Emissionszertifikatehandel in der Luftfahrt

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

I. Einleitung

II. Der Handel mit CO2-Zertifikaten in Europa
1. Die RL 2003/87/EG
2. Die Einbeziehung der Luftfahrtbranche in den das ETS

III. Das Urteil EuGH C-366/10
1. Sachverhalt
2. Rechtsfragen
2.1. Völkergewohnheitsrecht
2.2. Völkervertragsrecht
3. Argumentation des EuGH
3.1. Gültigkeit der Völkerrechtlichen Verträge
3.2. Anwendbarkeit der Grundsätze des Völkergewohnheitsrechts
3.3. Vereinbarkeit der RL 2008/101/EG mit dem Open-Skies-Abkommens
3.4. Vereinbarkeit mit den Grundsätzen des Völkergewohnheitsrechts
4. Ergebnis

IV. Diskussion der Problemfelder des Urteils
1. Nichtanwendbarkeit des Chicagoer Abkommens
2. Vereinbarkeit der RL mit den Bestimmungen der völkerrechtlichen Verträge
2.1. Befreiung von Steuern und Gebühren
2.2. Die Emissionshandelszertifikate als Zoll?
3. Die RL vor dem Hintergrund der völkerrechtlichen Prinzipien
4. Europäischer Alleingang und internationale Verwerfungen

V. Resümee

VI. Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

I. Einleitung

Die Überraschung war groß, als am 11. 12. 1997 das Protokoll von Kyoto unterzeichnet wurde.¹ Darin verpflichteten sich einige Signatarstaaten zur Reduktion der Emissionen einiger Treibhausgase, insbesondere von Kohlendioxid, CO2.

Auch wenn die Debatte um die Treibhausgasemissionsreduzierung zunächst in der Öffentlichkeit nicht allzu präsent war und vorwiegend auf nationaler Ebene Maßnahmen gesetzt wurden, entdeckte auch die Europäische Union dieses Politikfeld für sich. Sie nutzte die Bestimmung des Kyoto-Protokolls, dass sich mehrere Vertragsstaaten zu einer Gruppe zusammenschließen können, um die Emissionsreduktion gemeinsam zu voranzutreiben. Für die gesamte Union als Gruppe ergab sich daraus die Verpflichtung, die Kohlendioxidemissionen um 8 vH zu senken.² Diese Erwägungen gipfelten schließlich in der RL 2003/87/EG,³ die Anreize zur Reduktion des CO2 Ausstoßes der Industrie und der Energiebranche schaffen sollte. Mit der RL 2008/101/EG⁴ wurde auch die Luftfahrt, seit jeher einer der Lieblingsgegner von Umweltschutzverbänden, in dieses Regime aufgenommen.

Dabei treffen unterschiedlichste Interessen aufeinander. Zum einen besteht ein großer Bedarf an schnellen und günstigen Verkehrsdienstleistungen für längere Strecken, sowohl innerhalb der EU als auch interkontinental. Zum anderen steigen dadurch die CO2 - Emissionen an. Zu beachten ist dabei allerdings, dass der Verkehrssektor insgesamt für 13 vH, die Luftfahrt für gerade einmal 2 vH des weltweiten Austoßes dieses Treibhausgases verantwortlich und damit kein Hauptverursacher der Klimaerwärmung ist.⁵ Überdies wird weltweit pro Passagierkilometer durchschnittlich nur 140 g CO2 emittiert.⁶

Besonders problematisch ist, dass die Luftfahrt traditionell ein steiniges Geschäft ist. Die Fluggesellschaften haben sogar in Zeiten der Hochkonjunktur Schwierigkeiten, auch nur ihre Kapitalkosten zu erwirtschaften.⁷ Insbesondere die europäischen Unternehmen stehen vor Problemen, da im Kurzstreckenverkehr ihre Gewinnmargen von - häufig nur kurz existierenden⁸ - Low Cost Carriern und im Langstreckenverkehr von Fluggesellschaften, die von ihrem außereuropäischen Sitzstaat protegiert werden, unter Druck gesetzt werden. Aber auch die großen Gesellschaften aus den USA und Kanada kämpfen mit wirtschaftlichen Schwierigkeiten und werden in beinahe regelmäßigen Abständen dem Gläubigerschutzverfahren nach Chapter 11, einem schuldnerfreundlichen Sanierungsverfahren mit Eigenverwaltung, unterstellt.⁹

Es überrascht daher nicht, dass die Airlinebranche versuchte, die Ausdehnung der Richtlinie 2003/87/EG auf die Luftfahrt zu verhindern.¹⁰ Die Fluggesellschaften Nordamerikas nahmen dabei Weg über eine Klage in Großbritannien auf sich, mit deren Hilfe sie vordergründig die Umsetzung dieses Rechtsakts im Vereinigten Königreich durch die Aviation Greenhouse Gas Emission Trading Scheme Regulations bekämpfen, tatsächlich aber vor allem den Inhalt der RL 2008/101/EG vor dem Hintergrund des Völkerrechts durch den EuGH geprüft wissen wollten.

Diese Überprüfung durch den Gerichtshof in der Rechtssache C-366/10¹¹ bildet den Gegenstand dieser Arbeit. Es soll die Frage geklärt werden, wie der EuGH argumentiert, und ob er dabei zu überzeugen weiß. Dazu werden zunächst die Regelungen der EU zur Emissionsreduktion und zur Einbeziehung der Luftfahrtbranche in den CO2 - Zertifikatehandel betrachtet. Danach wird das Urteil selbst untersucht und unter Zuhilfenahme der Literatur kritisch analysiert. Literatur findet sich in einschlägigen Zeitschriften zum Europa¹² - und zum Verwaltungsrecht¹³ und im Internet. Es existieren auch einige selbständige Werke, die sich intensiv mit dem Thema auseinandersetzen.¹⁴

II. Der Handel mit CO2-Zertifikaten in Europa

1. Die RL 2003/87/EG

Mit der RL 2003/87/EG¹⁵ wurde für die Industrie und den Energiesektor ein System eingeführt, mit dessen Hilfe die Emission des Treibhausgases CO2 reduziert werden sollte. Die Regelungen umfassten zunächst nur stationäre Anlagen der Industrie und der Energieerzeugung ab einer gewissen Größe. Die RL wurde von allen MS umgesetzt.¹⁶

Die Initiative fußt auf dem in Kyoto geschlossenen Zusatzprotokoll zum Klimarahmenübereinkommen UNFCCC, das unter dem Namen Kyoto-Protokoll bekannt wurde.¹⁷ In diesem völkerrechtlichen Vertragswerk verpflichteten sich einige Staaten - darunter alle damaligen MS der EU - zur Reduktion von Treibhausgasen in einem bestimmten Ausmaß. Am 29. April 1998 trat schließlich auch die Europäische Union dem Abkommen bei,¹⁸ nachdem sich die MS dazu entschieden hatten, die ihnen durch das Kyoto- Protokoll auferlegten Pflichten gemeinsam zu verfolgen.¹⁹ Etwas später einigten sich die MS über die Verteilung der Reduktionsziele. Die größten Lasten der CO2-Reduktion haben dabei Luxemburg (-28 vH), Deutschland (-21 vH) und Dänemark (-21 vH) zu tragen.²⁰

Die Kommission wollte die Funktionsweise von Märkten nutzen, indem die von der RL 2003/87/EG erfassten Unternehmen eine bestimmte Menge an CO2, die genau in der Höhe ihres durchschnittlichen Ausstoßes einer bestimmten Vorperiode liegt, kostenlos emittieren dürfen. Für Emissionen, die über dieses Maß hinausgehen, sollen sie gegen Entgelt Zertifikate erwerben, die ihnen dies gestatten.²¹ Damit wird die Berechtigung, Treibhausgase emittieren zu dürfen, zu einem künstlich verknappten Gut, gleichzeitig wird ein Markt geschaffen, auf dem mit diesen Berechtigungen gehandelt werden kann. Der Funktionsweise eines Marktes entsprechend müssten die CO2-Zertifikate mit zunehmender Knappheit teuer werden, wodurch Investitionen in effizientere Produktionsarten für die Unternehmen attraktiver werden.²² Über die Gesamtenge der gratis zugeteilten und durch Kauf erwerbbaren Zertifikate entscheidet die EU-Kommission. Dieses System wurde in der RL 2003/87/EG European Trading System, ETS, genannt. Ein einzelnes Emissionszertifikat berechtigt zum Ausstoß von einer Tonne der im Anhang der RL aufgezählten Treibhausgase, deren bedeutendstes das Kohlendioxid darstellt.²³

Anstatt durch regulatorische Maßnahmen die Handlungsoptionen der Normunterworfenen zu beschränken wird dadurch das verbindliche Ziel festgelegt, die CO2- Emissionen auf ein gewisses Ausmaß zu beschränken. Wie das vorgegebene Minderungsziel erreicht werden soll, obliegt dem jeweiligen Emittenten, dem sich mehrere Möglichkeiten bieten: Er kann entweder in emissionsreduzierende Technik investieren, seine Produktion reduzieren oder gegen Entgelt zusätzliche Zertifikate zukaufen.²⁴

Diese marktwirtschaftliche Regulierungstechnik ist nicht neu und wurde bereits - mit Erfolg - in den USA angewandt, wo in den 1970er-Jahren Emissionshandelsmärkte, insbesondere für Stickoxid, NOx, sowie Schwefeldioxid, SO2, etabliert wurden, um den so genannten „sauren Regen“ zu bekämpfen. Allerdings wurden lediglich kleine Mengen an Zertifikaten gehandelt.²⁵

Mit 01. Januar 2005 wurde der CO2-Zertifikatshandel für die Unternehmen der Industrie und der Energieerzeugung in der EU schließlich eröffnet. Es handelte sich dabei um das erste multinationale Handelssystem weltweit.²⁶ Jedoch war sein Erfolg äußerst bescheiden, da der Preis für die Berechtigung zur Emission einer Tonne CO2 mit aktuell 6 € deutlich unter den Ausgangswert von 17 € fiel.²⁷

2. Die Einbeziehung der Luftfahrtbranche in den das ETS

Die RL 2003/87/EG wurde 2008 durch die RL 2008/101/EG²⁸ ergänzt und geändert. Der ausschließliche Zweck dieser Norm war es, ab 2012 auch den Luftverkehr unter das Emissionshandelsregime der RL 2003/87/EG zu stellen.²⁹ Bereits für die erste Periode von 01. Januar 2012 bis 31. Dezember 2012 wurde die Menge der Zertifikate auf 97 vH der Vorperiode gekürzt,³⁰ 15 vH waren zur Ersteigerung vorgesehen, die restlichen 82 vH wurden kostenlos zugeteilt; 3 vH wurden als Reserve, ua für neu in den Luftverkehrsmarkt eintretende Bewerber, vorgehalten.³¹

Jeder Lufverkehrsbetreiber wird einem MS als „Sitzland“ zugeteilt. Dabei handelt es sich entweder um denjenigen Staat, der die Betriebsgenehmigung erteilt hat, oder - bei Luftfahrtgesellschaften aus Drittstaaten - um denjenigen MS, in dem der Betreiber den höchsten CO2-Ausstoß zu verantworten hat.³²

Erfasst werden alle in einem MS der EU, in Norwegen, in Island und Liechtenstein ankommenden und abgehenden Flüge, auch diejenigen die ihren Ziel- oder Quellort in einem Drittstaat haben.³³ Die RL gilt allerdings nicht für Überflüge, also lediglich über Hoheitsgebiet eines oder mehrerer MS führende Streckenführungen. Überdies sind mannigfache Ausnahmen zur Vereinfachung vorgesehen, insbesondere werden Militärflüge, Regierungsflüge und Übungsflüge ausgenommen.³⁴

Die Abgabepflicht besteht nur für Kohlendioxid, andere Treibhausgase, die bei der Verbrennung von Flugbenzin entstehen, etwa CO, NOx oder SO2 werden von der RL 2008/101/EG nicht umfasst.³⁵ Allerdings gilt ähnliches auch für die Energieerzeugung und die Industriebranche, die bereits von der RL 2003/87/EG umfasst waren.

Die Luftverkehrsbetreiber müssen jeweils am 30. April des Folgejahres ihre Emissionszertifikate abgeben und somit für ihre konsumierten Emissionen „bezahlen“. Davon umfasst sind die gesamte Flugstrecke, inklusive derjenigen Teile, die über das Hoheitsgebiet eines Drittstaates oder über einen Ozean außerhalb des Hoheitsgebietes eines MS geführt haben, eines jeden von der jeweiligen Fluggesellschaft durchgeführten Fluges, dessen Abflugsort oder Ziel in der EU lag.³⁶

Die Zertifikate, die von den Luftverkehrsbetreibern ersteigert bzw ihnen zugeteilt wurden, können für die „Bezahlung“ des konsumierten CO2-Ausstoßes verwendet oder (weiter)versteigert werden. Jedoch ist zu beachten, dass Luftverkehrszertifikate nicht für andere Branchen, etwa die Energiewirtschaft, verwendet werden dürfen,³⁷ was deren Markt und damit den Wiederverkaufswert stark einschränkt.

III. Das Urteil EuGH C-366/10

1. Sachverhalt

In Umsetzung der RL 2008/101/EG erließ Großbritannien 2009 die Aviation Greenhouse Gas Emission Trading Scheme Regulations.³⁸ Gegen dessen Bestimmungen klagten im Dezember 2009 die US-amerikanischen Fluggesellschaften United Airlines, Continental Airlines (mittlerweile mit United Airlines verschmolzen) , American Airlines und machten geltend, dass die Einbeziehung der nichteuropäischen Fluglinien gegen Völkergewohnheitsrecht, das Chicagoer Abkommen,³⁹ das Kyoto-Protokoll sowie gegen das Open Skies-Abkommen⁴⁰ zwischen den USA, Kanada und der EU verstößt.⁴¹ Das Gericht unterbrach das Verfahren im Juni 2010 und legte in Anwendung von Art 267 AEUV dem EuGH eine Reihe von Vorlagefragen vor.

[...]

¹ Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, Dezember1997.http://unfccc.int/essential_background/kyoto_protocol/items/1678.php (10. 02. 2013).

² http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-02-120_en.htm?locale=en (09. 01. 2013).

³ RL 2008/101/EG des EP und des Europäischen Rates v 13. 01. 2009, ABL L 008, 3ff.

⁴ RL 2008/101/EG des EP und des Rates v 13. 01. 2009, ABL L 008, 3)

⁵ Vgl http://www.icao.int/environmental-protection/Pages/aircraft-engine-emissions.aspx (09. 01. 2013); http://legacy.icao.int/Act_Global/Aviation_Emissions-in-Context.pdf (09. 01. 2013).

⁶ Vgl http://www.aero.de/news/Emirates-veroeffentlicht-ersten-Umweltbericht.html (02.02.2013). Dies ist weniger als ein PKW (Kompaktwagen) für dieselbe Distanz emittiert.

⁷ Das Wort des Eigentümers der Virgin Atlantic Airways, Richard Branson, dass der schnellste Weg, Millionär zu werden darin besteht, als Milliardär eine Fluggesellschaft zu gründen, dient als humoristischer Beleg.

⁸ Ein Beispiel hierfür ist die 2007 in Insolvenz gegangene SkyEurope, die auch von Wien aus tätig war.

⁹ Derzeit etwa die Branchengröße American Airlines. Vgl http://www.americanairlines.ch/intl/ch/ueberUns/restructuring/chapter11.jsp (10. 02. 2012)

¹⁰ Vgl http://www.aero.de/news/Lufthansa-fordert-Aussetzung-des-Zertifikatehandels.html (10. 01. 2013).

¹¹ EuGH 21. 12. 2011, C-366/10, ATA et al, Slg 2011, I-0000.

¹² Bartlik, Die Einbeziehung des Luftverkehrs in das EU-Emissionshandelssystem, EuR 2011, 196.

¹³ Erling, Der EU-Emissionshandel im Luftverkehr, ZLW, 2009, 337.

¹⁴ Etwa Herz, Emissionshandel im Luftverkehr: Zwischen EuGH-Entscheidung und völkerrechtlichen Gegenmaßnahmen (2012). Erhältich unter http://telc.jura.uni- halle.de/sites/default/files/BeitraegeTWR/Heft116.pdf.

¹⁵ RL 2003/87/EG des EP und des Rates 13. 10. 2003, ABL L 275, 32ff, mittlerweile in der Fassung RL 2009/219/EG des EP und des Europäischen Rates 11. 03. 2009 ABL L 87, 109ff. Der Einfachheit halber wird im Folgenden die konsolidierte Fassung der RL 2003 /87/EG, in der auch die Änderungen durch die RL 208/101/EG berücksichtigt sind, verwendet.

¹⁶ Die Umsetzung erfolgte in Österreich vorwiegend durch das Emissionszertifikategesetz (EZG) BGBl I 2006/217, aber auch durch eine Vielzahl anderer Rechtsakte auf Ebene der Bundesländer. § 13 Abs 4 des EZG, der eine Mitwirkung der Europäischen Kommission vorsah, erwies sich aber als verfassungswidrig, da er einen „gemischten Akt“ darstellte, also gleichzeitig eine innerstaatliche Rechtsquelle und einen europäischer Rechtsakt. Eine solche Normenart kennt das B-VG allerdings nicht, weshalb darin ein Verstoß gegen die Geschlossenheit des Rechtsquellensystems zu erkennen ist. Vgl VfSlg 17.967. Vgl zu diesem Erk Eberhard, Altes und Neues zur „Geschlossenheit des Rechtsquellensystems“, ÖJZ 2007, 679; Holley, Emissionszertifikate an der Schnittstelle zwischen Gemeinschaftsrecht und Verfassungsrecht, JAP 2006, 142.

¹⁷ Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, 10. Dezember 1997. http://unfccc.int/essential_background/kyoto_protocol/items/1678.php (10. 02. 2013).

¹⁸ Vgl Entscheidung des Europäischen Rates 2002/358/EG 15. 05. 2002 ABl L 130, 1ff; http://unfccc.int/kyoto_protocol/status_of_ratification/items/2613.php (30. 01. 2013).

¹⁹ Vgl Erwägungsgrund 5 der RL 2003/87/EG des EP und des Europäischen Rates 13. 10. 2003, ABL L 275, 32ff.

²⁰ Vgl http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-02-120_en.htm?locale=en (09. 01. 2013)

²¹ Art 11a Rl 2003/87/EG idF RL 2008/101/EG.

²² Die Kehrseite einer solchen Regelung, dass es für die Unternehmen auch ein spieltheoretisch effizientes Verhalten sein kann, ihre Produktion so weit zu reduzieren, dass keine CO2-Zertifikatzukäufe notwendig sind, wurde in der RL 2003/87/EG außer im Erwägungsgrund 5 allerdings weder erwähnt noch berücksichtigt.

²³ Vgl Boie, Der Handel mit Emissionsrechten in der EG/EU: Neue Rechtssetzungsinitiative der EGKommission (2002) 15f.

²⁴ Vgl Herz, Emissionshandel 27.

²⁵ Vgl Ellermann/Buchner, The European Union Emissions Trading Scheme: Origins, Allocation and Early Results, Review of Environmental Economics and Policy 2006, 66.

²⁶ Auch Australien wollte ein derartiges verpflichtendes Handelssystem einführen, verschob aber dessen Einführung. Vgl Australian Government, http://www.climatechange.gov.au/en/media/whats-new/cprs- delayed.aspx (03.01.2013).

²⁷ Vgl http://www.boerse.de/historische-kurse/Co2-Emissionsrechte/XC000A0C4KJ2 (03.01.2013).

²⁸ RL 2008/101/EG des EP und des Europäischen Rates 13. 01. 2009, ABL L 008, 3.

²⁹ Vgl Art 3a, Art 3b RL 2003/87/EG idF RL 2008/101/EG.

³⁰ Vgl Art 3c Abs 1 RL 2003/87/EG idF RL 2008/101/EG.

³¹ Vgl Art 3d Abs 1 RL 2003/87/EG idF RL 2008/101/EG.

³² Vgl Art 18a Abs 1 lit a, b RL 2003/87/EG idF RL 2008/101/EG.

³³ Vgl Anhang I Nr 2 RL 2003/87/EG idF RL 2008/101/EG.

³⁴ Vgl Vgl Anhang I Nr 2 lit a ff RL 2003/87/EG idF RL 2008/101/EG.

³⁵ Vgl Vgl Anhang I Nr 2 RL 2003/87/EG idF RL 2008/101/EG.

³⁶ Vgl Art 12 Abs 2a RL 2003/87/EG idF RL 2008/101/EG.

³⁷ Vgl Art 12 Abs 3 RL 2003/87/EG idF RL 2008/101/EG.

³⁸ Aviation Greenhouse Gas Emission Trading Scheme Regulations 2009. S. I. 2009/2301.

³⁹ Abkommen von Chicago über die internationale Zivilluftfahrt, 07. Dezember 1944. Österreichisches Transformat: BGBl 1949/97.

⁴⁰ Luftverkehrsabkommen zwischen den USA und der EG, 30. April 2007. Beschluss des Rates 2007/339, ABL L 134, 1ff idF Beschluss des Rates, 2010/465/EU, ABL L 223, 1f. Dieses Abkommen sieht grundsätzlich vor, dass alle Fluggesellschaften beider vertragsschließenden Parteien alle Flughäfen der anderen vertragsschließenden Partei anfliegen dürfen und wird deshalb als „ Open-Skies “ - Abkommen eingeordnet.

⁴¹ High Court of Justice of England and Wales, Queens Bench Division, R vs The Secretary of State of Energy, Claim No 15.376/2009 (2010) EWHC 1554 (Admin).

⁴² Unter „hoher See“ werden alle Wässer verstanden, die keine Binnen- oder Küstengewässer sind. Vgl Art 1 Internationales Übereinkommen über die Hohe See (1958).