Der europäische Handel mit Emissionszertifikaten

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Das Kyoto-Protokoll

3. Grundlagen zum Handel mit Emissionen
3.1. Luft als Gut
3.2. Der Klimaschutz und das Gefangenendilemma
3.3. Der marktbasierte Ansatz

4. Der europäische Handel mit Emissionszertifikaten
4.1. Grundlagen
4.2. Erste Handelsperiode von 2005 bis 2007
4.3. Zweite Handelsperiode von 2008 bis 2012
4.4. Dritte Handelsperiode seit 2013
4.5. Einfluss des Emissionshandels auf die Wettbewerbsfähigkeit der EU
4.6. Zwischenfazit

5. Aktuelle Entwicklungen

6. Fazit und Ausblick

7. Quellen

1. Einleitung

Trotz des technischen Fortschritts, zahlloser Studien und jahrzehntelanger Forschung bleibt es schwierig, Umfang und Folgen des Klimawandels präzise vorherzusagen.¹ Nichtsdestotrotz gilt es als gesicherte Erkenntnis, dass das menschliche Handeln, insbesondere der fossile Brennstoffverbrauch, dazu beigetragen hat, dass das heutige Niveau der Treibhausgase, speziell der Anteil an Kohlenstoffdioxid (CO₂), deutlich höher liegt, als das natürliche Niveau der letzten Jahrhunderte.² Diese Problematik macht den Klimawandel zu einem der drängendsten und am meist diskutierten Themen unserer Zeit und prägt den Diskurs innerhalb der Gesellschaft.³ Da die Ursachen und Folgen des Klimawandels ein globales Problem darstellen, erfordert eine effiziente und wirksame Lösung auch ein internationales und kollektives Handeln.⁴

Der Umweltschutz hat in der Europäischen Union (EU) innerhalb der letzten Jahrzehnte wesentlich an Bedeutung gewonnen. Seit dem Vertrag von Amsterdam von 1997 existiert die sogenannte „umweltpolitische Querschnittklausel“, welche die Einbeziehung der Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Festlegung und Durchführung anderer Gemeinschaftspolitiken vorsieht. Für den Bereich des Energierechts wurde daraus der Leitgedanke des Gleichgewichts von Energiepolitik und Umweltschutz abgeleitet.⁵

Die vorliegende Arbeit analysiert in diesem Kontext die europäischen Bemühungen zur Eindämmung des Ausstoßes von CO₂ im Rahmen des Emissionshandels. Sie untersucht dabei im Detail, inwiefern der europäische Emissionshandel als Regelungsinstrument im Kampf gegen den Klimawandel eingesetzt wird und ob das Ziel des Umweltschutzes dabei im Widerspruch mit den Wirtschaftsinteressen der EU steht.

Um die Frage zu beantworten, ob oder inwiefern das europäische Emissionshandelssystem (EHS) einen angemessenen Ausgleich zwischen Umweltschutz und Wirtschaftsinteressen erreicht, wird in Kapitel zwei zunächst auf seinen Ursprung in der internationalen Übereinkunft des Kyoto-Protokolls eingegangen. Für das bessere Verständnis der Grundlagen des Handels mit Emissionen werden in Kapitel drei einige zentrale theoretische Vorüberlegungen präsentiert. Der Fokus auf die Funktionsweise des europäischen Handels mit Emissionen folgt im vierten Kapitel dieser Arbeit. Hierfür analysiert der Autor die Grundlagen des EHS und seine Fortentwicklung seit 2005, identifiziert Schwachstellen und geht auf die durchgeführten Reformen der Europäischen Kommission ein. Die aktuellen Entwicklungen der vergangenen Monate sowie eine Zusammenfassung der Erkenntnisse der Ausarbeitung beenden die Ausführungen.

2. Das Kyoto-Protokoll

Im Juni 1992 fand im brasilianischen Rio de Janeiro die Konferenz der Vereinten Nationen (VN) über Umwelt und Entwicklung statt. Zu ihrem Abschluss wurde die Klimarahmenkonvention unterzeichnet. Diese war der erste internationale Vertrag, der den Klimawandel als ernstes Problem bezeichnete und die Staatengemeinschaft zum Handeln aufforderte. Am 11. Dezember 1997 wurde das sogenannte Kyoto-Protokoll als Zusatzprotokoll zur Ausgestaltung der Klimarahmenkonvention beschlossen.⁶ Das zunächst bis zum Jahr 2012 datierte Abkommen legte, im Gegensatz zur Klimarahmenkonvention, verbindliche Handlungsziele und Umsetzungsinstrumente für die Staatengemeinschaft fest. Eine international verbindliche Regelung gestaltete sich aufgrund der vielen Interessengruppen schwierig. Die Allianz der kleinen Inselstaaten (AOSIS) sah sich aufgrund des Klimawandels und des prognostizierten Anstiegs des Meeresspiegels gravierenden Veränderungen ausgesetzt und forderte von den Industriestaaten entsprechend starke Maßnahmen zur Eindämmung der Erderwärmung. Auch die Gruppe der 77 (G77)⁷ und China sowie die Staaten Osteuropas (außer Russland und der Ukraine) identifizierten die Klimaveränderungen als ernste Gefahr und forderten umfangreiche Reduktionsbestrebungen der Industrieländer. Die westeuropäischen Länder, insbesondere die Staaten der EU, setzten sich stark für den Klimaschutz ein. Die EU plädierte darüber hinaus dafür, Reduktionsmaßnahmen primär im eigenen Territorium umzusetzen. Der Gruppe von Befürwortern standen die OPEC-Staaten und die sogenannte UMBRELLA-Guppe⁸ gegenüber, die sich aufgrund des großen Einflusses der Energiewirtschaft in ihren Ländern ausdrücklich gegen zu ehrgeizige Reduktionsziele aussprachen.⁹

Im Laufe der Verhandlungen verpflichteten sich die Industrieländer dazu, ihre gemeinsamen Emissionen der wichtigsten Treibhausgase im Zeitraum 2008-2012 um mindesten 5 Prozent unter das Niveau von 1990 zu senken. Für die Entwicklungsländer wurden keine verbindlichen Reduktionsziele formuliert.¹⁰ Die EU wurde selbst Vertragspartei des Kyoto- Protokolls. Als gemischtes Abkommen musste das Protokoll sowohl durch die Gemeinschaft als auch die Mitgliedstaaten unterzeichnet werden.¹¹ Die EU formulierte freiwillig ein übergeordnetes Minderungsziel von 8 Prozent gegenüber 1990, dass im Rahmen einer Lastenteilungsvereinbarung, dem sogenannten „burden-sharing-agreement“, auf die Mitgliedstaaten verteilt wurde.¹² Nach dieser Vereinbarung hatte beispielsweise Deutschland für den Zeitraum von 2008 bis 2012 eine Reduktionsleistung von 21 Prozent zu erbringen.

Die G77 ist ein loser Zusammenschluss von Staaten, die überwiegend zu den „Dritte Welt Ländern“ gezählt werden.

Die Minderungsverpflichtung sowie das Lastenverteilungsabkommen galten jedoch nur für die 15 Mitgliedstaaten der EU zum Zeitpunkt der Unterzeichnung. Für die neuen Mitgliedstaaten galten die von ihnen mit dem Kyoto Protokoll eingegangenen Vereinbarungen.¹³

Eine besondere Bedeutung für das nationale Klimaschutzrecht erfuhr der Emissionshandel, also der Handel mit Zertifikaten, welche zur Emission von Treibhausgasen berechtigen. Neben dem Einsparen von eigenen Emissionen stand den Staaten somit der weltweite Handel mit Treibhausgas-Emissionsberechtigungen als Mittel zur Umsetzung der Zielvorgaben des Kyoto-Protokolls zur Verfügung.¹⁴ Das Kyoto-Protokoll sah darüber hinaus sogenannte „flexible Mechanismen“ für die Erfüllung der Klimaschutzziele vor. Hier spricht man zum einen von der „joint implementation“ (JI), in deren Rahmen Industriestaaten ihre Reduktionsverpflichtungen durch emissionssenkende Projekte in anderen Industriestaaten erfüllen können. Zum anderen gibt es den „clean development mechanism“ (CDM), ein Verfahren, in dem sich ein Industrieland Reduktionsleistungen dafür anrechnen kann, dass es sich an einem CO₂ reduzierenden Projekt in einem Schwellen- oder Entwicklungsland ohne eigene Reduktionsverpflichtungen beteiligt. Die Unterzeichnerstaaten des Kyoto- Protokolls konnten demnach die ihnen obliegenden Verpflichtungen durch zwei oder mehrseitige Kooperationen mit anderen Vertragsparteien erfüllen.¹⁵

Seit 2005 ist das Kyoto-Protokoll von der erforderlichen Zahl von Staaten ratifiziert und damit völkerrechtlich verbindlich.¹⁶ Im selben Jahr startete das Emissionshandelssystem der EU. Der Emissionshandel ist in Artikel 17 des Kyoto-Protokolls verankert und bildet den völkerrechtlichen Rahmen für das europäische Emissionshandelssystem.¹⁷ Mit der sogenannten EU-Emissionshandefür die die Umsetzung und Funktionsweise des EHS ist das Verständnis einilsrichtlinie (EHRL) wurde hierfür bereits im Jahr 2003 die rechtliche Grundlage geschaffen.¹⁸

Voraussetzung ger zentraler theoretischer Grundannahmen.

3. Grundlagen zum Handel mit Emissionen

3.1. Luft als Gut

Eine generelle Ursache der fortlaufenden Umweltverschmutzung ist darin zu sehen, dass Umweltgüter wie Luft, Wasser und Boden übermäßig in Anspruch genommen werden. Die an ihnen verursachten Schäden führen bei Unternehmen zu keinerlei Kosten.¹⁹ Da Maßnahmen zur Verminderung der globalen Luftverschmutzung in einem einzelnen Staat nicht zielführend sein können, ist eine internationale Umweltpolitik gefordert. „Saubere Luft“ und die damit eintretenden Umweltverbesserungen weisen jedoch den Charakter eines internationalen öffentlichen Gutes auf. Unternehmen oder Staaten, die sich den Maßnahmen zur Verminderung der Luftverschmutzung verweigern, können nicht von der Nutzung „sauberer Luft“ ausgeschlossen werden. Die durch entsprechende Emissionsminderungen bewirkte Umweltveränderung stellt somit ein Gut dar, welches allen Ländern in gleicher Weise zugute kommt und das Kriterium der Nicht-Ausschließbarkeit erfüllt.²⁰

3.2. Der Klimaschutz und das Gefangenendilemma

Die Problematik der Nicht-Ausschließbarkeit im Kontext der Kooperation beim Klimaschutz lässt sich mit Hilfe des Gefangenendilemmas erklären.²¹ Dabei ist im einfachsten Fall von zwei Staaten auszugehen, die über die Handlungsalternativen der umweltpolitischen Kooperation und Nichtkooperation verfügen. Der Möglichkeit eines kooperativen Verhaltens, z. B. durch die Durchführung von Maßnahmen zur Emissionsreduktion, stünde die Nichtkooperation in Form der Verweigerung eines entsprechenden Beitrags zum Umweltschutz gegenüber. Entsprechend dem Gefangenendilemma würden beide Staaten den größten Nutzen erzielen, wenn sie den Konsum der Erdatmosphäre durch kooperative Emissionsreduktionen einschränken. Da aber der nicht-kooperative Staat im Falle von Umweltverbesserungen nicht von dem Nutzen „sauberer Luft“ ausgeschlossen werden kann, ist sein Anreiz groß, eine Trittbrettfahrerposition einzunehmen und somit von den Reduktionsmaßnahmen des anderen Staats zu profitieren. Erschwerend kommt hinzu, dass im Falle des globalen Klimaschutzes nicht nur zwei Akteure, sondern viele Staaten beteiligt sind und eine Kooperation zwischen souveränen Staaten nicht erzwungen werden kann. Die Hoffnung, dass das Gefangenendilemma überwunden werden kann, ergibt sich aus der Möglichkeit der Kommunikation und Interaktion der Staaten untereinander. Die Unsicherheit im Sinne des Gefangenendilemmas besteht im Falle von Vereinbarungen zum Klimaschutz eher in der Unwissenheit, ob die Vertragsparteien ihren Verpflichtungen auch wirklich nachkommen.²²

3.3. Der marktbasierte Ansatz

Für einen wirkungsvollen Klimaschutz können regulierende und marktbasierte Maßnahmen in Betracht gezogen werden. Staatliche Regulierungsinstrumente wie Auflagen, Verbote und Abgaben haben jedoch den Nachteil, dass sie für Unternehmen keine Anreize erzeugen, über die gesetzlichen Vorschriften hinaus Schutzmaßnahmen zu ergreifen. Ihr Einsatz ist zudem nicht kosteneffizient und missbrauchsanfällig.²³

Marktwirtschaftliche Instrumente werden als wesentlich effizienter betrachtet.²⁴ Sie messen externen Kosten und Nutzen von Wirtschaftstätigkeit einen Wert zu. Die Wirtschaftsakteure berücksichtigen diese und können ihr Verhalten entsprechend ändern, um ökologische und ökonomische Negativwirkungen zu reduzieren.²⁵ Auch Umweltschutzbewegungen sind in zunehmendem Maß bereit, ökonomische Instrumente zum Schutz der Umwelt in Betracht zu ziehen. Diese Entwicklung zeigte sich durch die Unterstützung umweltpolitischer NGOs für das Kyoto-Protokoll und seine Nachfolgeabkommen.²⁶ Im Rahmen des Emissionshandels bieten marktwirtschaftliche Instrumente Anreize für Forschung und Investitionen in neue umwelt- und klimafreundliche Technologien. Wie im vierten Kapitel erläutert werden wird, baut der Handel mit Emissionsberechtigungen auf den Gedanken von Angebot und Nachfrage auf, um Umweltschutzziele somit möglichst effektiv und kosteneffizient zu erreichen.²⁷

4. Der europäische Handel mit Emissionszertifikaten

4.1. Grundlagen

Der Beginn des europäischen Emissionshandels wurde auf den 1. Januar 2005 festgelegt. Grundlage für das EHS war die Emissionshandelsrichtlinie (EHRL) 2003/87/EG. Sie verfolgte einen sektoralen Ansatz, nach dem lediglich die Bereiche Energie sowie ein Teilbereich der Industrie betroffen waren. Nach Artikel 11 Absatz 1 und 2 (EHRL) wurde die Umsetzung in zwei Zuteilungsperioden aufgeteilt. Die erste von 2005 bis 2007 und eine zweite von 2008 bis 2012. Nach dem Kyoto-Protokoll erstreckte sich der völkerrechtlich verbindliche Zeitraum des Emissionshandels von 2008 bis 2012. Hinsichtlich der ersten Verpflichtungsperiode kann daher von einer Pilotphase gesprochen werden.²⁸

[...]

¹ Vgl. Schlüter, W. (2013): Emissionshandel in der dritten Handelsperiode, S. 19. Vgl. Ates, A. (2011): Der Handel mit Emissionszertifikaten, S. 2.

² Vgl. Pflüglmayer, B. (2004): Vom Kyoto-Protokoll um Emissionshandel, S. 1. Vgl. Ates, A. (2011), S. 3.

³ Vgl ebd., S. 1.

⁴ Vgl. Schlüter, W. (2013), S. 22.

⁵ Vgl. Küll, C. (2009): Grundrechtliche Probleme der Allokation von CO2-Zertifikaten, S. 21.

⁶ Vgl. Schlüter, W. (2013), S. 23.

⁷ Vgl. Küll, C. (2009), S. 20/21.

⁸ Vgl. Böhringer, C./Lange, A./Moslener, U. (2005), S. 1.

⁹ Vgl. Schlüter, W. (2013), S. 22

¹⁰ Vgl. Ates, A. (2011), S. 8.

¹¹ Vgl. ebd., S. 4.

¹² Vgl. Pflüglmayer, B. (2004), S.5.

¹³ Zur Theorie des Gefangenendilemmas siehe z. B.: http://www.ruhr-uni-bochum.de/agvwp1/Vwp/gd.

¹⁴ Pdf (29.10.2013).

¹⁵ Vgl. Pflüglmayer, B. (2004), S. 7/8.

¹⁶ Vgl. Ates, A. (2011), S. 4/5.

¹⁷ Vgl. Holzinger, K./Knill, C./Schäfer, A. (2006): Rhetoric or Reality? ‘New Governance’ in EU

¹⁸ Environmental Policy, S. 403.

¹⁹ Vgl. Ates, A. (2011), S. 4/5.

²⁰ Vgl. Holzinger, K./Knill, C./Schäfer, A. (2006), S. 417.

²¹ Vgl. Ates, A. (2011), S. 4/5.

²² Vgl. ebd., S. 11-14.

²³ Vgl. Schlüter, W. (2013), S. 26.

²⁴ Vgl. Böhringer, C./Lange, A./Moslener, U. (2005), S. 310.

²⁵ USA, Kanada, Japan, Island, Norwegen, Russland, Ukraine, Australien und Neuseeland

²⁶ Vgl. Pflüglmayer, B. (2004), S.7/8. Vgl. Ates, A. (2011), S. 10.

²⁷ Vgl. Schlüter, W. (2013), S. 17.

²⁸ Vgl. Böhringer, C./Lange, A./Moslener, U. (2005): Der EU-Emissionshandel im Zielkonflikt zwischen Effizienz, Kompensation und Wettbewerbsneutralität, S. 2.