Der Stabilitäts- und Wachstumspakt auf dem Prüfstand

Gliederung

1 EINLEITUNG

2 DIE BESTIMMUNGEN DES STABILITÄTS- UND WACHSTUMSPAKTS
2.1 Das Ziel des Stabilitäts- und Wachstumspakts
2.2 Die Maastrichter Referenzwerte
2.3 Die Konvergenz- und Stabilitätsprogramme
2.4 Der Sanktionsmechanismus

3 DIE ENTWICKLUNG DES STABILITÄTS- UND WACHSTUMSPAKTS

4 ARGUMENTE FÜR DIE BEIBEHALTUNG DES PAKTS
4.1 Vermeiden von Vertrauensverlusten
4.2 Ausreichende Flexibilitätsvorgaben

5 ARGUMENTE FÜR EINE MODIFIZIERUNG DES PAKTS
5.1 Mangel an ökonomischer Fundamentation
5.2 Fehlende langfristige Orientierung
5.3 Förderung einer pro-zyklischen Finanzpolitik
5.4 Gleichbehandlung der Mitgliedsländer
5.5 Der Entscheidungsprozess im ECOFIN

6 REFORMVORSCHLÄGE
6.1 Strukturelles Defizit als Referenzgröße
6.2 Ausgabenziele statt Defizitbeschränkung
6.3 Einführung nationaler Schuldenquoten
6.4 Implementierung von „Rainy-day-funds“
6.5 Objektivierung des Sanktionsmechanismus

7 FAZIT

8 LITERATURVERZEICHNIS

Abbildungsverzeichnis

TABELLE 1: NATIONALE BUDGETDEFIZITE DER EWU-TEILNEHMER IN PROZENT DES BIP 8

TABELLE 2: NATIONALE BUDGETDEFIZITE AUSGEWÄHLTER BEITRITTSKANDIDATEN IN PROZENT DES BIP 10

TABELLE 3: INVESTITIONSQUOTEN DER EWU-TEILNEHMER 13

TABELLE 4: NATIONALE SCHULDENSTÄNDE IN PROZENT DES BIP 15

TABELLE 5: ARBEITSLOSENQUOTEN DER EWU-TEILNEHMER IN PROZENT 16

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Am 25. November 2003 entschied der Europäische Rat der Finanzminister (ECOFIN), dass das zuvor auf Grundlage des Stabilitäts- und Wachstumspakts (kurz Pakt) eingeleitete Defizitverfahren gegen Deutschland und Frankreich vorläufig ausgesetzt wird. Nachdem beide Länder bereits im Jahr 2002 die im Stabilitäts- und Wachstumspakt festgeschriebene Defizitobergrenze von 3 vH des Bruttoinlandsproduktes nicht einhalten konnten, stellte der ECOFIN auch für 2003 jeweils ein übermäßiges Defizit fest. Trotz des im Pakt festgeschriebenen Sanktionsmechanismus, der im Fall eines wiederholten Nichteinhaltens des Defizitkriteriums eintritt, wurden beide Länder von vorläufigen Strafzahlungen frei gestellt.

Diese Entscheidung, die von einigen Mitgliedsländern, der Europäischen Zentralbank (EZB) und auch von der EU-Kommission mit starker Kritik aufgenommen wurde, lässt vermehrt Zweifel an der Glaubwürdigkeit und der Funktionsweise des Pakts aufkommen. Es stellt sich die Frage, ob der Pakt in seiner jetzigen Form ein adäquates Mittel ist, um die EU-Mitgliedsländer zu einer verantwortungsvollen Haushaltspolitik zu verpflichten. Oder ob es bereits nach vier Jahren der Europäischen Währungsunion (EWU) nötig ist, den Pakt umzuschreiben.

Die vorliegende Hausarbeit widmet sich auf Grund dieser aktuellen Entwicklung der konkreten Frage, ob der Stabilitäts- und Wachstumspakt umfassende Reformmaßnahmen bedarf, um seinem originären Ziel, einer stabilitätsorientierten EU-Haushaltspolitik, nach zu kommen. Bei der Beantwortung wird implizit unterstellt, dass der Pakt, welcher 1997 von allen Mitgliedsländern in Amsterdam unterzeichnet wurde, als ein notwendiges Mittel der gemeinsamen EU-Wirtschaftspolitik anerkannt ist. Im Mittelpunkt des Interesses steht somit nicht die Frage, ob zusätzlich zum Vertrag von Maastricht überhaupt ein Stabilitätspakt notwendig ist, sondern ob der Pakt in seiner jetzigen Form ausreicht, um die einzelnen Mitgliedsländer der Europäischen Union im Hinblick auf ihre nationale Finanzpolitik zu disziplinieren.

Die Bearbeitung der Fragestellung beginnt in Kapitel 2 mit einer Vorstellung des Stabilitäts- und Wachstumspakts. In Kapitel 3 folgt eine Zusammenfassung der ersten vier Jahre seit In-Kraft-Treten des Pakts, um daraufhin in Kapitel 4 und 5 die kontroversen

Argumente, welche in der aktuellen Diskussion angeführt werden, kritisch zu untersuchen. Darauf aufbauend werden abschließend Reformvorschläge zur Verbesserung der Funktionsweise des Stabilitätspakts präsentiert und deren Umsetzbarkeit untersucht (Kapitel 6).

2 Die Bestimmungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts

Um die gegenwärtige Diskussion nachvollziehen zu können, ist zunächst die Klärung der Fragen, was der Pakt ist und welche Bestimmungen er enthält, notwendig. Das folgende Kapitel widmet sich diesen, indem zunächst die Ziele und im Anschluss die einzelnen Bestandteile des Pakts vorgestellt werden. Das Kapitel bildet somit die Vorraussetzung für das spätere Verständnis der einzelnen Argumentationsansätze.

2.1 Das Ziel des Stabilitäts- und Wachstumspakts

Basierend auf einem Vorschlag des deutschen Finanzministers Theo Waigel wurde 1997 auf dem EU-Gipfeltreffen in Amsterdam der Stabilitäts- und Wachstumspakt beschlossen. Ausgangspunkt für diesen Vertrag war das Bedenken Deutschlands, dass mit Einführung einer gemeinsamen Währung und der gleichzeitigen Beibehaltung nationaler Finanzautonomie, die expansive Finanz- und Wirtschaftspolitik eines Teilnehmerstaates negative Inflations- und Zinssteigerungswirkungen initiieren könnte. Dies würde als Resultat Wachstumseinbußen im gesamten Euroland mit sich bringen.¹ Angezweifelt wurde in diesem Zusammenhang vor allem Artikel 107 des Maastrichter Vertrages, der die Unabhängigkeit der EZB und ihrer Geldpolitik garantieren soll. Unterstellt wurde, dass ein Land mit einem übermäßigen Haushaltsdefizit moralischen Druck auf die EZB ausüben könnte, zur kurzfristigen Schaffung von Arbeitsplätzen eine inflationäre Geldpolitik durchzuführen. Diese würde im Ergebnis zur Entwertung hoher nationaler Schuldenstände führen.² Darüber hinaus würde eine Überschuldungssituation im Euroraum die EZB zwingen, die Zinssätze anzuheben. Durch die damit verbundene Verringerung der Investitionstätigkeit der Unternehmen käme es im Endeffekt zu einer Abschwächung der gesamten europäischen Wirtschaft.³

Der Pakt soll aus diesem Grund, als ergänzendes Instrument zum Vertrag von Maastricht,

„ die dauerhafte Übereinstimmung der Finanzpolitik mit den Anforderungen eines solidenöffentlichen Haushalts und die Überwachung der finanzpolitischen Entwicklungen “ ⁴ der einzelnen Teilnehmerstaaten sicherstellen.

2.2 Die Maastrichter Referenzwerte

Grundlage des Stabilitäts- und Wachstumspakts sind die bereits im Vertrag von Maastricht verankerten Referenzwerte bezüglich nationalem Schuldenstand und jährlicher Neuverschuldung. Entsprechend Artikel 104c und dem Protokollüber das Verfahren bei einemüberm äß igem Defizit darf das Verhältnis des öffentlichen Defizits zum Bruttoinlandsprodukt die 3-vH-Grenze und das Verhältnis des öffentlichen Schuldenstandes zum Bruttoinlandsprodukt die 60-vH-Grenze nicht überschreiten.⁵ In der weiteren Diskussion liegt das Hauptaugenmerk jedoch primär auf dem öffentlichen Defizit eines Landes. Dies erklärt sich durch den kausalen Zusammenhang zwischen einer Veränderung der jährlichen Neuverschuldung (Stromgröße) und der sich daraus resultierenden Veränderung des öffentlichen Schuldenstandes (Bestandsgröße).

Das vorübergehende Überschreiten der 3-vH-Defizitgrenze ist nur in begründeten Ausnahmefällen erlaubt. Hierzu zählt neben außergewöhnlichen Umständen vor allem eine schwerwiegende Wirtschaftslage. Letztere liegt vor, wenn das BIP eines Landes innerhalb eines Jahres um mindestens 2 vH zurückgeht. Auch das Berufen auf widrige Umstände basiert auf einem BIP-Rückgang von mindestens 0,75 vH.⁶

2.3 Die Konvergenz- und Stabilitätsprogramme

Zusätzlich zu den Maastrichter Referenzwerten haben sich die Mitgliedsländer im Stabilitäts- und Wachstumspakt verpflichtet, in mittlerer Frist einen ausgeglichen Haushalt bzw. ein Haushaltsüberschuss zu erzielen. Die Kontrolle dieser Verpflichtung erfolgt dabei über nationale Stabilitätsprogramme für die an der Europäischen Währungsunion teilnehmenden Staaten bzw. über Konvergenzprogramme für die nicht an der EWU teilnehmenden Länder der EU. Diese jährlichen Programme beinhalten die jeweilige

Haushaltsplanung mit den Angaben zur Defizitquote und der zu erwartenden Entwicklung der Gesamtverschuldung. Darüber hinaus enthalten sie „ Prognosenüber die Wirtschaftsentwicklung, eine Analyse des Defizit- und Schuldenstandes und die Erläuterung der Ma ß nahmen zur Umsetzung der Ziele. “ ⁷ Die Programme dienen als ein so genanntes Frühwarnsystem, „ um rechtzeitig einer unsoliden Finanzpolitik entgegen zu wirken. “ ⁸

2.4 Der Sanktionsmechanismus

Um die Mitgliedsländer wirksam an die Vorgaben des Pakts zu binden, wurden zusätzliche Sanktionsmaßnahmen vereinbart. Stellt der ECOFIN eine tatsächliche oder voraussichtliche übermäßige Neuverschuldung eines Mitgliedslandes fest, wird ein so genanntes Defizitverfahren eingeleitet. Dieses Verfahren führt zu einer unverzinslichen Geldeinlage, falls die von Seiten der EU vorgeschlagenen Maßnahmen zur Defizitreduzierung nicht umgesetzt werden. Die Geldeinlage besteht dabei aus einem Sockelbetrag von 0,2 vH des BIP und erhöht sich mit jedem Prozentpunkt der Defizitverfehlung um 0,1 vH. Die maximale Höhe ist auf 0,5 vH des BIP festgeschrieben. Wird innerhalb von 2 Jahren das Defizit nicht unter die 3-vH-Grenze gefahren, wird diese Geldeinlage in eine nicht rückzahlbare Strafzahlung umgewandelt.⁹ Entgegen dem Waigel- Plan von 1995 ist dieser Sanktionsmechanismus jedoch nicht automatisiert.¹⁰ Sowohl die Feststellung eines übermäßigen Defizits als auch das Verhängen von Strafzahlungen muss mit einer 2/3-Mehrheit im ECOFIN beschlossen werden, wobei im zweiten Fall der Defizitsünder kein Stimmrecht besitzt.

3 Die Entwicklung des Stabilitäts- und Wachstumspakts

Tabelle 1: Nationale Budgetdefizite der EWU-Teilnehmer in Prozent des BIP (einschließlich Einnahmen aus UMTS-Versteigerung)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: EZB Monatsbericht (Juli 2003), S. 65.; BusinessWeek (09/2003), S. 23.

Mit Beginn der Europäischen Währungsunion im Jahr 1999 mussten alle Teilnehmerstaaten ihre ersten Konvergenz- bzw. Stabilitätsprogramme vorlegen. Unterstützt durch eine allgemein positive Wirtschaftslage im Euroraum, konnten die Vorgaben des Pakts in den ersten beiden Jahren von allen Ländern erfüllt werden. Die erste Bewährungsprobe erfolgte jedoch bereits im Jahr 2001, als für Portugal ein übermäßiges Defizit festgestellt wurde (siehe Tabelle 1). 2002 folgten schließlich auch Deutschland und Frankreich, die nach vorläufigen Schätzungen auch in den Jahren 2003 und 2004 die 3-vH- Defizitgrenze nicht einhalten werden. Während Portugal seiner sozialen Vorgängerregierung die Schuld gab, gleichzeitig aber ein reuiges Verhalten versprach, entgegneten Deutschland und Frankreich der öffentlichen Kritik relativ selbstbewusst. Bei gemeinsamen Treffen der beiden Staatsoberhäupter Jacques Chirac und Gerhard Schröder wurde eine, in anbetracht der konjunkturschwachen europäischen Wirtschaft, flexiblere Auslegung des Paktes vereinbart. Unverhoffte Unterstützung erhielten die Sünder dabei von EU-Kommissionspräsident Romano Prodi, der bereits im Oktober 2002 den Pakt als „dumm“ bezeichnete. Der vorläufige Endpunkt in der Diskussion um den Stabilitäts- und Wachstumspakt wurde am 25. November 2003 gesetzt, als die im ECOFIN nötige 2/3- Mehrheit für die Verabschiedung von Sanktionsmaßnahmen gegen Deutschland und Frankreich nicht zustande kam. Für eine Sanktionierung stimmten neben Spanien vor allem die kleineren Mitgliedsländer, namentlich Österreich, Finnland und die Niederlande. Darüber hinaus drohten die Niederlande bereits im Vorfeld der Entscheidung, juristische Schritte gegen die EU einzuleiten, falls diese nicht ihrer Pflicht nachkommt, die Defizitsünder 2004 wieder unter die 3-vH-Grenze zu bringen.¹¹ Auch EU- Währungskommissar Solbes sprach sich in erster Reaktion auf die Entscheidung des ECOFIN für eine Klage vor dem EU-Gerichtshof aus.

4 Argumente für die Beibehaltung des Pakts

Nach der Erläuterung welche Bestimmungen der Pakt enthält und wie er sich seit Beginn der EWU entwickelt hat, sollen im Folgenden die Argumente der Pakt-Befürworter kritisch betrachtet werden. Sie geben den Standpunkt wieder, weshalb der Pakt nicht verändert werden muss und in seiner jetzigen Form beibehalten werden soll.

4.1 Vermeiden von Vertrauensverlusten

Der Stabilitätspakt wurde primär verabschiedet, um die ökonomischen Folgen einer Überschuldungssituation in Europa zu vermeiden. Die damit einher gehende Zunahme der Zinslast, die in der Regel auf Lasten der Bürger durch höhere Steuern finanziert wird und die in Kapitel 2 beschriebene Gefahr steigender Preise, würde ein langfristig stabiles Wachstum in Frage stellen.

In Anbetracht der ersten Belastungsprobe des Pakts werden neben der Vermeidung dieser direkt ersichtlichen Gefahren jedoch auch psychologische Faktoren aufgeführt, um die Mitgliedsländer an die Vereinbarungen zu binden. Laut Siebert vom Institut für Weltwirtschaft (IfW) würde eine Aufweichung des Pakts durch die Implementierung neuer Regeln bzw. das komplette Aussetzen des Pakts „ die Glaubwürdigkeit der institutionellen Regelungen der Europäischen Währungsunion mit erheblichen Zweifelnüberziehen. “ ¹² Die direkte Folge einer solchen Maßnahme wären demnach vor allem zunehmende Vertrauensverluste in die noch junge gemeinsame Währung. „ In der Ö ffentlichkeit entstehe der Eindruck, der Wirtschaftspolitik fehle die klare Linie und die Regierungen hätten die Probleme nicht im Griff “ beschreibt Lehment vom IfW das Problem.¹³ Zum anderen würden mit sinkender Reputation auf lange Sicht auch potentielle Investoren von einem Engagement im Euroraum abgeschreckt werden. Vor allem die geringeren Wachtumsaussichten würden das Investitionsvolumen senken und infolgedessen den Euro schwächen.¹⁴

Der von Siebert angesprochene Glaubwürdigkeitsverlust offenbart sich bereits bei den potentiellen Beitrittskandidaten zur EU. Auf Grund der noch mangelnden realen Konvergenz sind in diesen Ländern vermehrt übermäßige Defizite zu erwarten bzw. bereits vorhanden (siehe Tabelle 2). Eine Bindung an die Vorgaben des Pakts wird dabei umso schwieriger, je weniger Unterstützung der Pakt gerade von den großen Volkswirtschaften der EWU erhält. Als Beispiel gilt in diesem Zusammenhang vor allem Polen, dessen Regierung sich nur noch zögerlich bemüht, ein aktuelles Defizit von rund 7 vH abzubauen.¹⁵ Um ein Ausufern der Haushaltsdefizite nach der EU-Osterweiterung zu vermeiden, ist es somit notwendig, dass die Vorgaben des Stabilitäts- und Wachstumspakts von allen aktuellen EWU-Teilnehmern strikt eingehalten werden bzw. der Sanktionsmechanismus keine Ausnahmen ermöglicht. Unterstrichen wird dies durch die Vorgabe der EU, dass sich zukünftige EU-Mitglieder nicht auf eine No-bail-out-Klausel berufen dürfen, also der EWU zwingend nach Erfüllen der Konvergenzkriterien beitreten müssen.

Tabelle 2: Nationale Budgetdefizite ausgewählter Beitrittskandidaten in Prozent des BIP

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Deutsche Bank Research (06/2002), S. 23.

Allerdings konzentriert sich die Argumentation des zunehmenden Vertrauensverlustes allein auf die Risiken der derzeitigen Krise und vergisst dabei die Chancen, die eine solche ebenfalls mit sich bringt. Die aktuelle Konjunkturschwäche zeigt eindeutig die funktionellen Schwächen des noch jungen Pakts auf. Dies scheint in Anbetracht der Tatsache, dass es bisher weltweit noch keine Erfahrung mit einer Währungsunion zwischen souveränen Staaten gibt, verständlich.¹⁶ Gelingt es nun, die sich offenbarenden Schwächen durch angemessene Reformen zu beseitigen, wird der Stabilitätspakt gerade für zukünftige Herausforderungen, vor allem im Rahmen der EU-Osterweiterung, gewappnet sein.

[...]

¹ Siehe Weiland (2000), S. 99.

² Siehe Fiederer (1997), S. 25.

³ Siehe Hefeker (2003), S. 15.

⁴ Görgens/Ruckriegel/Seitz (1999), S. 210f.

⁵ Siehe Fiederer (1997), S. 29f.

⁶ Siehe Weiland (2000), S. 99.

⁷ Wagner (1998), S. 184.

⁸ Weiland (2000), S. 99.

⁹ Siehe Weiland (2000), S. 101.

¹⁰ Siehe Wagner (1998), S. 186.

¹¹ The Economist vom 11.10.2003, S. 37.

¹² Siebert (2002), S. 9.

¹³ VWD Wirtschaftsnachrichten vom 13.11.2003.

¹⁴ Siehe VWD Wirtschaftsnachrichten vom 13.11.2003. 9

¹⁵ Siehe BusinessWeek vom 15.09.2003, S. 23.

¹⁶ Siehe The Economist vom 26.10.2002, S. 50.