Das Bundes-Immissionsschutzgesetz. Historischer Überblick und Grundstrukturen sowie Ausgestaltung der gesetzlichen Zuständigkeiten

Gliederung:

1. Einleitung

2. Historischer Überblick über das BImSchG
a) Geschichtliche Entwicklung des Bundesimmissionsschutzgesetzes
b) Zielsetzung des Gesetzes
c) Ergänzung durch Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften

3. Grundstrukturen, insbesondere Aufbau des BImSchG
a) Der anlagenbezogene Immissionsschutz
aa) Die genehmigungsbedürftigen Anlagen
ab) Die nicht-genehmigungsbedürftigen Anlagen
b) Der produktbezogene Immissionsschutz
c) Der verkehrsbezogene Immissionsschutz
d) Der gebietsbezogene Immissionsschutz

4. Die gesetzlichen Zuständigkeiten im Immissionsschutzrecht
a) Die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes
b) Die ergänzende Gesetzgebungskompetenz der Länder
c) Die Vollzugszuständigkeiten der Länderbehörden

5. Fazit

1. Einleitung

In dieser wissenschaftlichen Ausarbeitung wird zunächst die eigentliche Entwicklung des Immissionsschutzes in der Bundesrepublik Deutschland beleuchtet. Dabei wird die Historie hinter dem BImSchG aufgerollt. Weiter geht es mit dem eigentlichen Ziel des Gesetzes und der Ergänzung durch Rechtsvorschriften der Bundesregierung sowie durch Verwaltungsvorschriften, also die technischen Anleitungen TA Luft und TA Lärm. Im darauf folgenden Kapitel werden die immissionsschutzrechtlichen Spezialgebiete wie der anlagebezogene oder der verkehrsbezogene Immissionsschutz erklärt. Ferner geht es dann um die gesetzlichen Zuständigkeiten, der Zusammenhang der konkurrierenden Gesetzgebung mit dem Immissionsschutzgesetz und den Zuständigkeiten der Länder-behörden. Die Ausarbeitung wird mit einem Fazit enden. Wunsch des Autors ist, dass durch diese Arbeit beim Leser Interesse für das öffentliche Recht, insbesondere das Immissionsschutzrechts geweckt wird.

2. Historischer Überblick über das BImSchG

a) Geschichtliche Entwicklung des Bundesimmissionsschutzgesetzes

Das Bundesimmissionsschutzgesetz, kurz BImSchG, trat am 15.03.1974 in Kraft. Der vollständige Name des Gesetzes lautet:

„Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge.“

Durch die Novelle der Gewerbeordnung und die Änderung im Grundgesetz auf dem Gebiet der konkurrierenden Gesetzgebung, sowie dem Recht der Abfallbeseitigung, der Luftverunreinigung und der Lärmbekämpfung, wurde der erste Schritt auf dem Weg zu einem bundesweiten Immissionsschutzgesetz, dem BImSchG, getan. Durch dieses Gesetz wurden die Vorschriften über die genehmigungs-bedürftigen Anlagen in der Gewerbeordnung verworfen.^[1] In seiner heutigen Form geht der Geltungsbereich des BImSchG über das bloße Anlagenrecht, wie z. B. das Recht der genehmigungsbedürftigen Anlagen, hinaus. So kümmert sich dieses Gesetz auch beispielsweise um den Bau von Verkehrswegen. Ergänzt wird das Bundes-immissionsschutzgesetz zusätzlich noch durch die von der Bundesregierung erlassenen Rechtsverordnungen und durch Verwaltungsvorschriften, genauer den technischen Anleitungen, die in der TA Luft und der TA Lärm konkretisiert werden.^[2]

b) Zielsetzung des Gesetzes

Die Zielsetzung des Bundesimmissionsschutzgesetzes ist im - 1 BImSchG geregelt. Diese Vorschrift bestimmt den Zweck des BImSchG, hat jedoch keinen eigenständigen Regelungscharakter, sodass es nicht möglich ist subjektive Rechte aus ihr herauszulesen. - 1 BImSchG dient als Auslegungshilfe, insbesondere bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe und dem Ermessens-gebrauch, auch für auf das BImSchG gestützte Rechtverordnungen. Die Vorschrift darf jedoch nicht isoliert betrachtet werden. Vielmehr erfolgt durch - 3 I BImSchG eine Beschränkung, da nicht alle, sondern allein für die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft schädliche Umwelteinwirkungen behandelt werden sollen. Daraus folgt jedoch keine Reduzierung auf den Schutz des Menschen.^[3]

Im - 1 BImSchG werden daher die einzelnen Schutzgüter aufgezählt, die nach Auffassung des Gesetzgebers dem Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen bedürfen. Zunächst nennt die Vorschrift den Menschen als ein vor schädlichen Umwelteinwirkungen schützens-wertes Wesen. Dies zeigt auf, dass das BImSchG noch immer zunächst dem Schutz des Menschen dient. Der Schutzbereich erfasst Leben und Gesundheit im Sinne des Freiseins von Krankheit und des psychischen, physischen und sozialen Wohlbefindens.^[4]

Weiter werden die Tiere und Pflanzen genannt. Sie stellen jeweils selbstständige Schutzgüter dar. Die Aufzählung unmittelbar nach dem Menschen unterstreicht ihren Eigenwert als Mitgeschöpfe, die untereinander in gleichrangigem Verhältnis stehen. Eingeschlossen sind sämtliche Tiere und Pflanzen, vom einzelnen Individuum bis zur ganzen Art. Dies gilt unabhängig von ihrem Nutzen für den Menschen. Weder ihr Lebensraum z.B. in Gefangenschaft oder in freie Wildbahn, noch ihre Beeinflussung durch den Menschen z.B. durch genetische Erbgutveränderungen schließen sie aus dem Schutzbereich aus.^[5]

Ferner ist der Boden als Schutzgut genannt. Der Begriff des Bodens ist per Definition im Bundesbodenschutzgesetz (BBodSchG) bestimmt. Gemäß - 2 I BBodSchG ist darunter die obere Schicht der Erdkruste zu verstehen, soweit sie Träger der in - 2 II BBodSchG aufgezählten Funktionen ist. Dies bezieht sich z. B. auf die Funktion des Bodens als Lebensraum für den Menschen sowie für Tiere und Pflanzen. Auch nach Inkrafttreten des BBodSchG kommt der Erwähnung des Bodens an dieser Stelle noch eigenständige Bedeutung zu, weil dieser vor schädlichen Umwelteinwirkungen aus der Luft allein durch das BImSchG geschützt wird.^[6]

Auch das Wasser als wichtiges Schutzgut findet im - 1 BImSchG seinen Platz. Das Wasser umfasst im Rahmen des BImSchG alle Gewässer, unabhängig davon, ob sie natürlichen oder künstlichen Ursprungs sind, sowie die Hohe See. Es reicht somit weiter als die von - 1 Wasserhaushaltsgesetz (WHG) erfassten Gewässer. Einge-schlossen ist auch das Grundwasser, das durch schädliche Umwelteinwirkungen aus der Luft ebenso betroffen sein kann.^[7]

Außerdem versteht das BImSchG die Atmosphäre als schützenswertes Gut. Hierunter ist die Lufthülle der Erde zu verstehen. Sie weist eine Höhe von etwa 3000 km auf. Dazu zählen unter Anderem Troposphäre (Wind, Temperatur und Niederschlag) und Stratosphäre (Ozonschicht). Das Klima zählt man zum Schutzgut der Atmosphäre ebenfalls hinzu. Erfasst sind zudem auch Ökosysteme.^[8]

Desweiteren setzt sich der - 1 BImSchG mit den Kultur – und sonstigen Sachgütern als schützenswerte Güter auseinander, welche vor schädlichen Umwelteinwirkungen zu bewahren sind. Der Begriff der Kulturgüter wird unter anderem insbesondere durch das Denkmalschutzrecht geprägt. Die Definition dieses Schutzgutes ergibt sich aus dem jeweiligen Landesdenkmalschutzgesetz.

Als letzten Punkt benennt der - 1 BImSchG die sonstigen Schutzgüter. Darunter fallen alle unbelebten Gegenstände im Sinne von - 90 BGB, die keine Kulturgüter sind, so auch Abfälle und herrenlose Sachen. Ein besonderer Zusammenhang mit der natürlichen Umwelt des Menschen ist keine zusätzliche Schutzvoraussetzung.^[9]

c) Ergänzung durch Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften

Das Bundesimmissionsschutzrecht erfuhr im Laufe der Zeit Verän-derungen und Ergänzungen, zum einen durch Rechtsverordnungen und zum anderen durch sogenannte Verwaltungsvorschriften. Bei den Verwaltungsvorschriften handelt es sich im Einzelnen um die Technischen Anleitungen, TA Luft und TA Lärm. Die Ergänzung des BImSchG durch Rechtsverordnungen findet ihre gesetzliche Vorschrift in verschiedenen Normen des BImSchG, so z.B. den -- 43 oder 47 f BImSchG. Danach kann die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates und nach Anhörung der beteiligten Kreise über bestimmte Gebiete des BImSchG wie z. B. den Schienenbau Rechtverordnungen verhängen. Ausnahmsweise kann aber auch auf die Anhörung der beteiligten Kreise hinweggesehen werden. So etwa nach - 48 a BImSchG, der die Rechtsverordnung über Emissions-und Immissionswerte regelt. Gemäß dieser Norm kann bei der Entscheidung der Bundesregierung eine Verordnung zu erlassen auf die Anhörung der beteiligten Kreise verzichtet werde, dafür ist dann aber eine Absprache mit dem Bundestag notwendig. Der Bundesrat ist auch in dieses Verfahren involviert.^[10]

Als ein Beispiel für eine solche Rechtsverordnung ist die Verordnung des Landes Berlin zu nennen, die auf der Grundlage des - 49 I BImSchG über den Schwefelgehalt von Braunkohle für Heizzwecke am 15.1.1981 erlassen wurde.^[11] Außerdem findet das BImSchG Ergänzungen durch Verwaltungsvorschriften, explizit der TA Luft und der TA Lärm. Die TA Luft ist eine allgemeine Verwaltungsvorschrift im Sinne des Art. 84 II GG. Sie ist von der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates erlassen worden. Dabei hat der Vorschriftsgeber ausdrücklich auf - 48 BImSchG Bezug genommen. Die größte rechtliche Bedeutung hat die TA Luft im Bereich der Normkonkretisierung. Sie dient daher nicht nur der Interpretation gesetzlicher Bestimmungen, sondern auch der inhaltlichen Ausgestaltung von immissionsschutzrechtlichen Anforderungen. Das Bundes-Immissionsschutzgesetz verwendet an zahlreichen Stellen unbestimmte Rechtsbegriffe. Dabei sind für die Luftreinhaltung insbesondere die Begriffe der schädlichen Umwelteinwirkungen und des Standes der Technik von Bedeutung. Hierzu enthält das Gesetz zwar in - 3I und VI BImSchG Legaldefinitionen, die jedoch durch die Verwendung weiterer unbestimmter Rechtsbegriffe gekennzeichnet sind. Der Grund für die Unbestimmtheit der gesetzlichen Vorschriften liegt in der Komplexität der einzelnen zu regelnden Fälle, die entweder allgemeine oder sehr detaillierte Regelungen erfordert. In Verwaltungsvorschriften wie der TA Luft sollen insbesondere Immissionswerte, Emissionswerte und die Verfahren zur Ermittlung der Emissionen und der Immissionen festgelegt werden. Dabei dienen z. B. die Feststellungen von Immissionswerten, wie sie in der Nummer 4.2.1 TA Luft enthalten sind. Außerdem sind in der Technischen Anleitung Konkretisierungen des Begriffs der schädlichen Umwelteinwirkungen sowie dem Stand der Technik und die Emissionswerte enthalten. Daneben hat die TA Luft die Aufgabe, die Ermessensausübung durch die zuständigen Verwaltungsbehörden zu steuern. Dabei geht es zum einen um Vorgaben zur Anwendung der Vorschriften, durch die ein Entschließungs-ermessen eingeräumt wird. Hierzu enthält die TA Luft bestimmte Richtlinien, die die zuständigen Behörden bei ihren Anordnungen zu beachten haben. Zum anderen wird durch die TA Luft das behördliche Auswahlermessen gesteuert. Diese Regelungen betreffen u. a. die Mittel zur Erreichung der Genehmigungsfähigkeit und die Fristen, die zur Herstellung eines gesetzeskonformen Zustandes eingeräumt werden sollen. Schließlich hat die TA Luft eine herausragende Bedeutung für die Ermessensausübung bei der Fallaufklärung. Dies ist im Verwaltungsverfahrensgesetzt (VwVfG), genauer im -24 I, S. 2 und II VwVfG geregelt. Danach können die Genehmigungs- und Überwachungsbehörden Art und Umfang der Ermittlungen grundsätzlich selbst bestimmen, sie müssen nur alle für den Einzelfall bedeutsamen Umstände berücksichtigen. Folglich besteht selbst bei einem Rechtsanspruch auf die Genehmigungserteilung ein bestimmter Ermessensspielraum.^[12] Als weitere allgemeine Verwaltungsvorschrift hat die Bundesregierung TA Lärm ins Leben gerufen. Zunächst ein Vorwort zur Bedeutung des Lärmschutzes in Deutschland. Im August 1999 wurde durch den Sachverständigenrat für Umweltfragen ein Gutachten erstellt, das sich mit den Gesundheitsbeeinträchtigungen durch Lärm auseinandersetze. Darin wurde unter anderem festgestellt, dass Lärm als Stressfaktor vor allem Herz-Kreislauf-Erkrankungen begünstigt. Weiterhin spielte neben den gravierenden Gesundheitsproblemen durch Lärm auch der Belästigungsfaktor, besonders der Verkehrslärm, aber auch der Industrielärm eine Rolle. Im BImSchG steht schon geschrieben, dass die Betreiber von Anlagen, ob genehmigungsbedürftig oder nicht, dazu verpflichtet sind schädliche Umwelteinwirkungen, also auch Lärm zu vermeiden und wenn nötig Maßnahmen, die dem Stand der Technik entsprechen, zu ergreifen. Dies ist der Zweck der TA Lärm.^[13] Als Verwaltungsvorschrift wendet sich die Vorschrift an die zur Durchführung des Bundesimmissionsschutzgesetzes zuständigen Behörden. Sie dient der Konkretisierung des Begriffs der schädlichen Umwelteinwirkungen durch Geräuschimmissionen und lenkt die Ermessensausübung bei der Sachverhaltsaufklärung und der Anwendung von Eingriffsermächtigungen mit Ermessensspielraum. Soweit es um die Normkonkretisierung geht, wurde mit dem Erlass der TA Lärm dem gesetzlichen Auftrag der Bundesregierung aus - 48 BImSchG Rechnung getragen. Das gilt nicht nur für die bestimmte Festlegung der Immissionsrichtwerte in Nr. 6 TA Lärm, sondern auch für die besonderen Regelungen in Nr. 7, wo es z. B. um die Bedeutung von tieffrequenten Geräuschen und dem Umgang damit geht.^[14]

[...]

^[1] Hansmann/Sellner, Grundzüge des Umweltrechts, Rn. 21.

^[2] Kloepfer, Umweltschutzrecht, - 8 , Rn. 7 f.

^[3] Schulte in: Giesberts/Reinhardt (Hrgs.), Beck OK Umweltrecht, - 1 BImSchG, Rn. 1, 2.

^[4] Schulte in: Giesberts/Reinhardt (Hrgs.), Beck OK Umweltrecht, - 1 BImSchG, Rn. 3.

^[5] Schulte in: Giesberts/Reinhardt (Hrgs.), Beck OK Umweltrecht, - 1 BImSchG, Rn. 4.

^[6] Schulte in: Giesberts/Reinhardt (Hrgs.), Beck OK Umweltrecht, - 1 BImSchG, Rn. 5.

^[7] Schulte in: Giesberts/Reinhardt (Hrgs.), Beck OK Umweltrecht, - 1 BImSchG, Rn. 6.

^[8] Schulte in: Giesberts/Reinhardt (Hrgs.), Beck OK Umweltrecht, - 1 BImSchG, Rn. 7.

^[9] Schulte in: Giesberts/Reinhardt (Hrgs.), Beck OK Umweltrecht, - 1 BImSchG, Rn. 8.

^[10] Jarass, BImSchG - 48 a, Rn. 38.

^[11] Jochum in: Giesberts/Reinhardt (Hrsg.), Beck OK BImSchG, - 49 Rn. 27.

^[12] Hansman in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 3.2 Vorbemerkung, Rn. 1-3.

^[13] Hansman in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 3.1 Vorbemerkung, Rn. 1-3.

^[14] Hansman in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 3.1 Vorbemerkung, Rn. 4, 5.