Konvergenz und Divergenz in der europäischen Migrationspolitik

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

I. Einleitung!

II. Einführung in den Konvergenzbegriff

III. Die europäische Migrationspolitik im Wandel der Zeitff

IV. Konvergenz und Divergenz in der Migrationspolitik - Ein Nord-Süd-Vergleich

V. F azif

i. Quellenverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Der Schengenraum und seine Opfer. Le Monde Diplomatique 2007: http://www.monde-diplomatique.de/karten/view.php?id=88 tzugegriffen 10.03.2012Ì

Abbildung 2: Sicherheitszaun in Ceuta. Spiegel Online 2011: http://www.spiegel.de/fotostrecke/fotostrecke-71205-4.html tzugegriffen 10.03.2012Ì

Abbildung 3: Laufende Bauarbeiten am Graben. Website Defence Greece 2011: http://www.defencegreece.com/index.php/2011/07/this-is-the-ditch-that-the-greek-army-digged-in- evros/ tzugegriffen 10.03.2012Ì

I. Einleitung

Europa befindet sich im Umbruch. Seit jeher wandelt sich die Gestalt der europäischen Staatengemeinschaft und ihrer Institutionen. Immer neue Herausforderungen erproben die Belastungsgrenzen der einzelnen Nationalstaaten und der gemeinschaftlichen Politik der Europäischen Union. Zahllose Krisen folgten in den Jahrzehnten des Bestehens der europäischen Idee aufeinander und erforderten gemeinsame Lösungsstrategien und Handlungsansätze und wurden zum Motor für eine Entwicklung, die eine Konvergenz der europäischen Gesellschaften, Ökonomien und Politiken in Gang setzte.

Nur durch gemeinschaftliche Lösungen ließen sich die Hürden und Probleme überwinden, eine Übertragung nationaler Souveränität auf übergeordnete, europäische Institutionen war somit oftmals logische Konsequenz. Unzählbar viele verschiedene Wertvorstellungen, Politikstile und nationale Eigenheiten mussten überwunden und zu einer einzigen europäischen Politik verschmolzen werden, um Wohlstand und Fortschritt für die Bürger Europas zu sichern. Die wirtschaftliche Einheit, der Abbau der Binnengrenzen, die Öffnung der Arbeitsmärkte für Europäer schafften historische Chancen, aber brachten auch bis dato unbekannte Konflikte mit sich.

Aus der internen Öffnung Europas entsprang der Zwang, die neu entstandenen Außengrenzen politisch, juristisch und räumlich zu sichern und zu verfestigen, um ungewollte Wanderungen in die und innerhalb der Europäischen Union zu unterbinden. Eine Aufgabe, welche nur gemeinschaftlich zu lösen ist und welche einen Konvergenzprozess initiierte, der in ganz Europa seine Spuren hinterließ und auch in der Zukunft hinterlassen wird.

Ziel dieser Seminararbeit ist es, diesen europäischen Konvergenzprozess zu untersuchen und im Detail zu analysieren. Herausgestellt werden soll, von welcher Ausgangssituation aus sich die europäische Migrationspolitik in den heutigen Zustand entwickelte und inwieweit diese Entwicklung dazu beigetragen hat, die migrationsbedingten Konflikte in Europa auf menschenwürdige Art und Weise zu lösen. Der Fokus der Arbeit liegt dabei auf einem Vergleich zwischen nord- und südeuropäischen Staaten und ihren jeweiligen Systemen im Umgang mit ungewollter Migration und wie sich diese im Zuge der Vergemeinschaftung der Migrationspolitik in Europa veränderten.

Um den Prozess der Konvergenz nachvollziehen zu können ist es jedoch zunächst unabdingbar, den Begriff der Konvergenz zu definieren und die zugrunde liegenden Theorien zu erläutern. Dies erfolgt in Kapitel II.

Das daran anschließende Kapitel III widmet sich einer Darstellung der historischen Entwicklung der europäischen Migrationspolitik und beschreibt verschiedene Phasen, die die Europäische Union in den letzten Jahrzehten durchlaufen hat.

Auf der so geschaffenen Grundlage erfolgt in Kapitel IV die Durchführung des Nord-Süd-Vergleichs in Hinblick auf konvergente, aber auch auf divergente Entwicklungstendenzen in Europa.

Den Abschluss dieser Seminararbeit bildet das in Kapitel V gezogene Fazit, welches die gewonnen Erkenntnisse bündelt und bewertet und mögliche Perspektiven für die Zukunft der europäischen Migrationspolitik aufzeichnet.

II. Einführung in den Konvergenzbegriff

Der Begriff der Konvergenz besitzt eine wichtige Rolle in der Beschreibung der hoch entwickelten Industriegesellschaften der Gegenwart, welche sich zunehmend ökonomisch, sozial und kulturell aneinander annähern und im Laufe der Zeit immer zahlreichere Gemeinsamkeiten aufweisen. Wichtig hervorzuheben ist dabei jedoch, dass zwar eine Angleichung statt findet, diese jedoch auf keinen Fall in einer vollständigen Indifferenz der verschiedenen Gesellschaften resultieren wird. (vgl. Benett 1991: 219)

Generell lässt nach sich nach Benett eine konvergente Entwicklung durch vier verschiedene Prozesse erklären, welche einzeln oder im Zusammenspiel eine Angleichung ursprünglich verschiedener Gesellschaften voran treiben. Der erste dieser vier Prozesse ist die sogenannte ,,emulation“ (Benett 1991: 220), welche die Adaption bereits andernorts erfolgreich durchgeführter Lösungsansätze für Probleme vor Ort beschreibt. Aus den Erfahrungen anderer Länder und ihrer Akteure werden Lehren für die eigene Zukunftsstrategie gezogen, um vergleichbare Probleme erfolgreich zu beheben. (vgl. ebd.: 220ff)

Den zweiten Prozess stellt das sogenannte „elite networking“ (ebd.: 224) dar, welches sich dadurch auszeichnet, dass eine transnationale Elite mit einem konsensualen Interesse Einfluss auf die politischen Akteure in ihren jeweiligen Herkunftsländern nimmt, um somit grenzübergreifend ihr gemeinsames Ziel umzusetzen. International agierende Lobbyverbände der Industrie wären ein mögliches Beispiel für ein derartiges elite networking. (vgl. ebd.: 224f)

Der dritte Prozess, welcher für die vorliegende Seminararbeit eine besonders wichtige Rolle spielt, ist die „harmonization“ (ebd.: 225), welche die Existenz einer institutionalisierten überstaatlichen Autorität voraussetzt, die im Interesse eines übergeordneten Ziels eine Angleichung der Politik durchzusetzen versucht. So können hinderliche Diskrepanzen überwunden werden, die sonst ein Erreichen des Zieles erschwert hätten. Beispiele dafür sind etwa einheitliche Umweltrichtlinien von Seiten der europäischen Union, welche von jedem Mitgliedsstaat erfüllt werden müssen und somit zu einer der Umwelt förderlichen, konvergenten Entwicklung führen, (vgl. ebd.: 225ff) Der vierte und damit letzte zu beschreibende Prozess ist die penetration (ebd.: 227), also ein Einwirken einer externen Kraft auf die Gesellschaft, welche mit Zwang und Druck ihr Interesse durchzusetzen versucht und somit eine Angleichung an die eigenen Anforderungen erreichen will. Beispiele hierfür lassen sich etwa in der gegenwärtigen Griechenland-Krise finden, in der die Auszahlung möglicher Rettungspakete an das finanziell in Not geratene Land an strenge Vorgaben von Seiten der EU, EZB und IWF gebunden sind. Dadurch, dass Griechenland in starke Abhängigkeit zu diesen Hilfsgeldern geraten ist, verliert es eine Teil seiner Souveränität und muss sich an die gestellten Forderungen anpassen. (vgl. ebd.: 227ff)

Nachdem die vier von Benett beschriebenen Prozesse beispielhaft erläutert wurden, ist festzuhalten, dass Konvergenz selten ein allumfassendes Phänomen ist, sondern ein Prozess, der jeweils auf bestimmte Bereiche der Politik einwirkt. So kann es etwa zu einer Angleichung der policy goals kommen, zu einer Angleichung des policy contents oder der policy instruments, doch auch eine Veränderung der bisherigen policy outcomes und policy styles oder des policy settings könnte ein mögliches Resultat sein. (vgl. ebd.: 218)

Ob die Veränderungen der europäischen Migrationspolitik, genauer gesagt ihre Angleichung, bis dato eher eine Anpassung der Inhalte, der Instrumente, der Ergebnisse oder der Politikstile mit sich brachte, ist eine der zentralen Fragen, die diese Seminararbeit zu klären versucht. Um Beantwortung dieser Frage zu erreichen, wird nachfolgend zunächst ein Überblick über den Wandel der europäischen Migrationspolitik gegeben.

III. Die europäische Migrationspolitik im Wandel der Zeit

Die europäische Union und ihrer Vorgänger befindet sich seit ihrer Gründung in einem steten Transformationsprozess, der auch die Migrationspolitik umfasst. Diese unterliegt auch heute noch permanenten Anpassungen von Seiten der Europäischen Union und ihrer Mitgliedsstaaten, lässt sich jedoch in drei primäre Entwicklungsphasen einordnen.

Von 1957 bis in das Jahr 1990 kennzeichnete vor allem eine souveräne nationalstaatliche Herangehensweise die Migrationspolitik. Sämtliche Kompetenzen lagen in diesem Zeitraum bei den einzelnen Mitgliedsstaaten, welche sich jedoch in einigen Bereichen, wie etwa der grenzüberschreitenden Kriminalitätsbekämpfung, untereinander koordinierten. (vgl. Borella 2008: 183) Die zweite Phase ist zeitlich in den Jahren 1990 bis 1999 zu verorten, welche durch eine immer stärker zunehmende zwischenstaatliche Zusammenarbeit geprägt waren. Vor dem Hintergrund des Zusammenbruchs der Sowjetunion, den Kriegen auf dem Balkan und ähnlichen weltpolitischen Krisensituationen stiegen die Asylbewerberzahlen in den europäischen Staaten dramatisch an, so dass eine gemeinschaftliche Regelung der Problematik immer weiter in den Fokus der betroffenen Zielländer rückte. (vgl. Borella 2008: 183f)

Um diesem gemeinsamen Interesse eine verbindliche Gestalt zu geben, wurden drei für die Migrationspolitik zentrale Abkommen geschlossen, das Schengener Durchführungsübereinkommen (1990), der Vertrag von Maastricht (1992) und das Dubliner Übereinkommen (1997). Ersteres regelt den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen der sogenannten Schengen-Staaten und legte damit den Grundstein für den Aufbau eines europäischen Binnenmarktes ohne erkennbare Grenzen zwischen den Mitgliedsstaaten und gleichzeitig eine dramatische Verfestigung der Außengrenzen der europäischen Union, welche im weiteren Verlauf dieser Seminararbeit einer besonderen Untersuchung unterliegen werden. (vgl. Jahn et al. 2006: 6f)

Von herausragender Bedeutung ist auch der Vertrag von Maastricht, welcher die Gründung der Europäischen Union in ihrer heutigen Form zum Inhalt hatte und darüber hinaus eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik auf den Weg brachte, wozu in weiten Teilen auch die Migrations- und Asylpolitik zählte. Kennzeichnend für den Vertrag von Maastricht ist insbesondere, dass erstmalig das Interesse bekundet wurde, Kompetenzen von den Mitgliedsstaaten auf die Europäische Union zu übertragen. (vgl. Jahn et al. 2006: 6f)

Von zentraler Bedeutung für viele gegenwärtige Probleme im Umgang mit legaler und illegaler Migration ist das Dubliner Übereinkommen, welches 1997 in Kraft tat und 2003 durch die sogenannte Dublin-II-Verordnung abgelöst wurde. Es leistete einen wichtigen Beitrag zur Vergemeinschaftung der Asylpolitik, in dem es europaweit einheitliche Standards für das Asylverfahren festlegte. Neben der Garantie eines Verfahrens für jede Person, die auf dem Gebiet von einem der Vertragsstaaten einen Antrag auf Asyl stellt, regelt das Übereinkommen vor allem die Zuständigkeit für eben dieses Verfahren. So wird festgelegt, dass immer der jeweilige Staat für die Durchführung verantwortlich ist, auf dem der Antragsteller erstmalig den Boden der Europäischen Gemeinschaft berührt hat, welches für die Staaten an den Außengrenzen, wie beispielsweise Italien, Spanien und Griechenland, schwerwiegende Konsequenzen nach sich zieht. (vgl. Jahn et al. 2006: 44f)

Ein Meilenstein bezüglich der Migrationspolitik stellte letztendlich der Vertrag von Amsterdam dar, welcher maßgeblich den „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ (Eigmüller 2007: 58) proklamierte, der innerhalb der EU und des Schengen-Raumes geschaffen werden sollte, um den Gefahren des Binnenmarktes und der Freizügigkeit zu begegnen und damit die dritte Phase einläutete, in der sich die Migrationspolitik erstmals in eine echte Gemeinschaftsaufgabe wandelte. Hierzu wurden flankierende Maßnahmen zum freien Personenverkehr geschaffen, welche vor allem die Migrationsströme von Drittstaatenangehörigen regeln sollten. Dies geschieht durch gemeinsame Festsetzungen in Bereich der Asylgewährung, der Flüchtlingsaufnahme, der Visapolitik und der Einwanderung aus Staaten, welche nicht der Europäischen Union angehören. (vgl. Eigmüller 2007: 61ff)

[...]