Die Erfolgsbilanz von Infant Industry Maßnahmen in Entwicklungsländern

Inhalt

1. Einleitung

2. Das Infant Industry Argument in der Theorie

3. Risiken protektionistischer Industriepolitik
3.1 Fallbeispiel: Brasilien
3.2 Effizienz, Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit
3.3 Unbeabsichtigte politische Konsequenzen
3.4 Entgangene komparative Vorteile

4. Chancen protektionistischer Industriepolitik
4.1 Fallbeispiel: Südkorea
4.2 Erfolgsfaktoren protektionistischer Maßnahmen in Südkorea

5. Fazit

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Nach dem zweiten Weltkrieg begannen die meisten Entwicklungsländer, be- stimmte Wirtschaftssektoren gezielt von der Außenwelt abzuschotten, um diese zu fördern und international wettbewerbsfähig zu machen. Diese Industriepolitik wird als Infant Industry Politik bezeichnet. Allerdings zeigen viele Studien, dass derartige wirtschaftspolitische Maßnahmen nur selten Erfolg hatten: “What we have ended up with is […] an impression that there is not much maturation of in- fants in very many developing countries” (Bell et al., 1984, S. 102).

In der folgenden Arbeit soll das Infant Industry Argument unter der Fragestellung untersucht werden, unter welchen Bedingungen Protektionismus die Infant Indust- ries in Entwicklungsländern stärkt beziehungsweise schwächt. Zu diesem Zweck werden zwei Beispiele protektionistischer Industriepolitik, Brasilien und Südko- rea, dargestellt und analysiert. Bei der Analyse von Fallbeispielen muss allerdings stets hinterfragt werden, wie typisch die Entwicklungen und Ergebnisse aufgrund der gegebenen Voraussetzungen und Handlungen waren (Generalität), und ob die beobachteten Ergebnisse durch weitere, nicht betrachtete Faktoren beeinflusst wurden (Kausalzusammenhang). Zur Validierung der aufgrund der Fallbeispiele vermuteten Zusammenhänge werden daher in der Analyse auch allgemeinere ökonometrische Studien einbezogen.

In Kapitel 2 werden die theoretischen Hintergründe des Infant Industry Argu- ments zusammenfassend dargestellt. Kapitel 3 untersucht die Risiken protektionistischer Industriepolitik, zum einen durch die Analyse der Entwicklung der protektionistischen Bemühungen Brasiliens im Bereich der Mikrocomputer, zum anderen durch eine Übersicht der in der Theorie genannten Nachteile protektionistischer Maßnahmen. Kapitel 4 untersucht die Chancen protektionistischer Industriepolitik am Beispiel der Entwicklung Südkoreas und möglicher Erfolgsfaktoren für den Erfolg dieser Maßnahmen. Das letzte Kapitel fasst die Erkenntnisse zusammen und leitet Empfehlungen für Entwicklungsländer ab.

2. Das Infant Industry Argument in der Theorie

Das Infant Industry Argument ist eine ökonomische Theorie, die eine protektio- nistische Industriepolitik befürwortet, um dadurch noch nicht wettbewerbsfähige Wirtschaftssektoren (sogenannte Infant Industries) zu stärken. Die Theorie beruht auf dem Argument, dass neue Wirtschaftssektoren noch nicht die Skaleneffekte der weiter entwickelten Sektoren anderer Länder erreicht haben, und daher be- schützt werden müssen bis sie ein wettbewerbsfähiges Niveau erreicht haben.

Selbst wenn ein Land aufgrund verschiedener Faktoren eigentlich einen Wettbe- werbsvorteil haben sollte und damit bei hohen Stückzahlen niedrigere Kosten als die Wettbewerber erreichen könnte, kann es diesen Vorteil nicht nutzen, solange andere Länder allein durch Skaleneffekte wettbewerbsfähigere Preise haben.

Dies trifft insbesondere auf die Situation in den meisten Entwicklungsländern zu und gilt in der ökonomischen Theorie als eines der letzten rationalen Argumente für eine protektionistische Handelspolitik. In der Konsequenz sollte ein Land da- her derartige Infant Industries identifizieren und speziell für derartige Produkte Handelsbarrieren einrichten, um inländische Unternehmen vor ausländischer Kon- kurrenz zu schützen. Durch Schutzzölle, Quoten oder ähnliche Instrumente haben die Infant Industries für eine gewisse Zeit eine monopolähnliche Stellung im Hei- matmarkt und können dadurch Skaleneffekte erreichen, die im freien Handel nicht möglich gewesen wären. Sobald die Sektoren allerdings international wettbe- werbsfähig geworden sind, sollten die Handelsbarrieren wieder abgeschafft wer- den.

Die Theorie wurde bereits 1790 von Alexander Hamilton im Report on Manufac- tures detailliert beschrieben (vgl. Hamilton, 1790), und 1841 von Friedrich List in Das nationale System der politischen Ökonomie vertieft (vgl. List, 1841). List dif- ferenzierte die Theorie dahingehend, dass nur solche Industrien geschützt werden sollten, die Massenkonsumgüter produzieren, da diese für die Erschließung des heimischen Markts von zentraler Bedeutung seien (vgl. Senghaas, 2007, S. 257). Die langfristigen Vorteile der Schutzzölle durch die Herausbildung und Stärkung der eigenen Industrien überwiegen nach List die kurzfristigen Nachteile, welche durch höhere Preise für möglicherweise schlechtere Waren entstehen.

3. Risiken protektionistischer Industriepolitik

3.1 Fallbeispiel: Brasilien

1977 beschloss Brasilien im Sinne einer Infant Industry Politik, Handelsbarrieren für Mikrocomputer¹ zu errichten. Erklärtes Ziel der Politik war es, das Wachstum im inländischen Informatiksektor zu unterstützen, um damit in diesem Bereich langfristig weltweit wettbewerbsfähig zu werden. Durch Zölle und Importquoten wurden ausländische multinationale Unternehmen quasi vom brasilianischen Markt ausgeschlossen. Gleichzeitig wurden brasilianische Hersteller durch soge- nannte local content Vorgaben gezwungen, die wichtigsten Komponenten eben- falls nur bei inländischen Herstellern zu beziehen. Exporte wurden nicht geför- dert, sodass die brasilianischen Computerhersteller fast ausschließlich für den hei- mischen Markt produzierten. Diese Handelsbarrieren bestanden bis 1990 (vgl. Slaughter, 2004, S. 25).

Die brasilianische Computerindustrie gilt als klassisches Beispiel für das Scheitern einer Infant Industry Politik. In einer Studie betrachteten Luzio & Greenstein (1995) die ökonomische Leistung des brasilianischen Computer-Sektors im internationalen Vergleich in den Jahren 1984 bis 1988. Dabei stellten sie fest, dass obwohl das Preis/Leistungsverhältnis in Brasilien ähnliche Fortschritte wie im internationalen Markt verzeichnete, der brasilianische Sektor nie den Rückstand auf internationale Wettbewerber aufholen konnte.

Das Preisniveau für inländisch produzierte Computer in Brasilien war zwischen 70 und 100 % höher als in internationalen Märkten. Dadurch entstand jährlich eine zusätzliche Produzentenrente von circa 13 % des Gesamtumsatzes. Auch in der Zuliefererindustrie waren die Preise um 100 bis 400 % höher als im internatio- nalen Vergleich (vgl. Luzio & Greenstein, 1995, S. 625). Trotz dieser enormen potenziellen Gewinnmarge für brasilianische Hersteller blieben die Produkte allerdings technologisch drei bis fünf Jahre hinter internationalen Entwicklungen zurück (vgl. Luzio & Greenstein, 1995, S. 622).

Zudem steht der höheren Produzentenrente auch eine entgangene Konsumenten- rente von circa 33 % des Gesamtumsatzes gegenüber; dies betraf besonders große Unternehmen, die zunehmend auf die IT-Infrastruktur angewiesen waren, bei- spielsweise die Automobilindustrie. Insgesamt gehen Luzio & Greenstein daher von durchschnittlichen Opportunitätskosten in Höhe von 20 % der jährlichen Um- sätze aus (vgl. 1995, S. 623). Darüber hinaus entwickelte sich ein reger Schwarz- markt, der es besonders für Privatpersonen sehr attraktiv machte, sich statt teure- rer und technisch veralteter Geräte lieber die neueste Technologie über Umwege aus dem Ausland zu beschaffen. Einer Schätzung der Chicago Tribune zufolge betrug 1991 der Anteil der Schmuggelware am gesamten Markt für Personal Computers in Brasilien 65 % (zit. nach Luzio & Greenstein, 1995, S. 623).

Außerdem zeigte die Studie, dass die brasilianischen Unternehmen die Preise nach der Öffnung der Handelsbarrieren dramatisch senkten, ineffiziente Produkti- onsstraßen schlossen und sich insgesamt sehr schnell dem internationalen Preis/Leistungsverhältnis anpassten (vgl. Luzio & Greenstein, 1995, S. 623), was die Aussage der vorangegangenen Statistiken stützt: der brasilianische Mikrocom- putersektor wurde zwar von den Handelsbarrieren am Leben gehalten, entwickelte jedoch keine Eigendynamik die es erlaubt hätte, nach der Öffnung der Barrieren den Marktanteil zu halten oder wenigstens mit ausländischen Herstellern zu kon- kurrieren. Der Sektor brach schließlich zusammen, als die inländischen Hersteller von multinationalen Konzernen übernommen wurden oder in die Insolvenz gin- gen. Insgesamt kommt die Studie zu folgendem Ergebnis:

“Fifteen years of [infant industry] policy had clearly failed to develop a domestic industry with technology autonomy and competitive prices. Brazilian firms had not caught up to their international counterparts.” (Luzio & Greenstein, 1995, S. 624)

Dieses Ergebnis war jedoch nicht unbedingt zu erwarten: das Infant Industry Ar- gument verspricht Skaleneffekte durch learning by doing und industrieweites knowledge spillover, was gerade in wissensbasierten Sektoren wie der Computer- herstellung eigentlich noch stärker zu erwarten wären als beispielsweise im verar- beitenden Gewerbe. Zudem war Brasilien auch damals schon ein relativ weit ent- wickeltes Land und darüber hinaus eines der größten und wohlhabendsten Ent- wicklungsländer (vgl. Slaughter, 2004, S. 26-27). Insofern ist es eher überra- schend, dass die protektionistischen Maßnahmen derart erfolglos blieben.

Wie im Beispiel Brasilien zeigten auch protektionistische Maßnahmen in den meisten anderen Entwicklungsländern eine gemischte oder sogar negative Er- folgsbilanz:

“The broad consensus that has emerged from all this research is that protection against trade and FDI very often hurts, rather than helps, developing countries.” (Slaughter, 2004, S. 12)

Im Folgenden sollen mögliche Gründe für den Misserfolg protektionistischer Maßnahmen dargestellt werden.

3.2 Effizienz, Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit

Studien haben gezeigt, dass durch Protektionismus geschützte Unternehmen in Entwicklungsländern meist nicht die Produktivität der Unternehmen führender Nationen erreichen (vgl. Tybout, 2000 für eine Übersicht). Dies kann mehrere Gründe haben:

Protektionismus erhöht die Marktmacht der geschützten Unternehmen, da auslän- dische Konkurrenten aus dem Markt ausgeschlossen werden, was die inländischen Unternehmen zu Oligopolisten oder sogar Monopolisten in ihrem Markt macht (vgl. Tybout, 2000, S. 29). Damit einher geht eine Erhöhung der Gewinnmargen (vgl. Roberts & Tybout, 1996), was zwar einerseits die Produzentenrente erhöht, andererseits die Konsumentenrente noch stärker senkt. Dieser Effekt wird tole- riert, solange er zu einer höheren Effizienz und Produktivität der Unternehmen beiträgt. Allerdings zeigen Studien, dass mangelnder Wettbewerb keineswegs au- tomatisch zu Produktivitätssteigerungen führt (vgl. Slaughter, 2004, S. 6; Tybout, 2000, S. 35).

[...]

¹ Ausländische Firmen wie IBM konnten zwar weiterhin Mainframes produzieren, waren aber vom Mikrocomputer-Sektor ausgeschlossen (vgl. Luzio &Greenstein, 1995, S. 624).