-Kopf-Einkommen. So ist an dieser Stelle die Kuznet-Kurve zu nennen. Benannt nach Simon Kuznet wird bei dieser Kurve von einem U-förmigen Zusammenhang zwischen der wirtschaftlichen Entwicklung bzw. dem Pro-Kopf-Einkommen und dem Grad der Umweltverschmutzung ausgegangen. Demnach steigt die Verschmutzung bei niedrigem Wachstum zuerst an, nimmt dann allerdings wieder ab. Als Gründe werden angeführt, dass die Gesellschaft ab einem gewissen Einkommen eine höhere Lebensqualität fordert und gleichzeitig die Fähigkeit einer Gesellschaft auf Umweltprobleme zu reagieren, steigt (Fiorino, 2010; Jänicke, 1996).

Dies impliziert, dass wirtschaftliches Wachstum nicht zwingend eine Gefahr für die Umwelt und Nachhaltigkeit darstellt und nicht mit mehr Ressourcenverbrauch bzw. Umweltverschmutzung einhergeht (Stern, et al., 1996, S. 1151). Auch Grossman und Krueger (1995) versuchen zu zeigen, dass höheres Wachstum nicht gleichbedeutend mit stärkerer Umweltverschmutzung ist, denn ab einem gewissen Punkt würden die Opportunitätskosten einer strikten Umweltpolitik sinken und die Wählerschaft wäre eher bereit weniger Wachstum zu akzeptieren, um weniger Verschmutzung genießen zu können. Dennoch zeigt der Vergleich einer kleinen Auswahl verschiedenster Studien, dass dieser Zusammenhang je nach Variablenwahl zwar bestehen kann, allerdings nicht immer eindeutig ist und für politische Implikationen als zu schwach anzusehen ist. (Stern, et al., 1996; Cole, et al., 1997; Grossman und Krueger, 1995; Harbaugh, et al., 2000; Panayotou, 1997; Roberts und Grimes, 1997). Zwar sei der Zusammenhang für OECD Länder robust, unabhängig von den verwendeten Daten wie Galeotti, et al. (2006) verdeutlicht. Dennoch gilt es zu betonen, dass die Ergebnisse signifikant von den unterschiedlichen Variablen, welche für eine positive Umweltleistung stehen, abhängen. So fallen die Ergebnisse der vorliegenden Studie je nach Datenauswahl doch deutlich unterschiedlich aus. Demnach ist das Pro-Kopf-Einkommen als Bestimmungsfaktor für das

Niveau der Umweltqualität zu nennen, jedoch nicht als eindeutiger Faktor zu identifizieren.

3.1.2 Investitionen

Neben dem Einkommen werden internationaler Handel beziehungsweise Investitionen als relevante Variable in der Literatur identifiziert. So sind vor allem Investitionen aus dem Ausland positiv korreliert mit Treibhausgasemissionen, Waldrodung, Luft- und Wasserverschmutzung. Dies trifft besonders auf Entwicklungsländer, aufgrund der strukturellen Position in der Weltwirtschaft zu (Jorgenson, 2006; Kinda, 2010; Roberts, et al., 2003). Auch Bernauer und Koubi (2009b) zeigen, dass Investitionen aus dem Ausland zu deutlichen Umweltbelastungen führen, wohingegen Investitionen im Ausland für die Umweltqualität positiv zu bewerten sind. Denn Investitionen aus dem Ausland seien mit höheren SO2-Emissionen verknüpft, wohingegen Direktinvestitionen im Ausland zu weniger Emissionen im eigenen Land führen würden. Diese Ergebnisse sollten jedoch unter Vorbehalt betrachtet werden, denn die jeweiligen Variablen, Größen und Modelle spielen eine zentrale Rolle und unterscheiden sich von Studie zu Studie.

3.1.3 Rahmenbedingungen

Der deutsche Umweltökonom Martin Jänicke (1996) macht auf die Relevanz weiterer ökonomischer Rahmenbedingungen aufmerksam und zeigt innerhalb seines empirischen Modells, dass eine hohe Arbeitslosenquote mit einem hohen Niveau an Schwefeldioxiden einhergeht. Auch wirke sich eine steigende Inflationsrate negativ aus, wohingegen erhöhte Ausgaben für Forschung und Entwicklung eine positive Wirkung mit sich bringen. Jänicke kommt folglich zu dem Schluss, dass der übergeordnete und ausschlaggebende Faktor für niedrige Luftverschmutzung das politische System bzw. die Art des Regierens sein könnte. Policardo (2010) findet in ihrer empirischen Analyse ebenfalls Evidenz für das politische System als einen der dominanten Faktoren für eine effiziente Umweltschutzleistung.

Dies führt zu einer wichtigen Fragestellung: Macht die Demokratie im Hinblick auf die Fähigkeit eines politischen Systems, mit den

Umweltproblemen umzugehen, einen signifikanten Unterschied (Saretzki, 2007, S. 409)? „Does institution matter“ – im Kontext Umweltleistung?

3.2 Einfluss von institutionellen Faktoren

Zu Beginn der 90er Jahre setzte eine Welle von empirischen Studien ein, mit dem Ziel, den Zusammenhang und Einfluss von Demokratie und Umwelt zu klären. Zentrale Aufgabe dieser quantitativen Studien ist die Identifikation relevanter Faktoren, welche eine positive Umweltleistung – die Definition ist auch hier studienabhängig - bewirken. So dürften bis zum heutigen Zeitpunkt und nach heutigem Wissensstand an die 30 unterschiedliche Analysen existieren. Diese sind allerdings kritisch zu betrachten und lassen keine allgemein gültigen, eindeutigen Schlüsse zu; vielmehr zeigen sich deutlich widersprüchliche Ergebnisse. Saretzki (2007), welcher sich auf die genauen Unterschiede der Studien zur Demokratie und Umwelt von Congleton (1992), Barrett und Graddy (2000), Jahn (1998), Midlarsky (1998) und Scruggs (2003) konzentriert, spricht in seiner Analyse von einer Art „mixed evidence“ innerhalb der simultanen Betrachtung der Demokratie- und Umweltforschung, worauf später genauer eingegangen werden soll.

Trotz vorhandener Widersprüche scheint sich in der vorliegenden Literatur ein Konsens abzuzeichnen, dass sowohl die Demokratie als auch ihre demokratischen Freiheiten und Rechte positiv auf die Umweltqualität wirken (Barrett und Graddy, 2000; Congleton, 1992; Farzin und Bond, 2006; Gleditsch und Sverdrup, 2002; Gleditsch und Theisen, 2007; Li und Reuveny, 2006; Neumayer, et al., 2002; Tamazian und Rao 2010; Torras und Boyce, 1998). Die Tatsache, dass der Begriff „Demokratie“ sehr umfassend und oft unterschiedlich konnotiert ist, wurde im vorherigen Kapitel gezeigt und ist auch bei der Bewertung der unterschiedlichen Studien im Hinterkopf zu behalten. Auch die unterschiedliche Messung des Demokratiegrades durch verschiedenartige Indizes führt zu unterschiedlichen Ergebnissen. Deshalb stellt sich vielmehr die Frage nach den relevanten institutionellen Faktoren auf Detailebene, welche einen signifikanten Einfluss beim Erreichen höherer Umweltqualität haben, und nicht nach der Demokratie an sich.

3.2.1 Demokratische Freiheit

Zufolge der Studien von Torras und Boyce (1998), Barrett und Graddy (2000) sowie Li und Reuveny (2006) verringern Länder, die demokratisch sind Treibhausgasemissionen und verbessern durch die Erhöhung zivilrechtlicher und politischer Freiheiten signifikant die Umweltqualität. Durch mehr politische sowie zivilrechtliche Freiheit kann somit beispielsweise die Präsenz von Umweltschutzgruppen gesteigert werden, welche wiederum das öffentliche Bewusstsein erhöhen und Umweltschutzprogramme hervorbringen können. Zwar haben die einzelnen Analysen unterschiedliche Ausgangspunkte und verwenden eine ungleiche Methodik, wie beispielsweise die Kuznet-Kurve als Ausgangspunkt oder direkte (Schwefeldioxidgehalt, Wasserqualität) und indirekte (Commitment- Bereitschaft der Länder) Indikatoren welche die Umweltqualität messen, allerdings sind die Schlussfolgerungen im Ergebnis sind oft ähnlich. Auch trägt neben den gegebenen Freiheiten die homogenere Verteilung von Macht in Demokratien positiv zur Verbesserung der Umweltqualität bei (Barrett und Graddy, 2000).

3.2.2 Ausgestaltung des demokratischen Systems

Wie die Literatur zeigt, ist nicht nur die durch die Demokratie implizierte Freiheit signifikant, auch die Ausgestaltung des vorhanden demokratischen Systems spielt eine Rolle. Beispielsweise zeigen Bernauer und Koubi (2009a) in ihrer Veröffentlichung „Effects of political institutions on air quality“, dass parlamentarische Systeme effizienter für den Umweltschutz sind, als Präsidentschaftssysteme, da diese größere Mengen an öffentlichen Gütern bereit stellen. Auch Persson, et al. (1997) erklären, dass parlamentarische Systeme mehr öffentliche Güter bereit stellen als Präsidentschaftssystem, da die parlamentarische Politik eher darauf aus ist, die Mehrheit der Wähler zufrieden zu stellen und somit mehr öffentliche Ausgaben veranlassen.

Im Gegensatz hierzu fand Scruggs (2003), keinen Hinweis dafür, dass ein parlamentarisches System bessere Ergebnisse im Umweltschutz erziele als ein präsidiales System. Er bestätigt jedoch die effizientere Leistung einer Konsensus-Demokratie aufgrund der effektiveren Bereitstellung öffentlicher Güter, aber auch aufgrund der Integration verschiedener Perspektiven zu komplexen Themen (S. 208).

Des weiteren kommt Panayotou (1997) zu dem Schluss, dass die institutionelle Qualität ausschlaggebend ist. Demnach reduzieren sich die SO2-Werte in den einkommensschwachen Ländern erheblich durch effektive Institutionen und die Verbesserungen der SO2-Werte in Ländern mit höheren Einkommen würde sich somit beschleunigen.

3.2.2.1 Korporatismus

Auch dem Korporatismus, d.h. der friedliche Verhandlung von unterschiedlichen Interessen wird ein positiver Einfluss zugeschrieben. Scruggs (2003) belegt innerhalb seines Modells, dass Länder mit korporatistischer Interessenvermittlung zwischen Politik und Wirtschaft, wie beispielsweise Deutschland, im Umweltschutz besser abschnitten als Länder, die von stark zentralisierten Interessengruppen gekennzeichnet sind. Demnach haben diese erfolgreicheren Länder eine bessere Umweltbilanz als jene, in denen ökonomischen Gruppen weniger umfassend organisiert sind und die Politik geringer konsensual ist (S. 123). Auch Wälti (2004) fand in seiner Studie Evidenz für die positive Wirksamkeit des Korporatismus auf die Umweltperformance. Im Gegensatz spricht Neumayer (2003) dem Korporatismus keinen signifikanten Einfluss auf die gesamte Umweltleistung zu. Er kommt zu dem Ergebnis, dass Korporatismus nur als erklärende Variable für eine geringere Luftverschmutzung dienen kann, nicht aber als Erklärung für eine allumfassende positive Umweltleistung.

3.2.2.2 Parteienlandschaft

Wenig überraschend ist auch das Ergebnis der Untersuchung von Neumayer (2003), welcher anhand einer weiteren empirischen Analyse zeigt, dass grüne Parteien beziehungsweise die grüne parlamentarische Stärke einen signifikanten positiven Einfluss auf die Umweltperformance - gemessen an der Luftverschmutzung - hat. Dieses Ergebnis wird durch die Analyse von Pellegrini und Gerlagh (2006) untermauert, welche die negativen Auswirkungen von kommunistischen und stark konservativen Parteien untersuchten.

3.2.2.3 Kooperation

Weitere, als bedeutend angesehene Studien befassen sich mit der umweltpolitischen Kollaboration- und Kooperationsbereitschaft von

Demokratien (Neumayer, 2002; Gallagher und Thacker, 2008;Gleditsch und Theisen, 2007; Ward, 2006). Diese bestätigten die höhere umweltpolitische Wirksamkeit, aufgrund erhöhter umweltrelevanter Informationen, welche hierdurch zur Verfügung stehen. So seien Demokratien engagierter in der internationalen Problemlösung als nicht-demokratische Staaten (Fiorino, 2010, S.13). Außerdem trage eine jeweilige starke Position einer Nation im internationalen Kontext somit zusätzlich positiv zu effektiverer Umweltpolitik bei (Ward, 2006, S. 162).

3.2.2.4 Politische Haftung

Auch die Glaubwürdigkeit und Haftung der Regierung sei im demokratischen System höher, denn Staats-und Regierungschefs in Demokratien ergreifen deutlich mehr Maßnahmen, um einen höheren Grad von öffentlichen Gütern wie z. B. Verbesserung der Umweltqualität bereit zu stellen um ihr politisches Überleben sicherzustellen (Bernauer und Koubi, 2004; Bernauer und Koubi, 2009a; Congleton, 2003; Farzin und Bond, 2006). Auch die dadurch bediente Nachfrage nach einer hohen Umweltqualität sei höher als in weniger demokratischen Systemen, wie die Wissenschaftler Farzin und Bond durch ein empirisches Model herausfanden, welches die Nachfrage nach hoher Umweltqualität als öffentliches Gut in Abhängigkeit zum politischen Regime setzte (Farzin und Bond, 2006). Demnach werden Politiker stärker zur Rechenschaft gezogen und es besteht in Demokratien, die Möglichkeit der Bürger, ein Handeln der Regierung für das Lösen von Umweltproblemen einzufordern (Fiorino, 2010 S. 12).

3.2.2.5 Demokratie vs. Autokratie

Schenkt man der vorliegenden Literatur Glauben, so implizieren die verschiedenen beschriebenen institutionellen Faktoren eine schlechtere Leistung nicht-demokratischer Systeme. Denkt man jedoch an die wohlfahrtsökonomische Theorie, so wird hierbei argumentiert, dass gerade ein „wohlwollender Diktator“ am effizientesten eine gewählte soziale Wohlfahrtsfunktion maximieren kann. Dies wirft die Frage auf, ob autokratische Regime erwiesenermaßen schlechter abschneiden. Verschiedene Arbeiten konzentrieren sich auf den direkten Vergleich demokratischer und autokratischer Systeme im Hinblick auf ihre Leistungsfähigkeit beziehungsweise der Verschmutzung der Umwelt und

nicht wie die bereits erwähnten Studien, auf den impliziten Vergleich. Die Ergebnisse sind zweifellos mit Vorsicht zu genießen, da im direkten Vergleich der Studien enorme Inkonsistenz herrscht.

So präsentiert der Forschungsbericht von Grossman und Krueger (1995) beispielsweise, dass kommunistische Länder deutlich mehr die Umwelt verschmutzen als demokratische, bei konstantem Pro-Kopf-Einkommen. Auch Harbaugh, et al. (2000), Policardo (2010) und Congleton (1992) kommen zu diesem Ergebnis. Demnach setzen autokratische Systeme weniger strenge Umweltpolitik um als Demokratien. Ebenso zeige ein Blick in die Vergangenheit, dass kommunistische Staaten in Osteuropa schlichtweg einen verantwortungslosen Beitrag zum Umweltschutz leisteten, denn diese wollten vor allem schnell wachsen, gefördert durch schwere Industrie (Lafferty und Meadowcroft, 1996; Paehlke, 1996). Zudem sei der Anreiz zur Durchführung einer Umweltpolitik bestimmter Führungsgruppen (Eliten) bzw. Regierungen, welche die Kosten überproportional zu tragen hätten - beispielsweise im Fall von Einschränkungen umweltschädlicher industrieller Aktivitäten- sehr gering, während jedoch der Nutzen gleichmäßig über die Bevölkerung verteilt wird. Nicht-demokratische Regime werden in der Regel von solchen kleinen Eliten regiert, welche die Ressourcen des jeweiligen Landes für den persönlichen Reichtum und zur Umverteilung von Einkommen aus der Bevölkerung für sich nutzen (Bernauer und Koubi, 2004, S. 4).

Doch nicht nur der Kostenaspekt stellt einen Grund für das Versagen von autokratischen Staaten dar. Auch der fehlende Respekt der Regierung vor individuellen Rechten wie beispielsweise der Meinungs- und Pressfreiheit, welcher sich konkret darin äußert, dass wenig bis keine öffentlich relevante Information zur Verfügung gestellt wird und Kritiker zum Schweigen gebracht werden, trägt negativ bei (Drosdowski, 2006, S. 4). Gleichzeitig verhalten sich Politiker und Regierungen nicht entsprechend der Präferenz der Bevölkerung und so fehle ein effizienter rechtlicher Umweltschutz. Denn in einer Autokratie sei es gerade das umfassende Interesse des Autokraten, welches die Quelle der Ordnung ist und öffentliche Güter erst ermöglicht (Olson, 1993, S. 574). Leider stehe aber nicht das Wohl der Bevölkerung im Vordergrund, sondern vielmehr das Geschäftsinteresse, welches den

politischen Prozess bestimmt (Drosdowski, 2006, S. 4). Diktaturen bzw. Autokratien haben folglich unterschiedliche Ziele bezüglich des Umweltschutzes, welche in Demokratien deutlich ambitionierter sind (Congleton, 1992, Policardo, 2010).

Darüber hinaus wirke das erhöhte Vorkommen von Korruption in autokratischen Systemen negativ auf die Umwelt, was sich im Umkehrschluss aus der Studie von Pellegrini und Gerlagh (2006) ableiten lässt. Diese legen dar, dass Demokratie indirekt positiv wirkt, da ein demokratischer Staat weniger Korruption birgt. Hierzu sei jedoch angemerkt, dass die verwendeten Indizes zur Messung der Korruptionen nicht immer konsistent und schlüssig sind, wie bereits vielfach kritisiert wurde.

3.3 Zwischenfazit

Betrachtet man diese Vielzahl an Studien, so zeigt sich, dass die Auswirkungen von strukturellen und ebenso von institutionellen Faktoren auf die Umweltfreundlichkeit sehr komplex und umfangreich sind, so dass es schwierig ist, allgemein gültige Schlussfolgerungen aus den Untersuchungen zu ziehen (Fiorino, 2010, S. 27). Es zeigt sich, dass die Ergebnisse signifikant vom Design der Studien – der Länderauswahl, Zeitraum, abhängige und unabhängige Variable – abhängen.

In Anbetracht der vorliegenden Studien scheint die Demokratie jedoch zu einer erhöhten Umweltqualität beizutragen und gerade im direkten Vergleich mit einem autokratischen System zeichnet sich solch ein Konsens ab. Allerdings wird erkenntlich, dass die Ergebnisse dieser jungen Forschungsrichtung auf Detailebene widersprüchlich sind.

Saretzki (2007) führt die unterschiedlichen Resultate der Studien auf die vorangegangenen theoretischen Präferenzen, methodologischen Analysen, nicht ausgewiesenen Kausalattributionen und empirisch-analytischen Auswahlentscheidungen, welche getroffen wurden, die jedoch nicht selbstverständlich sind, zurück (S. 420). Demnach hänge, wie so vieles in der Empirie, von der Konzeptionalisierung und Operationalisierung der abhängigen Variablen und dem Design der Analyse, ab. Auch die unterschiedlichen Auffassungen der Demokratieforschung bzw. des Demokratieverständnisses, welche zu Beginn der Arbeit dargestellt wurden,

tragen zu unterschiedlichen Folgerungen bei, wie auch Saretzki (2007) zeigt. Beispielsweise verwenden einige Studien eine grundlegend unterschiedliche Klassifizierung der Demokratie (dichotome im Vergleich mit der Autokratie oder teilweise graduelle) was wiederum zu unterschiedlichen normativen Implikationen führt. Saretzki (2007) erklärt, dass die Kontroversen der Demokratieforschung in die Forschung der Umweltpolitik eingehen, dort allerdings in anderen Mitteln ausgedrückt werden und durch die Verallgemeinerung der Ergebnisse, welche über die rhetorische Ausbeutung von Begriffen folgt, verstärkt werden (S. 427). Hinzu kommen verschiedenartige Definitionen der Umweltperformance anhand welcher die Leistung gemessen wird. Diese reichen von direkten Indikatoren (Luftqualität, Wasserqualität) zu indirekten Indikatoren (Commitment, Kollaborationsbereitschaft) bis hin zu einer gemischten Betrachtung. So beschreibt auch Ward (2006) den direkten Einfluss der Demokratie auf eine Reihe von Nachhaltigkeitsindikatoren als nicht eindeutig und sehr gemischt.

Es wird deutlich, dass die vorliegenden Studien zwar eine gewisse aber gleichzeitig auch kritische Aussagekraft besitzen. Zweifellos ist eine deutlich ausführlichere Analyse der beschriebenen unterschiedlichen Studienergebnisse notwendig, um feinere Aussagen treffen zu können. Der Studienüberblick zeigt, dass die postulierten Zusammenhänge nicht immer gleichbedeutend mit einer realen Betrachtung sind und nicht unmittelbar als normative Handlungsempfehlungen aufgefasst werden sollten.

„Does Institution [in diesem Sinne] matter?“ – Ja, allerdings ist eben nicht ein spezieller Faktor allein für sich auschlaggebend, sondern vielmehr ist das Gesamtpaket wichtig (Scruggs, 2009, S. 31). So zeigen auch Gallagher und Thacker (2008), dass vor allem der demokratische Bestand, d.h. die Ansammlung von demokratischen Institutionen über die Zeit hinweg, relevant sei und nicht die Staatsform zu einem bestimmten Zeitpunkt. Folgt man der Argumentation, so ist die Demokratie in diesem Kontext förderlich für die Umweltleistung und es gibt keine empirisch abgesicherten Argumente dafür, außerhalb der Demokratie nach politischen Systemen zu suchen, die eine bessere Umweltleistung versprechen.

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