Die Entwicklung der sozialen Sicherungssysteme in Südkorea seit der Asienkrise 1997

Inhaltsverzeichnis

A. Einleitung

B. Entwicklungslinien koreanischer Sozialpolitik
I. Die Zeit bis 1987
II. Sozialpolitik in der Phase demokratischer Transition

C. Sozialpolitische Reformen seit der Asienkrise
I. DJnomics und Produktive Wohlfahrt
II. Die Reform der Sozialversicherung
1. Gesetzliche Rentenversicherung
2. Unfall- und Krankenversicherung
3. Arbeitslosenversicherung
III. Die Einführung der National Basic Livelihood Security

D. Schlussbetrachtung und Ausblick

Bibliographie

Abkürzungsverzeichnis

A. Einleitung

Südkorea kann auf eine ökonomische Entwicklung zurückblicken, die ohne Zweifel zu den bemerkenswertesten in der Welt zählt. Die seit dem Machtantritt des autoritären, das Land mit „eiserner Faust“^[1] regierenden Präsidenten Park Chung-hee (1961) auf bedingungsloses ökonomisches Wachstum ausgerichtete Politik, hat das Land innerhalb nur weniger Dekaden, von einem überwiegend agrarisch geprägten Staat in eine hochindustrialisierte Gesellschaft verwandelt. Diese rasante Industrialisierung war nicht zuletzt deshalb möglich, weil Südkorea bis 1987 diktatorisch regiert wurde. Die arbeitenden Menschen wurden als „industrielle Soldaten“^[2] missbraucht, Menschenrechte mit Füßen getreten. „Alle gesellschaftlichen Bereiche wie Erziehung, Presse, Familie, Fabriken, Parlament fungierten organisch in der gleichen Richtung der weltmarktorientierten Industrialisierung.“^[3]

Dass dieser Industrialisierungsschub nicht ohne Auswirkungen auf die koreanische Gesellschaft bleiben würde, musste jedem klar sein: Auflösungserscheinungen der traditionellen asiatischen Familienstrukturen, Urbanisierung, Umweltverschmutzung^[4] sind nur Teilaspekte, die durch die ökonomische Prosperität lange verdeckt wurden. Und dass diese Konjunktur nicht ewig andauern würde, dass insbesondere mit zunehmender Globalisierung der Wirtschaft vor allem strukturelle Probleme Südkorea (und andere „Tigerstaaten“) vor ernste Schwierigkeiten stellen würden, davor wurde schon vor der sogenannten Asienkrise gewarnt.^[5] Und als die Wirtschaftskrise 1997 über das Land hereinbrach und das Bruttosozialprodukt im Folgejahr um mehr als fünf Prozent sank,^[6] als die Arbeitslosigkeit in bis dahin nicht gekanntem Ausmaß anstieg, wurde offenbar, dass vor allem das nur unzureichend entwickelte System der sozialen Sicherung Probleme bereitete. Daher war es notwendig, dieses nur rudimentäre, weil in punkto Ausmaß und Empfängerkreis begrenzte System zu verändern und zu erweitern.

Dies machte sich der in direkter Folge der Krise Ende des Jahres 1997 gewählte Präsident und ehemaliger Dissident Kim Dae-jung, zu einer seiner politischen Maximen. Im Rahmen seiner 1999 veröffentlichten und selbstbewusst DJnomics genannten wirtschafts- und sozialpolitischen Konzeption, wurde diese Reform der sozialen Sicherung als productive social welfare verkündet.^[7] Diese Produktive Wohlfahrt hatte das anspruchsvolle Ziel, wirtschaftliche Effizienz und soziale Gerechtigkeit gleichzeitig zu verwirklichen und beinhaltete vor allem den Ausbau des Sozialversicherungssystems und die Implementierung eines am Existenzminimum ausgerichteten Sozialhilfesystems.^[8]

Ziel dieser Arbeit ist es, diese Änderungen der sozialpolitischen Ausrichtung seit der Asienkrise darzustellen und bezüglich ihres Erfolges zu bewerten. Hierzu ist zunächst auf die Entwicklungslinien der koreanischen Sozialpolitik^[9] bis zum Jahr 1997 kurz einzugehen (B), da sie für das weitere Verständnis unverzichtbare Voraussetzungen sind. Daran soll sich eine kurze Erläuterung der Produktiven Wohlfahrt anschließen, bevor auf die Veränderungen des Sozialversicherungssystems und die Einführung der als National Basic Livelihood Security bezeichneten Sozialhilfe eingegangen wird. Eine wertende Schlussbetrachtung mit Ausblick wird dieser Arbeit abschließen.

B. Entwicklungslinien koreanischer Sozialpolitik

I. Die Zeit bis 1987

Bis zum Ende der 70er Jahre kann von einer wirklichen Sozialpolitik in Korea noch nicht gesprochen werden. Trotz eines Staatsverständnis vieler koreanischer Bürger, welches auch Verantwortung im Sinne einer sozialen Regulierung beinhaltet, waren die konkreten Aktivitäten der Regierung doch sehr begrenzt, jedenfalls was die Mehrheit der Bevölkerung anging. Unterstützt wurden nur die Ärmsten des Landes.^[10] Entsprechend den asiatischen Wertevorstellungen, in Südkorea vor allem auf dem Konfuzianismus aufbauend, diente die Familie als Auffangbecken für Alte, Kranke, Arbeitslose, Frauen und Kinder.^[11] Religiöse und private Wohlfahrtseinrichtungen existierten, allerdings nur in begrenztem Umfang. Lediglich für Angehörige des öffentlichen Dienstes, des Militärs und die Privatschullehrer wurden seit den 50er Jahren Sicherungsprogramme gegen Risiken aufgrund von Krankheit und Erwerbsunfähigkeit sowie eine Altersicherung geschaffen, was die zu dieser Zeit stark etatistische Staatsausrichtung deutlich macht.^[12]

Durch die Politik der Industrialisierung ab 1961 kam es zu einem tiefgreifenden sozialen Wandel, der sich vor allem in einer massiven Landflucht und einem damit verbundenen Anstieg des Urbanisierungsgrades sowie in einer starken Zunahme der Anzahl der Industriearbeiter zu Lasten derer der Landwirtschaft ausdrückte.^[13] Folgerichtig war eine gesetzliche Unfallversicherung die erste Sozialversicherung die 1963 eingeführt wurde, zunächst allerdings nur für Betriebe mit über 500 Beschäftigten. Hintergrund war der mit der Industrialisierung einhergehende massive Anstieg der Arbeitsunfälle sowie ein gewisser Legitimierungsbedarf des Park-Regimes, welches nach dem Militärputsch 1961 und der (auf amerikanischen Druck hin) erfolgten “Umwandlung“ in eine Zivilregierung, seine soziale Kompetenz kommunizieren wollte.^[14] Ein Jahr zuvor hatte das Regime deshalb schon das Livelihood Protection Programm (LPP) eingeführt, ein aus Steuergeldern finanziertes, in seiner Wirkung allerdings stark begrenztes System zur Unterstützung sozial Schwacher.^[15] Eine für 1964 angekündigte Krankenversicherungspflicht wurde schließlich fallengelassen, lediglich wieder nur Arbeitnehmer in Unternehmen mit mehr als 500 Beschäftigten konnten sich von nun an freiwillig versichern. Allerdings startete die Regierung einen regional begrenzten Modellversuch, der in einem Zwangsversicherungssystem enden sollte.^[16]

Hintergrund der Rücknahme des Versprechens, eine Krankenversicherung für breite Teile der Bevölkerung einzuführen, war vor allem die Angst die Wirtschaft durch die Lohnnebenkosten zu belasten, also ihre internationale Konkurrenzfähigkeit zu verschlechtern. Schließlich war schon die Unfallversicherung alleine von den Arbeitgebern zu finanzieren. Noch 1973 begründete der damalige Premierminister, Kim Jong-pil, diese und andere Maßnahmen damit, dass sich die koreanische Wirtschaft noch in der „Akkumulationsphase“ befände, eine Umverteilung noch nicht möglich, resp. nicht zu finanzieren sei.^[17] Mit zunehmendem wirtschaftlichen Erfolgen und einer immer wohlhabender werdenden Oberschicht, stellte sich aber ab etwa Mitte der 70er Jahre die Frage, wie lange noch der große Teil der Arbeiterschaft ruhig halten, und für ein international konkurrenzfähiges Südkorea soziale Ungerechtigkeiten und Demokratiedefizite in Kauf nehmen würde.^[18] Zu recht befürchtete das Regime aufkommende Unruhe, die sich gegen politische Führung und Unternehmer richten und das Land in Chaos stürzen könnte. Einen nicht unerheblichen Beitrag zu diesen Spannungen leistete dabei der nordkoreanische Systemgegner. Heute nur noch schwer vorstellbar, schien es damals nicht wenigen Südkoreanern, als ob der Großteil der Bevölkerung im Norden über einen höheren Lebensstandard als sie selber verfügte.^[19]

Aufgrund dessen war die Regierung gezwungen, sich sozialpolitischen Themen stärker zuzuwenden. Die Pflichtkrankenversicherung wurde, zunächst wieder nur für Arbeitnehmer in Betrieben mit mehr als 500 Beschäftigten, 1977 eingeführt, wobei diese Grenze bis 1983 sukzessive auf Betriebe mit mindestens 16 Beschäftigten abgesenkt wurde.^[20] Ebenfalls 1977 fand innerhalb des vierten Fünf-Jahres-Planes der Regierung erstmalig auch eine formelle Zuwendung zu sozialen Themen statt, in dem innerhalb eines gesonderten Kapitels unter dem Begriff „soziale Entwicklung“ verschiedene Aspekte wie z. B. des Wohnungsbaus, der weiteren Entwicklung des Sozialversicherungssystems oder der Gesundheitsfürsorge dokumentiert wurden. Bereits der nächste Plan, sollte mit seinem Titel „Wirtschafts- und Sozialentwicklungsplan“ die scheinbare Verantwortung der autoritären Regierung für soziale Aspekte demonstrieren und der gestiegenen Unzufriedenheit im Lande begegnen.^[21]

Die Auswirkungen waren für den Großteil der Bevölkerung allerdings nicht positiv spürbar. Trotz gewisser Verbesserungen im System der sozialen Sicherung, ist die Zeit ab etwa 1965 bis zum Übergang in die Phase der demokratischen Transition im Jahre 1987 eher als sozialpolitisch stagnative Zeit zu betrachten.^[22] Die Unfallversicherung stammte noch von 1964, die Krankenversicherung wurde erst spät in ein Pflichtversicherungssystem umgewandelt. Vor allem Beschäftigte in kleineren Betrieben oder nicht in einem Beschäftigungsverhältnis Stehende, waren weiterhin ausgeschlossen, hinzu kamen hohe Selbstbeteiligungssätze, die vor allem bei schweren Erkrankungen, die stationär behandelt werden mussten, zu großen finanziellen Belastungen der Versicherten führten.^[23] Ein 1973 verabschiedetes Gesetz zur Einführung eines nationalen Rentenversicherungssystems wurde nie umgesetzt, ebenso fehlte eine Arbeitslosenversicherung. Relativ gut abgesichert waren vor allem die Militärangehörigen, die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes und die Lehrer an Privatschulen.^[24] Ebenso hatten die Beschäftigten der großen Konzerne (chaebôl) Vorteile gegenüber denen in Kleinunternehmen, da sie zum einen von firmeninternen sozialen Netzwerken profitierten konnten, zum anderen die wenigen staatlichen Maßnahmen wie Unfall- und Krankenversicherung ja zuerst immer für die Arbeitnehmer in den Großunternehmen eingeführt wurden.^[25]

II. Sozialpolitik in der Phase demokratischer Transition

Fehlende soziale Gerechtigkeit sowie Menschenrechtsverletzung der autoritären Regierungen, führten über die Jahre vor allem unter großen Teilen der Arbeiter- und Studentenschaft zu wachsender Unzufriedenheit und Bereitschaft zur politischen Konfrontation, die schließlich in den Eintritt in die Phase demokratischer Transition kulminierten. Der mit der Präsidentschaftswahl im Dezember 1987 und der im folgenden Jahr stattfindenden Parlamentswahl auch formell beginnende Demokratisierungsprozess, sollte sich auch auf die Sozialpolitik im Land positiv auswirken.

Schon im Präsidentschaftswahlkampf spielten soziale Aspekte eine Rolle, allerdings darf dies nicht überbewertet, bzw. muss differenziert betrachtet werden, da das Wahlverhalten der Koreaner bis heute stark personalistisch und regionalistisch geprägt ist. Dies bedeutet, dass vor allem die zur Wahl stehende Person aus der eigenen Region gewählt wird. Politische Inhalte bleiben zwar nicht unbeachtet, sind für viele aber doch eher zweitrangig.^[26] Dennoch machten sich alle vier aussichtsreichsten Präsidentschaftskandidaten^[27] soziale Themen zu eigen, in dem sie z. B. ausnahmslos die Erweiterung der bis dato ungenügenden Krankenversicherung auf die gesamte Bevölkerung versprachen. Deutlich wird hierbei, welche Auswirkungen gesellschaftliche Konflikte auf die Entwicklung der Sozialpolitik eines Landes haben können. Während die vorangegangenen autoritären Regime wohlfahrtsstaatliche Neuerungen entweder verweigerten oder nur in so weit zuließen, als sie dem Erhalt ihrer Herrschaft dienlich waren, entdeckten nun die politischen Kontrahenten die Sozialpolitik als lohnendes, weil politisch Erfolg versprechendes, Betätigungsfeld.^[28]

Dies sollte sich auch bis zur Asienkrise fortsetzen, die vorherrschenden parteipolitischen Konfliktlinien führten eindeutig zu einem Anstieg staatlicher sozialpolitischer Aktivität. So wurde unter dem Präsidenten Roh Tae-woo, der die Wahl 1987 schließlich für sich entscheiden konnte, schon 1988 die Krankenversicherung auf alle Arbeitnehmer in Betrieben mit mindestens fünf Beschäftigten ausgedehnt, ab Juli 1989 war schließlich die gesamte Bevölkerung versicherungspflichtig.^[29] Ein anderes Wahlversprechen Roh’s betraf die seit der Ankündigung 1973 nicht weiter verfolgte gesetzliche Rentenversicherung. Schon zum Jahre 1989 wurde sie für alle Arbeitnehmer in Betrieben mit mehr als 10, ab 1993 mit mehr als 5 Beschäftigten zur Pflicht, wobei die Beiträge paritätisch von Arbeitgebern und -nehmern getragen werden.^[30] Ein Jahr zuvor wurde die gesetzliche Unfallversicherung auf Betriebe mit mindestens fünf Beschäftigte erweitert.^[31]

[...]

^[1] Aspalter 2001, S. 28

^[2] Kang 2001, S. 1

^[3] Ebd.

^[4] In Südkorea ist ein ökologisches Bewusstsein ist bis heute nur unzureichend entwickelt. Vgl. Cha 1999 und zu den ökologischen Problemen Chung/Kirkby 2002

^[5] Vgl. Bello/Rosenfeld 1992; Krugmann 1994

^[6] Vgl. Köllner 1999, S. 78

^[7] MOFE (Ministry of Finance and Economy) 1999

^[8] Vgl. Cho/Hong 2002, S. 138

^[9] Nachfolgend wird unter Sozialpolitik die Politik der sozialen Sicherung verstanden.

^[10] Vgl. Choi 2003, S. 23; Imhof-Rudolph 1999, S. 215

^[11] Vgl. Choi 2003; Croissant 2003, S. 93 ff.; Zimmermann-Lössel/Gottwald 1999, S. 19

^[12] Vgl. Croissant 2003, S. 90 f.

^[13] 1960 lag der Urbanisierungsgrad noch bei 28 %, 1975: 48 %, 1990: 73,8 % und 2000: 81,9 %. Vgl. Imhof-Rudolph 1999 und Croissant 2003, S. 98

^[14] Vgl. Shim 2001, S. 72 f. und 81; Choi 2003, S. 23; Aspalter 2001, S. 28

^[15] Vgl. Cho/Hong 2002, S. 138

^[16] Ebd., S. 24; Shim 2001, S. 83

^[17] „Die wirtschaftliche Kapazität Koreas ist noch in der Phase der Akkumulation, nicht in der Distribution“, zitiert nach: ebd., S. 128; gleicher Wortlaut bei Imhof-Rudolph 1999, S. 219

^[18] Ebd.

^[19] Vgl. Mayer 2001, S. 52

^[20] Vgl. Aspalter 2001, S. 25; Cho/Hong 2002, S. 141

^[21] Vgl. Imhof-Rudolph 1999, S. 219

^[22] Vgl. Croissant 2003, S. 99; Choi 2003, S. 23

^[23] Vgl. Imhof-Rudolph 1999, S. 224 ff.

^[24] Vgl. Aspalter 2001, S. 24 ff. und Croissant 2003, S. 103

^[25] Vgl. Choi 2003, S. 24 und Köther 2000, S. 25 f. Sozialleistungen der chaebôl waren vor allem eine hohe Arbeitplatzsicherheit, aber beispielsweise auch Schulgeldzuschüsse für die Kinder der Arbeitnehmer.

^[26] Vgl. Croissant 1998, S. 115 ff.

^[27] Kim Jong-pil, Kim Young-sam, Roh Tae-woo und Kim Dae-jung

^[28] Vgl. Croissant 2003, S. 104 f.

^[29] Vgl. Cho/Hong 2002, S. 141; Imhof-Rudolph 1999, S. 225; Aspalter 2001, S. 25

^[30] Vgl. Cho/Hong 2002, S. 142

^[31] Vgl. Choi 2003, S. 25