Die Föderalismusreform I. Entflechtung zwischen Bund und Ländern in der Gesetzgebungskompetenz?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Föderalismus in Deutschland
2.1 Ursachen der Politikverflechtung
2.2 Politikverflechtungsfalle nach Scharpf

3 Föderalismusreform
3.1 Ziel der Entflechtung zwischen Bund und Ländern
3.2 Bilanz der Föderalismusreform

4 Politikverflechtung nach der Föderalismusreform

5 Fazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der ersten Föderalismusreform 2006 und legt dabei den Schwerpunkt besonders auf Kompetenzverteilung zwischen dem Bund und den Ländern in der Gesetzgebung. Andere Kernpunkte, wie zum Beispiel Umwelt oder Europafähigkeit, werden aufgrund des begrenzten Umfangs dieser Arbeit dabei außen vor gelassen. Die Föderalismusreform war das Resultat einer immer stärkeren Kritik am deutschen Föderalismus, dem Ineffizienz und Handlungsunfähigkeit vorge- worfen wurde. Mit der 52. Änderung des Grundgesetzes wurde daher die „Modernisie- rung der bundesstaatlichen Ordnung“¹ bezweckt. Hintergrund dabei ist nicht nur, den Bürgern mehr Transparenz in der Entscheidungsfindung zu ermöglichen, sondern auch im Hinblick auf den europäischen Einigungsprozess die Verfassung zu optimieren. Ziel dieser Arbeit ist es zu erörtern, inwieweit die „Mutter aller Reformen“², wie sie Ed- mund Stoiber anpreiste, ihrem Reformanspruch gerecht geworden ist. Zunächst einmal werden die im Grundgesetz verankerten Ursachen der Politikverflechtung im deutschen Föderalismus und die Verfassungsänderungen, die im Laufe der Zeit zur stärkeren Ver- flechtung beigetragen haben, beleuchtet. Anschließend wird die Politikverflechtungs- falle von Fritz Scharpf in groben Zügen vorgestellt, aufgrund derer der deutsche Föde- ralismus immer stärker ins Kreuzfeuer der Kritik geriet und schließlich im Reformver- such mündete. Im weiteren Verlauf werden konkrete Zielsetzungen, die zur Entflech- tung in der Gesetzgebungskompetenz beitragen sollen beschrieben und im Anschluss daran detailliert bilanziert. Zum Schluss hin findet eine Bewertung der Maßnahmen im Hinblick auf die Zielsetzung und die Politikverflechtung in der Gesetzgebung statt und wird mit einem Ausblick abgeschlossen.

2. Föderalismus in Deutschland

2.1 Ursachen der Politikverflechtung

Der Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland und die damit verbundene Poli- tikverflechtung im 21. Jahrhundert ist das Resultat einer historischen Entwicklung, die sich, trotz einiger Einschnitte, chronologisch vom Heiligen Römischen Reich Deut- scher Nationen bis zur Gegenwart skizzieren lässt. Gewiss haben sich die Gründe und die Motivation zur Gründung einer föderativen Grundordnung verändert. Während die früheren Bünde der deutschen Staaten meist aus Sicherheitsinteressen geschlossen wur- den, war der Föderalismus bei der Gründung der Bundesrepublik Deutschland vor al- lem ein Instrument zur Machtbeschränkung. Nach der bedingungslosen Kapitulation des Deutschen Reiches favorisierten die Siegermächte eine föderale Grundordnung für den neuen deutschen Staat, mit der einerseits eine Machtkonzentration und die damit hergehende Gefahr des Missbrauchs verhindert werden sollte und anderseits der histori- schen Tradition gerecht Rechnung zu tragen. Im Prinzip wurde die föderale Grundord- nung der Bundesrepublik bereits im Grundgesetz verankert, in dem man die Bundes- staatlichkeit zu den fünf Staatsprinzipien mitzählte und diese durch die „Ewigkeitsklau- sel“ im Art. 79 Abs. 3 GG von einer Änderung ausschloss. Eine weitere wichtige insti- tutionelle Entscheidung traf der Parlamentarische Rat, als er sich gegen ein Senatsmo- dell und für einen Bundesrat entschied, um die Mitwirkung der Länder an der Gesetz- gebung zu garantieren.³ Dieses im Grundgesetz verankerte Verbundsystem sorgt dafür, dass „Aufgaben (…), anders als in trennföderalen Systemen, nicht vom Bund oder von den Ländern in eigener Regie übernommen [werden]; vielmehr planen, entscheiden und finanzieren die bundesstaatlichen Einheiten gemeinsame politische Programme“⁴. Poli- tikverflechtung stellte somit eine Kompromisslösung für alle Seiten dar, denn somit konnten sowohl der Bund als auch die Länder an der Gestaltung der Gesetzgebung mit- wirken.

Mit der Einführung des Grundgesetzes war bereits eine gewisse Verflechtung aus machtpolitischen Gründen gewünscht. Des Weiteren sind durch die administrative Ver- flechtung die Exekutive und die Legislative zu einer Kooperation gezwungen, da das Grundgesetz den Vollzug der Gesetze den Ländern zuschreibt. Somit gibt es bereits vor der Entscheidung über ein Gesetzesvorhaben Beratungen zwischen dem Bund und den Ländern, aber auch zwischen den Landesregierungen selbst, die eine Koordination und Kooperation erfordern. Ein weiterer Grund für die Politikverflechtung sind Parteien- Netzwerke. Lediglich mit Ausnahme der bayrischen CSU sind alle wichtigen politi- schen Parteien sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene präsent und tragen durch vertikale Kooperation zur Verflechtung der Gebietskörperschaften bei. Darüber hinaus war durch die Rahmengesetzgebung keine klare Kompetenztrennung in der Gesetzge- bung vorhanden. Der Bund konnte Rahmengesetze erlassen, die die Länder nach ihren eigen Vorstellungen im Detail auslegen durften. Der Nachteil einer solchen Form von Gesetzgebung ist, dass keine Transparenz besteht, wer letztendlich für ein Gesetz ver- antwortlich ist und dass es Interpretationssache sein kann, wie weit ein sogenanntes Rahmengesetz gehen kann.

In der Folge weitete der Bund seine Kompetenzen, unter anderem mit dem Argument der „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“ nach Art. 72 Abs. 2 Nr. 3 GG immer wei- ter aus, sodass mit der Finanzreform von 1969 sogenannte „Gemeinschaftsaufgaben“ geschaffen wurden. Demnach konnte der Bund bei der Erfüllung von Aufgaben, die ei- gentlich im Kompetenzbereich der Länder liegen, mitwirken, „wenn diese Aufgaben für die Gesamtheit bedeutsam sind und die Mitwirkung des Bundes zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich ist“(Art. 91A GG). Das Gesetz verpflichtete „ Bund und Länder zu gemeinsamer Planung, Entscheidung und Finanzierung”⁵ von Aufgaben. Somit wurde die Verflechtung nicht nur im administrativen Bereich erweitert, sondern war nun auch in der Finanzierung gegeben. Für die Landesregierungen bedeuteten diese Regelungen einen großen Einschnitt in ihren Kompetenzbereich, weil sich der Bund in immer mehr Kompetenzen der Länder einmischte. Die Landesregierungen akzeptierten diese Einschnitte, solange sie dafür gegen diese Gesetze ein Vetorecht im Bundesrat hatten. Solche Maßnahmen trugen immer mehr zu einer komplexeren Politikverflech- tung bei, sodass die Kritik am deutschen Föderalismus immer lauter wurde. 1976 legte schließlich Fritz Scharpf sein Konzept der Politikverflechtungsfalle vor, indem er die Effizienz und Handlungsfähigkeit des deutschen Föderalismus anprangerte.

2.2 Politikverflechtungsfalle nach Scharpf

Wenn in einem Mehrebenensystem eine derartige Verflechtung der Aufgaben existiert, werden Konflikte zwischen den Akteuren gescheut, da jede Verfassungsänderung zu- mindest kurzfristig eine Kompetenzverschiebung zugunsten einer Ebene bedeuten wür- de. Auf dieser Grundlage entwickelte Fritz Scharpf das Konzept der Politikverflech- tungsfalle, die er definiert als „eine zwei oder mehr Ebenen verbindende Entschei- dungsstruktur, die aus ihrer institutionellen Logik heraus systematisch (…) ineffiziente und problem-unangemessene Entscheidungen erzeugt, und die zugleich unfähig ist, die institutionellen Bedingungen ihrer Entscheidungslogik zu verändern - weder in Rich- tung auf mehr Integration noch in Richtung auf mehr Desintegration“⁶. Die Falle be- steht darin, dass selbst wenn den Akteuren die Mängel der Verflechtung bewusst sind, sie noch lange nicht die institutionellen Bedingungen ändern können, da die Länder lo- gischerweise ein „institutionelles Eigeninteresse (…) an der Erhaltung und Erweiterung ihres Bestandes an Ressourcen und Kompetenzen“⁷ haben, sodass unter Umständen ge- sellschaftliche Interessen zu kurz kommen könnten. Für den Ablauf der Gesetzgebung bedeutet dies vor allem, dass bei unterschiedlichen Mehrheitsverhältnissen im Bundes- tag und Bundesrat, der Bundesrat als ein Blockadeinstrument der Landesregierungen missbraucht werden kann.⁸ Konkret macht Scharpf auf folgende Missstände in der Ent- wicklung des deutschen Föderalismus aufmerksam:

- die mangelnde Effektivität des “kooperativen Föderalismus”
- die mangelnde Handlungsfähigkeit der Bundespolitik und
- die mangelnde Autonomie der Landespolitik⁹

Aus der These lässt sich also eine Notwendigkeit ableiten, die institutionellen Bedingungen zu verändern. Allerdings macht Scharpf auch deutlich, dass diese Änderungen nicht in einem klassischen Trennsystem münden, sondern die Kompetenzbereiche optimaler koordiniert werden sollen.

3 Föderalismusreform

3.1 Ziel der Entflechtung zwischen Bund und Ländern

Angesichts der entstandenen Verflechtung kann alleine das Zustandekommen der Re- form bereits als Erfolg gelten. Die angestrebten Ziele der ersten Föderalismusreform waren vielschichtig, sie reichten von Bildungspolitik über Umweltschutz bis zur Euro- pafähigkeit. Diese Arbeit legt den Schwerpunkt vor allem auf die Verteilung der Ge- setzgebungskompetenzen zwischen den Ländern und dem Bund. Entflechtung und Transparenz sollten „einerseits die mittlerweile deutlich gewordenen Funktionsdefizite des deutschen Föderalismus überwinden und andererseits die machtpolitische Balance (…) zwischen (…) Bund und Ländern austarieren“.¹⁰ Eine Entflechtung der Aufgaben erscheint nicht nur unter verwaltungstechnischen Gesichtspunkten sinnvoll, sondern verbessert auch die demokratische Entscheidungsfindung. Zum einen fällt es vor allem den Bürgern bei einer klaren Aufgabentrennung leichter, politische Entscheidungen Personen und Parteien zuzuordnen und bei Wahlen Fehlentscheidungen zu sanktionie- ren oder die Politik weiterhin zu unterstützen. Darüber hinaus wird es den Landespar- lamenten ermöglicht, landesspezifische Lösungen auszuarbeiten, da mit einer Kompe- tenztrennung die Länder mehr Aufgaben erhalten, die sie selbständig ausführen können. Außerdem können die Länder den Bundesrat nicht mehr so oft als ein Blockadeinstru- ment missbrauchen, weil die Zustimmung des Bundesrates nicht mehr so oft notwendig ist.¹¹

Die einfachste Lösung für eine klare Kompetenztrennung, wäre Gesetzgebungskompe- tenzen entweder der ausschließlichen Kompetenz des Bundes oder der Länder zuzuord- nen, „da auf diese Weise am entschiedensten entflochten und am klarsten politische Verantwortung Bund und Ländern zugewiesen werden kann.“ ¹² Da dies jedoch nicht im Bereich des Möglichen lag, wurde versucht, beispielsweise Kompetenzen in der konkurrierenden Gesetzgebung neu zu verteilen. Des Weiteren kristallisierte sich be- reits in der Kommissionsarbeit eine Mehrheit für die Abschaffung der Rahmengesetz- gebung, deren Kompetenzen in die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes oder der Länder übertragen werden sollten.¹³

Weiterhin hatten die Länder ein Interesse an der Abschaffung der Gemeinschaftsaufga- ben und der damit verbundenen Mischfinanzierung. Die Argumentation der Länder stützte sich weniger auf die Entflechtung in der Wahrung von Aufgaben, sondern in der Beschränkung ihrer eigenen Interessen, weil der Bund durch Bereitstellung von finanzi- ellen Mitteln, im Hinblick auf die Priorität der Aufgaben, einen gewissen Druck auf die Länder aufbauen konnte, da diese auf die Finanzmittel nur ungern verzichten wollten.¹⁴ Wichtig war außerdem, dass die Quote zustimmungsbedürftiger Gesetzte deutlich von 60% auf ca. 35% gesenkt werden sollte, um Gesetzesentwürfe schneller durchbringen zu können und Blockadesituationen zu vermeiden. Hierfür fokussierte man sich auf den Art. 84 Abs. 1 GG, auf dessen Grundlage zwischen 1981 und 1991 58,1% und zwi- schen 1998 und 2005 54,6% der von Bundestag verabschiedeten Gesetze einer Zustim- mung des Bundesrates bedurften. Dieser besagte, dass bei Gesetzen, die die Verwal- tungshoheit der Länder betrafen, die Zustimmung des Bundesrates notwendig war. Zum Problem wurde dieser Artikel aufgrund eines Urteils des Bundesverfassungsgerichts, welches die Gesetze, die Verwaltungskompetenzen und matrielle Politik enthielten, als ganzes ansah.¹⁵ Der Bund brauchte somit bei etwa jedem zweiten Gesetz die Zustim- mung des Bundesrates, weil in die Verwaltungshoheit der Länder eingegriffen wurde. Nicht weniger von Bedeutung war das Ziel, die Handlungsspielräume der Landesregie- rungen zu erweitern, nachdem diese Anfang der 60er Jahre immer mehr Kompetenzen eingebüßt hatten. Sie sahen sich insbesondere aufgrund ihrer starken Wirtschaft in der Europäischen Union unterrepräsentiert und forderten angesichts der Verluste von Kom- petenzbereichen seit den 60er Jahren mehr politische Gestaltungsfreiheit zurück und waren gewillt, mehr politische Autonomie gegen Vetorechte im Bundesrat einzutau- schen, um zur Entflechtung beizutragen.¹⁶

Zusammenfassend lassen sich also drei Kernpunkte der Ziele anführen:

- Abbau der ineffizienten Mischfinanzierung (Gemeinschaftsaufgaben)
- Beschränkung der Vetomöglichkeiten des Bundesrates und
- Erweiterung der Gestaltungsspielräume der Landespolitik¹⁷

[...]

¹ Menzenbach, Steffi/Netterscheidt, Anja/Beckebanze, Maren/Kuhn, Lena (2009): Änderungen des Grundgesetzes seit 1949. Inhalt, Datum, Abstimmungsergebnis und Textvergleich. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Vol. WD3-3000-144/09, Berlin. S. 8

² Hilbig, Micheal: Grundgesetz. Die Mutter aller Reformen, in FOCUS Magazin (2004), Nr. 32

³ Vgl. Sturm, Roland (2001): Föderalismus in Deutschland, Opladen: Leske+Buderich, S. 16ff.

⁴ Kropp, Sabine (2010): Kooperativer Föderalismus und Politikverflechtung. Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenschaften. S. 12f.

⁵ Münch, Ursula; Meerwaldt, Kerstin: Politikverflechtung im kooperativen Föderalismus. In: Bundeszentrale für politische Bildung (Hg.): Informationen zur politischen Bildung Nr. 275. S.31.

⁶ Scharpf, Fritz W (1985): Die Politikverflechtungs-Falle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich. In: Politische Vierteljahresschrift 26, 323-356. S. 350

⁷ Ebd., S. 334f.

⁸ Scharpf, Fritz W (2006): Recht und Politik in der Reform des deutschen Föderalismus. In: Michael Becker und Ruth Zimmerling (Hrsg.) : Politik und Recht. PVS Sonderheft 36/ 2006. Wiesbaden: VS Verlag. S. 43

⁹ Vgl. Scharpf, Fritz W (2009): Föderalismusreform. Kein Ausweg aus der Politikverflechtungsfalle?, Frankfurt a.M.: Campus Verlag, S. 30

¹⁰ Sturm, Roland (2008): Die Föderalismusreform I: Erfolgreiche Verfassungspolitik?, in: Andersen, Uwe (Hrsg.), Föderalismusreform. Eine Einführung, Schwalbach/Ts., S. 35-52. S. 52f.

¹¹ Vgl. Ebd., S. 37f.

¹² Dietsche, Hans-Jörg / Hinterseh, Sven (2006): Entflechtung der Gesetzgebungskompetenzen - eine Perspektive für bessere Verantwortungszuordnung der verschiedenen Ebenen?, in: Borchard, Michael/Margedant, Udo (Hrsg.), Der deutsche Föderalismus im Reformprozess. S. 12

¹³ Vgl. Ebd.

¹⁴ Vgl. Scharpf, Fritz W: a.a.O. (Anm. 8), S. 110

¹⁵ Vgl. Reutter, Werner (2006): Föderalismusreform: Regieren nach der Föderalismusreform, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Heft 50/2006, S. 12-17. S. 14

¹⁶ Vgl. Scharpf, Fritz W: a.a.O. (Anm. 8), S. 67

¹⁷ Vgl. Ebd., S. 68