Das Partizipationsparadox in der Großprojektkommunikation

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Vorüberlegungen zum Thema
2.1 Was macht ein Großprojekt zu einem Großprojekt?
2.2 Gründe für Protest gegen Großprojekte

3. Das Partizipationsparadox
3.1 Was ist das Partizipationsparadox und wie äußert es sich?
3.2 Implikationen für Vorhabenträger
3.3 Lösungsansätze

4. Fazit

5. Literatur- und Quellenverzeichnis

1. Einleitung

Proteste gegen Großprojekte wie „Stuttgart 21“, den Flughafen Berlin-Brandenburg „BER“ oder auch gegen das seit Jahrzehnten umstrittene „Atommüll-Endlager Gorleben“ gehören mittlerweile zu unserem Alltag. Die einen sehen in den Protestlern verbohrte „Wutbürger“^[1], die sich gegen alles und jeden wenden und so eine Gefahr für zukünftige Infrastrukturprojekte sowie für den gesamten Wirtschaftsstandort Deutschland darstellen. Die anderen sprechen von „Mutbürgern“^[2], die neue Formen der Partizipation erproben und die Demokratie auf diese Weise vitalisieren sowie in Teilen revolutionieren. Unabhängig davon welche Charakterisierung nun zutreffend ist – Großprojekte werden zunehmend mit Skepsis betrachtet und stehen im Fokus der Öffentlichkeit. Laut einer repräsentativen Umfrage des Allensbacher Instituts für Demoskopie haben 76 Prozent der Menschen Verständnis dafür, wenn gegen Großprojekte demonstriert wird.^[3] „Schon auf den bloßen Begriff „großes Bauprojekt“ reagiert die Mehrheit spontan negativ – trotz der Assoziationen mit Arbeitsplätzen, Fortschritt und Wachstum.“^[4] Die Erhebung zeigt, dass Großvorhaben heute nicht mehr nur auf gesetzlicher und juristischer Ebene abgehandelt werden können, sondern auch auf kommunikativer Basis akzeptiert werden müssen. Denn was bringt ein Projekt, das zwar alle politischen und gesetzgeberischen Instanzen durchlaufen hat, aber von der Bevölkerung nicht mitgetragen wird? Da die Grundstimmung also eher negativ ist, müssen Bürger „mit ins Boot geholt“ und aktiv am Verfahrensprozess beteiligt werden. Dafür gibt es im Rahmen der „formellen Öffentlichkeitsbeteiligung“ auch bereits Instrumente, die jedoch von den Bürgern zu selten genutzt werden. Dies hat oft damit zu tun, dass zwischen der Planung eines Bauvorhabens und dessen tatsächlicher Realisierung viele Jahre vergehen können. Im Stadium der Planung ist das Thema noch nicht im Bewusstsein der Bürger und somit für sie nicht akut. Jedoch fallen in diesem Abschnitt einer Bauleitplanung viele richtungsweisende Entscheidungen, die auch noch relativ variabel – also noch zu verändern respektive zu verhindern – sind. Den Umstand, dass viele Bürger sich erst am Verfahren beteiligen, wenn die Planungsprozesse abgeschlossen sind und damit einhergehend auch alle Partizipationsmöglichkeiten nicht mehr wahrgenommen werden können, nennt man Partizipationsparadox. Für Vorhabenträger bedeutet dies, noch stärker darauf hinzuwirken, Bürger von Anfang an in den Planungs- und Bauprozess zu integrieren, um am Ende keine „bösen Überraschungen“ zu erleben. Neben die formellen Formen der Öffentlichkeits-beteiligung müssen sie informelle setzen, die zwar keine politische oder gesetzliche Legitimation besitzen, aber zur Legitimation in der Bevölkerung beitragen können. Auch die Bundesregierung hat mittlerweile erkannt, dass die bisherigen Regelungen der formellen Öffentlichkeitsbeteiligung teilweise ineffektiv sind und mit dem „Gesetz zur Verbesserung der Öffentlichkeitsbeteiligung und Vereinheitlichung von Planfeststellungsverfahren“ (PlVereinhG) eine neue legislatorische Grundlage geschaffen, die „Planfeststellungsverfahren grundsätzlich vereinfachen und beschleunigen“^[5] soll.

Im Folgenden soll zunächst der definitorische Teil der Arbeit behandelt werden. Dabei wird erläutert, nach welchen Kriterien sich Projekte überhaupt in die Kategorie „Großprojekt“ einordnen lassen und was diese ausmacht. Anschließend soll die Frage geklärt werden, was die Gründe für Protest gegen Großprojekte sind, ohne den Kommunikation und Beteiligungsverfahren weitgehend obsolet wären. Im Hauptteil geht es dann, wie bereits angeschnitten, um das Partizipationsparadox. In diesem Zusammenhang werden auch Implikationen für die Vorhabenträger thematisiert sowie Lösungsansätze zur Umgehung des Paradoxes aufgegriffen. Am Schluss werden die Arbeitsergebnisse zusammengefasst und Zukunftsperspektiven im Zusammenhang mit Bürgerprotesten und Bürgerpartizipation dokumentiert.

2. Vorüberlegungen zum Thema

Bevor es im Hauptteil im Detail um das Phänomen „Partizipationsparadox“ geht, ist es zunächst wichtig zu verstehen, welche Projekte überhaupt gemeint sind, wenn man über „Großprojekte“ spricht. Oft ist nämlich der Unterschied zwischen einem „großen Projekt“ und einem „Großprojekt“ nur marginal. Jedoch existieren einige Kriterien, anhand derer man eine differenziertere Einordnung von Projekten vornehmen kann. Diese sollen nun vorgestellt und erläutert werden. Darüber hinaus stellt sich in diesem Kapitel die Frage, warum es überhaupt in dieser Häufigkeit zu Protesten gegen Großprojekte kommt. Was treibt die Protestierenden an und was wurde von den Vorhabenträgern eventuell falsch gemacht?

2.1 Was macht ein Großprojekt zu einem Großprojekt?

Nicht jedes Projekt ist, nur weil es viel Aufmerksamkeit erregt und viele Menschen dagegen protestieren, automatisch ein Großprojekt. Vielmehr spielen andere Kriterien eine entscheidende Rolle bei der Klassifizierung. So ist das Budget, welches für ein Projekt veranschlagt wird, ein maßgeblicher Faktor.^[6] Dieses ist im Vergleich zu anderen Projekten signifikant hoch und übersteigt oftmals die Jahresumsätze der beteiligten Unternehmen.^[7] Projektbudgets von Großprojekten bewegen sich dabei meist im hohen zwei- oder dreistelligen Millionenbereich – zuweilen kosten sie aber auch Milliarden. Beim umstrittenen Bahnprojekt „Stuttgart 21“ hat der Aufsichtsrat der Deutschen Bahn beispielsweise vor wenigen Monaten erst „dem neuen Finanzierungsrahmen von 6,526 Milliarden Euro zu[ge]stimmt.“^[8] Charakteristisch für Großprojekte sind dabei auch Kostenexplosionen. Fast kein Großprojekt geht – aus vielfältigen Gründen – ohne eine Steigerung der ursprünglich eingeplanten Kosten über die Bühne. Das bekannteste Beispiel in diesem Zusammenhang ist sicherlich der Bau der Hamburger Elbphilharmonie. In der Grundlagenermittlung war für das Projekt noch ein Budget von 77 Millionen Euro vorgesehen.^[9] Mittlerweile verkündete Oberbürgermeister Olaf Scholz unlängst, dass das Projekt den Steuerzahler ca. 789 Millionen Euro kosten werde.^[10] Unter anderem solche finanziellen Diskrepanzen zwischen Planung und Fertigstellung eines Projekts sind Hauptgründe für Proteste gegen Großprojekte, die im nächsten Kapitel behandelt werden sollen.

Mit dem allgemein hohen Investitionsvolumen geht auch ein enormes Risiko für die den Bau ausführenden Unternehmen einher, da diese sich beim Misslingen des Projekts eventuell Schadensersatzforderungen ausgesetzt sehen. Möglich ist auch die Variante, dass sich Unternehmen durch Umstrukturierungen während der Bauphase, die zum Beispiel mehr personelle Ressourcen erfordern, an dem Projekt „verheben“. Ein weiteres Kriterium zur Definition von Großprojekten ist daher, dass „ein Scheitern des Projekts [..] ein erhebliches wirtschaftliches Risiko für die beteiligten Unternehmen“^[11] darstellt.

Schon der deutsche Chemiker und spätere Nobelpreisträger Carl Bosch (1874-1940) sagte in Bezug auf Großprojekte in der Chemieindustrie:

„Große Projekte brauchen zehn Jahre, um fabrikreif zu werden.“^[12]

Was für die Chemieindustrie gilt, gilt jedoch auch für die Umsetzung der meisten Großprojekte. Diese erstrecken sich bereits von der Planung bis hin zur tatsächlichen Bauausführung oft über mehrere Jahre – in jedem Fall aber überschreiten sie den Zeitraum eines Jahres.^[13] Wenn man dann noch die Zeit hinzuaddiert, die für den Bau an sich benötigt wird, sind zehn Jahre für ein Großprojekt eine durchaus realistische Schätzung. So dauerte beispielsweise der Bau des Berliner Hauptbahnhofs elf Jahre.^[14] Als Großprojekte lassen sich also nur solche Bauvorhaben bezeichnen, deren Ausführung sich über einen längeren Zeitraum erstreckt.

Abschließend lässt sich noch ein weiteres Kriterium anführen, das zur korrekten Kategorisierung von Projekten beitragen kann – das Kriterium der Komplexität.^[15] Komplex sind Großprojekte dabei sowohl wegen der Anzahl der Beteiligten als auch wegen der vielfältigen Prozesse, die simultan ablaufen. An einem Großprojekt sind typischerweise zwei oder mehr Unternehmen beteiligt, die aus Gründen der Vereinfachung oft eine Projekt-Gesellschaft ins Leben rufen.^[16] Diese ist rechtlich unabhängig und als ein autarkes Unternehmen organisiert, welches eigens für das Projekt geschaffen wurde.^[17] Sie dient auch dazu, die komplexen Prozesse an einer zentralen Stelle zu bündeln und so für mehr Übersichtlichkeit zu sorgen. Die „Komplexität der Vorgänge“^[18] lässt sich so jedoch nur unwesentlich verringern. „Großprojekte weisen typischerweise zwischen 500 und 100.000 Vorgänge mit einer Vernetzungszahl größer als 1 auf.“^[19] Dieser Umstand hat auch Auswirkungen auf die Projektstruktur. So ist es angesichts der vielen simultan ablaufenden Prozesse unmöglich, dass Projekt ganzheitlich abzuarbeiten. Aus diesem Grund wird das gesamte Projekt in mehrere Teilprojekte untergliedert.^[20] Des Weiteren weist ein Großprojekt einen bestimmten Organisationsaufbau auf, der definierte „Führungs- und Entscheidungsstrukturen“^[21] umfasst. Diese Struktur ist einerseits notwendig, um die vielen Beteiligten und Vorgänge zu koordinieren, andererseits muss in wichtigen Fragen, die das Bauvorhaben betreffen, eine zentrale Stelle das „letzte Wort“ haben.

[...]

^[1] URL: http://www.spiegel.de/spiegel/print/d-74184564.html [Stand: 30.06.2013].

^[2] URL: http://www.spiegel.de/spiegel/print/d-74549707.html [Stand: 30.06.2013].

^[3] Ergebnisse der Umfrage abrufbar unter URL: http://www.vdz-online.de/fileadmin/gruppen/bdz/1Presse_Veranstaltung/Veranstaltungen/Text_Handout_Koecher.pdf [Stand: 30.06.2013].

^[4] Ebd.

^[5] URL: http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2012/02/planfeststellung.html [Stand: 30.06.2013].

^[6] Vgl. URL: https://www.projektmagazin.de/glossarterm/grossprojekt [Stand: 01.07.2013].

^[7] Vgl. ebd.

^[8] URL: http://www.stuttgarter-nachrichten.de/inhalt.stuttgart-21-kosten-und-risiken-in-milliardenhoehe-belasten-s-21-rechnung.88d3a8e7-2dff-4078-9a48-53bda3abff6f.html [Stand: 01.07.2013].

^[9] URL: https://de.wikipedia.org/wiki/Elbphilharmonie [Stand: 01.07.2013].

^[10] Vgl. ebd.

^[11] URL: https://www.projektmagazin.de/glossarterm/grossprojekt [Stand: 01.07.2013].

^[12] URL: http://www.zitate.de/kategorie/Gro%C3%9Fprojekt/ [Stand: 01.07.2013].

^[13] Vgl. URL: https://www.projektmagazin.de/glossarterm/grossprojekt [Stand: 01.07.2013].

^[14] Vgl. URL: http://berliner-hbf.de/bahnhof_geschichte/bahnhofgeschichte.html#.UdG3-5wVaSo [Stand: 01.07.2013].

^[15] Vgl. URL: https://www.projektmagazin.de/glossarterm/grossprojekt [Stand: 01.07.2013].

^[16] Vgl. ebd.

^[17] Vgl. URL: http://de.wikipedia.org/wiki/Projektgesellschaft [Stand: 01.07.2013].

^[18] URL: https://www.projektmagazin.de/glossarterm/grossprojekt [Stand: 01.07.2013].

^[19] Ebd.

^[20] Vgl. ebd.

^[21] Ebd.