Migranten im Polizeidienst

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Problemstellung und Forschungsfrage

3. Begriffsdefinition

4. Der Demografische Wandel
4.1 Migranten und Demografischer Wandel in Deutschland
4.2 Migranten und Demografischer Wandel in Bremen
4.3 Migrationshintergrund und Bildung in Deutschland
4.4 Migrationshintergrund und Bildung in Bremen

5. Stand der Forschung
5.1 Migranten in der Polizei: Entwicklung
5.2 Das dringende dienstliche Interesse
5.3 Das dringende dienstliche Interesse in Bremen
5.4 Migranten in der Polizei. Vergleich der Länder und des Bundes
5.5 Migranten in der Polizei Bremen
5.6 Bedeutung und Notwendigkeit für die Polizei
5.7 Integration von Migranten in die Polizei
5.7.1 Das Interesse der Polizei an Migranten
5.7.2 Erhöhung des Migrantenanteils
5.7.3 Integrationsfähigkeit seitens der Polizei
5.7.4 Migranten als Polizeibeamte: Erfahrungen
5.8 Migrantenorientierte Nachwuchswerbung
5.9 Migrantenorientierte Nachwuchswerbung der Polizei Bremen

6. Forschungsfrage und Forschungsmethode
6.1 Methode: Strukturiertes leitfadengestütztes Interview
6.2 Auswahl der Interviewpartner
6.3 Durchführung der Interviews
6.4 Interviewauswertung

7. Auswertung und Interpretation
7.1 Zusammengefasste Profile der Interviewpartner
7.2 Angaben zur Person
7.3 Bild der Polizei
7.4 Bewerbung bei der Polizei – Motivation
7.5 Bewerbung bei der Polizei – Hemmnisse
7.6 Migranten in der Polizei

8. Fazit
8.1 Zusammenfassung
8.2 Empfehlungen

Literaturverzeichnis

Anlagen
I. Interviewleitfaden
II. Profile der Interviewpartner A bis F

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: MH-Anteil Jahrgänge 2007 - 2012 Bund und Länder

Tabelle 2: MH-Anteil Jahrgänge 2007 - 2012 Bremen (nach Staaten)

Tabelle 3: MH-Anteil Jahrgänge 2007 - 2012 Bremen (Auswahlverfahren)

1. Einleitung

Die Bundesrepublik Deutschland ist dem Demografischen Wandel unterzogen. Die Gesamtzahl der Bevölkerung, die Alterspyramide sowie die Bevölkerungszusammensetzung unterliegen Veränderungen. Während sich die Bevölkerung in ihrer Gesamtheit verringert, steigt der Anteil von Bürgern mit Migrationshintergrund.^[1]

Diese Veränderungen bergen Herausforderungen für Gesellschaft und Politik. Neben Alters- und Altenversorgung, Renten- und Gesundheitsfinanzierung steht die personalpolitische Gestaltung des öffentlichen Dienstes vor notwendigen Veränderungen.

Für die Polizei als Teil der öffentlichen Verwaltung bedeutet eine Verringerung der Gesamtbevölkerung einerseits eine analoge Veränderung der Personalstruktur. Eine geringere Gesamtbevölkerung steht für eine geringere Bewerberbasis und eine somit höhere Konkurrenz potentieller Arbeitgeber um qualifizierte Nachwuchskräfte, so dass der wachsende Anteil junger Menschen mit MH ein Potential im zukünftigen Bewerbermarkt darstellt, welches nicht ignoriert werden kann.

Auf rechtlicher Ebene unterliegt die Einstellung von Menschen mit Migrationshintergrund in die Polizei,^[2] also die Berufung in das Beamtenverhältnis, keinen besonderen Restriktionen. Bereits seit 1993 ist es möglich, auch ohne deutsche Staatsangehörigkeit in die Polizei einzutreten. Möglich macht dies die jeweilige Auslegung des dringenden dienstlichen Interesses, welches eine Ausnahmeregelung für Angehörige anderer Staaten formuliert.^[3] In den ersten Jahren dieser seit damals vergangenen Zeitspanne hat sich der Anteil von Menschen mit Migrationshintergrund am Personalbestand der Polizei nur wenig entwickelt und stagnierte im niedrigen einstelligen Prozentbereich.^[4] Eine Steigerung der Einstellungen von Migranten in die Polizei ist jedoch teilweise in den vergangenen fünf Jahren, dem in dieser Arbeit untersuchten Zeitraum, zu beobachten gewesen (vgl. Kapitel 5.4).

Die Bemühungen der Polizeien der Länder und des Bundes sind von der politischen Einstellung der jeweiligen (Landes-) Regierung und dem Anteil von Menschen mit Migrationshintergrund an der Gesamtbevölkerung des betreffenden Landes abhängig. Das Interesse an der Einstellung von Migranten in die Polizei basiert auf zwei Ansätzen.^[5]Funktional-instrumentell sind Migranten aufgrund ihrer (vermuteten) Sprach- und Kulturkenntnisse für die Polizei interessant und werden oftmals auf diese reduziert.^[6] Der integrative Ansatz folgt der Erkenntnis der demografische Realität. Ziel dieses Ansatzes ist es, die Personalstruktur der Polizei an die bestehenden und zukünftigen demografischen Verhältnisse anzugleichen, womit dieser den politisch intendierten Leitlinien der Integration und Partizipation entspricht.^[7]

Untersuchungsgegenstand dieser Masterarbeit sind die Motivation und die Hemmnisse von jungen Menschen mit Migrationshintergrund, die sich bei der Polizei beworben haben. Die erlangten Erkenntnisse sollen dazu dienen, Handlungsempfehlungen für die zukünftige Personalgewinnung und die Nachwuchswerbung entwickeln zu können.

Diese Arbeit gliedert sich sieben Hauptkapitel. Problemstellung und Forschungsfrage sind Thema des ersten Hauptkapitels.Die verwendeten Begriffe Demografischer Wandel und Migrationshintergrund werden im folgenden zweiten Kapitel definiert und erläutert.

Der Demografische Wandel und der Migrationshintergrund als Grundlage der behandelten Thematik werden im dritten Hauptkapitel definiert und dargestellt. Ebenso werden die Situation von Menschen mit Migrationshintergrund und mittelbar polizeispezifische Auswirkungen, so die Bildungssituation von Migranten, beschrieben.

Das vierte Hauptkapitel stellt den Stand der Forschung dar. Einem kurzer Abriss der Entwicklung der rechtlichen Voraussetzungen für den Eintritt in die Polizei folgt die exemplarische Darstellung des dringenden dienstlichen Interesses. Dessen Auslegung am Beispiel der Polizei Bremen und ein Vergleich des Anteils von Menschen mit Migrationshintergrund in den Polizeien der Länder und des Bundes werden ebenso dargestellt. Dem folgen die Darlegung der Notwendigkeit der Einstellung und der Integrationsfähigkeit der Polizei sowie die Erfahrungen von Migranten in der Polizei. Abgeschlossen wird das Kapitel mit einer Bestandsaufnahme der auf Migranten bezogenen Nachwuchswerbung der deutschen Polizeien sowie der diesbezüglichen Nachwuchsgewinnung in Bremen.

Die forschungsleitende Fragestellung wird im fünften Hauptkapitel erörtert. Ebenso beschreibt dieses Kapitel die angewandten qualitativen Methoden: das strukturierte, leitfadengestützte Interview sowie die qualitative Inhaltsanalyse nach Gläser und LaudeI.^[8] Mittels Interview wurden insgesamt sechs Bachelorstudenten des Studienganges Polizeivollzugsdienst der Hochschule für öffentliche Verwaltung (HföV) in Bremen bezüglich ihrer Motivation und eventuell bestehender Hemmnisse befragt. Die Interviews beinhalten ebenso die Fragestellung nach der eigenen und der im sozialen Umfeld bestehenden Ansicht der Polizei und des Berufsbildes Polizeivollzugsbeamter. Weitere Fragenkomplexe befassen sich mit der Stellung und Akzeptanz von Migranten in der Polizei sowie der a ffirmative action^[9] und der Wirkung migrantenorientierter Nachwuchswerbung. Die Auswertung und Interpretation der Interviews erfolgt im darauf folgenden sechsten Hauptkapitel.

Zu einem Abschluss kommt diese Arbeit mit einem Fazit und Handlungsempfehlungen im siebten Hauptkapitel.

Zum Zwecke des Lesekomforts wird in dieser Masterarbeit, abgesehen von notwendigen Unterscheidungen, die männliche Form genutzt. Sie gilt für beide Geschlechter gleichermaßen.

2. Problemstellung und Forschungsfrage

Die Einstellung von Menschen mit MH in die Polizei unterliegt in den jeweiligen Bundesländern und Bundesbehörden einer unterschiedlichen politischen wie organisatorischen Gewichtung. Neben dieser politisch intendierten, integrationspolitisch begründeten, Zielsetzung geht es auch um die Sicherstellung des Qualitätsstandards, also keine Herabsetzung der Einstellungsvoraussetzungen und der Anforderungen im Testverfahren.

Es ist in Bremen, wie auch anderen Bundesländern, der erklärte politische Wille, den Anteil von Menschen mit Migrationshintergrund in der öffentlichen Verwaltung zu erhöhen. Besondere Bedeutung wird hierbei der Polizei beigemessen. Die Rekrutierung von Polizisten mit MH ist in Bremen erwünscht, jedoch erfolgen zurzeit noch keine intensiven migrantenorientierten Werbemaßnahmen. Dementsprechende Projekte befinden sich in der Planungs- und Projektphase (vgl. Kapitel 5.9).

Die Zielsetzung eines festgelegten prozentualen Anteils von Menschen mit MH am Personalkörper der Polizei wird vermieden, jedoch ist es scheinbar das langfristige Ziel, die personelle Zusammensetzung des öffentlichen Dienstes allgemein mit der der Bevölkerung gleichzusetzen.^[10]

Die Einstellungsquote von Menschen mit MH lag in Bremen zwischen 2007 und 2012 im Durchschnitt bei rund 9%, der Anteil an qualifizierten Bewerbungen aus dieser Gruppe bei ebenso rund 9%.

Um die politische Zielsetzung einer mittelfristigen Erhöhung des Anteils von Menschen mit MH am Personalbestand der Polizei beziehungsweise des Bewerberfeldes in die Realität umsetzen zu können, bedarf es der Klärung, in welcher Art und Weise die Berufsentscheidung von Bewerbern mit MH durch Motivation begünstigt wird. Ebenso gilt es zu erfragen, ob und in welcher Form Hemmnisse gegen eine Bewerbung sprachen. Anhand der Ergebnisse dieses Forschungsvorhabens könnten Orientierungspunkte für zukünftige Maßnahmen der Nachwuchswerbung geschaffen werden.

Die Fragestellung dieser Arbeit zielt darauf ab, die Motivation und die Hemmnisse von jungen Menschen zu ergründen, die sich für den Polizeiberuf entschieden haben. Unter der Beachtung einer Abstufung der jeweiligen Komplexe Motivation und Hemmnisse soll erforscht werden, welche Aspekte, bei den Bewerbern für eine Bewerbung bei der Polizei sprachen und in welchen Bereichen Zweifel bestanden.

Da die Gründe für und gegen die Berufswahl junger Menschen nicht nur in deren eigener Person liegen, soll auch das soziale Umfeld in diese Fragestellung mit einbezogen werden. Dies bezieht sich einerseits auf die Familie selbst, aber auch auf die nicht unterschätzende Auswirkung des erweiterten sozialen Umfeldes, wie vor allem des Freundeskreises.

Hierzu zählt einerseits auch das Bild der Polizei seitens der Bewerber sowie deren beschriebenem sozialen Umfeld und die eventuellen Auswirkungen dieser Meinungshaltung auf die Motivation und die Hemmnisse der Polizeianwärter sowie deren Ansicht über die Akzeptanz von Polizeibeamten mit MH innerhalb der Polizei sowie in der Bevölkerung mit und ohne MH. Andererseits ist es Teil dieser Fragestellung, ob und in welcher Weise eine migrantenspezifische oder zumindest migrantenorientierte Nachwuchswerbung Auswirkungen auf die Bewerber hat.

3. Begriffsdefinition

Der Terminus Demografischer Wandel ist Gegenstand wissenschaftlicher Diskussion.^[11] Er dient der Beschreibung der Veränderung der Zusammensetzung der Bevölkerung, wobei die sich verändernden Faktoren das Verhältnis von Fertilität zu Mortalität, die Altersstruktur, Wanderungsbewegungen (Migration und Emigration) sowie der Anteil von Menschen mit MH in der Gesamtbevölkerung sind. Es wird in dieser Arbeit der Definition des Demografischen Wandels des Demografieberichts 2011 gefolgt.

„ Der demografische Wandel zeigt sich in Veränderungen der Bevölkerungsentwicklung, der Alters- und Geschlechterstruktur, der ethnischen Zusammensetzung und der regionalen Verteilung der Bevölkerung sowie der Lebensformen. Er wird im Wesentlichen durch die Entwicklung der Anzahl der Geburten, der Sterbefälle und der Wanderungsbilanz bestimmt.“^[12]

Um die Zielgruppe, Migranten in der Polizei, genau beschreiben zu können, muss der Begriff Migrationshintergrund^[13] definiert werden.

Während sich die Bezeichnung Migrationshintergrund in den vergangenen Jahren vermehrt im wissenschaftlichen, politischen und gesellschaftlichen Sprachgebrauch durchsetzt, mangelt es an einer allgemeingültigen und verbindlichen Begriffsdefinition. Der Begriff wird in verschiedenen Quellen jeweils unterschiedlich definiert, während an anderer Stelle eine Definition gänzlich vermieden wird.^[14]

Die Frage nach dem Vorliegen eines MH kann nicht allein mit dem Geburtsland oder der Staatsangehörigkeit beantwortet werden. Die Geburt im Ausland ist, bis auf zu vernachlässigende Ausnahmen, ein deutlicher Hinweis auf einen MH, ebenso eine ausländische Staatsangehörigkeit. Jedoch würde bei Verwendung einer allein auf diesen Faktoren beruhenden Definition ein Großteil der Zielgruppe dieser Arbeit nicht berücksichtigt werden können. Aus dem Raster würden viele Personen fallen, die in Deutschland geboren wurden oder die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen beziehungsweise angenommen haben, deren Eltern aber über eine Migrationserfahrung verfügen. Durch die Geburt in eine Familie mit MH entsteht, durch die entsprechende kulturelle Sozialisation, ein eigener MH, welcher sich dahingehend auf die eigene Person und die gesellschaftliche Orientierung auswirken dürfte. Es bietet sich daher an, die dem Mikrozensus 2009 zugrunde liegende Definition des MH in dieser Arbeit zu verwenden.

„Zu den Menschen mit Migrationshintergrund zählen alle nach 1949 auf das heutige Gebiet der Bundesrepublik Deutschland Zugewanderten, sowie alle in Deutschland geborenen Ausländer und alle in Deutschland als Deutsche Geborenen mit zumindest einem zugewanderten oder als Ausländer in Deutschland geborenen Elternteil.“^[15]

Diese Definition schließt nicht nur die eigentlichen Zugewanderten sondern auch deren in Deutschland geborenen Nachkommen ein. Ebenso erfasst wird die Gruppe der Spätaussiedler aus den Gebieten der ehemaligen Sowjetunion.^[16] Die im Mikrozensus genutzte Definition basiert auf der, bisher einzigen rechtlichen, Definition der Migrationshintergrund-Erhebungsverordnung (MighEV), welche für statistische Zwecke der Bundesagentur für Arbeit erstellt wurde.^[17]

„Ein Migrationshintergrund liegt vor, wenn

1. die Person nicht die deutsche Staatsangehörigkeit besitzt oder
2. der Geburtsort der Person außerhalb der heutigen Grenzen der Bundesrepublik Deutschland liegt und eine Zuwanderung in das heutige Gebiet der Bundesrepublik Deutschland nach 1949 erfolgte oder
3. der Geburtsort mindestens eines Elternteiles der Person außerhalb der heutigen Grenzen der Bundesrepublik Deutschland liegt sowie eine Zuwanderung dieses Elternteiles in das heutige Gebiet der Bundesrepublik Deutschland nach 1949 erfolgte.“

Da ein MH sich nach dieser Definition neben der eigenen Geburt und Migrationserfahrung auch aus der Migrationserfahrung der Eltern ergibt, wird zur besseren Beschreibung der Begriff MH-Bezugsland genutzt. Dieser Begriff soll darstellen, dass die entsprechende Person über einen MH verfügt und sich dementsprechende Aussagen auf das Land beziehen, aus welchen sich sein MH definiert. So ist das MH-Bezugsland eines in Deutschland geborenen Menschen beispielsweise die Türkei (wenn ein oder beide Elternteile aus diesem Land stammen) da die Bezeichnung als Herkunftsland, was in einem geografischen Sinne missverstanden werden könnte, nicht angemessen erscheint. Ist die betreffende Person selbst in einem anderen Land als Deutschland geboren, so wird dieses Land als Geburtsland bezeichnet.

4. Der Demografische Wandel

4.1 Migranten und Demografischer Wandel in Deutschland

In den kommenden Jahrzehnten wird sich der Demografische Wandel fortsetzen und zu neuen Herausforderungen im gesamtgesellschaftlichen Bereich führen. Neben den bereits erwähnten Faktoren Bevölkerungsrückgang und Erhöhung des Migrantenanteils, finden Veränderungen in der Alters- und Bevölkerungsstruktur statt. Aufgrund einer die Fertilitäts- übersteigenden Morbiditätsrate und der steigenden Lebenserwartung weicht Deutschland von der klassischen Alterspyramide ab, so dass es bereits jetzt mehr ältere Menschen über 60 gibt als Kinder unter 10 Jahren und sich diese Entwicklung in den kommenden Jahrzehnten weiter fortsetzen und ausprägen wird.^[18]

In Zahlen ausgedrückt bedeutet dies, dass die Gesamtbevölkerungszahl sinkt (von 81,9 Millionen auf 81,7 Millionen im Zeitraum 2009 bis 2010), wohingegen sich die Zahl der Bevölkerungsmitglieder mit MH, deren Zahl im gleichen Zeitraum von 19,2 auf 19,3% (15,7 Millionen Menschen) gestiegen ist, weiter erhöht.^[19] Deutlicher wird diese Entwicklung im Rückblick auf die Entwicklung dieses Bevölkerungsteil in den Jahren 2005 bis 2010, in denen der Anteil der Menschen mit MH von 15 auf 15,7 Millionen gestiegen ist.^[20] Nach Herkunftsländern stellen Türken (15,8%) gefolgt von Polen (8,3%) und Menschen aus Staaten der ehemaligen Sowjetunion (6,7%) die größte Gruppe mit MH.^[21]

Hinsichtlich der Geburtenrate bestehen weiterhin Unterschiede zwischen Frauen mit und Frauen ohne MH (1,7 zu 1,3 Geburten pro Frau)^[22], so dass die Zahl der Menschen mit MH in Zukunft einen noch signifikanteren Teil der Bevölkerung stellen wird, als dies jetzt bereits Realität ist. Die Ergebnisse des Mikrozensus 2009 zeigen auf, dass fast jedes zweite Kind zwischen fünf und zehn Jahren über einen MH verfügt, was die hier dargestellten Zukunftsprognosen weiter stützt.^[23]

Konträre Geburten- und Sterberaten generieren in Kombination mit Migration und unterschiedlichen Fertilitätsraten eine demografische Veränderung, welche sich bereits jetzt darin zeigt, dass die altersspezifische Zusammensetzung der Bevölkerung deutliche Unterschiede zwischen Menschen mit und Menschen ohne MH aufweist. In Erhebungen^[24] wurde festgestellt, dass Menschen mit Migrationshintergrund ein über 10 Jahre geringeres Durchschnittsalter (35,0 zu 45,9 Jahren) aufweisen und so innerhalb der Altersgruppen unterschiedlich vertreten sind. Menschen mit MH sind statistisch jünger und bekommen mehr Kinder als Menschen ohne MH. Besonders deutlich wird dies, wenn der Blick auf die jüngste Generation der unter Fünfjährigen gerichtet wird. In dieser Alterskohorte, welche in den kommenden fünfzehn bis zwanzig Jahren in den Berufsmarkt eintreten wird, weisen rund 35% der Kinder einen MH auf.

Unterschiede werden im sozialen Bereich deutlich. So verfügen mit 26,2% der Menschen mit MH über ein geringes Einkommen (entgegen 11,7% der ohne MH) und sind mit 31,7% einem fast dreifach höherem Armutsrisiko ausgesetzt als der Rest der Bevölkerung.^[25]

Die räumliche Verteilung weist ein deutliches Ost-West-Gefälle auf, so dass in den alten Bundesländern (einschließlich Berlin) rund 15,2 Millionen Menschen mit MH leben, während sich in den neuen Bundesländern nur ca. 590.000 (4,6% der dortigen Gesamtbevölkerung) niedergelassen haben. Die höchsten Bevölkerungsanteile mit MH weisen die Bundesländer Bremen (27,8%), Hamburg (27,4%), Baden-Württemberg (26,6%), Hessen (25%), Berlin (24,3%) und Nordrhein-Westfalen (NRW) mit 23,9% auf, wobei in den restlichen westdeutschen Bundesländern der Anteil der Gesamtbevölkerung ebenso deutlich über 15% liegt (ausgenommen Schleswig-Holstein mit 12,6%).^[26]

Die bestehende Realität der hier beschriebenen Gegebenheiten hat auf politischer Ebene zu Handlungen und Absichtserklärungen geführt, die Rolle der Integration hin zu einer Integrationspolitik neu zu definieren. Die Bundesregierung strebt die Erhöhung des Anteils von Menschen mit MH im öffentlichen Dienst an und manifestiert diese Absichtserklärung in einem nationalen Aktionsplan, der gemäß Absichtserklärung für den Bund ebenso wie für die Länder richtungweisend sein soll. Aus den Integrationsgipfeln der Bundesregierung ist 2007 der Nationale Aktionsplan Integration entstanden, der, alle Lebenssituationen umfassend, auch explizit die Integration von Migranten in den öffentlichen Dienst zum Ziel erklärt, um unter anderem die interkulturelle Kompetenz der öffentlichen Verwaltung zu erhöhen.^[27] Die Erhöhung des Anteils von Migranten in der Polizei wird im Aktionsplan explizit genannt, wobei diese nicht allein hervorgehoben, sondern neben den Bemühungen anderer Akteure des öffentlichen Dienstes mit dem Ziel der interkulturellen Öffnung dargestellt wird.^[28]

4.2 Migranten und Demografischer Wandel in Bremen

Bremen unterliegt dem Demografischen Wandel wie das restliche Bundesgebiet. Das Land hat den bundesweit höchsten Anteil an Menschen mit MH. Somit leben im Land Bremen 184.000 Menschen (27,8% der Bevölkerung) mit MH. Die Bezugsstaaten des MH stellen sich analog zum Bundesdurchschnitt dar, so dass sich die drei größten Gruppen aus Menschen mit türkischem, polnischem und russischem MH zusammensetzen. Während mehr als die Hälfte aller Kinder unter sechs Jahren einen MH aufweisen, sehen sich über 50% aller Kinder und Jugendlichen mindestens einer Risikolage gegenüber. Ein Wert, welcher in keinem anderen Bundesland höher ist.^[29]

Bremen hat sich, ergänzend zum bereits beschriebenen Nationalen Aktionsplan Integration, ein eigenes Leitbild gegeben, den Entwicklungsplan Partizipation und Integration.^[30] Auch hier wird die Integration von Menschen mit MH in den öffentlichen Dienst thematisiert und als Ziel explizit genannt. Neben anderen Bereichen der öffentlichen Verwaltung wird hier die Polizei, deren Einstellungsquote als steigerungsbedürftig benannt wird, aufgeführt.

4.3 Migrationshintergrund und Bildung in Deutschland

Neben den Besonderheiten der Alters- und Sozialstruktur ist die Betrachtung der Bildungssituation von Menschen mit MH von Bedeutung. Die Untersuchungen des Bildungsberichtes 2012 hatten erneut zum Ergebnis,^[31] dass der MH eines Kindes zu einer herkunfts­spezifischen Bildungskarriere führt und Kinder aus Familien mit MH überproportional mit geringeren Bildungschancen und -möglichkeiten ausgestattet sind.

Die Weichen für die spätere Bildungskarriere eines Kindes werden bereits in der frühkindlichen Phase gestellt und beginnen mit dem Besuch des Kindergartens. Im Bildungsbericht 2012 wurde festgestellt,^[32] dass sich die frühkindliche Bildungsbeteiligung zwar in den vergangenen Jahren kontinuierlich erhöht hat, bei den unter Dreijährigen jedoch nur halb so hoch ist (14% mit MH zu 30% ohne MH) aber sich bei den Drei- bis Sechsjährigen jedoch auf ein Verhältnis von 85% zu 97% erhöht hat.

Während das Bildungsniveau der höheren Altersgruppen, damit der Rekrutierungszielgruppe entwachsenen, mit MH polizeilich gegebenenfalls im kriminalstrategischen Sinne von Interesse ist, tangiert es die Polizei jedoch in erheblichem Maße, wie es um die Bildung und die damit verbundenen Zukunftschancen von jungen Menschen mit MH bestellt ist. Um sich als Bewerber für die Polizei qualifizieren zu können, müssen bestimmte Mindestanforderungen an die Schulbildung erfüllt sein. Diese unterscheiden sich in den jeweiligen Polizeien Deutschlands teils erheblich. Gemeinsam ist dem, auf eine erfolgreiche Bewerbung folgenden, Auswahlverfahren jedoch ein wiederum nicht einheitlicher Test, der unter anderem auch die Beherrschung der deutschen Rechtschreibung und gegebenenfalls auch die Überprüfung des Leseverständnisses beinhaltet.

4.4 Migrationshintergrund und Bildung in Bremen

Im Bremer Schulsystem ist der Demografische Wandel, im Sinne einer Steigerung des Anteils an Menschen mit MH, anhand der Schülerzahlen deutlich zu erkennen. Der Bildungsbericht 2012 für das Land Bremen zeigt auf, dass im Schuljahr 2009/2010 insgesamt 32,9% aller Schüler über einen MH verfügten.^[33] Die frühkindliche Bildungsbeteiligung der Altersgruppen unter drei und drei bis sechs Jahren bewegt sich auf Bundesniveau, wobei es weiterhin das Ziel ist, die noch geringe Beteiligungsquote von Kindern mit MH kontinuierlich zu erhöhen.

Bezogen auf die weiterführenden Schulen, besonders die für den Zugang zur Polizei Bremen notwendige (Fach-) Hochschulreife ist eine gesteigerte Segregation der Schüler zu erkennen. Bremen hat mit 36,4% einer der höchsten Abiturientenquoten Deutschlands, jedoch erwerben nur 21,2% der Schüler mit MH das Abitur (ohne MH 42,5%). Legen Schüler ohne MH doppelt so oft das Abitur ab wie gleichaltrige Schüler mit MH, verlassen diese wiederum fast doppelt so häufig die Schule ohne jeglichen Abschluss (6,1% zu 10,2%). Die bereits benannte Benachteiligung von Migranten findet sich auch in den Abiturjahrgängen. Zwar sind die durchschnittlichen Abiturnoten mit 2,7 von Schülern mit MH nicht alarmierend niedriger als die der übrigen Schüler (2,4), es zeigt sich jedoch auch hier ein Unterscheidungsmerkmal, welches auf die schlechteren schulischen Chancen von Migranten hinweist.^[34]

5. Stand der Forschung

5.1 Migranten in der Polizei: Entwicklung

Der Zugang zur Polizei ist in seinen Voraussetzungen aufgrund der Länderhoheit über die Polizei und die des Bundes über seine Polizeibehörden (Art. 73 Nr. 6 und 10 in Verbindung mit Art. 70 Absatz 1 GG) sehr unterschiedlich. Die grundlegenden Einstellungsvoraussetzungen unterscheiden sich von Behörde zu Behörde und weitere Verwirrung ergibt sich für Bewerber, falls diese keine deutschen Staatsangehörigen sind. Muss sich ein Bewerber deutscher Nationalität Gedanken über unterschiedliche Anforderungen an Schulnoten, Lebensalter und Körpergröße bei der Wahl der Behörde machen, wird dies für Bewerber mit MH noch um die unterschiedlichen Anforderungen/Restriktionen hinsichtlich der Staatsangehörigkeit erweitert.

Der Polizeidienst war Menschen mit MH lange verschlossen, da nur Beamter werden konnte, wer Deutscher im Sinne des Art. 116 Grundgesetz war. Migranten ohne deutschen Pass hatten somit keine Möglichkeit, sich für den Polizeivollzugsdienst zu bewerben. Eine erste Idee zu einer Veränderung der bestehenden Verhältnisse formulierte der damalige Berliner Innensenator Peter Ulrich, welcher im Jahre 1979 öffentlich die Überlegung kommunizierte, Türken auch ohne deutsche Staatsangehörigkeit in die Berliner Polizei einzustellen. Bemerkenswert ist hier, dass Ulrich bereits vor 34 Jahren auch einen Integrationsgedanken äußert und nicht nur das reine Interesse an Übersetzern und Kulturkennern betont.^[35]

Bei dieser Überlegung blieb es zunächst, bis 1988 der Berliner Innensenator Kewenig die Möglichkeit schuf, auch ohne deutsche Staatsangehörigkeit in die Polizei eingestellt zu werden. Allerdings musste die deutsche Staatsbürgerschaft später in der Regel angenommen werden, um in das Beamtenverhältnis übernommen werden zu können. Diese Bemühungen, welche in der Presse differenziert kommentiert wurden, führten jedoch zu keiner nennenswerten Einstellungen, bis 1994 sollen nur sieben Beamte mit MH in die Berliner Polizei übernommen worden sein.^[36]

Das Jahr 1993 stellte mit der Änderung des Beamtenrechts einen Umbruch dar, dessen Auswirkungen bis heute Geltung tragen. Rechtsextreme Gewalttaten, Polizeiskandale und der Vorwurf, die Polizei würde ausländerfeindlicher Haltung und rechter Gesinnung in ihren eigenen Reihen nicht ernst nehmen, führten zu einer Änderung des Beamtenrechts. Durch die Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder wurde, auf Initiative Baden-Württembergs hin, die deutsche Staatsbürgerschaft als zwingende Voraussetzung für die Berufung in das Beamtenverhältnis relativiert.^[37]

5.2 Das dringende dienstliche Interesse

Die 1993 angestoßenen Zugangserleichterungen finden sich heute im Beamtenstatusgesetz (BeamtStG) wieder, welches nach der Föderalismusreform die Stellung der Beamten der Länder und Kommunen regelt.^[38]

Maßgebend ist §7 BeamtStG, nach dessen Abs. 1 Nr. 1 nur Deutsche (im Sinne des Art. 116 GG), Staatsangehörige von EU-Staaten und Vertragsstaaten des A bkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum sowie bestimmten Drittstaaten in das Beamtenverhältnis berufen werden dürfen.

Somit können beispielsweise Polen als EU-Bürger in das deutsche Beamtenverhältnis berufen werden. Staatsangehörige aus der Türkei und Staaten der ehemaligen Sowjetunion etwa werden, da diese Staaten^[39] nicht unter vorgenannte Regelungen fallen, somit anderen Einstellungsmechanismen unterworfen. Die Ernennung von Beamten aus letztgenannten Personengruppen ermöglicht §7 Abs. 3 Nr. 1 BeamtStG, welcher auch Ausnahmen von Abs. 1 Nr. 1 ermöglicht, sofern ein dringendes dienstliches Interesse vorliegt.

Das dringende dienstliche Interesse, in den 1960er Jahren als Ausnahmeregelung für die Einstellung ausländischer Wissenschaftler an deutschen Hochschulen geschaffen, ermöglicht den Zugang zum Beamtenverhältnis für Menschen mit MH und ohne deutsche Staatsangehörigkeit.^[40] § 1 BeamtStG definiert das Gesetz als Bundesrecht unmittelbar für die Beamten der Länder und Kommunen und es bedarf keiner Umsetzung in Landesrecht. Die Beamtengesetze der Länder und des Bundes bestimmen die jeweilige Entscheidungsinstanz hinsichtlich des § 7 Abs. 3 BeamtStG.^[41]

Das dringende dienstliche Interesse ist Sache der Auslegung der jeweiligen Entscheidungsinstanz, also in letzter Konsequenz eine Frage der Ausrichtung der Landespolitik bezüglich Integration. So stellt Hunold^[42] dar, dass die eher konservative Landespolitik Bayerns dieser Auslegung ein wortwörtliches dienstliches Interesse überordnet. Die Einstellung von Ausländern dient vordringlich polizei- und kriminaltaktischen als integrativen Zielen. Die Einstellung von Migranten diene ausdrücklich nicht dazu, die Polizei zu multikulturalisieren, sondern folgt dem polizeilichen Bedarf nach Sprach- und Kulturkompetenz.^[43]

Das f unktional-instrumentelle Interesse der Polizei an Personen aus anderen Kulturkreisen und Sprachgebieten als Kulturscouts und Kulturkenner^[44] steht dem integrationspolitischen Ansatz gegenüber (vgl. Kapitel 5.7.1). Wobei, so ist festzuhalten, beide Ansätze sich nicht gegenseitig ausschließen, sondern, im Idealfall eine Win-Win Situation darstellen können. Das Interesse an Sprach- und Kulturkenntnissen ist per se nicht negativ, erhält aber ein instrumentalisierendes Negativimage wenn es den Integrationsgedanken ausschließend allein auf die Funktion des Migranten in der Polizei beschränkt wird. Gleichfalls wäre es wiederum realitätsfremd, wenn persönliches Spezialwissen, über welches manche Bewerber mit MH verfügen, gänzlich außer Acht gelassen werden würde. Ebenso unrealistisch wäre es, die Kompetenzerwartungen bezüglich Sprache und Kulturerfahrung so zu manifestieren, als dass diese über die Auslegung des dringenden dienstlichen Interesses bestimmen. Letztlich sind weder alle Bewerber mit MH in den Sprachen ihrer Bezugsländer flüssig in Wort und Schrift noch unbedingt in den ihnen zugeschriebenen Kulturkreisen so sozialisiert, wie die Organisation Polizei es von ihnen erwarten mag.^[45]

5.3 Das dringende dienstliche Interesse in Bremen

Da die Erhöhung des Anteils von Menschen mit MH in der öffentlich Verwaltung Bremens eine politisch formulierte Leitlinie ist, dürfte eine Auslegung des § 7 Abs. 3 BeamtStG auch in diesem Sinne erfolgen. Rechtsgrundlage für diese Ausnahmen ist § 8 Bremisches Beamtengesetz (BremBG), nach dem Ausnahmen gemäß § 7 Abs. 3 BeamtStG durch den Senat zugelassen werden können.

Bezüglich der Auslegung der Rechtsvorschriften im Einzelfall finden sich keine schriftlich fixierten Vorgaben. Da das Land Bremen sich jedoch mit seinem Entwicklungsplan Partizipation und Integration eine politische Leitlinie zur Erhöhung des Migrantenanteils in der öffentlichen Verwaltung auferlegt hat, ist zu vermuten, dass die Auslegung des d ringenden dienstlichen Interesses einer gewissen Großzügigkeit unterliegt.^[46]

Qualifizierte Bewerber mit anderen Staatsangehörigkeiten als der deutschen oder eines Staates der Europäischen Union werden generell zum Auswahlverfahren zugelassen. Sofern sich ein Bewerber in diesem Verfahren soweit durchsetzen konnte, als das eine Einstellung in den Polizeidienst möglich und auch beabsichtigt ist, wird durch die Polizei Bremen mittels Antrag beim Senator für Inneres, Kultur und Sport um Entscheidung ersucht, ob für die Einstellung dieses Bewerbers auf das Vorliegen des dringenden dienstlichen Interesse erkannt wird. Den, dem Verfasser vorliegenden, Informationen zufolge ergehen in diesem Sinne durch die genannte senatorische Dienststelle durchweg positive Bescheide. Zumindest ist der zuständigen Abteilung der Polizei Bremen kein Fall bekannt, in dem ein d ringendes dienstliches Interesse verneint und die Einstellung eines qualifizierten Bewerbers im Sinne des § 8 BremBG in Verbindung mit § 7 Abs. 3 BeamtStG abgelehnt wurde.^[47]

[...]

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^[1] Vgl. Bundesministerium des Innern (2011): S. 11ff

^[2] In dieser Arbeit wird ausschließlich der verbeamtete Vollzugsdienstes der Polizei betrachtet. Andere Tätigkeiten, wie etwa Angestellte im Polizei- oder Verwaltungsdienst, werden nicht erfasst.

^[3] Thériault (2009): S.206

^[4] Vgl. Hunold (2010a) S. 138f

^[5] Vgl. Hunold (2010a): S. 140ff

^[6] Vgl. Behr (2007): S, 293

^[7] Vgl. Bundesregierung (2012): S. 22ff

^[8] Gläser; Laudel (2010): S. 199ff

^[9] Vgl. Behr (2006): S. 127f

^[10] Freie Hansestadt Bremen (2012): S. 13. Als politische Zielsetzung wird die Steigerung der Beschäftigtenzahl von Menschen mit MH im öffentlichen Dienst genannt.Während für die Polizei keine Quoten genannt werden, sind etwa für Verwaltungsfachangestellter (25%) und Verwaltungsinspektoranwärter (18%) klare Zielsetzungen für den Anteil von Menschen mit MH an den Bewerbern gesetzt worden.

^[11] Vgl. Bredthauer; Frevel (2010): S. 12ff

^[12] Bundesministerium des Innern (2011): S. 11

^[13] Zum Zwecke des Lesekomforts wird der Begriff (Menschen mit) Migrationshintergrund als Menschen mit MH, Migranten oder dem Adjektiv migrantisch umschrieben wird.

^[14] Vgl. Hunold (2008): S. 13; Zwerg (2008): S. 6ff

^[15] Statistisches Bundesamt (2011): S. 5f

^[16] Vgl. Zwerg (2008): S. 9

^[17] § 1 MighEV

„ Diese Verordnung regelt Art und Umfang der zur Bestimmung des Migrationshintergrundes für Zwecke der Statistik der Bundesagentur für Arbeit zu erhebenden Merkmale und die Durchführung des Verfahrens, insbesondere die Erhebung und Verarbeitung der erforderlichen Daten.“

^[18] Bundesministerium des Innern (2011): S. 11ff

^[19] Statistisches Bundesamt (2011): S. 7f

^[20] Die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration (2012a):

S. 27ff

^[21] Die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration (2012a):

S. 31

^[22] Kohls; Schmid (2011): S. 5ff. Es soll hierbei jedoch nicht verschwiegen werden, dass die Geburtenrate von Frauen mit MH ebenso einer Verringerung unterliegt, da sich das eigene Geburtenverhältnis an die hiesigen Raten angleichen wird (siehe ebd. S. 175f)

^[23] Bundesministerium des Innern (2011): S. 35

^[24] Die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration (2012a):

S. 38ff

^[25] Die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration (2012a): S. 31ff

^[26] Die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration (2012a): S. 34 sowie Tabelle 2 im dortigen Anhang.

^[27] Bundesregierung (2012): S. 22ff

^[28] Bundesregierung (2012): S. 412f

^[29] Autorenteam Bildungsberichterstattung Bremen und Bremerhaven (2012): S. 21. Als Risikolagen werden Erwerbslosigkeit, Armut und niedriger Bildungsstand bezeichnet.

^[30] Freie Hansestadt Bremen (2012): S.12

^[31] Autorengruppe Bildungsberichterstattung (2012): S. 58; 244.

^[32] Autorengruppe Bildungsberichterstattung (2012): S. 40ff

^[33] Autorenteam Bildungsberichterstattung Bremen und Bremerhaven (2012): S. 100

^[34] Autorenteam Bildungsberichterstattung Bremen und Bremerhaven (2012): S.169f, 273f. Die Fachhochschulreife ist nicht gesondert ausgewiesen, da sie in Bremen auf diversen Wegen erlangt werden kann. Das Verhältnis von Schülern mit und ohne MH ist hier jedoch nicht von nennenswerten Unterschieden gekennzeichnet (ebd. S. 279ff)

^[35] Der Spiegel (1979). S. 32. „Ihnen [den jungen Türken] müssen wir Signale geben, daß sie voll gleichberechtigt sind und die gleichen Chancen haben wie ihre deutschen Mitschüler“

^[36] Dudek (2009): S. 20ff

^[37] Thériault (2009): S.206

^[38] Deutscher Bundestag (2007): S. 1f

^[39] Ausnahmen wären etwa die EU-Mitgliedsstaaten Estland, Lettland und Litauen

^[40] Thériault (2009): S.206

^[41] So ist es in Bremen (§ 8 Bremisches Beamtengesetz) und Hamburg (§ 8 Hamburgisches Beamtengesetz) jeweils der Senat, in Bayern (Art. 6 Bayerisches Beamtengesetz) die oberste Dienstbehörde

^[42] Hunold (2010a): S. 141

^[43] Im Gegensatz zu einigen anderen Polizeibehörden, welche die Möglichkeit für EU-Bürger und Ausnahmen nach § 7 Abs. 3 BeamtStG explizit aufführen, findet sich beispielsweise bei den Polizeien Bayern und Baden-Württemberg nur der Hinweis auf die deutsche Staatsbürgerschaft als Einstellungsvoraussetzung. Die Ausnahmen, also die gesetzlich festgeschriebenen Regelungen für EU-Bürger und Angehörige anderer Staaten, werden hier anscheinend unter dem eingeklammerten Nebensatz „Ausnahmen möglich“ subsumiert. Siehe Polizei Bayern (2012); Polizei Baden Württemberg (2012)

^[44] Behr (2009): S. 162

^[45] Vgl. Behr (2011): S. 119f.; Behr (2009): S. 158

^[46] Freie Hansestadt Bremen (2012): S.5ff

^[47] Persönliches Gespräch mit Polizei Bremen FP 12 (Nachwuchswerbung) am 10.10.12.