Gesundheitspolitik im internationalen Vergleich: Deutschland, Österreich und England

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Definition des Begriffs Gesundheitsziele

3. Historische Entwicklung von Gesundheitszielen in Deutschland

4. Schwerpunkte der Gesundheitsziele in Deutschland

5. Historische Entwicklung von Gesundheitszielen in Österreich

6. Schwerpunkte der Gesundheitsziele in Österreich

7. Gründe für eine verspätete Gesundheitszielentwicklung

8. Frühere Entwicklung von Gesundheitsziele am Beispiel Englands

9. Fazit

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

„Gesundheitsförderung zielt auf einen Prozeß [sic], allen Menschen ein höheres Maß an Selbstbestimmung über ihre Gesundheit zu ermöglichen und sie damit zur Stärkung ihrer Gesundheit zu befähigen“ (WHO, 1986, S. 1). Sie ist wichtig, um ein umfassendes körperliches, seelisches und soziales Wohlbefinden zu erlangen, einzelne Wünsche und Hoffnungen eines Individuums oder einer Gruppe wahrzunehmen und zu verwirklichen. Daher liegt die Gesundheitsförderung nicht nur im Zuständigkeitsbereich des Gesundheitssektors, sondern auch bei den Politikbereichen, die die Förderung von einem umfassenden Wohlbefinden zum Ziel haben (vgl. WHO, 1986). Ein guter Gesundheitszustand ist eine wesentliche Bedingung für die soziale, ökonomische und persönliche Entwicklung und ein entscheidender Bestandteil der Lebensqualität. Politische, ökonomische, soziale, kulturelle, biologische sowie Umwelt- und Verhaltensfaktoren können alle entweder der Gesundheit zuträglich sein oder auch sie schädigen“ (WHO, 1986, S. 2). Daher sind für die Gesundheit des Individuums Frieden, angemessene Wohnbedingungen, Bildung, Ernährung, Einkommen, ein stabiles Öko-System, eine sorgfältige Verwendung vorhandener Naturressourcen, soziale Gerechtigkeit und Chancengleichheit notwendige Bedingungen (vgl. WHO, 1986). Des Weiteren ist die Gesundheitsförderung auf eine Verringerung von bestehenden sozialen Unterschieden des Gesundheitszustandes bedacht. Daher ist es wichtig, dass die Bürger verschiedene Einflussfaktoren, wie zum Beispiel den Bildungsstand, soziale Herkunft, Ernährung etc., kennen, um überhaupt auf diese Faktoren Einfluss nehmen zu können. „Gesundheit entsteht dadurch, dass man für sich und für andere sorgt, dass man in der Lage ist, selber Entscheidungen zu fällen und Kontrolle über die eigenen Lebensumstände auszuüben, sowie dadurch, dass die Gesellschaft, in der man lebt, Bedingungen herstellt, die allen ihren Bürgern Gesundheit ermöglichen“ (WHO, 1986, S. 5). Aus diesem Grund hat die Weltgesundheitsbehörde am 21.11.1986 in Ottawa eine internationale Konferenz zur Gesundheitsförderung einberufen. Bei der Konferenz wurden erstmalig 38 globale Gesundheitsziele entwickelt. Das Gesundheitszielprogramm basiert auf der Grundlage der Alma-Ata und lautet: Gesundheit für alle bis zum Jahr 2000. Des Weiteren wurden Indikatoren definiert, wodurch eine regelmäßige Berichterstattung vieler Bürger der Länder an die WHO ermöglicht wird (vgl. Wismar, 2003). Das Gesundheitsprogramm ist heute überarbeitet und trägt den Namen: Gesundheit 21. Es werden in der Ottawa-Charta der WHO fünf Handlungsfelder formuliert: Die Entwicklung einer gesundheitsfördernden Gesamtpolitik, die Schaffung von gesundheitsfördernden Lebenswelten, die Stärkung gesundheitsbezogener Aktivitäten in den Gemeinden, die Entwicklung persönlicher Kompetenzen und die Neuorientierung der Gesundheitsdienste (vgl. Rosenbrock, 2014). 2011 wurden in Österreich zehn Gesundheitsziele verabschiedet, die für die nächsten zwanzig Jahre gültig sein werden. Auch in Deutschland wurde nach Verabschiedung der Gesundheitsziele von der WHO an einer Erarbeitung von Gesundheitszielen hervorheben, die seit kurzer Zeit umgesetzt werden. Im internationalen Vergleich fällt dabei auf, dass Deutschland und Österreich am längsten für die Erarbeitung und Umsetzung der Gesundheitsziele nach WHO-Vorbild brauchen. Es stellt sich so die Frage, wieso der Aufbau von Gesundheitszielen in den Ländern Österreich und Deutschland eine so lange Anlaufphase benötigt hat. Die vorliegende Arbeit hat es sich demzufolge als Ziel gesetzt, die Gesundheitsziele von Deutschland und Österreich näher zu erläutern und Erklärungsansätze für die späte Entwicklung zu liefern. Dazu wird zunächst der Begriff der Gesundheitsziele in Kapitel 2 definiert, um dann auf die historische Entwicklung der Gesundheitsziele (Kapitel 3) und deren Schwerpunkte (Kapitel 4) in Deutschland und Österreich näher einzugehen. Dabei wird nicht explizit und detailliert auf alle Gesundheitsziele eingegangen, weil es die vorgegebenen Rahmenbedingungen überschreiten würde. In Kapitel 5 werden schließlich Erklärungen für die späte Entwicklung erörtert. Am Beispiel Englands soll aufgezeigt werden, wie eine zügige Entwicklung und Umsetzung erfolgreich vonstatten gehen kann (Kapitel 6.) Die Ergebnisse werden abschließend in einem Fazit zusammengefasst.

2. Definition des Begriffs Gesundheitsziele

Bevor die Gesundheitsziele Deutschlands und Österreichs näher erörtert werden, soll zunächst der Begriff Gesundheitsziele eindeutig definiert und näher erläutert werden. Der Gesellschaft für Versicherungswissenschaft folgend, versteht diese Arbeit unter Gesundheitszielen […] „Gesundheitsziele sind Vereinbarungen der verantwortlichen Akteure im Gesundheitssystem, in deren Mittelpunkt als übergeordnetes Ziel die Gesundheit der Bevölkerung steht“ (Gesellschaft für Versicherungswissenschaft, 2014). Unter den Akteuren wird auf der Makroebene die staatliche Stelle des Bundesministeriums für Gesundheit, auf der Mesoebene die kassenärztliche Bundesvereinigung und auf der Mikroebene die Leistungserbringer, Versicherte und Patienten u.s.w. verstanden. Die ersten Schritte in Richtung Gesundheitsziele wurden von der Weltgesundheitsorganisation 1985 bestritten. Gesundheitsziele werden hier als ein vermittelndes Element zwischen Gesundheitspolitik und Gesundheitsberichterstattung verstanden. Gesundheitsziele sollen u.a. Leitlinien der Politik konkretisieren, Anleitung für das Handeln darstellen, hinreichend genau formuliert sein, kontrollierbar sein und kontrolliert werden (vgl. Rosenbrock, 2014). „Das normative Ziel von Gesundheitspolitik ist die Verbesserung der gesundheitlichen Lage der Bevölkerung durch die Vermeidung von Krankheit und vorzeitigem Tod sowie durch die Vermeidung oder Verringerung krankheitsbedingter Einschränkungen der Lebensqualität und des vorzeitigen Todes“ (Rosenbrock, 2014, S. 15). Daher soll die Gesundheit der Bürger so weit wie möglich erhalten und einer Verschlechterung entgegengewirkt werden (vgl. Rosenbrock, 2014). „Gesundheitspolitik findet demnach überall dort statt, wo durch die Gestaltung von Verhältnissen, Verhaltensbedingungen oder Verhaltensanreizen die Wahrscheinlichkeit der Krankheitsentstehung sowie der Verlauf von und der Umgang mit Erkrankungen-positiv oder negativ- beeinflusst werden“ (Rosenbrock, 2014, S. 15).

Die Funktion der Gesundheitsziele umfasst u.a. die Verbesserung der Gesundheit für die Bürger/innen, eine höhere politische Effizienz im Sinne einer besseren Steuerbarkeit des Gesundheitswesen und einer Verbesserung der Ressourcenallokation im Gesundheitswesen. Die Ziele werden von staatlichen Institutionen, Kostenträgern, Leistungserbringern und der Regierung bzw. der Gesundheitsministerien festgelegt (vgl. Wisma, 2003). Gesundheitsziele sind bereits in zahlreichen OECD- Staaten und Regionen als gesundheitspolitisches Instrument etabliert. Jedoch unterscheiden sich die Gesundheitszielprogramme hinsichtlich ihrer Intention, Ambitionen und thematischen Schwerpunktsetzungen (vgl. Wismar, 2003).

3. Historische Entwicklung von Gesundheitszielen in Deutschland

Betrachtet man vor diesem Hintergrund den Umgang mit Gesundheitszielen in Deutschland, so fällt auf, dass Deutschland nicht nur in der Gesundheitsberichterstattung, sondern auch bei der Formulierung und Anwendung von Gesundheitszielen als Instrument der Steuerung des gesundheitspolitischen Handelns im internationalen Vergleich einen erheblichen Rückstand aufweist, da sie in der deutschen Gesundheitspolitik eine untergeordnete Rolle spielen (vgl. Rosenbrock, 2014). Auf der Bundesebene gibt es keine übergreifenden Gesundheitsziele für die Gesamtrepublik. Jedoch lassen sich in den einzelnen Bundesländern konkrete Ziele für das jeweilige Bundesland verzeichnen. Seit Mitte der 1980er Jahre hat somit auch Deutschland mit der Auseinandersetzung mit den Gesundheitszielen begonnen. Seit den 1990er Jahren haben einzelne Bundesländer aufgrund der von der WHO formulierten Gesundheitsziele eigene Gesundheitsziele entwickelt und verabschiedet (vgl. Wisma, 2002).Insbesondere werden hier Nordrhein-Westfalen, Hamburg, Sachsen-Anhalt und Berlin aufgezählt (vgl. Rosenbrock, 2014).

Dabei haben die Bundesländer unterschiedliche Entwicklungen und Umsetzungen für die Gesundheitsziele gewählt. Nordrhein-Westfalen hat sich beispielsweise eng an dem WHO-Zielprogramm orientiert. Im Vordergrund stand dabei ein partizipativer Ansatz mit Gesundheitskonferenzen. Im Gegensatz dazu sind in Berlin, Hamburg oder Sachsen-Anhalt die Analyse von Gesundheitsdaten der Ausgangspunkt (vgl. Wisma, 2002). Heutzutage werden laut Wisma (2002) in Deutschland und auch international Gesundheitsziele auf verschiedenen Ebenen entwickelt und umgesetzt. In Deutschland wird dieses auf der Bundesebene durch das Projekt gesundheitsziele.de entwickelt. An diesem Projekt arbeiten alle gesundheitspolitischen Akteure zusammen. Die Umsetzung der Gesundheitsziele wird ebenfalls unterschiedlich bestritten. In Nordrhein- Westfalen und Sachsen-Anhalt wurden für einige Ziele ein konkreter Maßnahmenkatalog zur Zielerreichung vereinbart (vgl. Wisma, 2002). 2001/2002 wurde dagegen in Mecklenburg-Vorpommern und Niedersachsen lediglich ein neuer Anlauf zur Festsetzung von Gesundheitszielen übernommen. So werden beispielsweise die Themen Sucht/Drogen, Ernährung, Impfen oder betriebliche Gesundheit in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich gehandhabt (vgl. Wisma, 2002).

1998 wurden konsentierte Grundlagen zur Entwicklung und Umsetzung von Gesundheitszielen festgehalten. Im Mai 2000 wurden erste Kriterien und Indikatoren für die Auswahl zu bearbeitender Probleme und Versorgungsziele der Öffentlichkeit vorgestellt (vgl. Wisma, 2002). Die Gesundheitsministeriumkonferenz (GMK) im Juni 1999 teilte mit, dass „Gesundheitspolitik auf allen Ebenen zukünftig zielorientierter als bisher erfolgt“ […] und wendet sich damit an den Bund, die Länder und die Gemeinden, den Ausbau der Gesundheitsziele fortzuführen (vgl. Wisma, 2002). Im Jahr 2001 wurde von der Bundesregierung beschlossen, die Qualitätssteigerung in der Diabetesversorgung zu verbessern.

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