Regulierungsinstrumente im Telekommunikationssektor - Darstellung und Kritik

Gliederung

Abkürzungsverzeichnis

1. Einführung

2. Rechtfertigung des Regulierungsbedarfes

3. Einzelne Regulierungsinstrumente und ihre Bewertung
3.1. Entgeltregulierung
3.1.1. Price-Cap-Regulierung und Einzelpreisregulierung
3.1.2. ECPR – Efficient Component Pricing Rule
3.2. Regulierung des Netzzuganges und der Zusammenschaltung von Netzen
3.3. Verhaltensregulierung
3.3.1. Qualitätsregulierungen
3.3.2. Lizenzen
3.4 Universaldienst

4. Fazit

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

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1. Einführung

Lange Zeit galten (nicht nur in Deutschland) die Sektoren der Tele- kommunikation, der Elektrizität, des Stroms oder des Verkehrs aufgrund ihrer Netze als natürliche Monopole, in denen Größen- und Verbundvorteile zu einer höheren Effizienz führten als Wettbewerb. Jedoch erfuhr jeder einzelne dieser Sektoren in den letzten Jahren eine in ihrer jeweiligen Ausprägung differenzierte Liberalisierung. So resümiert die FAZ (27.04.2004, S.11) in einem Artikel über die Erreichung der Wettbewerbsziele in den Ländern der Europäischen Union: „Die deutschen Stärken liegen in der Funktionsfähigkeit der Netzindustrien und in der Nachhaltigkeit“. Jedoch werden auch „deutliche Mängel in den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und in der Liberalisierung“ deutlich (FAZ, 27.04.2004, S. 11).

Über den deutschen Telekommunikationsmarkt lässt sich sagen, dass er (noch) einer relativ stark greifenden Regulierung unterworfen ist, zu deren Haupt- instanzen das Telekommunikationsgesetz (TKG) und die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (RegTP) gehören. Letztere wurde vom Gesetzgeber mit einer Vielzahl an Interventionsmöglichkeiten ausgestattet mit dem Ziel, den Wettbewerb im Telekommunikationssektor durch Regulierung zu fördern (§ 1 TKG). Dabei wird der Begriff “Telekommunikation” als “der technische Vorgang des Aussendens, Übermittelns und Empfangens von Nachrichten jeglicher Art in der Form von Zeichen, Sprache, Bildern oder Tönen mittels Telekommunikations- anlagen“ definiert (§ 3 Begriffbestimmungen Nr.16 TKG).

Wie erfolgt nun aber die Regulierung dieses Sektors? Welche Instrumente stehen dabei zur Verfügung? Und wie sind deren Effektivität und Effizienz zu beurteilen?

Auf die Beantwortung dieser Fragen gerichtet ist es das Ziel dieser Arbeit, einen Überblick über die Funktion und Wirkungsweise einiger ausgewählter Regulierungsinstrumente im Telekommunikationssektor zu geben und

nach einer ökonomischen Abwägung ihrer jeweiligen Stärken und Schwächen mögliche Politikempfehlungen daraus abzuleiten.

Im folgenden Kapitel wird zunächst versucht, den Bedarf einer Regulierung im Telekommunikationssektor nachzuweisen, während die Darstellung und Analyse einzelner Instrumente im Kapitel 3 erfolgt. In einem abschließenden vierten Teil sollen die wichtigsten Erkenntnisse noch einmal kurz zusammengefasst werden.

2. Rechtfertigung des Regulierungsbedarfes

Der deutsche Telekommunikationsmarkt wird durch das am 1. August 1996 in Kraft getretene Telekommunikationsgesetz (TKG) sektorspezifisch reguliert und bildet somit den Grundbaustein der Regulierung dieses Netzwerksektors. Im § 1 und § 2 des TKG werden der Regulierungsbedarf für diesen Sektor manifestiert und gleichzeitig die Ziele des Gesetzes definiert. So soll ein funktionsfähiger Wettbewerb und eine flächendeckende Grundversorgung mit Tele- kommunikationsdienstleistungen sichergestellt werden (§ 2 Abs. 2 TKG).

Zunächst ist es für die Regulierungsbehörde nötig, ein marktbeherrschendes Unternehmen in einem abgegrenzten Markt zu lokalisieren um regulierende Maßnahmen ergreifen zu können. Bei der Abgrenzung eines sachlich relevanten Marktes muss zwischen Endkunden- und Vorleistungsmärkten unterschieden werden. Daraus folgt, dass nach Knieps (2003a, S. 17) Internet, Mobilfunk und Festnetz (Orts-, Fern- und Auslandsgespräche) dem Dienstleistungsmarkt und die Märkte bezüglich der Zusammenschaltung von Netzen, Mietleitungen usw. den Zugangsmärkten zugerechnet werden.

Ob ein Unternehmen über eine marktbeherrschende Position verfügt wird mit Hilfe des kartellrechtlichen Marktbeherrschungsbegriffes durch Bezug des TKG auf § 19 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkung (GWB) festgestellt. Demzufolge wird ein Unternehmen als marktbeherrschend betrachtet, wenn es auf dem relevanten Markt „ohne Wettbewerber ist oder keinem wesentlichen Wettbewerb ausgesetzt ist oder eine im Verhältnis zu seinen Wettbewerbern überragende Marktstellung hat“ (§ 19 Abs.2 GWB). Des weiteren verfügt das betrachtete Unternehmen über eine marktbeherrschende Stellung, wenn es einen Marktanteil von mindestens einem Drittel auf sich vereint (§ 19 Abs.2 GWB).

Treten in einem Bereich des Telekommunikationssektors nun Bündelungsvorteile in Verbindung mit irreversiblen Kosten auf, so kann man auf stabile, netz-spezifische Marktmacht schließen und demzufolge von einem monopolistischen Bottleneck sprechen (Knieps 2003b, S. 6). Laut Knieps (2003a, S. 4) kann die Theorie der monopolistischen Bottlenecks als Grundlage zur Identifizierung sektorspezifischen Regulierungsbedarfes in Netzwerkindustrien dienen.

Monopolistische Bottlenecks bzw. wesentliche Einrichtungen sind nach Knieps (2003a, S. 3) diejenigen, für die weder ein aktives Substitut (die Einrichtung ist unabdingbar um Kunden zu erreichen und es kann auf keine andere ausgewichen werden), noch ein potentielles Substitut vorliegen (ein weiteres Netz kann nicht mit angemessenen Mitteln erstellt werden und die Kosten der Einrichtung sind irreversibel). Darüber hinaus sind monopolistische Engpassbereiche in Netz- sektoren die Bereiche, in denen ein Anbieter über stabile, netzspezifische Marktmacht verfügt und weder aktiver noch potentieller Wettbewerb stattfindet (Knieps 2003a, S. 3).

Da die irreversiblen Kosten nicht mehr für das marktbeherrschende Unternehmen, wohl aber für die potentiellen Wettbewerber bezüglich des Markteintritts entscheidungsrelevant sind, bedingen mögliche Überschussgewinne bzw. ineffiziente Produktion nicht mehr den Markteintritt neuer Wettbewerber (Knieps 2003a, S. 4).

Bündelungsvorteile ohne irreversible Kosten verursachen jedoch keinen Regulierungsbedarf, da bei dieser Konstellation (unabhängig vom Marktanteil) keine stabile Markmacht besteht und ein ineffizientes Unternehmen in dieser Situation mit Verdrängung vom Markt durch neue (effizientere) Wettbewerber diszipliniert werden würde (Knieps 2003a, S. 4).

Folglich lässt sich daraus ableiten, dass diejenigen Märkte regulierungsbedürftig sind, in denen ein marktbeherrschendes Unternehmen potentielle Wettbewerber am Markteintritt hindern bzw. Konkurrenten durch diskriminierendes Verhalten oder aufgrund seiner Marktmacht aus dem Markt verdrängen kann (Knieps 2003a, S. 4).

Als traditionell regulierungsbedürftig im Telekommunikationssektor beschreibt Knieps (2003a, S. 4) den Bereich der lokalen Telekommunikationsnetze (local loops), da dieser Bereich (noch) durch Abwesenheit aktiver Substitute gekennzeichnet ist und man ihn daher als monopolistischen Bottleneck deklarieren kann. Weiterhin lassen sich wesentliche Einrichtungen bzw. monopolistische Bottlenecks in Deutschland auf dem Markt der Vorleistungen lokalisieren, denn prinzipiell verfügt nur die DT AG über ein eigenes Netz. So gibt die RegTP in ihrem Jahresbericht für 2003 an, dass zum Ende des Jahres 2003 über 90 Prozent aller Anschlüsse, die durch Wettbewerber bereitgestellt wurden, auf Mietverträgen über Teilnehmeranschlussleitungen mit der DT AG basierten (RegTP, 2003, S. 27).

In diesem Bereich sollen regulierende Eingriffe bezüglich der Zugangs- möglichkeiten zum Netz und der zugehörigen Entgelte die diskriminierungsfreie Behandlung der Wettbewerber durch den ehemaligen Monopolisten garantieren und den Wettbewerb in diesem Marktsegment forcieren.

Regulierungsbedarf besteht nach Meinung der meisten Autoren bezüglich der Entgelte von verschiedenen Telekommunikationsdienstleistungen und des Zugangs zu Netzen, wenn es sich um monopolistische Bottlenecks handelt (Knieps 2000, S. 8; Hart 1999, S. 232).

In allen anderen Bereichen des Telekommunikationsmarktes, in denen keine monopolistischen Bottlenecks und demzufolge keine marktbeherrschende Stellung eines Unternehmens feststellbar ist und in denen aktiver oder potentieller Wettbewerb herrscht, besteht ex ante auch kein Regulierungsbedarf. Hier genügt die allgemeine kartellrechtliche Wettbewerbsaufsicht (Knieps 2003a, S. 5).

3. Einzelne Regulierungsinstrumente und ihre Bewertung

In diesem Kapitel soll eine kurze Analyse einzelner Instrumente der Regulierung von Entgelten, des Netzzugangs bzw. der Netzzusammenschaltung und der Verhaltensregulierung im Telekommunikationssektor erfolgen. Weiterhin soll auch auf verschiedene Aspekte der Universaldienstverpflichtung eingegangen werden.

3.1. Entgeltregulierung

Der dritte Teil des TKG befasst sich mit dem Aspekt der Entgeltregulierung.

Dabei werden im § 24 Abs. 1 des TKG die „Kosten der effizienten Leistungs- bereitstellung“ als Orientierungsmaßstab der Entgeltregulierung zugrunde gelegt. Entsprechend § 24 Abs. 2 TKG dürfen die Entgelte weder Ab- noch Aufschläge enthalten, die die Wettbewerbssituation anderer Anbieter auf diesem Markt einschränken würden oder nur aufgrund der marktbeherrschenden Stellung eines Anbieters durchsetzbar wären. Die Frage, warum Unternehmen in der Preisfestsetzung für ihre angebotenen Produkte und Dienstleistungen reguliert werden sollen, findet Antwort in den Zielen der Verhinderung monopolistischer Preissetzung und der Etablierung eines funktionsfähigen Wettbewerbs im betroffenen Markt (Hart 1999, S. 216). Die Regulierungsbehörde beeinflusst also ex ante die Preisfestsetzung der Unternehmen und hat auch ex post die Möglichkeit auf Basis des § 30 TKG bereits genehmigte Entgelte zu revidieren, wenn deren ursprüngliche Festsetzung nicht mit den gegebenen Entgeltregulierungsmaßstäben übereinstimmte.

3.1.1. Price-Cap-Regulierung und Einzelpreisregulierung

Der § 27 TKG bestimmt, dass die Regulierungsbehörde ex ante Entgelte genehmigt, welche entweder „auf der Grundlage der auf die einzelnen Dienst -leistungen entfallenden Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung oder auf der Grundlage der von ihr vorgegebenen Maßgrößen für die durchschnittlichen Änderungsraten der Entgelte für einen Korb zusammengefasster Dienstleistungen“ basieren. Gemäß § 1 Abs. 1 TEntgV kann die Price Cap Regulierung durch eine Einzelpreisregulierung flankiert werden.

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