Europäische Verfassung - Finanzverfassung

Gliederung

A. Ziel & Zusammenfassung

B. Die Finanzverfassung I. Das Eigenmittelsystem
I. Das Eigenmittelsystem
II. Reformen und Entwicklung der Eigenmittel
1. Das Delors - Paket - I
2. Das Delors - Paket - II
3. Die Agenda 2000 III. Einnahmen & Ausgaben - das System heute
1. Rechtsgrundlagen
2. Einnahmen & Ausgaben, das Haushaltsverfahren
a. Einnahmen
b. Ausgaben
c. Obligatorische und Nichtobligatorische Ausgaben
d. Das Haushaltsverfahren

C. Eine Europäische Finanzverfassung
I. Ziele des Convents, Problemaufriss
II. Teil I - „ Die Finanzen der Union “
1. Art. I-52 VerfE - Haushalts- und Finanzgrundsätze
2. Art. I-53 VerfE - Die Eigenmittel der Union
3. Art. I-54 VerfE - Der mehrjährige Finanzrahmen
III. Teil III- „ Die Arbeitsweise - Finanzvorschriften
1. Art. III-308 VerfE - Der mehrjährige Finanzrahmen
2. Art. III-310 VerfE - Das Haushaltsverfahren

D. Bewertung der Ergebnisse und Ausblick
I. Reaktionen auf den Entwurf der Finanzverfassung
II. Eigene Bewertung und Ausblick

Anhänge
A. Finanzielle Vorausschau 1988 und 2000
B. Das Haushaltsverfahren und die Haushaltsgrundshtzeätze
C. Normen des VerfE, Version November 2003

Literaturverzeichnis

Bücher - Monographien - Ver ö ffentlichungen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Dokumente der Europ ä ischen Union

„Die einheitliche europäischen Akte“ (EEA) Amtsblatt L 169 vom 29.6.1987

„Die Einheitliche Akte muß ein Erfolg werden - eine neue Perspektive für Europa“ KOM (87) 100, vom 18.2.1987

„Bericht über die Finanzierung des Gemeinschaftshaushalts“ Mitteilung KOM(87) 101, vom 20.2.1987

Interinstitutionelle Vereinbarung für die Jahre 2000 bis 2006 1999/C172/01, vom 06.05.1999

DAS SYSTEM DER EIGENMITTEL - Bericht der Kommission gemaess Artikel 10 des Beschlusses über die Eigenmittel; KOM/92/81ENDG

Durchführung der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 29. Juni 1988 übe die Haushaltsdisziplin und die Verbesserung des Haushaltsverfahrens - Vorschläge für eine neue Vereinbarung /* KOM/92/82ENDG */ - ABl. C/1993/315/_104

Dok.-Nr.: 51992DC0082

„Bericht der Kommission über das Funktionieren des Eigenmittelsystems“ vom 07.10.98, Internetfundstelle: http://europa.eu.int/comm/budget/pdf/agenda2000/finue1998/de/de.pdf (keine Dokumentenbezeichnung gegeben!)

Agenda 2000 - Teil I: Eine staerkere und erweiterte Union - Teil II: Die Erweiterung der Union - Eine Herausforderung

/* KOM/97/2000 endg. - Teil I */ /* KOM/97/2000 endg. - Teil II */ Dok.-Nr.: 51997DC2000

Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament - Unsere gemeinsame

Zukunft aufbauen - Politische Herausforderungen und Haushaltsmittel der erweiterten Union - 2007- 2013

/* KOM/2004/0101 endg./3 */ vom 12.03.2004

Euratom des Rates vom 29. September 2000 über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften,

Beschluß 2000/597/EG, Euratom, ABl. L 253 vom 7.10.2000.

„Verordnung des Rates betreffend die Haushaltsdisziplin“, (Entscheidung zur Haushaltsdiziplin) Verordnung (EG) Nr. 2040/2000, Amtsblatt L 244 vom 26.9.2000.

Entwurf einer Europäischen Verfassung,

Stand: November 2003, CIG 50/03

„Mitteilung der Kommission über bestimmte Modalitäten der Debatte über die Zukunft der

Europäischen Union“ (Mitteilung der Kommission über die Erneuerung der Gemeinschaftsmethode), KOM 2001 178 vom 25.04.2001.

Vorlage des Arbeitskreises Eigenmittel zum Convent, CONV 730/03, 13. Mai 2003; CERCLE III 7.

Vorlage des Arbeitskreises Haushaltsverfahren zum Convent, CONV 679/03 vom 14.04.2003; CERCLE II 6.

Mandat des Arbeitskreises Eigenmittel, CONV 654/06 vom 31. März 2003.

“Vorschlag des Vorsitzes der Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedsstaaten zum Haushaltsverfahren“, CIG 78/04 vom 24. Mai 2004.

Zusammenstellung des Europäischen Konvents, CONV 643/03 vom 31.03.2003.

folgende Stellungnahmen von verschiedenen Conventsmitgliedern:

Anne van Lancker (Mitglied des Convents (MdC)) et al, CONV 813/03.

Elmar Brok (MdC)

CONV 325/2/02 REV2.

Johannes Voggenhuber (MdC), CONV 499/03.

Klaus Hänsch et al (MdC), CONV 189/02.

Andrew Duff, (MdC), CONV 234/02.

Louis Michel (MdC), CONV 53/02.

A. Ziel & Zusammenfassung

Ziel dieser Arbeit ist es, dem Leser einen Einblick in das Finanzsystem der Europäischen Union unter besonderer Berücksichtigung des derzeit vorliegenden Entwurfs einer europäischen Verfassung zu gewähren. Ausgehend von der historischen Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben der Union, wird der Leser eingeführt in das System der Eigenmittel, deren Reformen und erhält einen Überblick über den aktuellen Stand der europäischen Finanzverfassung, die sich an nur verhältnismäßig wenigen Rechtsnormen orientiert. Von dieser Basis ausgehend, werden vertieft die wohl anstehenden Veränderungen durch eine europäische Verfassung betrachtet. Diese Veränderungen sind - um es vorwegzunehmen - meist zwar eher indirekter Natur, da im Fragenkatalog von Laeken die Finanzverfassung kein einziges mal angesprochen wird, aber in ihren Tendenzen dennoch bezeichnend für die Entwicklung der Gemeinschaft. In der bisherigen Entwicklung des Systems der Finanzen der Gemeinschaft sind in den vergangenen Jahren auf der Ausgabenseite eher die Haushaltsrechte des Parlamentes gestärkt worden. Auf der Einnahmenseite ist ein Trend zu vermehrten Beiträgen der Mitgliedsstaaten zu beobachten. Bei den Eingaben und Stellungnahmen zu den Einnahmen der Union, die nun derzeit zum Verfassunsgkonvent eingereicht werden und wurden, lässt sich wiederum ein Trend zu mehr Supranationalität ablesen, der wohl die Finanzautonomie der Gemeinschaft stärken soll. Diese Entwicklung ist somit zu der in den zurückliegenden Jahren eher entgegengesetzt. Zwar wurden Teile der Zielsetzung von Nizza und Laeken erreicht und umgesetzt. Dennoch bleiben auch mit den bisher gewonnenen Ergebnissen des Convents elementare Probleme der Gemeinschaft wie beispielsweise das Demokratiedefizit durch eine Unterrepräsentation des Parlaments in den wichtigen Verantwortungsbereichen ungelöst. Hinsichtlich der Transparenz-anforderungen an eine Reform des Systems der Einnahmen und Ausgaben sind Teiletappen wie die Entzerrung des Haushaltsverfahrens gelungen. Die Einführung der heftig diskutierten EU-Steuer allerdings wurde vertagt.

B. Die Finanzverfassung

Ausgehend vom Beispiel Deutschlands ist die Aufgabenverteilung eines Staates, dessen Einnahmen und Ausgaben betreffend, meist in dessen Verfassung geregelt, Art. 104a bis 115 GG. Bei der Verteilung der Staatsaufgaben müssen die Ausgaben an den Aufbau des Staates angepasst werden, so in Deutschland in Art. 104a GG. Dabei soll die Verteilung der Einnahmen grundsätzlich der durch die Belastungen entstehenden Ausgaben der einzelnen Ebenen entsprechen. Ist dies nicht der Fall wird dieses Missverhältnis oftmals durch einen föderalen Ausgleich beseitigt.

Eine in diesem Zusammenhang sehr wesentliche Frage ist die der Steuerhoheit. Diese verteilt sich beispielsweise in Deutschland auf alle drei Ebenen des Staates in unterschiedlichem Maße. Dass diese eigenen Einnahmen der jeweiligen Ebene aber grundsätzlich auch zur deren Ausgabendeckung ausreichen würde, ist eher selten der Fall¹. Vielmehr ist es auch in Deutschland so, daß die steuerlichen Einnahmen zum großen Teil nach vorherbestimmten Schlüsseln erhoben und dann an die notwendigen Stellen verteilt werden, Art. 106 GG. Dieses Verteilungssystem wäre das sogenannte Verbundsystem. Im Gegensatz dazu steht das Trennsystem, bei dem jede Ebene autonom für seine eigenen Einnahmen und Ausgaben sorgen kann. Supranationale Organisationen werden in aller Regel durch die Beiträge ihrer Mitglieder finanziert, die diese Beiträge dann in deren nationalen Haushalten ausweisen.

Aufgrund des engen Zusammenhangs der Einnahmen und der Ausgaben mit der Aufgabenverteilung sind die Fragen nach der Zukunft einer Europäischen Finanzverfassung Fragen nach dem institutionellen Aufbau und nach der Aufgabenverteilung der Gemeinschaft. Dies lässt sich nur schwer voneinander trennen.

I. Das Eigenmittelsystem

Die Europäische Gemeinschaft finanziert sich aus vier unterschiedlichen Einnahmequellen, wovon die ersten drei mit Beschluss² von 1970 und Wirkung ab 1971 eingeführt wurden. Sie werden das System eigener Mittel für den Gesamthaushaltsplan genannt. Zuvor, von 1958 bis 1970, wurde der Gemeinschaftshaushalt ausschließlich aus Finanzbeiträgen der Mitgliedstaaten finanziert.

Folgende Eigenmittel gibt es:

a) Die Zölle - ein gemeinschaftliches Erhebungssystem, an den Außengrenzen der Gemeinschaft erhoben, wurde von 1971-75 schrittweise aufgebaut.
b) Agrarabschöpfungen (Agrarabgaben, Zuckerabgaben, Isoglukoseabgabe) - Diese fließen seit 1971 in voller Höhe dem Gemeinschaftshaushalt zu.³
c) Mehrwertsteuer (MwSt)-Einnahmen - Diese bestehen darin, der Gemeinschaft einen Anteil der von den Mitgliedstaaten erhobenen Mehrwertsteuer zu überweisen. Der Anteil wurde zunächst auf 1% der Bemessungsgrundlage festgesetzt, 1984 auf 1,4% angehoben, dann 1999 wiederum auf 1% verringert. Ein gemeinschaftliches Erhebungssystem wurde schrittweise bis 1979 eingeführt, entsprechend den Fortschritten bei der Harmonisierung der MwSt-Erhebungssysteme der Mitgliedsstaaten⁴.
d) Die Brutto-Sozial-Produkt (BSP)-Einnahme - das im Zuge des Delors-I-Paketes 1988 eingeführte, vierte Eigenmittel, beruhend auf dem BSP der Mitgliedsstaaten. Eingeführt, mit dem Ziel, Beiträge und Beitragskapazität besser anzupassen. Sie soll nur dann genutzt werden, wenn die anderen Eigenmittel nicht ausreichen, um die Ausgaben zu decken.⁵ Zur Berechnung wird auf eine Bemessungsgrundlage, die der Summe der einzelstaatlichen BSP zu Marktpreisen entspricht, ein bestimmter Prozentsatz angewandt, der unter Berücksichtigung des restlichen Haushaltes im Laufe des Haushaltsverfahrens festgelegt wird.

Die Zölle und die Agrarabschöpfungen stellen die sogenannten traditionellen Eigenmittel dar. Mit diesen Eigenmitteln ist das Finanzsystem der Gemeinschaft ein Zwitter zwischen Verbund-(MWSt), Trennsystem (Agrarabschöpfungen, Zölle) und mitgliedsorientierten Beiträgen (BSP-Quelle).

II. Reformen und Entwicklung der Eigenmittel

Die Einführung der BSP-Einnahme war unter anderem die Folge einer Finanzkrise in die die Gemeinschaft etwa ab 1975 hineingeriet. Ursachen waren die rückläufige Entwicklung des Aufkommens aus den traditionellen Eigenmitteln sowie die nachteiligen Auswirkungen des in diesem Zeitraum allgemein schwachen Wirtschaftswachstums auf die MwSt-Einnahmen. Gleichzeitig führten zum einen die Einleitung neuer Politiken⁶, das Unvermögen, die Ausgaben für die Agrarpolitik (GAP) einzudämmen und zum anderen der durch zwei Beitrittsrunden⁷ bedingte Ausgabenanstieg zu einer deutlichen Finanzierungslücke⁸.

1. Das Delors - Paket - I

Um dieser wirtschaftlichen Krise zu begegnen beschloss man im Februar 1987 das Delors- Paket-I⁹. In den Grundzügen dieser Reform wurde neben der BSP-Einnahme als weitere wichtige Maßnahme erstmals eine feste Begrenzung der Ausgaben beschlossen, die sog. Eigenmittelobergrenze. Hierfür soll das BSP der europäischen Gemeinschaft maßgeblich sein. Die Gesamtobergrenze der Eigenmittel wurde für den Zeitraum von 1988 - 1992 für jedes Jahr einzeln auf einen bestimmten Prozentsatz des BSP der Gemeinschaft festgesetzt, der sich zwischen 1,15 und 1,20% bewegte. Dieser sich durch den Prozentsatz ergebende Betrag stellte die feste Begrenzung der Ausgaben dar.

Um diese Obergrenze gewährleisten zu können wurde ein weiteres Kernelement der Haushaltsdisziplin eingeführt: die Finanzielle Vorausschau als Hauptbestandteil der Interinstitutionellen Vereinbarung¹⁰. Im Rahmen dieser Vereinbarung, die ihrem Namen entsprechend, zwischen den Institutionen der Gemeinschaft geschlossen wird, einigen sich das Europäische Parlament, der Rat der Union und die Kommission im Voraus über die großen Haushaltsprioritäten eines anstehenden Zeitraums. Diese finden ihren Niederschlag in einem in Form einer Finanziellen Vorausschau erstellten Rahmen für die Gemeinschaftsausgaben. Darin sind der Höchstbetrag und die Zusammensetzung der voraussichtlichen Ausgaben der Gemeinschaft vorgegeben. In einer Übersicht dazu sind neben dem Betrag in Mio. Euro auch der diesem Betrag entsprechende Prozentsatz des BSP der Gemeinschaft enthalten. So kann ein Bezug zur Eigenmittelobergrenze hergestellt werden, die auch im Prozentsatz des BSP der Gemeinschaft angegeben wird. Zwischen diesen beiden Grenzen wird außerdem ein Puffer für unvorhergesehene Ausgaben festgelegt. Dies ist notwendig, da die Finanzielle Vorausschau aufgrund der Verbindlichkeit ihrer Obergrenzen für die Unterzeichner der Interinstitutionellen Vereinbarung somit keine vorläufige Finanzplanung darstellt. Dennoch ist sie nicht einem Mehrjahreshaushaltsplan gleichzustellen, da das jährliche Haushaltsverfahren weiterhin unerlässlich ist, um die tatsächliche Höhe der Ausgaben im Rahmen der Obergrenzen und vor allem die Verteilung der Ausgaben auf die einzelnen Haushaltslinien festzulegen. So wurde 1988 für den Zeitraum bis 1992 erstmals eine solche Finanzielle Vorausschau festgelegt¹¹.

In einem 1992 durch die Kommission vorgelegten Bericht über das Delors-Paket¹² zieht diese eine überwiegend positive Bilanz: die wichtigsten Ziele wie die Einhaltung der Eigenmittelobergrenze durch ausreichende Eigenmittel, die Haushaltsdisziplinierung und die Verbesserung des Haushaltsverfahrens konnten weitgehend eingehalten werden. Bei der Verwirklichung dieser Ziele hatte allerdings ein Boom in der Wirtschaft eine nicht unwesentliche Rolle gespielt.

2. Das Delors - Paket - II

Die Finanzielle Vorausschau von 1988 lief Ende 1992 aus, so daß man zu einem neuen Beschluss hinsichtlich des Haushalts der nächsten Jahre kommen musste. Da sich die Umsetzung des Delors-I-Paketes anscheinend bewährt hatte, wurde 1992 unter leichten Anpassungen die zweite Finanzielle Vorausschau für die Jahre 1993 - 1999 beschlossen.

1992 wurde auf dem Europäischen Rat von Edinburg mit der Annahme der Finanziellen Vorausschau die Gesamtobergrenze der Eigenmittel von 1.20% auf 1.27% heraufgesetzt und in einem weiteren Schritt der Anteil der MwSt.-Einnahmen von 1,4% auf 1% an der Haushaltsfinanzierung vermindert¹³. Das in Edinburg vereinbarte Eigenmittelsystem konnte indes erst am 23. Oktober 1993 nach zähen Verhandlungen zwischen den Organen in Kraft treten¹⁴. Denn während der Rezessionsperiode in den frühen neunziger Jahren traten erhebliche Schwierigkeiten auf, da sich die ursprünglichen Haushaltsvorausschätzungen als zu optimistisch herausstellten. So mussten die Wachstumsraten in den Jahren 1992-1994 und entsprechend auch die Haushaltseinnahmen wiederholt nach unten korrigiert werden.

Dennoch konnten - trotz der ungünstigen Konjunkturlage - die mit der Eigenmittelobergrenze verbundenen Vorgaben eingehalten werden, ohne die Haushaltsdisziplin zu durchbrechen. Dies gelang vor allem dadurch, daß man die Mindereinnahmen durch Einsparungen an anderen Stellen wieder ausgleichen konnte¹⁵.

Als weitere Belastung fielen in diesen Zeitraum auch die Beitrittsverhandlungen Norwegens, Österreichs, Finnlands und Schwedens. Die Verhandlungspositionen waren von sehr unterschiedlichen Ansichten geprägt und führten so zu langwierigen Verhandlungen, die letztlich 1995 unter Zuerkennung des sogenannten Agrarhaushaltspaketes mit dem Beitritt der Kandidaten beendet wurden, wobei Norwegen nach einem negativen Bürgerentscheid als einziges Land dieser Kandidatenrunde nicht beitrat.

Interessant in diesem Zeitraum der zweiten Finanziellen Vorausschau ist auch die Entwicklung des Eigenmittelsystems. Die traditionellen Eigenmittel, Zölle und Agrarabschöpfungen, machten noch 1971 über die Hälfte der Gemeinschaftseinnahmen aus. 1988, bei der Einführung der BSP-Einnahme, stellten sie 28% des Haushalts. Heute sind sie, auch im Zuge der Liberalisierung des Welthandels, auf rund 15% der Einnahmen gesunken. Absolut gesehen bewegte sich das Aufkommen aus den traditionellen Eigenmitteln relativ konstant in einer Spanne zwischen 12 und 14 Mrd. ECU. Damit verringerte sich ihr prozentualer Anteil am gesamten Eigenmittelvolumen. Größte Einnahmequelle ist in den neunziger Jahren die BSP-Einnahme mit knapp der Hälfte der Einnahmen.¹⁶

Aufgrund dieser Entwicklung der Eigenmittel ist festzustellen, dass mit der Einführung der BSP-Einnahme als zwischenstaatliche Finanzierungsquelle die Gemeinschaft wieder ein großes Stück ihrer bis dahin durch das System der Eigenmittel und den Beschlüssen aus den fünfziger Jahren¹⁷ gewonnenen Finanzautonomie verloren hat. Denn dadurch bewegte sie sich aufgrund der gestiegenen Abhängigkeit von den Haushalten der Mitgliedsstaaten wieder weg vom supranationalem Charakter der Gemeinschaft.

3. Die Agenda 2000

Mit der Vorlage des Maßnahmenpaketes „Eine stärkere und erweiterte Union“¹⁸ - der Agenda 2000 - kam die Kommission im Dezember 1995 der Aufforderung des Rates nach, sich über die künftige Finanzierung der Gemeinschaft, insbesondere unter Berücksichtigung der anstehenden Erweiterung, Gedanken zu machen. Das Paket wurde 1998 Rat und Parlament vorgelegt. Die unterbreiteten Vorschläge beschäftigen sich vor allem mit den zukünftigen Politiken in den Bereichen Agrar, Wirtschaft und Soziales. Außerdem werden Überlegungen für eine Heranführungsstrategie der neuen Beitrittskandidaten (MOEL¹⁹ ) und den für die Erweiterung notwendigen Finanzrahmen angestellt. Man erwartete 2002 einen Beitritt von Polen, Ungarn, Tschechische Republik, Slowakei, Estland und Zypern.

Die Vorschläge der Kommission wurden letztlich in einem sehr viel geringeren Umfang umgesetzt als angedacht war. So war in den Vorschlägen der Kommission eine Reform der Eigenmittel vorgesehen, daß die traditionellen Eigenmittel und die MwSt-Einnahme aus Vereinfachungsgründen komplett in der BSP-Einnahme aufgehen zu lassen. Außerdem sollte die Möglichkeit der Erschließung neuer Eigenmittel „eher fiskalischen Ursprungs“²⁰ geprüft werden. Dies könnte bereits als erster Ansatz zu Überlegungen einer europäischen Steuer gesehen werden. Denn bei der Ausarbeitung der Agenda 2000 wurde durchaus geprüft, ob die Finanzautonomie der Gemeinschaft durch die Übertragung einer Steuer gestärkt werden könnte. Die Kommission hat in diesem Zusammenhang insbesondere eine CO2-Energiesteuer, Verbrauchsteuern auf Tabak, Alkohol und Mineralöl, Körperschaftsteuern, Steuern auf Verkehrs- und Telekommunikationsdienstleistungen sowie eine modulierte Mehrwertsteuer näher untersucht. Aber diese Überlegungen wurden vom Rat vollständig mit der Begründung verworfen, dass die möglichen Steuern nicht ausreichend ergiebig seien und darüber hinaus auch die Leistungsfähigkeit der einzelnen Mitgliedsstaaten nicht ausreichend berücksichtigt werde²¹.

In der Umsetzung der Agenda 2000 versuchte man dann das Problem durch Eindämmung und Neuausrichtung der Ausgaben zu lösen. Als Ergebnisse wurden hier lediglich geringfügige Anpassungen am bisherigen System vorgenommen. Der nach wie vor größte Ausgabenposten der Europäischen Union ist die gemeinsame Agrarpolitik, mit der die europäische Landwirtschaft umfassend subventioniert wird. Knapp die Hälfte des gesamten Finanzrahmens von rund 690 Mrd. € steht für die Agrarpolitik in den kommenden sieben Jahren bereit²².

Neben einer Heranführungshilfe für MOEL wurde der für die Erweiterung verfügbare Betrag festgelegt. Weiterhin wurde eine Stabilisierung der Gemeinschaftsausgaben beschlossen, die mit mehreren kleineren Maßnahmen den Organen eine strengere Haushaltsdisziplin als bisher auferlegte. Außerdem wurde eine neue Interinstitutionelle Vereinbarung getroffen, die als einen Kernpunkt eine Abschottung der Heranführungshilfe und des Erweiterungsbetrages von Veränderungen der Finanziellen Vorausschau festlegte, so daß keinerlei Ausgleich mit diesen Beträgen stattfinden konnte. Die Finanzielle Vorausschau wurde erneut von 2000 bis 2006 festgelegt²³. Sie ließ erkennen, dass der vorgeschlagene Ausbau der Gemeinschaftspolitik und der Beitritt einer Reihe von Ländern unter Beibehaltung der Eigenmittelobergrenze von 1,27% des BSP bis zum Jahre 2006 gewährleistet werden konnte. Ebenso wurde ein neues Flexibilitätsinstrument in Höhe von 200 Mio. Euro eingeführt. Dieses sollte Ausgaben finanzieren, die in einem Haushaltsjahr nicht innerhalb der Obergrenze getätigt werden konnten.²⁴

Nachdem diese Beschlüsse damals vom Parlament nur sehr zögerlich angenommen worden waren, da seine Rechte dadurch weiter eingeschränkt wurde als durch die primärrechtlichen Vorgaben des EG-Vertrages vorgesehen, konnten die Haushaltsjahre 2000 - 2002 erfolgreich abgeschlossen werden ohne den vereinbarten Finanzrahmen zu überschreiten. Hauptstreitpunkt beim Beschluss des Planes war der soeben ausgebrochene Kosovo-Konflikt, da die Vorgaben des Rates keinen finanziellen Spielraum für Maßnahmen im Kosovo zuließen. Der Konflikt ging damals einher mit dem Rücktritt der Kommission.²⁵

Als unrealistisch hatte sich auch eine Beitrittsrunde 2002 erwiesen. Die dort erwogenen Kandidaten sind deshalb erst im Mai 2004 beigetreten unter Hinzunahme weiterer Länder. Durch die größere Beitrittsrunde sind zwar höhere Kosten als für 2002 eingeplant entstanden, da aber auch diese Beitritte insgesamt bereits berücksichtigt waren, sollen keine erhöhten Ausgaben in diesem Zusammenhang entstehen. Eine neue Finanzielle Vorausschau ist im Juli 2005 bereits zusammen mit den neu beigetretenen Ländern für den Zeitraum 2007 - 2013 geplant.²⁶

III. Einnahmen & Ausgaben - das System heute

Im Folgenden werden kurz die derzeit aktuellen Quellen der Rechtsvorschriften für die europäischen Finanzen vorgestellt und anschließend ein Überblick über das System des heutigen Haushaltsverfahrens gegeben werden, dass eng mit der Definition von Einnahmen und Ausgaben verbunden ist.

1. Rechtsgrundlagen

Die für das Finanzsystem der Europäischen Gemeinschaft maßgeblichen Rechtsvorschriften sind:

(a) Die Finanzvorschriften der Verträge

Für Steuereinnahmen: Art. 268 bis 280 EG; Anleihen: Artikel 308 EG und 172 und 203 EAG, Art. 49 EGKS²⁷ - Neben den bereits erläuterten Eigenmitteln ist der Gemeinschaft auch die Möglichkeit der Aufnahme von Anleihen gegeben. Dies gilt zwar nicht für den EG-Vertrag, dennoch griff man auf dessen Art. 308 zurück. Seit 1978 hat die Mittelaufnahme über die Anleihemöglichkeit stetig zugenommen.

(b) Das Sekundärrecht

Hierbei ist am wichtigsten der Eigenmittelbeschluss²⁸ des Rates zu betrachten, der einstimmig zu fassen ist und darüber bestimmt, wie das System der Eigenmittel der Gemeinschaft aussieht. Aufgrund des strengen Annahmeverfahrens ist der Eigenmittelbeschluss de facto Bestimmungen des Primärrechts gleichzustellen²⁹, da der Rat einstimmig beschließen und die Regierungen der Mitgliedsstaaten diesen Beschluß alle ratifizieren müssen. Erstmals erging der Beschluss 1970 mit Einführung der traditionellen Eigenmittel.

Als weitere wichtige Quelle des Sekundärrechts gilt auch die Haushaltsordnung, die auf Art. 279 des EG-Vertrages beruht. Erstmals 1977 erlassen und bereits sehr häufig geändert, regelt sie vor allem den Gesamthaushaltsplan mit seinen Grundsätzen zur Haushaltsdisziplin³⁰, zur Durchführung des Haushaltsplanes und zur Rechnungsprüfung.

(c) Die Interinstitutionellen Vereinbarungen

Diese sind mit der in ihnen enthaltenen Finanziellen Vorausschau als die „Charta“ der Vereinbarungen der Organe über den Haushalt zu betrachten. Diese Vereinbarungen finden zwar im EGV keine Rechtsgrundlage, gehen jedoch in ihrer Bedeutung weit über ein gentlements agreement hinaus: Die Organe sind in ihren Befugnissen über die Finanzen ermächtigt, eigene Abkommen zu schließen. In diesen Abkommen - hier der Interinstitutionellen Vereinbarung - sind Einschränkungen enthalten, die die Beteiligten als verbindlich anerkannt haben. Damit bilden die Interinstitutionellen Vereinbarungen ein Abbild des im Vertrag enthaltenen Grundsatzes zur loyalen Zusammenarbeit der Organe und berechtigen und verpflichten diese in einem ähnlichen Maße, wie es auch primärrechtliche Vorschriften machen würden.

2. Einnahmen & Ausgaben, das Haushaltsverfahren

a. Einnahmen

Das System der Eigenmittel und damit der Einnahmen hat sich seit dem Beschluss der Agenda 2000 nicht maßgeblich verändert. Mit der Umsetzung des Eigenmittelbeschlusses vom 29. September 2000 haben sich lediglich die Anteile der Eigenmittelarten am EU- Haushalt verändert. Die Bedeutung der BSP-Einnahme hat noch immer erheblich zu- und die der traditionellen MwSt-Einnahme noch einmal wesentlich abgenommen. Noch mehr als bisher wird damit auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Mitgliedstaaten abgestellt³¹ und auch um so größer wird die Abhängigkeit dieser supranationalen Organisation von der Wirtschaftskraft ihrer Mitgliedsstaaten. Dies wurde, wie bereits erwähnt, ebenfalls im Vorfeld der Agenda 2000 diskutiert, aber aufgrund der guten Erfahrungen mit dem bisherigen System wieder verworfen.

b. Ausgaben

Die Ausgaben folgen den Grundsätzen der Jährlichkeit, der Einheit, dem Verrechnungsund Zweckverbindungsverbot von Einnahmen und Ausgaben, dem Spezialitätengrundsatz der Ausgaben (jeder Mittelansatz wird einer ganz bestimmten Ausgabe zugewiesen) und damit den klassischen Haushaltsgrundsätzen, Art. 268 EG und Art. 1 I HaushaltsO. Die Struktur der Ausgaben lässt sich zum einen in Verwaltungs- und operationelle Aufgaben aufteilen: Der Gesamthaushaltsplan umfasst acht Einzelpläne³² für jedes Organ. Der einzige Plan, der außer Verwaltungskosten auch noch Kosten für operationelle Aufgaben ausweist, ist der der Kommission. Dieser operationelle B-Teil des Haushaltsplans der Kommission umfasst etwa 95% der Ausgaben der Gemeinschaft.³³

c. Obligatorische und Nichtobligatorische Ausgaben

Zum anderen unterscheidet man obligatorische (OA) und nichtobligatorische Ausgaben (NOA). Die OA, Art. 272 IV, sind Ausgaben, die sich zwingend aus den Verträgen der Gemeinschaft oder aus unmittelbar auf ihnen beruhenden Rechtsakten ergeben. Hier kann das Parlament im Haushaltsverfahren gem. Art. 272 IV EG nur Änderungsvorschläge machen, über die aber dann der Rat das letzte Wort hat. Allerdings kann das Parlament dennoch im Bereich der OA mittlerweile einen gewissen Einfluss ausüben, wenn es mit seinen Änderungsvorschlägen den Gesamtbetrag einer Institution nicht erhöht. Denn dann ist im Rat eine qualifizierte Mehrheit erforderlich, um diese abzulehnen. Andernfalls gelten die Änderungen automatisch als angenommen. Die OA umfassen derzeit mit etwa 45% der Ausgaben des Haushaltsplanes folgende wichtige Bereiche: Unterstützung des Bereiches Agrar mit dem Stützungsfonds (EAGFL³⁴ ), pauschale Erstattungen an Mitgliedsstaaten und einen Teil der Entwicklungshilfe.

Die NOA umfassen alle weiteren Ausgaben. Über diese führt das Parlament mit seiner letzten Lesung das endgültige Wort im Haushaltsverfahren. Allerdings erfährt das Parlament eine Begrenzung seiner Befugnisse durch den Höchstsatz für die Erhöhung der Ausgaben, Art. 272 IX, der im Rahmen der Interinstitutionellen Vereinbarung festgelegt wird. Demnach kann das Parlament dem vom Rat festgestellten Entwurf des Haushaltsplanes, Art. 272 V, keine NOA hinzufügen, deren Umfang die Hälfte dieses Satzes übersteigt. Wenn jedoch der Rat die Ausgaben bereits um mehr als die Hälfte aufgestockt hat, verfügt somit das Parlament noch über die andere Hälfte.

d. Das Haushaltsverfahren

Das Verfahren zur Beschlussfassung über den Haushaltsplan findet sich in Art. 272 des EG-Vertrages. Dieses Verfahren regelt im Detail die Möglichkeiten der Einflussnahme von Rat und Parlament auf die Ausgaben des kommenden Haushaltsjahres. Im Haushaltsplan werden alle Einnahmen und Ausgaben der Union für das nächste Haushaltsjahr veranschlagt und eingesetzt. Tendenziell ist dabei eher eine Zunahme der Einflussmöglichkeiten des Parlamentes zu beobachten. Das Parlament kann den Haushaltsplan ablehnen und erteilt allein die Entlastung. Diese Zunahme der Einflussmöglichkeiten für das Parlament in den vergangenen Jahren sind nicht zuletzt auch als Zugeständnis an das „Werden“ einer supranationalen Organisation zu sehen, die von ihren eigenen Mitgliedern unabhängiger agieren möchte. In den vergangenen Jahrzehnten, insbesondere in den achtziger Jahren, waren mangels verbindlicher Rechtsnormen und klarer Interpretationen der bestehenden Vereinbarungen Beschlussfassungen über OA und NOA oftmals streitig, so dass nicht selten zum

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¹ vgl. nur Monatsbericht des Bundesfinanzministerium 05/2004, „Finanzierungsdefizite“, S. 66, Internetfundstelle: http://www.bundesfinanzministerium.de/Anlage24332/Entwicklung-der-Laenderhaushalte-im-Jahr-2003.pdf.

² ABl. L 94 vom 28.10.1970, S. 19.

³ Internetseiten des Ressorts ´Haushalt ´, „Die Finanzierung des Haushalts der europäischen Union“, Fundstelle: http://europa.eu.int/comm/budget/financing/index_de.htm#revenue

⁴ 6. Richtlinie (RL) von 1977 und 9. RL von 1979.

⁵ factsheet der österr. Vertretung der Europäischen Kommission, S.2, Internetfundstelle: http://europa.eu.int/austria/ factsheets/haushalt3.pdf

⁶ Beschluß der „Einheitlichen europäischen Akte“ mit den Zielen des gemeinsamen Binnenmarktes, einem wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt sowie einem Rahmenprogramm Forschung.

⁷ Griechenland trat der Gemeinschaft 1981 bei, gefolgt von Spanien und Portugal im Jahre 1986.

⁸ aus: „Die Finanzverfassung der Europäischen Union“; Internetfundstelle: http://europa.eu.int/comm/budget/pdf/infos/pubfin/2002/2001_1608_de_bat.pdf S. 38ff.

⁹ „Die Einheitliche Akte muß ein Erfolg werden - eine neue Perspektive für Europa“ [KOM(87) 100]; und „Bericht über die Finanzierung des Gemeinschaftshaushalts“ [Mitteilung KOM(87) 101].

¹⁰ Interinstitutionelle Vereinbarung vom 06.05.1999, 1999/C172/01.

¹¹ Tabelle der Finanziellen Vorausschau 1988-1992 im Anhang A, Abb. 1.

¹² „Bericht über das Eigenmittelsystem“ [KOM(92) 81]; „Bericht über die Durchführung der Interinstitutionellen Vereinbarung“ [KOM(92) 82].

¹³ „Die Finanzverfassung der Europäischen Union“ aaO, S 58.

¹⁴ Bericht der Kommission über das Funktionieren des Eigenmittelsystems v. 07.10.98, S.2; Internetfundstelle: http://europa.eu.int/comm/budget/pdf/agenda2000/finue1998/de/de.pdf

¹⁵ „Die Finanzverfassung der Europäischen Union“ aaO, S 68.

¹⁶ s. Anhang A, Abb. 2.

¹⁷ Beschluß über die EGKS-Umlage (Montanumlage) 1951 und 1957 Beschluß in den römischen Verträgen über einen Gesamthaushaltsplan aus Beiträgen der Mitglieder, die durch „echte“ Eigenmittel ersetzt werden sollten, was ja dann 1971 auch geschah.

¹⁸ „Eine stärkere und erweiterte Union“, KOM(97) 2000.

¹⁹ Die zehn mittel- und osteuropäischen Länder (MOEL).

²⁰ „Die Finanzverfassung der Europäischen Union“, aaO S. 85.

²¹ s. dazu näher: Bericht über das Eigenmittelsystem der Kommission im Vorfeld der Agenda 2000 vom 7.10.1998; Internetfundstelle: http://europa.eu.int/comm/budget/pdf/agenda2000/finue1998/de/an2.pdf

²² s.dazu Anhang A, Abb.3 sektorale Aufteilung der Finanziellen Vorausschau 2000-2006

²³ Verteilungs- und Zahlenübersicht s. Anhang A, Abb. 4.

²⁴ „Die Finanzverfassung der Europäischen Union“, aaO S. 93.

²⁵ vgl. Artikel „Der Bombengipfel der Europäischen Union in Berlin“, World Socialist Web Site; Internetfundstelle: http://www.wsws.org/de/1999/mar1999/gipf-m27.shtml.

²⁶ vgl. dazu insgesamt „Politische Herausforderungen und Haushaltsmittel der erweiterten Union 2007-20013“, KOM (2004) 101.

²⁷ Eine Funktionsübersicht der Normen des EG-Vertrages befindet sich im Anhang B.

²⁸ letztmals: Beschluß 2000/597/EG, Euratom, ABl. L 253 vom 7.10.2000, S. 42.

²⁹ „Die Finanzverfassung der Europäischen Union“, aaO S. 104.

³⁰ ausführlich geregelt in der „Entscheidung zur Haushaltsdisziplin“, Verordnung (EG) Nr. 2040/2000, ABl. L 244 vom 29.9.2000, S. 27.

³¹ Bundesministerium der Finanzen, Monatsbericht September 2001

³² s. dazu: „Die Finanzverfassung der Europäischen Union“ aaO, S. 279.

³³ „Die Finanzverfassung der Europäischen Union“ aaO, S. 160.

³⁴ EAGFL = Europ. Ausrichtungs- u. Garantiefonds für die Landwirtschaft.