Leseprobe
Gliederung
1 Das FRAG-Urteil vor dem Hintergrund der Entwicklung des öffentlich- rechtlichen Rundfunks in der Bundesrepublik seit 1945
1.1 Rundfunksystem im Nachkriegsdeutschland
1.2 Bestrebungen zur Einführung des privaten Rundfunk seit 1945
1.3 Das FRAG-Urteil des Bundesverfassungsgerichts (1981)
1.4 Folgen des Urteils
2 Konkurrenzsituationen zwischen Presse und öffentlich-rechtlichem Rundfunk
2.1 Situation in den 60er Jahren
2.2 Einsatz der Michel-Kommission
2.3 Situation in den 80er Jahren
2.4 Aktuelle Situation und Ausblick
3 Medienpolitische Herausforderungen zwischen 2002 und 2012 und kommunikationspolitische Standpunkte verschiedener Parteien
3.1 Das EU-rechtliche Beihilfeverfahren
3.2 Reform des öffentlich-rechtlichen Rundfunkfinanzierungsmodells
3.3 Medienpolitische Positionen verschiedener Parteien an zwei Beispielen
3.3.1 Urheberrecht im Internet
3.3.2 Rundfunkgebührenreform
4 Literaturverzeichnis
1. Das „FRAG-Urteil“ vor dem Hintergrund der Entwicklung des öffentlich- rechtlichen Rundfunks in der Bundesrepublik seit 1945
1.1 Rundfunksystem im Nachkriegsdeutschland
Nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges übernahmen die Alliierten das Rundfunksystem in Deutschland.
In der Diskussion um ein geeignetes Modell für die Organisation des Rundfunks im Nachkriegsdeutschland sprachen sich die Besatzungsmächte zum einen aufgrund der politischen Risiken, zum anderen aufgrund der hohen Kosten und mangelnden Frequenzen gegen eine private Organisation des Rundfunks aus (Ronneberger 1986: 122; Fechner 2000: 180f.). Auch die Idee eines staatlich organisierten Rundfunks wurde verworfen, da man einen starken Einfluss des Staates auf den Rundfunk im Hinblick auf die Wirkung der Propaganda im NS-Regime um jeden Preis verhindern wollte.
Somit entschieden sich die alliierten Besatzungsmächte 1945, einen öffentlich- rechtlichen, nach dem Vorbild der britischen BBC organisierten, föderalen Rundfunk in Deutschland aufzubauen (Ronneberger 1986: 122f.). Dieser war bis zur Gründung der Bundesrepublik durch sechs Rundfunkanstalten vertreten: den Nordwestdeutschen Rundfunk (NWDR) in der britischen Zone, den Bayerischen Rundfunk (BR), den Süddeutschen Rundfunk (SR) und den hessischen Rundfunk (HR) in der amerikanischen Zone, den Südwestfunk (SWF) in der französischen Zone und Radio Bremen. Seit 1950 sind die öffentlich-rechtlichen Anstalten in der Arbeitsgemeinschaft der ö ffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD) zusammengeschlossen.
1.2 Bestrebungen zur Einführung des privaten Rundfunk seit 1945
Nachdem in den 50er Jahren mehrere Versuche, privaten Rundfunk zu etablieren, gescheitert waren, wurde 1958 unter Beteiligung von deutschen Zeitungsverlegern die Gesellschaft Freies Fernsehen GmbH gegründet. Sie sollte neben der ARD als zweites, privat organisiertes Fernsehprogramm senden und damit das Primat der öffentlich- rechtlichen Rundfunkanstalten durchbrechen (Bourgeois 1999: 436). Anfang der 60er wurden dann Forderungen der Zeitungs- und Zeitschriftenverleger nach einem sog. „Verlegerfernsehen“ laut, welches durch die Freies Fernsehen GmbH getragen werden sollte. Hintergrund war die Behauptung des Bunds der deutschen Zeitungsverleger (BDZV), die Presse stehe in direkter Konkurrenz zum öffentlich- rechtlichen Rundfunk und müsse dazu berechtigt sein, sich an diesem zu beteiligen, oder die Erlaubnis erhalten, eigenen, privaten Rundfunk zu veranstalten, um ebenfalls von den Vorteilen der Rundfunkveranstaltung profitieren zu können. Ein Argument der Verleger war hierbei, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk trotz seiner Finanzierung über Gebühren Werbung schaltete; dem Verleger Axel Springer zufolge etwas, das der Presse vorbehalten sein sollte (Schwarzkopf 1999: 29f.). Eine Beteiligung der Verleger am öffentlich-rechtlichen Rundfunk war jedoch von vornherein ausgeschlossen. Darüber hinaus wurde der Vorschlag des „Verlegerfernsehens“ 1964 ebenfalls abgelehnt, nachdem die Michel-Kommission ihren Abschlussbericht vorgelegt hatte, denn dieser bewies eindeutig, dass keine direkte Konkurrenz zwischen Presse und Rundfunk existierte. Die Freies Fernsehen GmbH ging nie auf Sendung.
Ein weiterer Versuch, in der Bundesrepublik privaten Rundfunk zu veranstalten, erfolgte 1960 von Seiten der Bundesregierung mit der Einrichtung des Bundesfernsehens. Die Deutschland-Fernsehen GmbH, die von Konrad Adenauer als Gegenpol zur nicht immer regierungskonformen ARD gegründet worden war, sollte zu 51% vom Bund und zu 49% von den Ländern getragen werden.
Die Länder klagten daraufhin vor dem Bundesverfassungsgericht gegen die GmbH, da nicht geklärt war, ob ihre Gründung überhaupt dem Grundgesetz entsprach. Aus der Klage resultierte das erste Rundfunkurteil vom 28. Februar 1961. Darin legte das Bundesverfassungsgericht fest, dass der Bund zwar Kompetenzen auf dem Gebiet der Sendetechnik besitze, nicht jedoch zur Veranstaltung von Rundfunk, denn diese oblag den Ländern. Außerdem dürfe für die Rundfunkveranstaltung nicht der Staat oder eine gesellschaftliche Gruppe verantwortlich sein. Das Bundesfernsehen wurde also zum einen wegen seiner mangelnden Staatsferne für unzulässig erklärt, zum anderen wegen seiner privatwirtschaftlichen Organisation. Laut dem ersten Rundfunkurteil könne zwar eine privatrechtliche Gesellschaft Rundfunk veranstalten, jedoch sollte dies aufgrund des Frequenzmangelproblems zunächst nicht zugelassen werden (Tonnemacher 2003: 164). Gänzlich ausgeschlossen wurde ein privatwirtschaftlicher Rundfunk nicht; dieser dürfe allerdings nur unter bestimmten Bedingungen senden (Schwarzkopf 1999: 29). Das mit dem Bundesfernsehen angestrebte zweite Programm neben der ARD wurde dann als Zweites Deutsches Fernsehen (ZDF) per Staatsvertrag zwischen den Ländern gegründet und ging 1963 auf Sendung.
1.3 Das FRAG-Urteil des Bundesverfassungsgerichts (1981)
Durch das erste Rundfunkurteil war der Rahmen für Privatfunk in der Bundesrepublik klar abgesteckt worden. Eine besondere medienpolitische Situation lag jedoch im Saarland vor, welches erst 1957 wieder in die Bundesrepublik eingegliedert worden war. Bis zu diesem Zeitpunkt war der saarländische Rundfunk privat organisiert gewesen (Bourgeois 1999: 437). 1967 wurde dann das Rundfunkgesetzes im Saarland erneuert, wobei auch der Privatfunk Erwähnung fand. §38 des saarländischen Landesrundfunkgesetzes besagte, dass mit einer Konzession der Landesregierung auch „Veranstalter privaten Rechts“ (Ronneberger 1986: 142) Rundfunksendungen veranstalten dürften. Daraufhin wurden mehrere Konzessionsanträge eingereicht, unter anderem durch die Freie Rundfunk AG in Gr ü ndung (FRAG). Die Genehmigung wurde allerdings durch den saarländischen Ministerpräsidenten Röder immer wieder aufgeschoben (Ronneberger 1986: 142). Die FRAG klagte deshalb 1972 beim saarländischen Landgericht gegen das Saarland, da ihr immer noch keine Konzession erteilt worden war. Diese Klage wurde abgewiesen, woraufhin sich nach Einspruch der FRAG das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes damit beschäftigte. Die Klage wurde zunächst ausgesetzt, um das Bundesverfassungsgericht prüfen zu lassen, ob das saarländische Rundfunkgesetz überhaupt der Verfassung entsprach (Ronneberger 1986: 143).
Am 16. Juni 1981 erging infolgedessen das dritte Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts, das sog. „FRAG-Urteil“, welches zu einem Meilenstein der Geschichte des privaten Rundfunks in Deutschland werden sollte. Das Bundesverfassungsgericht erachtete zunächst die Veranstaltung privaten Rundfunds wie im saarländischen Rundfunkgesetz vorgesehen als nicht dem Grundgesetz entsprechend und erklärte die entsprechenden Regelungen des Gesetzes für nichtig (Ronneberger 1986: 144). Da aber mittlerweile die beiden Argumente, die gegen die Einführung des privatwirtschaftlichen Rundfunks gesprochen hatten (Frequenzengpässe und vergleichsweise großer Aufwand für Privatfunk), ihre Gültigkeit verloren hatten, räumte das Bundesverfassungsgericht ein, dass nichtsdestotrotz unter bestimmten Voraussetzungen die Veranstaltung privaten Rundfunks möglich sei (Tonnemacher 2003: 165). Um aber den äußerst wichtigen Beitrag, den der Rundfunk zur freien Meinungsbildung leistet, zu schützen, sollten von gesetzlicher Seite Regelungen getroffen werden, die Meinungsvielfalt auch im Privatfunk sicherstellten (Ronneberger 1986: 145).
Dazu gehört, dass der Rundfunk nicht Einzelnen oder gesellschaftlichen Gruppen ausgeliefert sein darf. Der Programminhalt soll von einem „Mindestmaß von inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlichkeit und gegenseitiger Achtung“ (Ronneberger 1986: 146) gekennzeichnet sein. Auch durch den privaten Rundfunk muss gewährleistet sein, dass alle gesellschaftlichen Gruppen und ihre Meinungen angemessen vertreten werden und dass ein sog. „Meinungsmarkt“ entstehen kann (Ronneberger 1986: 146).
Zur Sicherstellung der Meinungsvielfalt hatte bisher die Regelung des Binnenpluralismus Anwendung gefunden. Dies bedeutet, dass Meinungsvielfalt innerhalb einer Rundfunkanstalt gegeben sein soll (interne Vielfalt); ein Anbieter allein soll also eine Fülle an Meinungen bieten können. Diesem Modell stellte das Bundesverfassungsgericht nun das des Außenpluralismus an die Seite. Nach diesem Verständnis von Pluralismus entsteht Meinungsvielfalt durch die Gesamtheit der verschiedenen Programme (externe Vielfalt) (Ronneberger 1986: 145f.). Im FRAG- Urteil schätzte das Bundesverfassungsgericht erstmalig auch ein außenpluralistisches Modell als grundgesetzkonform ein (Eifert & Hoffmann 1999: 58).
Des Weiteren forderte das Gericht die Einrichtung einer staatlichen Aufsichtsstelle für den Privatfunk und die Festlegung bestimmter Zugangsregelungen, die dem Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) entsprächen (Tonnemacher 2003: 166).
1.4 Folgen des Urteils
Das FRAG-Urteil war der rechtliche Wegbereiter für den Start des Privatfunks in Deutschland. Nachdem das Bundesverfassungsgericht deutlich gemacht hatte, dass auch unter den veränderten Vorzeichen der neuen technischen Möglichkeiten die Rundfunkfreiheit garantiert werden muss und die entsprechenden Vorgaben zur Veranstaltung von privatwirtschaftlichem Rundfunk ausgesprochen hatte, stand für die Bundesländer nichts mehr im Wege, um den Privatfunk in ihre Landesmediengesetze zu integrieren. Das erste Landesmediengesetz, welches den Betrieb privatwirtschaftlich organisierten Rundfunks erlaubte, war das niedersächsische von 1984 (Bourgeois 1999: 437). Zuvor war durch die CDU/CSU/FDP-Bundesregierung unter Kohl ab 1982 die technische Infrastruktur ausgebaut worden. Unter anderem auch aufgrund der seit den 70er Jahren laufenden Kabelpilotprojekten stand nun der Weg für privatwirtschaftliche Rundfunksender offen (Tonnemacher 2003: 166f.).
Das FRAG-Urteil war somit der richtungsweisende Schritt zum Aufbau privater Fernsehsender und damit zur Etablierung des dualen Rundfunksystems in der Bundesrepublik.
2. Konkurrenzsituationen zwischen Presse und öffentlich-rechtlichem Rundfunk
Die Konkurrenz zwischen Presse und öffentlich-rechtlichem Rundfunk war in der Bundesrepublik zu verschiedenen Zeiten ihrer kommunikationspolitischen Geschichte ein Thema, so vor allem in den 60er Jahren. Darüber hinaus ist dieses Problem immer noch aktuell.
2.1 Situation in den 60er Jahren
In den 60er Jahren tat sich eine brisante Konfliktlage zwischen Presse und Rundfunk auf. Der tiefergehende Grund lag darin, dass zu diesem Zeitpunkt zum ersten Mal in der Bundesrepublik Konzentrationsphänomene im Pressewesen auftraten, es entstanden immer mehr Ein-Zeitungs-Kreise und lokale Pressemonopole (Pürer & Raabe 2007: 121f.). In der öffentlichen Debatte um die Konzentrationsprozesse beklagten sich vor allem die Zeitungsverleger über ihre Situation. Der Verleger Axel Springer rief sogar zum Kampf gegen die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten auf, da diese Zeitungsleser auf das Fernsehen umlenkten, die Zeitungen so weniger Werbeeinnahmen erzielten und Einbußen in Kauf nehmen müssten. Auch der „Bund deutscher Zeitungsverleger“ (BDZV) teilte die Ansicht, dass zwischen dem öffentlich- rechtlichen Fernsehen und der Presse Wettbewerbsverzerrungen zuungunsten der Printmedien vorlagen, und forderte die Beteiligung der Verleger am öffentlich- rechtlichen Fernsehen oder ein privatrechtlich organisiertes, sog. „Verleger-Fernsehen“ (Dussel 2004: 233).
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