WTO/GATS - Das Vierte Protokoll

Gliederung

A. Historische Entwicklung bis zur Welthandelsorganisaion

B. Die Welthandelsorganisation

C. Das GATS und das Vierte GATS-Protokoll
I. Einleitung
II. Sektoren mit fortschreitender Liberalisierung: Beispiel Telekommunikation
1. Einführung
2. Situation auf den Telekommunikationsmärkten vor Beginn der Liberalisierungsgespräche
III. Die Liberalisierungsverhandlungen im Basistelekommunikationssektor
IV. Streitschlichtung

D. Die Umsetzung des Vierten GATS-Protokolls
I. Transformation auf EG-Ebene
II. Situation in Deutschland
III. Stellungnahme

E. Ausblick

A. Historische Entwicklung bis zur Welthandelsorganisation

Unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg fand auf Betreiben der USA und durch Beschluß des Wirtschafts- und Sozialrates der Vereinten Nationen eine Konferenz zur Neuordnung des internationalen Handels in Genf statt. Bereits im Oktober 1946 hatte ein Vorbereitungsausschuß getagt und den sogenannten „Londoner Entwurf“ für ein Welthandelsschema vorgestellt, der auf ein friedliches Miteinander aller Völker zum gegenseitigen Nutzen ausgelegt war. Am 01. April 1947 begannen Verhandlungen über eine Welthandelscharta in Genf, die am 30. Oktober 1947 endeten. Parallel hierzu berieten 23 Staaten über Maßnahmen zur Stabilisierung und fortschreitenden Senkung der Zollsätze (Erste Welthandelsrunde). Die Ergebnisse beider Verhandlungen wurden zusammengefaßt und das neuentstandene Abkommen „Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen“ (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT 1947) betitelt. Es trat am 01. Januar 1948 in Kraft, sollte aber seinerseits nur bis zum Inkrafttreten der Welthandelscharta gelten^[1].

In der Präambel des GATT 1947 wurden dessen Ziele festgelegt. Diese waren Erhöhung des Lebensstandards, Vollbeschäftigung und steigendes Realeinkommen durch weltweiten, offenen, unverzerrten Wettbewerb. Um diese Ziele weiter voranzutreiben, fanden in der Folgezeit weitere Welthandelsrunden statt^[2], ohne daß jedoch eine verbindliche Welthandelscharta ausgearbeitet werden konnte. Gleichzeitig stieg die Zahl der Teilnehmerstaaten von ursprünglich 23 kontinuierlich an.

Die Entwicklungen des Welthandels machten bereits kurze Zeit nach dem Ende der siebten Welthandelsrunde in Tokio 1973 bis 1976 deutlich, daß das GATT 1947 den veränderten Bedingungen des Handels nicht mehr gerecht werden konnte. Insbesondere der steigende Anteil von Dienstleistungen, die das GATT 1947 nicht umfaßte, am Welthandel machte deutlich, daß schon bald eine neue Welthandelsrunde erforderlich war, um diese in das GATT 1947 einzubeziehen. Dieses Erfordernis unterstützend kamen Bedenken über die Wirksamkeit des Schutzes des geistigen Eigentums und das Scheitern der Tokio-Runde in wichtigen Sektoren wie Landwirtschaft und Textilien hinzu^[3]. 1982 fand daher eine Konferenz der GATT-Vertragsparteien zur Erörterung der Unzulänglichkeiten des GATT 1947 statt^[4].

Am 20. September 1986 begann in Punta del Este, Uruguay, die achte Welthandelsrunde, an der 105 Staaten teilnahmen. Aufgrund der tiefgreifenden und umfassenden angestrebten Neuerungen wurde der Verhandlungszeitraum auf vier Jahre festgelegt. Durch zahlreiche Unstimmigkeiten und fehlenden Konsens nahm der Verhandlungsausschuß jedoch erst am 15. Dezember 1993 die Schlußakte mit den Ergebnissen der Uruguay-Runde an. Diese wurde am 15. April 1994 von 120 Staaten und der EG (die üblicherweise aufgrund der vergemeinschafteten Handelspolitik als ein Staat handelt^[5] ) in Marrakesch, Marokko, unterzeichnet^[6].

B. Die Welthandelsorganisation

Die Schlußakte von Marrakesch besteht aus drei Teilen, wovon der zweite das „Übereinkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation“ (WTO) ist.

Die WTO übernahm in ihrer Präambel die Zielsetzung des GATT 1947 und ergänzte sie im Wissen um die Verantwortung für folgende Generationen um die Punkte des Umweltschutzes und der Nachhaltigkeit der Maßnahmen.

Oberstes Organ der WTO ist die Ministerkonferenz, die gemäß Art. IV Abs.1 WTO-Übereinkommen (im folgenden WTO-Übk.) zumindest alle 2 Jahre zusammenkommen soll. Sie besteht aus Vertretern aller Mitgliedstaaten. Mitglieder wurden bei der Schaffung 1994 gemäß Art. XI WTO-Übk. alle bisherigen GATT-Vertragsparteien und die Europäische Gemeinschaft (EG). Letztere war dies nie offiziell geworden, obwohl sie gemäß Art. 133 EG-Vertrag (EGV) für ihre Mitgliedstaaten weite Teile der dort geregelten Materie übernommen hatte^[7]. Hierin ist die Rede von einer gemeinsamen Handelspolitik nach einheitlichen Grundsätzen, die der Europäische Rat nach Vorschlägen des sogenannten 133er-Ausschusses der Europäischen Kommission, insbesondere für den Abschluß von Zoll- und Handelsabkommen und die Vereinheitlichung von Liberalisierungsmaßnahmen, verfolgt.

Unterhalb der Ministerkonferenz wurde gemäß Art. IV Abs.2 WTO-Übk. ein Allgemeiner Rat geschaffen, der zwischen den Tagungen der Ministerkonferenz als Hauptorgan operiert und ihre Aufgaben wahrnimmt^[8].

Derzeit zählt die WTO 146 Mitglieder (Stand: April 2003).

C. Das GATS und das Vierte GATS-Protokoll

I. Einleitung

Das WTO-Übk. umfaßt eine Vielzahl von Anhängen, die gemäß Art. II Abs.1, 2 dessen verbindlicher Bestandteil sind. Anhang 1B ist das „Allgemeine Übereinkommen über den Handel mit Dienstleistungen“ (General Agreement on Trade in Services, GATS), das den Dienstleistungshandel – parallel zum GATT 1994 für den Warenhandel – progressiv liberalisieren soll^[9]. Die große wirtschaftliche Bedeutung des Dienstleistungshandels läßt sich anhand des Handelsvolumens von 1,54 Billionen US-Dollar in 2002, bei einem Gesamtwelthandel von 7,78 Billionen Dollar^[10], leicht abschätzen.

Wie auch die übrigen Abkommen trat das GATS am 01. Januar 1995 in Kraft^[11]. Es ist ein multilaterales Abkommen im Sinne des Art. II Abs. 2 WTO-Übk., das seinerseits Anlagen beinhaltet. Diese Anlagen sind, mit Ausnahme der Anlage zu den Ausnahmen von Art. II, sektorspezifisch und erst nachträglich in das GATS aufgenommen worden^[12].

Das GATS besteht aus 29 Artikeln, den erwähnten Anlagen, die gemäß Art. XXIX GATS ebenfalls wesentlicher Bestandteil des Vertragstextes sind, und Listen mit spezifischen Verpflichtungen („schedules of specific commitments“), die jedes Mitglied beifügen muß.

Die spezifischen Verpflichtungen sind von den Mitgliedstaaten eingegangene Liberalisierungsverpflichtungen. Sie unterfallen den Prinzipien des Marktzugangs (1.) und der Inländerbehandlung (2.) in Artt. XVI, XVII GATS, soweit die Verpflichtungen eines Mitgliedes in seiner Länderliste reichen. Die von den Ländern liberalisierten Sektoren müssen keineswegs vollständig geöffnet werden. Aufgrund der flexiblen Liberalisierungsstruktur des GATS, die in Art. XIX Abs. 2 Erwähnung gefunden hat, können einzelne Bereich von Verpflichtungen ausgenommen werden. Man spricht daher auch von einem „hybriden“ Liberalisierungskonzept^[13], das Positivlisten der liberalisierten Dienstleistungssektoren mit Negativlisten, wie der Anlage zu Ausnahmen von Art. II GATS^[14], verbindet. Gemäß Art. VI GATS müssen die einzelnen Mitglieder sicherstellen, daß die nationale Umsetzung dieser Verpflichtungen durch Schaffung von effektiven Rahmenbedingungen und notwendigen Institutionen gewährleistet wird.

1. Der Marktzugang wird ausländischen Anbietern oft schon aufgrund autonomer, also GATS-unabhängiger Absprachen gewährt, die das GATS in Art. V auch ausdrücklich zuläßt. Findet dann jedoch in den Länderlisten keine erneute Liberalisierungszusage statt, so besteht für ausländische Anbieter keinerlei Rechtssicherheit im WTO-System hinsichtlich zukünftiger Zugangsbeschränkungen^[15]. Art. XVI Abs. 2 GATS nennt einige quantitative Handelshemmnisse, die den Mitgliedern per se untersagt sind, sofern nicht in ihrer jeweiligen Liste anderes festgelegt wurde. Aufgezählt werden Beschränkungen:

- der Zahl der Dienstleistungserbringer
- des Gesamtwertes des Betriebsvermögens oder der Geschäfte
- der Gesamtzahl oder des Volumens erbrachter Dienstleistungen
- der Beschäftigtenzahl innerhalb eines Sektors oder eines Erbringers
- der rechtlich zulässigen Unternehmensform sowie
- der Höhe ausländischer Kapitalbeteiligungen

Grundsätzlich gilt, daß das Mitglied für den betreffenden Sektor, in dem es volle und uneingeschränkte Zugeständnisse gemacht hat, die in Art. XVI Abs. 2 aufgeführten Marktzugangsbeschränkungen abschaffen und in Zukunft unterlassen muß^[16].

2. Die Inländerbehandlung schreibt vor, daß in- und ausländische Dienstleistungsanbieter qualitativ, das heißt hinsichtlich der Wettbewerbsbedingungen, gleichbehandelt werden müssen.

Das GATS ist ein völkerrechtlicher Vertrag, zu dessen Einhaltung die Mitglieder sich mit der Unterzeichung rechtlich bindend verpflichtet haben. Seine Wirkungsweise überwacht der Rat für den Handel mit Dienstleistungen, der durch Art. VI Abs. 5 WTO-Übk. konstituiert wird. Er setzt sich aus allen Mitgliedstaaten des GATS zusammen, die aufgrund des Charakters des GATS als Teil des WTO-Übk. identisch mit den WTO-Mitgliedern sind. Verstößt ein Mitglied nach Ansicht eines anderen gegen allgemeine Pflichten oder spezifische Verpflichtungen, die es im Rahmen der Verhandlungen eingegangen ist, hält das GATS Instrumente zur rechtlichen Durchsetzung der Ansprüche der Klagepartei bereit (dazu S.8).

In Ansehung des Strebens nach fortschreitender Liberalisierung, die auch dem Teil IV des GATS den Namen gab, wurde in Art. XIX GATS festgelegt, daß in einem maximal fünfjährigen Turnus Verhandlungsrunden stattfinden sollen. Diese verfolgen das Ziel, einen höheren Liberalisierungsstand zu erreichen, indem Zugangs- und Gleichbehandlungsbeschränkungen abgebaut werden und so eine umfassende Öffnung vollzogen wird. Der festgeschriebene Turnus galt allerdings nur für die erste Verhandlungsrunde nach Inkrafttreten (sog. „GATS 2000“). Die nachfolgenden Verhandlungsrunden bedürfen immer neuer Vereinbarung^[17].

Hieran wird deutlich, daß das GATS nicht „automatisch“ liberalisiert, sondern auf den Austausch wirtschaftlich äquivalenter Zugeständnisse der Mitglieder angewiesen ist.

II. Sektoren mit fortschreitender Liberalisierung: Beispiel Telekommunikation

1. Einführung

Der Abschluß der GATS-Verhandlungen 1994 brachte nicht in jedem Sektor die gewünschte Liberalisierung. In einigen bedeutsamen Bereichen, wie dem Finanzsektor und der Telekommunikation, bestand seitens der meisten Mitgliedstaaten sofortiger Verhandlungsbedarf, um diese Mißstände frühestmöglich auszuräumen. Sie beschlossen daher, die Verhandlungen fortzuführen^[18].

Die Herausforderung in diesem Bereich war zum einen die Doppelrolle der Telekommunikation als eigenständiger Wirtschaftssektor und als Kommunikationsmedium für andere wirtschaftliche Tätigkeiten^[19]. Zum anderen wurde der Sektor in den GATS-Verhandlungen nach dem Vorbild der amerikanischen Aufsichtsbehörde (Federal Communications Commission – FCC) in Basistelekommunikationsdienste und Mehrwertdienste unterteilt. Dieser vielfach kritisierte Ansatz, den nun aufgrund der erzielten Einigungen auch die WTO selber als überkommen ansieht^[20], ermöglichte es, Teile des Telekommunikationssektors zu öffnen, während über andere Teile noch keine Einigung erzielt war. Die hiermit einhergehende Aufspaltung ist einerseits nicht wünschenswert, da sie auch technisch nicht zwingend logisch ist, sondern der Unterscheidung der FCC folgt. Andererseits leiden unter einer zu detaillierten Abgrenzung auch die Verhandlungen, wenn über jeden Teilbereich einzeln verhandelt werden muß^[21].

Der Begriff Basisdienste wurde verstanden als Bereich sämtlicher Telekommunikationsdienste, die auf einfacher Übertragung von Signalen zwischen zwei oder mehreren Punkten beruhen und über öffentliche Netze übermittelt werden, ohne daß auf dem Übertragungsweg eine inhaltliche oder förmliche Veränderung der vom Kunden stammenden Information vorgenommen wird^[22].

Dementsprechend ergibt sich für die Definition der Mehrwertdienste das Charakteristikum, daß sie über öffentliche Netze übermittelt, aber gleichzeitig beispielsweise durch Veränderung der übermittelten Information angereichert werden oder eine zeitlich versetzte Übertragung stattfindet^[23]. Die beiden Teilbereiche sind nicht immer klar voneinander abgrenzbar.

Vor der Auseinandersetzung mit dem Vierten GATS-Protokoll über Basistelekommunikationsdienstleistungen, ist es notwendig, den Begriff „Dienstleistung“ zu definieren. Das GATS selbst bietet keine verbindliche Auslegung trotz zahlreicher anderer Begriffsbestimmungen in Art. XXVIII. Man hat sich aufgrund der Vielschichtigkeit des Begriffes vielmehr auf eine Umschreibung geeinigt. Hierbei wird ein abstrakter Ansatz gewählt, der die Abgrenzung zum Warenbegriff gewährleistet. Charakteristisch für eine Dienstleistung ist demnach ihre Nichtstofflichkeit und Unberührbarkeit^[24]. Konkretisierend wurde hierzu im Rahmen der GATS-Vorverhandlungen^[25] ein unverbindliches Klassifikationsschema entwickelt, das Dienstleistungen in 12 Sektoren mit jeweils zahlreichen Untersektoren aufgliedert^[26]. Sektor 12 ist hierbei eine Art Auffangsektor für alle nicht konkret erfaßten Dienstleistungen. Die Telekommunikationsdienstleistungen sind in diesem Schema der Sektor 2.C.

Aus Art. I Abs. 2 GATS ergeben sich vier verschiedene, nicht immer trennscharfe Erbringungsarten des Dienstleistungshandels, die sogenannten „modes of supply“. Es sind dies:

1. die grenzüberschreitende Lieferung („cross-border supply“, Abs.2 lit.a)),
2. der Konsum von Dienstleistungen im Ausland („consumption abroad“, Abs.2 lit.b)),
3. die kommerzielle Präsenz im Ausland („commercial presence“, Abs.2 lit.c)) und
4. die zeitweise Migration natürlicher Personen („presence of natural persons“, Abs.2 lit.d))^[27].

„Cross-border supply“ bedeutet, daß eine Dienstleistung aus dem Hoheitsgebiet eines (GATS-)Mitgliedes in das Gebiet eines anderen Mitgliedes erbracht wird, wobei weder Erbringer noch Empfänger die Grenzen überschreiten^[28]. Hierunter gehören aus Sicht der Telekommunikation besonders Telefonanrufe ins Ausland.

„Consumption abroad“ ist die Dienstleistungsinanspruchnahme eines Mitgliedes im Gebiet eines anderen. Exemplarisch ist hierfür die Tourismusbranche.

„Commercial presence“ betrifft den Fall, daß nicht die Dienstleistung die Grenze zu einem anderen Mitgliedstaat überschreitet, sondern der Erbringer im Wege der dauerhaften Niederlassung in fremdem Gebiet. Zu denken wäre etwa an eine Filiale der Deutschen Bank in Rom. Auch der Aufbau von Telekommunikationsnetzen im Ausland und das Erbringen von Dienstleistungen auf diesen Netzen gehört in diese Erbringungsart.

Die „presence of natural persons“ umschreibt die Dienstleistungserbringung durch natürliche Personen im Ausland zur vorübergehenden Dauer, das heißt nicht zur dauerhaften Arbeitsaufnahme. Letzteres ergibt sich aus Ziffer 2 der Anlage zum grenzüberschreitenden Verkehr natürlicher Personen, die im Rahmen des Übereinkommens Dienstleistungen erbringen. Es lassen sich anhand der Listen der spezifischen Verpflichtungen, auf die im nächsten Abschnitt eingegangen wird, fünf verschiedene Kategorien der mode 4-Erbringer unterscheiden^[29]. Diese sind aber keineswegs abschließend, da das GATS bewußt hier keine Detail-Kategorie vorsieht:

[...]

^[1] Zur historischen Entwicklung: Grave, S.27 ff.

^[2] Ein Überblick hierzu bspw. bei: Herdegen, §7 Rn.5.

^[3] Vgl. Hilf/Schorkopf, S.9, Nr.11.

^[4] Grave, S.39.

^[5] Vgl. Barth, EuZW 94, S.458.

^[6] Hilf/Schorkopf, S.10, Nr.12.

^[7] Grave, S.38.

^[8] Herdegen §7 Rn.14.

^[9] Barth, EuZW 94, S.455.

^[10] Vgl. WTO-World Trade Report 2003, S.30.

^[11] Fritz, S.6.

^[12] Fritz. S.16.

^[13] Barth, FES, S.65.

^[14] In diesem Sinne: Koehler, S.106f.

^[15] So: Pitschas, in Prieß/Berrisch, WTO-Handbuch, S.529, Rn.100.

^[16] Barth, EuZW 94, S.458.

^[17] Siehe auch Seite 18.

^[18] Langenfurth, S.15.

^[19] Vgl. Art. 1 Annex on Telecommunications.

^[20] Vgl. WTO-Dok. S/C/W/74, II.7&10.

^[21] Zu diesem Problem auch: Krancke, S.123f.

^[22] Vgl. Art. 3 b) Annex on Telecommunications (die deutsche Fassung ist nicht authentisch!).

^[23] Krancke, S.123, Fn.153.

^[24] Pitschas, in: Prieß/Berrisch, WTO-Handbuch, S.502, Rn.11.

^[25] Vgl. WTO-Dok. MTN.GTS/W/120.

^[26] Vgl. Pitschas, in: Prieß/Berrisch, WTO-Handbuch, S.502f., Rn.12.

^[27] Vgl. zu den Begrifflichkeiten: Fritz, S.7; Pitschas, in Prieß´/Berrisch, WTO-Handbuch, S.504, Rn.14.

^[28] Beispiele: Transportdienstleistungen und Fernabsatz per Telekommunikation.

^[29] Koehler, S.217ff.