Der Einfluss nationaler Interessengruppen auf die Entstehung internationaler Umweltregime

Inhaltsverzeichnis

1. Einführung

2. Theorien zur Entstehung internationaler (Umwelt-)Regime
2.1 Liberalismus: Erklärungen für die Interaktion von Innen- und Außenpolitik in den Internationalen Beziehungen
2.2 Interessenbasierte Entstehungsfaktoren internationaler Umweltregime: „Emissionsreduktionskosten“ und „Ökonomische Vulnerabilität“

3. Die Zwei-Phasen-Genese der US-Ozonpolitik

3.1 Phase I (1974 - 1982) Nationale Ebene: Neue wissenschaftliche Erkenntnisse fordern die US-Chemieindustrie heraus

3.2 Phase II (1982 - 1987) Internationale Ebene: Die Schaffung von FCKW-Substituten durch DuPont und der Positionswandel der USA in den Verhandlungen zum Montreal-Protokoll

4. Zusammenfassung der Ergebnisse

Bibliographie

1. Einführung

“The hole in the ozone layer is a kind of skywriting. At first it seemed to spell out our continuing complacency before a witch's brew of deadly perils. But perhaps it really tells of a newfound talent to work together to protect the global environment.” - Carl Sagan (1998)

Mit diesen Worten pointiert der Astronom Carl Sagan zwei zentrale Aspekte in Bezug auf das Schwinden der lebensnotwendigen stratosphärischen Ozonschicht: Zum einen ist es die Mensch­heit, welche durch die jahrelange Produktion und den Verbrauch ozonzerstörender Stoffe wie Fluorchlorkohlenwasserstoffe (FCKW) - unter anderem genutzt als Treibmittel in Aerosolen - für den Ozonabbau verantwortlich ist. Zum anderen beschreibt Sagan die globale Dimension der Ozonproblematik mit dem Hinweis, dass diese einer internationalen Lösung bedarf, die auf Ko­operation und gemeinsamem Vertrauen beruht, um die Zukunft unserer Umwelt zu schützen.

Im Jahre 1974 stellten die amerikanischen Wissenschaftler Molina/Rowland einen ersten Zusammenhang zwischen der Produktion von FCKW und dessen zerstörerischer Auswirkung auf die Ozonschicht fest. Durch die neuen wissenschaftlichen Erkenntnisse geriet das Thema zunehmend in den Fokus der Öffentlichkeit und entfachte im Laufe der Zeit eine globale Diskus­sion über den grenzüberschreitenden Charakter der Ozonproblematik. Die Notwendigkeit eines internationalen Regimes zum Schutze der Ozonschicht war allgegenwärtig und führte dazu, dass insgesamt 24 Industrienationen - als Hauptverantwortliche des weltweiten FCKW-Ausstoßes - über die Schaffung eines regulierenden Rahmenwerkes verhandelten. Hauptthema und zugleich Hauptstreitpunkt zwischen den beteiligten Staaten war hierbei ein mögliches Verbot von FCKW.

Das im Jahre 1987 beschlossene Montreal-Protokoll, welches unter anderem eine Redukti­on des weltweiten Verbrauches und der Herstellung von FCKW vorsieht, gilt bis heute als das erfolgreichste internationale Umweltregime. Bei den Verhandlungen standen sich zwei Staaten­gruppen gegenüber, die jeweils divergierende nationale Interessen verfolgten. Insbesondere nahmen die USA mit einer reduktionsfreundlichen Haltung eine Führungsposition in den Ver­handlungen ein. Sie bildeten gemeinsam mit einigen skandinavischen Ländern die sogenannte Toronto-Gruppe. Ihr gegenüber stand eine reduktionsfeindliche Fraktion, vornehmlich bestehend aus Ländern der Europäischen Gemeinschaft.

Eine wichtige Voraussetzung für den Abschluss der Verhandlungen des Montreal­Protokolls war die Möglichkeit der Bereitstellung von FCKW-Substituten durch die nationalen Chemieindustrien. Bis Mitte der 1980er Jahre war es jedoch keinem Land gelungen, marktfähige Emissionsminderungstechnologien und Ersatzprodukte zu entwickeln, da sie entweder zu teuer oder zu giftig waren. Das Fehlen dieser Stoffe übte ebenfalls einen Einfluss auf die jeweiligen staatlichen Haltungen gegenüber eines solchen Regimes aus. Kurz bevor die Verhandlungen zum Montreal-Protokoll im Dezember 1986 aufgenommen wurden, verkündete der amerikanische FCKW-Weltmarktführer DuPont jedoch die Entwicklung von günstigen Ersatzstoffen. Aufgrund dieses zeitlichen Zusammenhangs lässt sich vermuten, dass die US-Chemieindustrie eine bedeu­tende Rolle bei dem Abschluss des Montreal-Protokolls gespielt hat, indem sie die Position der US-Verhandlungsführer wegweisend geprägt hat.

Die vorliegende Arbeit widmet sich, auch mit Hinblick auf die Universalität der Thema- tik,^[1] der Frage, welchen Einfluss nationale Interessengruppen auf die Entstehung internationaler Regime haben. Am Beispiel des Montreal-Protokolls wird die Hypothese verfolgt, dass die Pro­fitinteressen der US-amerikanischen Chemielobby, hier DuPont, die US-Position innerhalb der Verhandlungen zum Montreal-Protokoll, beeinflusst haben.

Zur Überprüfung der Hypothese wird in einem ersten Schritt (Kapitel 2) ein Überblick über prominente Theorien Internationaler Regime gegeben. Für die Analyse wird hierbei der interessenbasierte Ansatz von zentraler Bedeutung sein. Daran anschließend werden drei the­menrelevante Werke, welche den Einfluss nationaler Interessen auf die Außenpolitik von Staaten zum Thema haben, zur Analyse herangezogen: Die dem Liberalismus zuzuordnenden Werke Diplomacy and Domestic Politics (1988) von Robert D. Putnam und Taking Preferences serious­ly (1997) von Andrew Moravcsik bilden das theoretische Grundgerüst meiner Arbeit. Die Studie The interest-based explanation of environmental policy (1994) von Detlef Sprinz und Tapani Vaahtoranta deckt innerhalb eines weiterentwickelten und empirisch-orientierten interessenba­sierten Erklärungsansatz zwei innerstaatliche Faktoren auf, welche die staatliche Positionierung in internationalen Umweltregimen beeinflussen: ökologische Vulnerabilität und Emissionsreduk­tionskosten. Diese Prämissen berücksichtigend wird in Kapitel 3 die Entwicklung der US- Ozonpolitik in Bezug auf ein internationales FCKW-Verbot analysiert. Abschließend werden die Ergebnisse zusammengefasst und ein Bogen zu den ursprünglichen theoretischen Überlegungen geschlagen. 2. Theorien zur Entstehung internationaler (Umwelt-)Regime

Im Zuge der Globalisierung war in den vergangenen drei Jahrzehnten ein rasanter Anstieg internationaler Regime zu verzeichnen. Immer mehr Forscherinnen und Forscher setzten sich in diesem Zusammenhang mit den Entstehungsfaktoren dieser Regime auseinander und orien­tierten sich hierbei an der Begriffsdefinition von Krasner (1983:2), wonach internationale Regime als eine Zusammensetzung aus „implicit or explicit principles, norms, rules and deci­sion-making procedures“, auf die sich die Regimemitglieder einigen, definiert werden können (vgl. Sprinz 2003: 251).

Drei Denkschulen haben sich mit Hinblick auf die Fragen, welche Faktoren zur Entste­hung internationaler (Umwelt-)Regime beitragen und warum Staaten unterschiedlichen Präfe­renzen innerhalb dieser besitzen, bis heute etabliert: Der interessenbasierte Neoliberalismus, der machtbasierte Realismus und der wissensbasierte Kognitivismus (vgl. Hasenclever et al. 1996: 178). Während der interessenbasierte Ansatz der Regimetheorie davon ausgeht, dass die einzelnen rational handelnden Staaten absolute Kooperationsgewinne im internationalen System anstreben und ihre nationalstaatlichen Interessen bei den Verhandlungen im Vorder­grund stehen, geht der machtbasierte Ansatz von rationalen Akteuren aus, die zwar nach Ko­operationsgewinnen streben, jedoch nur nach relativen (vgl. ebd.). Neben diesen zwei rationa­listischen Ansätzen stellt der Kognitivismus, auch bekannt als wissensbasierter Ansatz, deren soziologischen Gegenpart dar. Hiernach hat der Faktor Wissen, generiert durch Wissenschaft­ler oder andere Experten, Einfluss auf die Verhandlungspositionen von Regierungen inner­halb internationaler (Umwelt-)Regime (vgl. Hickmann 2013: 1).

2.1 Liberalismus: Erklärungen für die Interaktion von Innen- und Außenpolitik in den Inter­nationalen Beziehungen

Innerhalb der IB-Theorien findet die Annahme, dass zwischen innerstaatlichen Präferenzen und staatlicher Außenpolitik eine Interdependenz herrscht, im Liberalismus Anklang. Hierbei ist die Grundannahme, dass „sich staatliches Handeln aus gesellschaftlichen Strukturen und Interessen ableite“ (Schieder 2010: 188). Auch die Ausgestaltung internationaler Regime wird gemäß der liberalen Theorie durch die subsystemischen Präferenzen regimedominanter Staa­ten beeinflusst. „Inhaltliche Ziele internationaler Regime [...] ihre Ordnungsprinzipien und institutionellen Formen“ werden sozusagen in das internationale System externalisiert (vgl. Schimmelfennig 2013: 153). Um staatliches Außenverhalten zu erklären, analysiert der Libe- ralismus somit in Abgrenzung zu anderen IB-Theorien nicht nur monokausal die internationa­le, sondern ebenso die innerstaatliche Ebene.

In seinem Aufsatz Diplomacy and domestic politics: the logic of two level games zeigt Robert D. Putnam (1988), dass „domestic politics and international relations are entangled, one influencing the other“. Putnam begreift internationale Verhandlungen als Zwei-Ebenen­Spiel, wobei die erste von der zweiten Ebene beeinflusst wird. Auf der ersten - intergouver- nementalen - Ebene verhandeln die einzelnen Regierungen miteinander. Nationaler Druck soll hierbei minimiert werden, um die außenpolitische Macht zu maximieren. Auf der zweiten - innerstaatlichen - Ebene werden Regierungen von dominanten subsystemischen Vetospie­lern, wie zum Beispiel gesellschaftlichen Interessengruppen, zur Umsetzung ihrer favorisier­ten Politikinhalte unter Druck gesetzt. Regierungen interagieren daher auf beiden Ebenen und werden aufgrund der nationalen Restriktionen in ihrem Handlungsspielraum auf der intergou- vernementalen Verhandlungsebene eingeschränkt, da nationale Akteure am Ende über die Ratifizierung von international ausgehandelten Abkommen entscheiden (vgl. Putnam 1988: 433ff.). Am Ende von Verhandlungen zählt für Regierungen der Grundsatz „[...] to achieve an agreement that will be attractive to his constituents“ (Putnam 1988: 436).

Einen ähnlichen Ansatz entwickelt Andrew Moravcsik (1997) in seiner Theorie des Neoliberalismus. Seine drei zentralen Thesen bezüglich des Einflusses von innerstaatlichen Interessengruppen auf das Außenverhalten von Staaten lesen sich wie folgt: Zum einen ist der Staat kein einheitlicher Akteur sondern vielmehr das Resultat vorherrschender Gesellschafts­verhältnisse. Die Interessen gesellschaftlicher und transnationaler Akteure haben Vorrang vor dem Staat. Sie sind die Hauptakteure im internationalen System und fähig ihre eigenen mate­riellen und ideellen Interessen in diesem durchzusetzen (vgl. Schieder 2010: 194). Moravcsik spricht dem Liberalismus demnach einen „,bottom-up’ view of politics in which the demands of individuals and societal groups are treated as analytically prior to politics“ (Moravcsik 1997: 517) zu. Unterschiedliche staatliche Verhaltensweisen auf intergouvememental er Ebe­ne reflektieren somit unterschiedliche innerstaatliche Präferenzen. Des Weiteren dienen Staa­ten, die durch ihre Uneinheitlichkeit selbst Teil der Gesellschaft sind, als „Transmissionsrie­men dominanter gesellschaftlicher Präferenzen“ (Schieder 2010: 195), wobei das „Verhalten eines Staates Ausdruck der aggregierten Präferenzen gesellschaftlicher Akteure ist“ (ebd.). Schließlich sind die Handlungsmuster eines Staates im internationalen System das Ergebnis eines Präferenzbildungsprozesses, welcher zuvor auf innerstaatlicher Ebene zwischen konkur­rierenden Interessengruppen ausgetragen wurde. Hiermit grenzt sich der Liberalismus nach Moravcsik von den IB-Theorien des Realismus oder Institutionalismus ab, wonach innerstaat-

[...]

^[1] Ähnlich wie bei dem Ozonregime lassen sich die vermuteten Kausalzusammenhänge auch in anderen internationalen Regimen, wie zum Beispiel bei Freihandelsabkommen, wiederfinden.