Die unterschiedlichen Rechtsschutzmöglichkeiten beim Beamten

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

A. Der außergerichtliche Rechtsschutz
I. Die formlosen außergerichtlichen Rechtsbehelfe
a. Das allgemeine Petitionsrecht (Art. 17 GG)
b. Anträge und Beschwerden (§§ 60 BRRG, 171 I BBG)
c. Eingaben an unabhängige Stellen 7 d. Die Rechtsschutzaspekte beim Remonstrationsverfahren
(§§ 38 BRRG, 56 BBG) in bezug auf die beamtenspezifischen
Haftungsnormen
II. Das Widerspruchsverfahren (§ 126 III BRRG, 68 VwGO)

B. Der gerichtliche Rechtsschutz
I. Zuständigkeit
II. Kontrolle des Verwaltungshandelns durch die verwaltungsgerichtlichen Rechtsbehelfe
a. Klagen 1. Instanz
b. Vorläufiger Rechtsschutz
III.Kontrolle der Gerichtsentscheidungen durch die verwaltungsgerichtlichen Rechtsmittel
a. Berufung und Revision (§§ 124, 132 VwGO) b. Beschwerden (§§ 133, 146 VwGO)

Verzeichnis der abgekürzt zitierten Literatur

Verzeichnis der verwendeten Abkürzungen

Einleitung

Die nachfolgende Arbeit befasst sich mit den Rechtsschutzmöglichkeiten im Beamtenverhältnis. Im ersten Teil, in dem ich auf die außergerichtlichen Rechtsschutzmöglichkeiten eingehe, wird auch die Frage behandelt, inwieweit einzelne Grundrechte durch das Beamtenverhältnis eingeschränkt sind.

Das Remonstrationsverfahren wird auf Rechtsschutzaspekte hin untersucht, da eine klare Grenze zwischen Remonstrationspflicht und Remonstrationsrecht nicht gezogen werden kann.

Das Kapitel über die gerichtlichen Rechtsschutzmöglichkeiten befasst sich nur mit den relevanten Klage- und sonstigen Arten des Rechtsschutzes. Insbesondere bei den Klagearten bin ich aus verständlichen Gründen nicht auf die einzelnen Zulässigkeitsvoraussetzungen eingegangen, sondern habe versucht, eine kurze Gesamtdarstellung mit den jeweiligen beamtenrechtlichen Besonderheiten aufzuzeigen.

Die beamtenrechtliche Konkurrentenklage habe ich aufgrund der sich stark widersprechenden Ansichten in der Literatur in bezug auf ihre Zulässigkeit nur kurz mit Hinweis auf die zurzeit h.M. erwähnt, ihr ist insoweit kein eigener Abschnitt gewidmet.

Der Hausarbeit liegt das Beamtenrecht des Bundes zugrunde; auf landes-beamtenrechtliche Besonderheiten bin ich nicht eingegangen.

A. Der außergerichtliche Rechtsschutz

I. Die formlosen außergerichtlichen Rechtsbehelfe

a. Das allgemeine Petitionsrecht (Art. 17 GG)

Das Petitionsrecht ist Jedermanns-Grundrecht. Damit sind alle natürlichen Personen und alle juristischen Personen des Privatrechts umfasst; keine Grundrechtsträger sind nach h.M. die juristischen Personen des öffentlichen Rechts, außer wenn Selbstverwaltungsangelegenheiten tangiert werden oder wenn einzelnen Körperschaften dieses Recht vom Gesetzgeber zuerkannt wurde^[1]. Das Petitionsrecht ist ein formelles Bitt- und Beschwerderecht, welches unterschiedliche subjektiv-öffentliche Rechte gewährleistet^[2]. Der Petent hat das Recht, schriftliche Eingaben an die zuständigen Stellen zu richten. Zuständig sind für beamtenrechtliche Belange entweder der Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages, sofern Besoldungs- und Versorgungsfragen betroffen sind oder die Petitionsausschüsse der jeweiligen Landesparlamente bei allen anderen Problemfeldern^[3]. Die Petition ist nicht geeignet, behördliches Handeln in seiner rechtlichen Wirkung zu beeinträchtigen und unterscheidet sich insofern vom Widerspruch^[4]. Die Petition setzt weder eine Rechtsverletzung noch irgendeine Betroffenheit in eigenem Interesse voraus. Vielmehr soll dem Petenten die Möglichkeit eingeräumt werden, außerhalb der gängigen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren Mängel im öffentlichen Leben geltend zu machen, ohne dabei an Fristen gebunden und für Verfahrenskosten verantwortlich zu sein. Damit erfüllt die Petition eine bedeutende Rechtsschutzfunktion, die eine Sonderstellung zur allgemeinen Rechtsschutzgarantie des Art. 19 IV GG einnimmt^[5]. Die Petition kann sich auf vergangene oder zukünftige Vorgänge beziehen und ist beliebig oft in derselben Angelegenheit zulässig. Richtet sich eine Petition gegen rechtskräftige Verwaltungsakte oder Gerichts-entscheidungen, ist sie zwar als formal zulässig zu qualifizieren, aber von der zuständigen Stelle als unbegründet zurückzuweisen^[6].

Dass dem Beamten das allgemeine Petitionsrecht zusteht, ergibt sich aus Art. 17a I GG, da lediglich Soldaten und deren Angehörige zeitweise von diesem Grundrecht ausgenommen sind. Im Umkehrschluss ist der Beamte wie jeder Bürger befugt, Petitionen an die zuständigen Stellen zu richten^[7]. Damit ist aber noch nicht geklärt, auf welche Art und Weise er dieses Grundrecht auszuüben berechtigt ist. Generell kann sich der Beamte auf Grundrechte berufen, außer bei Gesetzesvorbehalten. Jedoch dürfen auch diejenigen Grundrechte, die nicht unter einem Gesetzesvorbehalt stehen – und dies trifft für Art. 17 GG zu – vom Beamten nicht uneingeschränkt wahrgenommen werden. Hier ist nach der heute überwiegend h.M. einzelfallbezogen zwischen den betroffenen verfassungs-rechtlichen Positionen unter Berücksichtigung des Leistungsprinzips der Verwaltung und der Funktionsfähigkeit der Verfassung abzuwägen, um einen Ausgleich der strittigen Positionen herbeizuführen^[8]. Insofern enthält das Petitionsgrundrecht trotz des nicht vorhandenen Gesetzesvorbehalts verfassungsimmanente Schranken^[9]. Notwendig kann eine solche Abwägung sein, wenn der Beamte seine Petition in amtlicher Eigenschaft vorträgt. Da die Grundrechtsträgerschaft von öffentlich-rechtlichen Körperschaften i.d.R. verneint wird, ist umstritten, ob dem Beamten, wenn er als Amtsträger für seinen Dienstherrn tätig wird, das Petitionsrecht zusteht^[10]. Darüber hinaus ist zu beachten, dass sich der Beamte in einem freiwilligen Sonderrechtsverhältnis zu seinem Dienstherrn befindet und somit Beschränkungen der Grundrechte auch im Hinblick auf die in Art. 33 V GG erwähnten Grundsätze des Berufs-beamtentums gerechtfertigt sein können. Solche für das Petitionsgrundrecht relevanten Grundsätze sind konkret die in den §§ 35 ff. BRRG, 52 ff. BBG normierten Treue- und Verschwiegenheitspflichten, die verhältnismäßige Einschränkungen darstellen^[11]. Hier muss aber zwischen streng verfassungs-konformer Auslegung, die eine Mindermeinung darstellt und der h.M. differenziert werden: Eine von einem Amtsträger eingereichte Petition würde der Zulässigkeitsprüfung nach verfassungskonformer Auslegung nicht standhalten, da dem Dienstherrn (Körperschaft) und damit auch dem Beamten als Amtswalter i.d.R. keine Grundrechte zustünden, so dass dienstliche Angelegenheiten nur in nichtamtlicher Eigenschaft (als natürliche Person) petitionsmäßig vorgetragen werden dürften^[12]. Diese Ansicht wird in den gängigen Kommentaren zum Grundgesetz, in den Lehrbüchern, sowie in der einschlägigen Rechtsprechung nicht vertreten. Dass der Beamte in seiner dienstlichen Eigenschaft grundsätzlich Petitionen einreichen darf, wird nicht bestritten. Hier wird vielmehr auf die Notwendigkeit hingewiesen, dass zunächst der Dienstweg auszuschöpfen sei, bevor der Beamte eine Petition einreichen dürfe^[13], damit der Behörde die Gelegenheit gegeben werden könne, Abhilfe zu schaffen^[14]. Eine Zuwiderhandlung würde den objektiven Tatbestand eines Dienstvergehens erfüllen. Ausgangspunkt für eine disziplinarrechtliche Maßname könnte der Vorwurf des Dienstherrn sein, der Beamte begehe mit seiner Petition die treuewidrige Flucht in die Öffentlichkeit^[15]. In genau diesem Fall ist aber zwischen dem Petitionsrecht als Grundrecht und den Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 V GG i.V.m. §§ 35 ff. BRRG, 52 ff. BBG) von dergestalt abzuwägen, dass sich die verfassungsrechtlich gewährleisteten Rechte und Institutionen möglichst wirksam entfalten können^[16]. Deshalb ist m. E. die Frage, ob der Beamte mit einer in dienstlicher Eigenschaft vorgetragenen Petition, die dienstliche Belange behandelt und die nicht erst nach Ausschöpfung des in § 171 I BBG vorbezeichneten Dienstweges erfolgt, ein Dienstvergehen begeht, nicht eindeutig geklärt.

Es gibt aber auch eine Reihe allgemeiner Umstände, die eine Petition eindeutig unzulässig werden lassen, unabhängig von der Rechtsstellung des Petenten. Zum einen darf eine Petition keinen beleidigenden, herausfordernden oder erpresserischen Inhalt haben und zum anderen darf sie nichts Verbotenes verlangen. Unzulässig ist auch der Versuch, das Einreichen einer Petition durch Druckausübung zu verhindern. Wenn durch die Petition gegen Strafgesetze verstoßen wird, ist sie freilich ebenfalls unzulässig. Im Beamtenrecht kann das Petitionsrecht konkret mit den Straftatbeständen des Verrats von Staats-geheimnissen, die von einer amtlichen Stelle geheimgehalten werden (§§ 95 ff. StGB), des Verrats von Dienstgeheimnissen (§§ 353 b, 353 c StGB) oder des Verrats anderer Geheimnisse kollidieren. Der Beamte würde dann das Gebot der Amtsverschwiegenheit verletzen (§§ 39 BRRG, 61 BBG)^[17]. Erweist sich eine Petition nach sachlicher Prüfung, zu dem der Petitionsadressat verpflichtet ist, als zulässig, ist sie auf ihre Begründetheit zu prüfen und zu beantworten. Dem Petenten ist die Art der Erledigung schriftlich mitzuteilen; eine Begründung muss nicht zwingend enthalten sein. Da es sich bei Art. 17 GG um ein formelles Recht handelt, hat der Petent aber keinen Anspruch auf eine bestimmte Art der Erledigung^[18]. Ist der zuständige Petitionsausschuss untätig, ist für den Petenten die allgemeine Leistungsklage zulässig. Bei ablehnender Bescheidung ist theoretisch eine Verfassungsbeschwerde über Art. 93 I Nr. 4a GG i.V.m. §§ 13 Nr. 8a, 90 BVerfGG möglich. Sonstige Rechtsmittel sind nicht gestattet^[19].

Aus praktischen Gründen sollte das allgemeine Petitionsrecht im Bereich der außergerichtlichen Rechtsschutzmöglichkeiten vom Beamten aber als „letztes Mittel“ angesehen werden, da die Prüfung der Petition i.d.R. längere Zeit in Anspruch nimmt als eine Beschwerde innerhalb der Behörde i.S.d. §§ 60 BRRG, 171 I BBG.

b. Anträge und Beschwerden (§§ 60 BRRG, 171 I BBG)

Der Beamte kann nach § 171 BBG jederzeit und ohne Angabe einer Rechtsgrundlage Anträge und Beschwerden gegen jede Art des Verwaltungshandelns vorbringen, auch wenn ausschließlich dienstliche Belange betroffen sind und kein Eingriff in die persönlichen Rechte vorliegt^[20]. Dabei ist der Dienstweg über den jeweils nächsthöheren Vorgesetzten einzuhalten, wobei der Beschwerdeweg bis zur obersten Dienstbehörde offen steht, falls der Beschwerde nicht vorher abgeholfen wurde. Eine bestimmte Form oder Frist ist nicht vorgeschrieben. Der Beamte kann sich durch einen Bevollmächtigten vertreten lassen (§ 91 I S. 2 BBG)^[21]. Beim Antrags- und Beschwerderecht nach § 171 BBG handelt es sich um die beamtenrechtliche Konkretisierung des allgemeinen verfassungsrechtlichen Petitionsrechts, so dass die Verwaltung auch hier zwar zur Entgegennahme, und aus Gründen der Fürsorgepflicht i.S.d. § 79 BBG zur sachlichen Prüfung sowie zur formellen Bescheidung verpflichtet ist, jedoch keine Begründung über die Art der Erledigung abzugeben braucht^[22]. Die Bescheide sind nicht mit Rechtsmitteln anfechtbar, da mangels Regelung kein Verwaltungsakt vorliegt. Die Beschwerde kann das Verwaltungshandeln in seiner rechtlichen Wirkung nicht beeinträchtigen, so dass auch keine aufschiebende Wirkung durch Antrag oder Beschwerde vorliegen kann. Von der Behörde ist deshalb ggf. durch Rückfrage oder Auslegung zu prüfen, ob es sich um einen Widerspruch handelt, da eine Beschwerde nicht das Vorverfahren nach der VwGO ersetzt^[23]. Unabhängig vom Beschwerderecht hat der Beamte aber (auch gleichzeitig) die Möglichkeit, die Verwaltungsgerichte anzurufen (§ 172 BBG).

[...]

^[1] Bauer, in: Dreier, Art. 17 Rdn. 17 f.; Rauball, in: v.Münch/Kunig, Art. 17 Rdn. 3.

^[2] Bauer, in: Dreier, Art. 17 Rdn. 12 f.

^[3] Scheerbarth/Höffken, § 19 II; auf Bundesebene ist die Organisation und Arbeitsweise des Petitionsausschusses durch Art. 45c GG i.V.m. § 112 GOBT i.V.m. dem Gesetz über die Befugnisse des Petitionsausschusses (BGBL I S. 1921) geregelt.

^[4] Kunig, in: Schmidt-Aßmann, Rdn. 176.

^[5] Bauer, in: Dreier, Art. 17 Rdn. 12.

^[6] BVerfGE 2,225,231 f. ; Stein, in: Wassermann, Art. 17 Rdn. 21 f.

^[7] Kunig, in: Schmidt-Aßmann, Rdn. 176.

^[8] Dörr, S. 26; zum Grundsatz der praktischen Konkordanz: Jung-Lundberg-Höwing, S. 53

^[9] Brenner, in: v.Mangoldt/Klein/Starck, Art. 17 Rdn. 70.

^[10] Stein, in: Wassermann, Art. 17 Rdn. 25 f.

^[11] Brenner, in: v.Mangoldt/Klein/Starck, Art. 17 Rdn. 72 ff.

^[12] Stein, in: Wassermann, Art. 17 Rdn. 25 f.

^[13] Brenner, in: v.Mangoldt/Klein/Starck, Art. 17 Rdn. 73.

^[14] Wagner, Rdn. 302; Achterberg, Rdn. 174.

^[15] Brenner, in: v.Mangoldt/Klein/Starck, Art. 17 Rdn. 74; kritisch: Stein, in: Wassermann, Art. 17 Rdn. 106; Steiner, Rdn. 146.

^[16] Dörr, S. 26; Jung-Lundberg-Höwing, S. 53.

^[17] Stein, in: Wassermann, Art. 17 Rdn. 24 ff.

^[18] Scheerbarth/Höffken, § 19 II; Rauball, in: v.Münch/Kunig, Art. 17 Rdn. 12 ff.; Stein, in: Wassermann, Art. 17 Rdn. 28 f.

^[19] Rauball, in: v.Münch/Kunig, Art. 17 Rdn. 4.

^[20] Wagner, Rdn. 298.

^[21] Scheerbarth/Höffken, § 19 II; Wichmann/Langer, Rdn. 299; Plog/Wiedow/Beck/Lehmhöfer, § 171 Rdn. 8.

^[22] Battis BBG § 171 Rdn. 2,4.

^[23] Kunig, in: Schmidt-Aßmann Rdn. 176; Wagner, Rdn. 301.