Die Ausgestaltung von Controlling an der Schnittstelle zwischen Politik und Verwaltung

Inhaltsverzeichnis

1 Reformbedarf auf kommunaler Ebene
1.1 Das Neue Steuerungsmodell
1.2 Untersuchungsziel und Aufbau

2 Das Verhältnis von Politik und Verwaltung
2.1 Die Rolle der Politik im Neuen Steuerungsmodell
2.2 Ist-Situation der Entscheidungsprozesse
2.3 Resümee und Handlungsbedarf

3 Controlling an der Schnittstelle zur Politik
3.1 Ausgewählte Instrumente der Steuerung
3.1.1 Dezentrale Ressourcenverantwortung, Kosten- und
Leistungsrechnung
3.1.2 Produktorientierter Haushalt und Budgetierung
3.1.3 Kontraktmanagement als politisches Steuerungsinstrument
3.2 Resümee und Handlungsbedarf

4 Umsetzung in der Praxis des Landratsamtes Ebersberg
4.1 Normatives Management, Strategien und Leitbild
4.2 Die Schwierigkeit der zwei Rechnungssysteme
4.3 Neue Anforderungen an die Organisation
4.4 Neue Anforderungen an die Personalpolitik und –entwicklung
4.5 Politik fordert Benchmarking

5 Schlussbetrachtung
5.1 Ergebnis und Bewertung
5.2 Chancen nutzen

6 Literaturverzeichnis

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis:

Abkürzungsverzeichnis:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Reformbedarf auf kommunaler Ebene

„Die Städte und Gemeinden stecken in der schwersten Finanzkrise seit der Gründung der Bundesrepublik“ so Dr. Gerd Landsberg, Geschäftsführendes Präsidialmitglied des deutschen Städte- und Gemeindebundes (Landsberg 2003). Der Gesamtschuldenstand der öffentlichen Haushalte in Abgrenzung der Maastricht-Kriterien erreichte im Jahr 2003 die Höhe von 62,7 Prozent des Bruttoinlandproduktes (erlaubt sind 60 %). Die Defizitquote liegt bei 3,7 Prozent (erlaubt sind 3 %). Beide Maastrichtkriterien werden damit nicht eingehalten. Die Staatsquote in Deutschland beträgt mittlerweile 48,5 % (Bund der Steuerzahler 2004). Verantwortlich für diese Situation sind vor allem unsere Politiker^[1], die über Einnahmen und Ausgaben entscheiden und wegen der gewollten Wiederwahl in konjunkturschwachen Zeiten lieber Schulden machen, als die Ausgabenseite „zurückzufahren“. Aus dem gleichen Grund haben sie „in den fetten Jahren“ lieber die Staatstätigkeit erhöht, als Rücklagen zu bilden. Wie Finanzminister Hans Eichel in seiner im Mai 2003 vorgelegten Steuerschätzung mitteilte, müssen Bund, Länder und Kommunen bis zum Jahr 2007 mit drastischen Steuerausfällen und Mindereinnahmen von mehr aus 126 Milliarden Euro rechnen. Dieser Betrag entspricht etwa der Hälfte eines ganzen Bundeshaushalts, der gegenüber der letzten Steuerschätzung in nur sechs Monaten um mehr als 8,5 Milliarden Euro angewachsen ist (vgl. Wiegand 2004, 12). Angesichts dieser Situation müssen Wege gefunden werden, neben Bund und Ländern auch die Kommunen dauerhaft aus dieser Finanzmisere zu führen und ihre Leistungsfähigkeit zu erhalten.

1.1 Das Neue Steuerungsmodell

Schon in den siebziger und in den achtziger Jahren hatten Kommunalverwaltungen Reformprojekte und Entbürokratisierungsversuche unternommen. Im Jahr 1990 präsentierte die KGSt (Kommunale Gemeinschaftsstelle) ihren Mitgliedern die Stadt Tilburg als Vorbild, weil deren Finanz- und Aufgabensteuerungssystem den höchsten Grad an unternehmensähnlicher instrumenteller Geschlossenheit aufwies. Auf dieser Grundlage formulierte die KGSt 1993 das Neue Steuerungsmodell (NSM) als Unternehmenskonzept einer modernen Kommunalverwaltung (vgl. Banner 2003, 17). Als wesentliche Ziele des NSM sind die Optimierung von Effizienz und Effektivität des Verwaltungshandelns sowie die Verbesserung der Bürgerorientierung zu nennen. Erreicht werden sollte dies durch dezentrale Führungs- und Verantwortungsstrukturen, ein verbessertes Personalmanagement, sog. Outputorientierung, ein neues Finanzmanagement, Berichtswesen und Controlling, Aufbau von Wettbewerbsstrukturen und nicht zuletzt durch klare Verantwortungsabgrenzung von Politik und Verwaltung und Steuerung über Zielvereinbarungen (Kontrakte).

Der Aufbruchstimmung folgte aber eine Phase der Stagnation und Ernüchterung, man konzentrierte sich zunehmend auf „das Machbare“. Erhebliche Probleme offenbarten sich mit dem Instrument des sog. Kontraktmanagements (siehe zu 3.1.3). Verwaltungsreform ist ohne Politikreform auf Dauer nicht möglich, es gibt noch kein neues Steuerungskonzept und die Konzentration auf Produktkataloge hat nicht die erwünschte Wirkung gebracht (vgl. Wiegand 2004, 16). Die Verwaltungsreform findet bisher vorwiegend in der Verwaltung statt, eine deutliche Reform der Arbeit in den politischen Gremien findet man eher selten vor. Der Rat/ Kreistag^[2] sieht sich durch die Verwaltungsreform benachteiligt gegenüber der Verwaltung, die eine immer stärkere Rolle einzunehmen scheint. Verbesserungs- und Modernisierungsbedarf wird sowohl in den einzelnen Instrumenten des neuen Steuerungsmodells, wie z.B. dem Controlling und Berichtswesen gesehen, als auch beim grundsätzlichen Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung, zwischen Ausschüssen und einzelnen Fraktionen sowie bei der regelmäßigen Information zu einzelnen Schritten der Verwaltungsreform.

1.2 Untersuchungsziel und Aufbau

Die Zusammenarbeit von Politik und Verwaltung ist nicht nur als Haupterfolgsfaktor für eine neue Steuerung zu erkennen, sie ist auch gezielt in alle Reform- und Entwicklungsaktivitäten einzubeziehen. Das Neue Steuerungsmodell impliziert eine veränderte Rolle der Politik. Dabei spielen die Fachbereiche in der Verwaltung und das Controlling wichtige Rollen. Diese Arbeit klärt zunächst das Verhältnis von Politik und Verwaltung sowie die Funktion von Controlling an der Schnittstelle zur Politik. Anschließend werden ausgewählte Instrumente der Steuerung erläutert. Der Hauptteil widmet sich schließlich der praktischen Umsetzung anhand des Beispiels einer Kommunalverwaltung, in der ich selbst als Controllerin an der Schnittstelle zur Politik tätig bin. Im Rahmen der Schlussbetrachtung erfolgt eine Bewertung der Ergebnisse und es werden Ansätze für die Verbesserung der Qualität der Zusammenarbeit an der Schnittstelle zwischen Politik und Verwaltung erarbeitet. Obwohl auch dem Bürger in seinen verschiedenen Rollen in der Kommune (als Wähler, Beteiligter, Betroffener, Kunde, Mitgestalter) eine wichtige Bedeutung zukommt, würde die Einbeziehung den Rahmen dieser Hausarbeit sprengen.

2 Das Verhältnis von Politik und Verwaltung

Das Zusammenspiel von Politik und Verwaltung ist ein zentrales Element im Reformprozess. Die Politik konzentriert sich auf die strategische Steuerung durch Grundsatz- und Leitlinienentscheidungen und auf die demokratische Kontrolle im Rahmen des Berichtswesens. Für das operative Geschäft ist die Verwaltung zuständig. Anders formuliert könnte man sagen, die Politik ist für das „Was“ verantwortlich und die Verwaltung für das „Wie“. Im Alltagsgeschäft ist das aber auch heute meist nicht verwirklicht, wie ein Zitat eines Oberbürgermeisters beweist: „Im Moment ist die Politik für alles zuständig und die Verwaltung ist auch für alles zuständig. Die Verwaltung soll die Politik klug machen, möglichst noch klüger als die Verwaltung selber ist, damit die Politik der Verwaltung sagen kann, wo es langgeht“ (KGSt Bericht Nr. 10/1996, 16).

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Abb.1: Verantwortungssphären von Politik und Verwaltung heute

Quelle: KGSt-Bericht 10/1996, 17

Obwohl diese Aussage acht Jahre zurückliegt, trifft sie nach Einschätzung der Verfasserin auch heute noch auf weite Teile der politischen Steuerung in Kommunalverwaltungen zu und wird von Fachleuten geteilt. Politik und Verwaltung müssen sich viel stärker vernetzen und damit auch neue Formen der Meinungsbildung und Mitwirkung zulassen (vgl. Hofmeister, 2003,13).

2.1 Die Rolle der Politik im Neuen Steuerungsmodell

Das Neue Steuerungsmodell setzt auf klare Verantwortungsabgrenzung. Hauptaufgabe der Politik ist es, „zu definieren, was sich in den einzelnen Politikfeldern oder gegenüber bestimmten Zielgruppen verändern soll - mit anderen Worten welche kommunalpolitischen Ziele erreicht werden sollen – sowie zu kontrollieren, ob der Verwaltungsapparat diese Ziele konsequent verfolgt und erreicht“ (KGSt-Bericht Nr. 5/1993, 16).

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Abb.2: Verantwortungssphären von Politik und Verwaltung künftig

Quelle: KGSt-Bericht 10/1996, 17

Die Politik ist also verantwortlich für

- die Festlegung der Philosophie der Gesamtorganisation Kommune, der Strategien, Rahmenbedingen und politischen Programme,
- die Vorgabe bzw. Vereinbarung von Zielen und Erteilung von Leistungsaufträgen an die Administration sowie
- die Zuweisung von Budgets an die Fachbereiche der Verwaltung und Übertragung von Handlungsspielräumen zur Erfüllung ihres Leistungsauftrages mit Hilfe des Kontraktmanagements und schließlich
- die Überprüfung der Erfüllung der Leistungsaufträge mit Hilfe des Berichtswesens und des zentralen Controllings (KGSt-Bericht Nr. 5/1993, 16).

Diese veränderte Rolle der Politik bedingt einen Verzicht der Politiker auf Einzeleingriffe und Steuerung über Details. Die Politik hat aber bald erkannt, dass diese Konzeption an den politischen Realitäten vorbei geht. Es ist zwar durchaus richtig, dass sich die Politik vermehrt mit Grundsatzfragen beschäftigen und versuchen sollte, Ziele (am besten Wirkungsziele) zu definieren. Allerdings ist es unrealistisch, der Politik mit dieser Begründung das Tagesgeschäft zu entziehen. Politik entscheidet nicht nach den betriebswirtschaftlichen Kriterien „strategisch“ und „operativ“ sondern nach „wichtig“ und „unwichtig“, wobei sie „wichtige Entscheidungen“ für sich beansprucht und die Unwichtigen der Verwaltung überlässt (vgl. Hofmeister, 2003, 15).

2.2 Ist-Situation der Entscheidungsprozesse

Während die Politik eine umfassende Entscheidungsmacht hat, verfügt die Verwaltung über eine umfassende Handlungsmacht. Dem Reformmodell zufolge soll die Neue Steuerung bei der Politik beginnen, die einen Handlungsrahmen vorgeben soll, der dann die feste Grundlage für Zielvereinbarungen mit der Verwaltung und für eine mit der Flexibilisierung des Haushaltsvollzugs gepaarte dezentrale Ressourcenverantwortung bilden soll (vgl. KGSt-Politikerhandbuch, 1999, 10 ff). In Wirklichkeit musste sich die Verwaltung ihre Zielvorstellungen – sofern sie überhaupt in einer klar ausgeprägten Form zu Stande kamen – meist aber selbst zimmern, wobei sich jedoch vielfältige Konflikte und Schwierigkeiten einstellten (Klages, 2003, 5). So kann die Politik beispielsweise in der Regel nur auf Basis der von der Verwaltung angefertigten Sitzungsvorlagen entscheiden. Diese Vorlagen entsprechen aber oft nicht dem Informationsbedarf der Politiker. So wird häufig die Überfülle und Intransparenz der zur Verfügung gestellten Informationen beklagt (Hill, 1998, 5). Die Folge ist, dass Sitzungsvorlagen mangels sachgerechter Gegenargumente oder eigener Alternativvorschläge nur noch „abgenickt“ werden. Hinzu kommt, dass diese meist ohne vorherige Einbeziehung der politischen Fraktionen behandelt werden, was die Konfrontationshaltung der Opposition gegenüber der Mehrheitsfraktion und der Verwaltung verstärkt und oft zu einer Verweigerungshaltung führt, um sich bei potenziellen Wählern zu profilieren. Die so dringend nötige politische Zieldiskussion (z.B. Landkreisentwicklung) wird zugunsten der Auseinandersetzung mit den Geschäften der laufenden Verwaltung vernachlässigt. Ein weiteres Beispiel: Haushaltseinsparungen können unterschiedlich realisiert werden. Eine rein rechnerische Zielvorgabe an die Verwaltung, 5 % der Ausgaben zu kürzen, ist keine ausreichende politische Zielvorgabe. Hier wird kein politischer Wille, kein politisches Programm deutlich.

An dieser Stelle muss resümiert werden, dass politische Entscheidungs-prozesse nicht von einer rationalen Planung geprägt sind. Politiker treffen Entscheidungen nicht nach rationalen Kriterien, sie werden von anderen Interessensvertretungen und Lobbyisten beeinflusst. Die Politik ist in ihrem Verhalten in wesentlichen Teilen „irrational“, stellt auch Hofmeister fest (Hofmeister, 2003, 14).

2.3 Resümee und Handlungsbedarf

Im Verhältnis von Politik und Verwaltung gibt es vielfältige Verflechtungen und Zuständigkeitsgerangel, die es zu strukturieren gilt. Dabei müssen folgende grundsätzliche Fragen beantwortet werden:

- Wie kann eine stärkere Vernetzung von Politik und Verwaltung erreicht werden?
- Wo und wie kann das Handeln von Politik und Verwaltung abgegrenzt werden?

3 Controlling an der Schnittstelle zur Politik

„Die wesentlichen Probleme in Unternehmen entstehen an den Schnittstellen der Funktionsbereiche“ (Scheld, 2000, 6.01, 11). Controlling fand erst mit der Einführung der Neuen Steuerungsmodelle Eingang in Kommunalverwaltungen. Dabei ist das strategische Controlling vom operativen Controlling zu unterscheiden (Deutscher Landkreistag / Lischke Consulting, 2001, 17).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb.3: Verwaltungscontrolling hat den Fokus auf zwei Ebenen

Quelle: Deutscher Landkreistag / Lischke Consulting, 2001, 17

Operatives Verwaltungscontrolling kann man als vergangenheitsorientierte Kontrolle definieren, gestellt an der Frage „tun wir die Dinge richtig ?“. Controlling soll aber auch strategisch agieren und die Politik bei zukunftsorientierten Strategien unterstützen (vgl. KGSt-Bericht Nr. 15/1994, 18). Die Frage lautet: „Tun wir die richtigen Dinge?“.

Erfolgreiche Veränderungen in der öffentlichen Verwaltung erfordern eine deutlich bessere Zusammenarbeit zwischen Politik und Verwaltung, insbesondere im Hinblick auf Entscheidungsprozesse und -ergebnisse, Kontinuität in Ausrichtung und Handeln sowie Anwendung des Instrumentariums (vgl. Töpfer, 2000, 15). Diskussionen dürfen sich künftig nicht mehr darauf beziehen, wie Gelder eingesetzt werden, sondern was erreicht werden soll.

3.1 Ausgewählte Instrumente der Steuerung

Ein Kennzeichen des Neuen Steuerungsmodells ist die Dezentralisierung von Verantwortung in weitgehend selbständigen Organisationseinheiten. Das macht diese Organisationseinheiten zu weitgehend selbständigen „Betrieben“ innerhalb des Haushaltsplanes der Kommune. Es muss aber sichergestellt werden, dass Politik und Verwaltungsführung sich jederzeit darüber informieren lassen können, inwieweit die vereinbarten Leistungs- und Finanzziele erreicht worden sind, um ggf. Steuerungsmaßnahmen zu ergreifen. Nachfolgend stelle ich einige dazu geeignete Instrumente des Controllings vor.

3.1.1 Dezentrale Ressourcenverantwortung, Kosten- und Leistungsrechnung

Ein kameralistisch aufgebauter Haushaltsplan kann keine Daten zu Kosten und Leistungen und damit Wirtschaftlichkeitssteuerung liefern, es werden Einnahmen und Ausgaben – nicht Erlöse und Kosten abgebildet und dies oft an Stellen, an denen sie überhaupt nicht entstanden sind und von denen sie auch nicht verantwortet werden können. Die Trennung von Fachverantwortung, Finanzverantwortung und Organisationsverantwortung führt oft dazu, dass für das Ergebnis niemand „zuständig ist“.

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Abb.4: Häufige Verantwortungsstrukturen

Quelle: eigene Darstellung

Fortschrittliche Verwaltungen haben dieses Defizit bereits beseitigt und dezentrale Verantwortungsstrukturen realisiert in denen an einer Stelle Fach- Ressourcen- und Ergebnisverantwortung zusammengeführt sind. So ist beispielsweise für das Produkt Hilfe zum Lebensunterhalt das Sozialamt nicht nur für die ordnungsgemäße Bescheiderteilung verantwortlich, sondern auch dafür, dass ausreichend Personal und Sachmittel zur wirtschaftlichen Aufgabenerfüllung zur Verfügung stehen (sog. ganzheitliche Verantwortung).

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Abb.5: Dezentrale Verantwortung

Quelle: eigene Darstellung

Nur zusammen mit der dezentralen Ressourcenverantwortung kann das Hauptziel der Kosten- und Leistungsrechnung erreicht werden, das ist die Schaffung von Kostentransparenz zur Erhöhung von Effektivität und Effizienz in der Verwaltung. Die Kosten- und Leistungsrechnung ist das Essentiale des Neuen Steuerungsmodells. Mit ihrer Hilfe gelingt es,

- die Produkte/ Leistungen darzustellen um dadurch mehr Transparenz für die Entscheidungen der Politik zu schaffen;
- Produkte/ Leistungen und den damit verbundenen Ressourcenverbrauch gegenüberzustellen;
- Informationen im Rahmen der Entscheidungsprozesse zur optimalen Gestaltung der Ablauforganisation zu sammeln und zu verarbeiten;
- Tatsächliche Kosten/ Erträge, nicht nur Ausgaben/ Einnahmen, aufzuzeigen und
- Kosten den Leistungen verursachergerecht zuzuordnen (Gruber, 1998, 119).

In der Praxis zeigte sich allerdings, dass die Politik mit der Fülle von nun vorliegenden Leistungsdaten nichts anzufangen weiß – sie zeigen zwar der Politik, wie vorbildlich die Verwaltung arbeitet, sind aber in der Regel nur unzureichend auf die Informations- und Entscheidungsbedürfnisse der Politik ausgerichtet. Die Politik bräuchte Wirkungsdaten, nicht Leistungsdaten (vgl. Hofmeister, 1-2/2003, 14). „Die Kosten- und Leistungsrechnung greift ohne Ziel- und Wirkungsorientierung zu kurz“ (Deckert/ Schmid, 10/2003, 22).

3.1.2 Produktorientierter Haushalt und Budgetierung

Ein produktorientierter Haushalt stellt sowohl für die Politik als auch für die Verwaltungsführung die erforderliche Transparenz her, da er einen Überblick über das kommunale Leistungsangebot gibt und Antworten auf folgende Fragen erlaubt:

- Welche Leistungen werden angeboten?
- Welches sind die Ziele, wer ist die Zielgruppe?
- Werden die richtigen Leistungen angeboten?
- Stimmt die Qualität der Leistungen?
- Wie hoch sind die Kosten der Leistungserbringung?
- Welche Entgelte werden erhoben und sind sie kostendeckend?
- Werden die Leistungen rechtmäßig und wirtschaftlich erbracht?
- Erreichen die Leistungen ihr Ziel? (vgl. KGSt-Bericht Nr. 10/1996, 18).

Damit erhält der produktorientierte Haushalt die für die zentrale Steuerung relevanten Daten. Allerdings ist er in der Regel nur auf ein Jahr ausgelegt. Da die politische Steuerung im Hinblick auf die Kontinuität auf längere Zeiträume ausgelegt sein sollte, kommt künftig der mittelfristigen Planung eine viel stärkere Bedeutung zu. Unbeantwortet ist aber auch beim Produkthaushalt die Frage, wie es gelingen kann, aus der Fülle von Informationen die für die Politik relevanten „herauszufiltern“.

Im Unterschied zur bisher verbreiteten inputorientierten Budgetierung, bei der die Mittel auf die Fachbereiche ohne Kenntnis der Ergebnisse verteilt wurden, sorgt der budgetorientierte Haushalt mit seiner Produktdarstellung für die frühzeitige Einbindung der Politik. Der so genannte Eckwertebeschluss wird Kern eines neuen Verfahrens der Haushaltsberatungen. Damit wird es möglich, die Politik frühzeitig in die Planung einzubeziehen, was den Einfluss der Politik stärkt (vgl. Osner, 2000, 242).

[...]

^[1] Wenn im Folgenden nur die männliche Form genannt wird, ist die weibliche ebenso gemeint.

^[2] Da die demokratisch legitimierte Vertretung unterschiedlich bezeichnet wird, spreche ich im Folgenden von „Politik“.