Bürokratie in der medizinischen Versorgung

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Problem- und Aufgabenstellung
1.2 Aufbau und Leitfragen
1.3 Methodik

2 Bürokratie und Bürokratisierung
2.1 Der Begriff Bürokratie und Max Weber
2.2 Bürokratisierung
2.3 Bürokratiekosten
2.4 Bürokratieabbau

3 Das Gesundheitswesen in Deutschland
3.1 Die Struktur des Gesundheitswesens
3.2 Die gesetzliche Krankenversicherung (GKV)
3.3 Verwaltungsinstitutionen in der medizinischen Versorgung
3.4 Die ambulante und stationäre Versorgung
3.5 Die Arzt- Patienten Beziehung

4 Steuerung des Gesundheitswesens
4.1 Steuerung und Regulierung
4.2 Rationalisierung
4.3 Rationierung
4.4 Priorisierung

5 Bürokratie in der medizinischen Versorgung
5.1 Beispiele von Bürokratie
5.1.1 Bürokratie in der Pflege
5.1.2 Die elektronische Versichertenkarte
5.1.3 Die Praxisgebühr
5.1.4 Kassenanfragen
5.1.5 Kodierrichtlinien
5.1.6 Disease- Management -Programme (DMP)
5.2 Ergebnisse bisheriger Untersuchungen

6 Zusammenfassung

7 Fazit

Quellenverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Vor- und Nachteile bürokratischer Organisationen

Abbildung 2: Bürokratiekosten in Deutschland nach Branchen

Abbildung 3: Abbau von Bürokratiekosten

Abbildung 4: Die organisatorischen Beziehungen der Hauptakteure im deutschen Gesundheitswesen

Abbildung 5: Beziehung der Akteure im deutschen Gesundheitswesen

Abbildung 6: Einschätzung der Bevölkerung zum Arztberuf

Abbildung 7: Auswirkung der Gesundheitsreform auf die Arzt- Patienten Beziehung

Abbildung 8: Umfrage Hartmannbund unter Assistenzärzten zu Arbeitsbedingungen

Abbildung 9: Ärztebefragung Attraktivität Arztberuf

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

1.1 Problem- und Aufgabenstellung

Gesundheit gilt als ein fundamentales Gut, im Verständnis vieler Menschen als eines der höchsten Güter überhaupt.¹ Denn „Gesundheit ist nicht nur ein indivi- dueller Wert, sondern eine Voraussetzung für Wohlbefinden, Lebensqualität und Leistung, ein Wirtschafts- und Standortfaktor, die Voraussetzung für die Stabilität des Generationenvertrages und sie leistet einen Beitrag zur Teilhabe an der Gesellschaft und zur sozialen Gerechtigkeit."² Dieses Gut zu erhalten ist nicht nur eine persönliche Aufgabe, sondern auch Aufgabe des Staates.

Das deutsche Gesundheitssystem galt über Jahre hinweg als eines der Hoch- wertigsten im Vergleich zu anderen internationalen Systemen. Doch seit ge- raumer Zeit wird dieser Status immer mehr in Frage gestellt. Das Gesundheits- wesen in Deutschland wird seit den jüngsten Gesundheitsreformen zunehmend geprägt von steigendem Kostendruck und knapp bemessenen personellen Ressourcen. Das Spannungsfeld zwischen der Qualität der medizinischen Dienstleistungen und den verschärften wirtschaftlichen Rahmenbedingungen erhöht sich.³

Unter den Akteuren des Gesundheitssystems steigt zunehmend die Unzufriedenheit. Während Bundesregierung, Ärzte, Krankenhäuser, Krankenversicherer und Zulieferer darum kämpfen, ihre Interessen zu wahren, bleiben die Patienten besorgt und enttäuscht zurück. Mehr als die Hälfte der Bürger bekunden ihre Unzufriedenheit mit dem System.⁴

Auf die wachsenden Besorgnisse und die Unzufriedenheit um das deutsche Gesundheitswesen reagierte der Gesetzgeber mit einer endlosen Reihe von Reformen. Jedoch haben die gesamten Entscheidungen der letzten Jahrzehnte zu einer unnötigen und unproduktiven Ausweitung der Bürokratie geführt. Im- mer mehr qualifizierte Mitarbeiter der Medizin, der Therapie oder der Pflege sind nicht mehr in der Lage, sich dem Versicherten und dem Patienten zeitlich ausreichend und qualifiziert zu widmen, da sie am Schreibtisch zunehmend Dokumentationen für Dritte erledigen müssen.⁵

Jedes Jahr suchen in mehr als 500 Millionen Fällen Patienten in Deutschland den Rat ihres niedergelassenen Arztes. Krankenhäuser erbringen rund 20 Milli- onen stationäre Behandlungen. Hinzu kommen noch Leistungen der Pflege und weitere Dienstleistungen.⁶ Jedoch beklagen die direkt am Prozess der medizini- schen Versorgung Beteiligten, also Patienten und Ärzte den Mangel an Zeit für- einander. In immer kürzerer Zeit müssen immer mehr Patienten behandelt wer- den. Und mit jedem zusätzlichen Patienten steigt der Verwaltungsaufwand. Wichtiger als die Gesundheit des Menschen erscheint der Zwang zur Dokumen- tation und zum Füllen von Papier. Das Individuum Mensch soll durch starre Vor- lagen und vorgegebene Behandlungsweisen rationell, kostengünstig, standardi- siert versorgt werden.

Das Gesundheitswesen stellt mit einem Ausgabenvolumen von rund 278,3 Mil- liarden Euro und 4,7 Millionen Beschäftigten in 2009 einen der bedeutendsten Zweige der deutschen Wirtschaft dar. Einer von zehn Arbeitsplätzen liegt im Bereich Gesundheitswesen, für welches 10,6% des Bruttoinlandsprodukts (BIP) ausgegeben werden. Das vom Geld im deutschen Gesundheitssystem immer weniger für die tatsächliche Patientenversorgung zur Verfügung steht, da die Verwaltung des Systems aufgrund bürokratischer Vorgaben und neuer Regulie- rungsinstanzen immer aufwändiger wird, ist eine oft gehörte Vermutung, genau wie die diesbezüglich genannten, zum Teil sehr hohen Zahlen, die „gefühlt“ deutlich über den offiziellen des Statistischen Bundesamtes liegen.⁷

1.2 Aufbau und Leitfragen

Inhalt dieser Arbeit soll die kritische Betrachtung der Folgen von Bürokratie auf unsere medizinische Versorgung sein.

Folgende Fragestellung soll beantwortet werden:

Welche Auswirkungen hat die Bürokratie auf unsere medizinische Versorgung? Deshalb sollen zunächst im zweiten Teil der Arbeit die Begriffe und die Entstehung von Bürokratie im Allgemeinen erläutert werden.

Anschließend, im dritten Teil, werden die Akteure im deutschen Gesundheits- wesen, die Zusammenhänge und die Strukturen der medizinischen Versorgung dargestellt. Diese Organisationen und ihre Beziehungen zueinander unterliegen einer Steuerung und Regulierung, welche im vierten Abschnitt der Arbeit erläu- tert werden, bevor es dann um konkrete Beispiele und Folgen der Bürokratie in der medizinischen Versorgung und bisherige Forschungsergebnisse zu diesem Thema geht. Zusammenfassend werden die wichtigsten Ergebnisse betrachtet, ein Fazit der gewonnenen Ergebnisse gezogen und auf weiteren Forschungs- bedarf hingewiesen.

1.3 Methodik

Eine fundierte empirische Informationssammlung ist das Kernelement zur Überprüfung von wirtschaftlichen, ökologischen und gesellschaftlichen Zusammenhängen. Zur Entscheidungsfindung, für die Planung von Strategien, oder auch nur mit dem Ziel, sich eine Meinung im „Konzert der demokratischen Gesellschaft“ zu verschaffen, ist ein breites Wissen über den Status Quo unumgänglich.⁸ Gleichwohl bedarf es eines Verständnisses der Zusammenhänge und Ursachen, die zu der aktuellen Situation geführt haben.

Die Untersuchung ist als qualitative Literaturanalyse konzipiert. Berücksichtigt wurde die verfügbare aktuelle Fachliteratur, welche einen inhaltlichen Bezug zu der Untersuchungsfrage aufweist. Mittels einer systematischen Recherche in der gesundheitswissenschaftlichen Literatur und in den Online- Datenbanken von SpringerLink, Statista und WISO sollen die Grundfragen zu der medizini- schen Versorgung und deren Steuerung, zu Bürokratie und deren Folgen und zur aktuellen Lage im Gesundheitssystem in Bezug auf Bürokratie ermittelt werden.

2 Bürokratie und Bürokratisierung

2.1 Der Begriff Bürokratie und Max Weber

Zunächst sollen die Begriffe definiert und beschrieben werden, die in Beziehung zur Entstehung von Bürokratie stehen und für die weiteren Ausführungen eine wichtige Rolle spielen. Es wird dargestellt seit wann es diese Form der „Herr- schaft“ gibt und warum Bürokratie entsteht. Welche Folgen hat Bürokratie und was sind mögliche Werkzeuge, um eine sich weiter ausbreitende Bürokratie zu vermeiden?

Erstmals wurde der Begriff der „Bürokratie“ von dem französischen Regierungsbeamten Vincent de Gornay (1712 - 1759) verwendet. Er sprach mit Blick auf die - von ihm konstatierte - Reglementierungswut der Regierung von der „bureaucratie“ als der Krankheit der Schreibstuben und Kanzleien und bezeichnete diese als zuweilen vierte oder fünfte Regierungsform.⁹

Der Begriff Bürokratie besteht aus zwei Teilen:

„bureau“, welches Büro, Arbeitszimmer und Schreibtisch bedeutet „cratie“, welches für Herrschaft, Macht und Gewalt steht.¹⁰

Die wissenschaftliche Fundierung von Bürokratie geht jedoch auf die Arbeiten von Max Weber (1864 - 1920) zurück, der „Bürokratie“ als soziologischen Grundbegriff geprägt hat. Weber untersuchte Bürokratie unter dem Aspekt der Herrschaft, die er als „Chance, für einen Befehl bestimmten Inhalts, bei (..) [konkret benannten] Personen Gehorsam zu finden“¹¹, definierte. Er unterschied dabei drei mögliche Herrschaftsformen:

- die charismatische Herrschaft beruht auf der „außeralltäglichen Hingabe an die Heiligkeit oder Heldenkraft oder die Vorbildlichkeit einer Person und der durch sie offenbarten oder geschaffenen Ordnungen“; sie ist demnach durch ein „Führer-Anhänger-Verhältnis“ gekennzeichnet;
- die traditionelle Herrschaft, die sich „auf den Alltagsglauben an die Heilig- keit von jeher geltender Traditionen und die Legitimität der durch sie zur Autori- tät Berufenen“ gründet und die somit durch ein „Herr-Diener-Verhältnis“ be- schreibbar ist und
- die bürokratische Herrschaft, die Weber als „legale Herrschaft mit bürokratischem Verwaltungsstab“ definiert, die „auf dem Glauben an die Legalität gesatzter Ordnungen und des Anweisungsrechts der durch sie zur Ausübung der Herrschaft Berufenen“ aufbaut. Beim Herrschaftstyp Bürokratie besteht also ein Verhältnis„Vorgesetzter- Untergebener“.¹²

Max Weber war der Erste, der den Begriff der Bürokratie geklärt und starke Thesen über die Funktion der Bürokratie in modernen Gesellschaften entwickelt hat. Für Weber hat Bürokratie zwei Bedeutungen. Auf der einen Seite ist sie die effizienteste Form der Verwaltung, die sowohl von Regierungen wie von Privatunternehmen als Mittel der Herrschaft eingesetzt wird. Auf der anderen Seite ist die Bürokratie sehr eng verknüpft mit dem Aufstieg des modernen Staates. Dieser Staat wird allgemein charakterisiert als ein System „legaler Herrschaft mit einem bürokratischen Verwaltungsstaat.“¹³

Webers Analysen zur Bürokratie prägen nach rund 80 Jahren nach wie vor die Vorstellungen über Politik und Verwaltung. Weber gilt als Wegbereiter der Organisationstheorie und der Verwaltungswissenschaften.¹⁴

Webers Idealtyp der legalen Herrschaft zielt auf die Vermeidung jeglicher per- sönlicher Willkür bei der Herrschaftsausübung und sichere Kontinuität und Pro- fessionalität in der Erledigung der Aufgaben.¹⁵ Gemäß seiner Leitidee der fort- schreitenden Rationalisierung sah Weber in der Bürokratie die reinste Form legaler Herrschaft und die höchste Stufe der Rationalität, die durch Sachlichkeit Unpersönlichkeit (im positiven Sinne als Unparteilichkeit) und Berechenbarkeit gekennzeichnet ist.¹⁶

Welche Merkmale im Einzelnen für den Idealtyp der Bürokratie konstitutiv sind, hat Weber nirgendwo in der Form einer konsistenten Aufstellung dargelegt.

Daher sind immer wieder unterschiedliche Sichtweisen und Formulierungen in der Literatur dargestellt worden. Jedoch die am häufigsten gefundenen Merkmale des Idealtyps Bürokratie nach Weber sind:

Positionen/ Stellen als Bausteine der Organisation feste Amtskompetenzen und klare Amtshierarchie Regelgebundenheit und Unpersönlichkeit der Amtsführung Aktenmäßigkeit aller verwaltungstechnischen Abläufe Qualifiziertes und loyales Fachpersonal All diese Punkte kommen uns heute sehr bekannt vor und nicht zuletzt dank Weber sind sie zu einer Art Gemeingut im Denken über Organisationen gewor- den.¹⁷ Die von Weber reklamierte Effizienz bürokratischer Organisationen ist in vielfältiger Weise in Frage gestellt worden. Bürokratie wird geradezu als Syno- nym für Ineffizienz, für pedantisches, engstirnig- formalistisches Denken und Handeln sowie als Krankheit, die der guten Verwaltung die Kraft raubt, verwen- det.¹⁸

Bürokratie unterscheidet sich von den anderen Herrschaftsformen insbesondere durch ihre rechtsstaatliche und demokratische Ausrichtung. Damit ist deutlich, warum Weber in der Entwicklung der bürokratischen Verwaltung „die Keimzelle des modernen oczidentalen Staates“¹⁹ sieht. Bürokratie ist das Kennzeichen jeder modernen Form von Verwaltung im öffentlich staatlichen Bereich, aber auch in weiteren Bereichen und Organisationen wie in Unternehmen, Betrieben, Verbänden, Parteien, Kirchen, usw., in denen Herrschaft auf der Basis einer rational-legalen Ordnung ausgeübt wird.²⁰

Bürokratische Organisationen bringen Vorteile aber auch Nachteile und Probleme mit sich.

Fast jede Organisation hat Vorteile der Bürokratie und nutzt diese. Ein Vorteil ist die Erstellung von organisationalen Hierarchien, die effizient Interaktionen zwi- schen den organisationalen Ebenen kontrolliert aufzeigt. Somit klärt sie die Spezifikation der vertikalen Weisungsrechte und der horizontalen Aufgabenbe- ziehungen. Individuen können somit für die Art, wie sie etwas tun, verantwortlich gemacht werden. Die Spezifikation der Rollen und die Nutzung von Regeln, Standardarbeitsanweisungen und Normen zur Regulierung der Ausführung von Aufgaben reduzieren Kosten, die mit der Kontrolle der Arbeit von Untergebenen verbunden sind und steigern die Integration innerhalb der Organisation. Ein wei- terer Vorteil besteht darin, dass sie eine Position von der anderen trennt. Die Gerechtigkeit und Gleichheit der bürokratischen Auswahl, der Evaluation und des Entlohnungssystems ermuntern die Mitglieder, die Interessen und Erwar- tungen der Organisation zu fördern und umzusetzen. Auf diese Weise fördert Bürokratie die Differenzierung, steigert die organisationalen Kernkompetenzen und erleichtert es, im Wettbewerb mit anderen Organisationen um knappe Res- sourcen zu bestehen.²¹

So wird bei bürokratischen Organisationen allgemein ihre technische Überlegenheit gegenüber anderen Organisations- und Herrschaftsformen in komplexen, arbeitsteiligen und hochgradig differenzierten Gesellschaften hervorgehoben. Betont wird vor allem die Objektivität, Stetigkeit, Berechenbarkeit, Planbarkeit und Zuverlässigkeit der Bürokratie.

Allerdings löst gerade die unpersönliche Objektivität ein Unbehagen an Büro- kratie aus und lässt sie als befremdlich, wenn nicht gar bedrohlich erscheinen. Zu den Nachteilen und Problemen zählen unter anderem „ die aufgeblähte Bü- rokratie, die berühmten unnützen und überflüssigen Gesetze und Vorschriften, aber auch bürokratische Sprache, unverständliche bis absurde Vorschriften und Bescheide, unfreundliches Verhalten von Mitarbeitern der Verwaltung, Unper- sönlichkeit, Rigidität, Dogmatismus, undurchschaubare Prozesse und Zustän- digkeiten“.²²

In der folgenden Tabelle sind Vor- und Nachteile der bürokratischen Organisation im Sinne Max Webers gegenübergestellt. Unterschieden wird dabei zwischen Vor- und Nachteilen für den Staat und für die Bürger auf vier grundlegenden Dimensionen einer Organisation.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Vor- und Nachteile bürokratischer Organisationen²³

Damit wird als ein generelles Problem jeder bürokratischen Organisation bzw. bei der grundsätzlichen Kritik am bürokratischen Prinzip die fehlende Anpassung an sich wandelnde Ziele in einer sich permanent wandelnden gesellschaftlichen Umwelt deutlich.

Bürokratien haben auf Grund ihrer strukturellen Merkmale in der Regel Schwie- rigkeiten, sich dem sozialen Wandel anzupassen. In der Folge sinkt ihre Leis- tungsfähigkeit, denn sie sind von Reformulierungen ihrer gesetzten Ordnung abhängig, um weiterhin effektiv zu sein. Und: Mit zunehmendem sozialem Wandel werden zwangsläufig die Anpassungsschwierigkeiten der Bürokratie größer.²⁴

Der Begriff „Bürokratie“ ist also kein Begriff der heutigen Zeit, sondern existiert schon bereits seit mehreren Jahrhunderten. Die Bedeutung wie „Herrschaft des Büros“ wurde schon lange vor der französischen Revolution als Schimpfwort genutzt. Er beschrieb einen negativen Zustand, in dem Verwalten zum Selbst- zweck geworden war.²⁵

Bereits in einen Brief aus dem Jahre 1821 beschrieb der Reformer der preußi- schen Verwaltung- Freiherr von Stein- das Grundübel der Bürokratie folgend:

„... daßwir fernerhin von besoldeten buchgelehrten, interessenlosen, ohne Eigenthum seyenden Buralisten regiert werden...Diese 4 Worte enthalten den Geist unserer und ähnlicher geistlosen Regierungsmaschinen, besoldet, also Streben nach Erhalt und Vermehrung der Besoldeten;-buchgelehrt; also lebend in der Buchstabenwelt, und nicht in der wirklichen;- interessenlos, denn sie stehen mit keiner der den Staat ausma- chenden Bürgerklasse in Verbindung; sie sind eine Kaste für sich, die Schreibkaste;-eigenthumslos, also alle Bewegungen des Eigenthums treffen sie nicht; es regne oder scheine die Sonne, die Abgaben steigen oder fallen, man zerstöre alte hergebrachte Rechte, oder lasse sie bestehen,...alles das kümmert sie nicht. Sie erheben ihren Ge-halt aus der Staatskasse und schreiben, schreiben, schreiben im stillen mit wohlver-schlossenen Thüren versehenen Bureau, unbekannt, unbemerkt, ungerühmt und zie-hen ihre Kinder wieder zu gleich brauchbaren Schreibmaschinen an. “²⁶

Noch heute ist der Begriff, zumindest außerhalb der Fachöffentlichkeit, eher negativ besetzt.

Das Wort Bürokratie wird daher im nicht- wissenschaftlichen Sprachgebrauch oftmals für unpersönliches und formalistisches Verhalten der Verwaltung ver- wendet und dient damit auch der Wertung. Eine solche Wertung sollte die Wis- senschaft vermeiden. Dieser Begriff soll hier dennoch verwendet werden, da er gerade im Zusammenhang mit Deregulierung und dem Abbau von Verwaltung Verwendung findet. Das durchaus positiv besetzte Schlagwort ist hier Bürokra- tieabbau.²⁷ Aus individueller Perspektive sind die überpersönlichen Zwecke und Ziele der Bürokratie oftmals nicht einsehbar und verständlich. Darüber hinaus besteht die Gefahr, dass Bürokratie zum Selbstzweck wird, indem sie ihre inter- ne Organisation gegenüber den eigentlichen Zielen in den Vordergrund stellt (Bürokratismus).²⁸

2.2 Bürokratisierung

Die Debatte um Überregulierung und Bürokratisierung ist alles andere als neu. Auch die dabei diskutierten Maßnahmen zur „Bekämpfung bürokratischer Rege- lungswut“ sind keine Erfindungen des 21. Jahrhunderts. Vielmehr gehören Klagen über bürokratische Hemmnisse und Überregulierung seit Jahren, wenn nicht Jahrzehnten, zum guten Ton- und das nicht nur in Deutschland.²⁹

Es scheinen die Belastungen, insbesondere von Unternehmen, durch bürokrati- sche Regelungen auch weiterhin anzusteigen. Dies legen zumindest Ergebnis- se der Befragung von Unternehmen nahe: So antworteten im Jahr 1994 58 Prozent der befragten Unternehmen, die Belastung durch staatliche Bürokratie sei hoch oder sehr hoch, zehn Jahre später gaben dies 79 Prozent an.³⁰

Bürokratisierung ist also ein zu viel an Bürokratie. Sie wird in drei Dimensionen geteilt. Zu viel Staat, bürokratische Verfahren und zu viel Regulierung.³¹

Der Umfang der Staatsaufgaben wird unter dem Begriff zu viel Staat kritisiert. Dabei ist dies nicht ein originäres Bürokratieproblem, sondern eher eine ord- nungspolitische Frage, welche Aufgaben der Staat wahrnehmen soll und inwie- weit dazu die Steuern der Bürger umverteilt werden. Die Ausgaben des Staates spiegeln in Deutschland weniger die Ausweitung der Aktivitäten wieder, als die sozialstaatliche Umverteilung, die inzwischen mehr als die Hälfte der Gelder aus dem Bundeshaushalt beanspruchen. Die Staats-, Steuer- und Abgabequo- ten ähneln denen unserer europäischen Nachbarstaaten. Nur die Sozialabga- benquote ist überdurchschnittlich hoch und belastet damit den Faktor Arbeit in Deutschland.³²

Die Probleme, die innerhalb der Behörden oder bei der Koordination zwischen den Behörden und deren Kontakt zum Bürger entstehen, werden als „bürokratische Verfahren“ zusammengefasst: Langsame und schwerfällige Bearbeitung, interne Koordinationsprobleme, mangelndes Kostenbewusstsein, Unpersönlichkeit, mangelnde Dienstleistungs- und Kundenorientierung, unverständliche Verwaltungssprache sind nur einige Beispiele. Zusätzliche Koordinationsschwierigkeiten entstehen in Deutschland durch den Verwaltungsförderalismus sowie durch die Integration weiterer (nicht- staatlicher) Akteure wie Kammern und Genossenschaften in Genehmigungsverfahren.³³

Unter zu viel Regulierung werden die Eingriffe des Staates durch die Anzahl von neuen Rechtsvorschriften, zum Beispiel durch Definition von Standards, Lizenzierungs- und Zulassungsverfahren, Preisregulierungen, Gebots- und Verbotsnormen, Anzeige- und Genehmigungspflichten oder Subventionen ver- standen.³⁴

2.3 Bürokratiekosten

Bürokratiekosten werden allgemein als behördliche Ausgaben aus Gesetzen und Verordnungen bezeichnet. Unterschieden werden Bürokratiekosten in:

- Kosten aus Informationspflichten
- Kosten aus Berichtspflichten und Buchführungspflichten³⁵

Ausgeschlossen bei Bürokratiekosten sind Kosten aus Regelungen und Vorschriften, die arbeitsschutzrechtliche Maßnahmen betreffen. Im Jahr 2006 hat die Regierung der Bundesrepublik Deutschland damit begonnen die Bürokratiekosten aus allen Gesetzen, die aus Informationspflichten zustande gekommen sind, zu messen. Die für die Wirtschaft aus bundesrechtlichen Regelungen entstehenden Kosten aus Informationspflichten wurden dabei über das Standard- Kostenmodell (SKM) gemessen.

Mit Informationspflichten sind die Verpflichtungen zur Information durch Geset- ze, Satzungen und Rechtsverordnungen gemeint. Allein für die Wirtschaft wur- den im Rahmen der Bestandsmessung bereits ca. 10.900 unterschiedliche In- formationspflichten identifiziert. Beispiele für Informationspflichten sind:

- Erklärungen und Meldungen gegenüber Finanzbehörden wie Lohnsteu- eranmeldung oder Umsatzsteuervoranmeldung
- Bilanzierungspflichten von Unternehmen
- alle Arten der Beantragung von Genehmigungen und Erlaubnissen, wie beispielsweise Baugenehmigung oder Berufsanerkennung
- Handelsregister- oder Grundbucheintragungen
- Genehmigungsverfahren bei Medikamenten
- Daten und Informationen, die bei Kontrollbesuchen bereitgestellt werden müssen³⁶

³⁴ vgl. Jann, Wegrich, Tiessen, 2007, S. 35- 40

³⁵ vgl. Rösner, Precht, Damkowski, 2007, S. 33- 34

³⁶ vgl. NKR, 2012a,

Wie in folgender Abbildung deutlich ersichtlich, liegen die Bürokratiekosten in den Arztpraxen nur noch hinter denen der Kreditinstitute, laut einer Studie des Normenkontrollrates aus dem Jahr 2009:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Bürokratiekosten in Deutschland nach Branchen³⁷

Das SKM wurde in den neunziger Jahren in den Niederlanden mit der Zielset- zung entwickelt, ein Verfahren zur Ermittlung der Belastungen, die Unterneh- men und Bürger auf Grund staatlicher Regulierung entstehen, zur Verfügung zu stellen. Durch das SKM werden lediglich Informations- und Berichtspflichten - wie Anträge, Formulare, Statistiken etc. - gemessen, die sich aus gesetzlichen Regelungen ergeben und einen entsprechenden Verwaltungsaufwand für Un- ternehmen nach sich ziehen. Der Vorteil dieses Ansatzes besteht darin, dass nicht das inhaltlich- politische Ziel einer staatlichen Maßnahme in Frage gestellt wird. Auf diese Weise können, losgelöst von der inhaltlichen Dimension, die Kosten eines Gesetzes oder einer Verordnung quantifiziert und die Reduktion überflüssiger Informationspflichten vorangetrieben werden.³⁸

Die Standard- Kostenmodell- Messung analysiert eine gesetzliche Regelung dahingehend, ob in diesen Informationspflichten enthalten sind. Auf die Berechnungsformel für die Bemessung wird hier nicht im Detail eingegangen.

2.4 Bürokratieabbau

Mit der Zunahme der Regelungen und Vorschriften durch den Staat wurde Verwaltung über ein Maß hinweg aufgebaut, das im Allgemeinen als vertretbar gilt. Die Forderungen nach Bürokratieabbau wurden immer lauter. Weitgehende Verwaltungsreformen sollen auf die Transparenz für die Bürger, Bürgernähe und Steigerung der Verwaltungseffizienz zielen.³⁹

Bürokratie ist aber direkt an den Gesetzesvorbehalt gebunden und wird daher meist als starr empfunden. Um Einzelfälle dennoch sinnvoll behandeln zu kön- nen, werden dann weitere Verordnungen benötigt, die das System unübersicht- lich werden lassen. Dies wiederum führt zu einer Benachteiligung von Nicht- Wissenden und damit zu einer direkten Beeinflussung einer der Grundkompo- nenten der Bürokratie, nämlich der Gleichbehandlung aller Adressaten. Bei- spielhaft kann hier auch die Steuergesetzgebung in Deutschland genannt wer- den.⁴⁰

Bei dem Abbau von Bürokratie geht es hauptsächlich um zwei Punkte: die quantitative Rückführung des Normenbestandes auf der einen und der qualitativen Verbesserung und Zusammenführung von Rechtsnormen auf der anderen Seite. Hauptproblem des Bürokratieabbaus dürfte in den ideologischen Grundlagen der Politik liegen, inwieweit sich der Staat aus der Regulierung ziehen soll. Bürokratieabbau braucht eine Vision, ein Leitbild von einer entbürokratisierten, bürgernahen und wirtschaftsfreundlichen Gesellschaft.⁴¹

Mit dem Programm „Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung“ hat sich die Bundesregierung verpflichtet, Bürokratiekosten für Unternehmen messbar ab- zubauen und auf das absolut Notwendige zu beschränken. Ein weiteres Ziel des 2006 verabschiedeten Programms ist es, die Folgen gesetzlicher Neurege- lungen transparenter zu machen, alternative Lösungen zu fördern und damit die Akzeptanz für staatliche Maßnahmen zu erhöhen. Dies bedeutet: Gesetze und Vorschriften sollen vereinfacht werden, Formulare und Verfahrenswege werden übersichtlicher und Anträge können einfacher, zum Beispiel elektronisch, ge- stellt werden.⁴²

Die Bundesregierung möchte Massenverfahren vereinfachen, indem Sie Bürger und Unternehmen von den Pflichten der Bürokratie, wie z.B. durch Vereinfa- chung von Sozialversicherungsmeldungen, durch folgende Instrumente entlas- ten wollen:

- Deregulierung - bestehende Rechte sollen vereinfacht und Regelungen, die nicht mehr gebraucht werden, abgeschafft werden.
- Prozessoptimierung - Ziel ist die Vereinfachung von Prozessketten, die zwischen den Bürgern, der Verwaltung und auch Unternehmern bestehen.
- Reorganisationvon Behördengliederungen - also die Schaffung von bürgernahen, wirkungsvollen Strukturen zur Entlastung der öffentlichen Haushalte.⁴³
- Senkung der staatlichen Aufgaben- bezeichnet das Mindern staatlicher Eingriffe in verschiedene Bereiche. Weiter ist die Einschränkung der staatlichen Aktivitäten ein wirkungsvolles Instrument.⁴⁴

Dazu wurde als unabhängiges Beratungs- und Kontrollgremium der Normen- kontrollrat (NKR) 2006 per Gesetzesbeschluss eingerichtet. Aufgabe des NKR ist es, die Bundesregierung beim Abbau von mit Bundesgesetzen verbundenen Bürokratielasten zu unterstützen. Dabei konzentriert er sich ausschließlich auf Verwaltungskosten. Daher prüft er weder materielle Befolgungskosten noch direkte Finanzkosten, oder „Irritationskosten“ (die ein Ärgernis für die Unter- nehmen darstellen), aber nicht unbedingt von der SKM- Methode erfasst wer- den. Seine eigentliche Aufgabe als Methodenwächter nimmt der NKR bei der Prüfung der Grundsätze des Standard- Kostenmodells in Zusammenarbeit mit dem Statistischen Bundesamt bei allen neuen, bestehenden und geänderten Gesetzen, Verordnungen und Verwaltungsvorschriften des Bundes wahr.⁴⁵

[...]

---

¹ vgl. Wippermann, u.a. 2011, S. 11

² Paul, Schmidt- Semisch, 2010 , S. 119

³ vgl. Gühl, 2012, S. 1

⁴ vgl. Porter, Guth, 2012, S. 2

⁵ vgl. Bandelow, Eckert, Rüsenberg, 2009, S. 231

⁶ vgl. Thielscher, 2012, S. 9

⁷ vgl. Blümel, Fuchs, Busse, 2013, S. 7

⁸ vgl. Diekmann, 2005, S. 11

⁹ vgl. Wunder, 1986, S. 41

¹⁰ vgl. Eichhorn, 2002, S. 153

¹¹ Weber, 1976, S. 28

¹² vgl. Weber, 1976, S. 124

¹³ Haller, 2009, S. 223

¹⁴ vgl. Bogumil, Jann, 2008, S. 137

¹⁵ vgl. Kirchhof, 2012, S. 34

¹⁶ vgl. Armbrüster, Banzhaf, Dingemann, 2010, S. 17

¹⁷ vgl. Preisendörfer, 2008, S. 100

¹⁸ vgl. Wimmer, 2004, S. 162

¹⁹ ebd. S. 128

²⁰ vgl. Zimmermann, 2003, S. 46

²¹ vgl. Jones, Bouncken, 2008, S. 331

²² vgl. Jann, Wegrich, Tiessen, 2007, S. 12

²³ Seibel, 1986, S. 142

²⁴ vgl. Zimmermann, 2003, S. 44

²⁵ vgl. Bogumil, Jann, 2008, S. 114

²⁶ vgl. Hattenhauer, 1980, S. 212

²⁷ vgl. Steinhaus, 2008, S. 60

²⁸ vgl. ebd. S. 43

²⁹ vgl. Jann, Wegrich, Tiessen, 2007, S. 11

³⁰ vgl. Kayser u. a. 2004, S. 17

³¹ vgl. Jann, Wegrich, Tiessen, 2007, S. 21

³² vgl. ebd. S. 25- 29

³³ vgl. ebd. S. 45- 49

³⁷ vgl. NKR, 2009,

³⁸ vgl. KPMG, 2006, S. 10

³⁹ vgl. Schubert, Klein, 2006, S. 16

⁴⁰ vgl. Steinhaus, 2008, S. 61

⁴¹ vgl. Kauther, Zülka, 2005, S. 76

⁴² vgl. Bundesregierung, 2013, S. 6

⁴³ vgl. Lohmann, 2004, S. 23

⁴⁴ vgl. Bogumil, Jann, 2008, S. 148

⁴⁵ vgl. Frick, 2006, S. 1