Das neue Bundesland "Mitteldeutschland"

Inhaltsverzeichnis

1. Thema, Aufbau und Forschungsziel(e)
1.1. Relevanz des Themas: „Vision" und „Perspektive"
1.2. Abgrenzung des Themas
1.3. Aufbau
1.4. Überblick zur Fachliteratur und Forschungslandschaft
1.5. Methodik und Vorgehensweise

2. Forschungsfrage und Leitthese

3. Die Neugliederungsdebatte(n) in der BRD - Kontext, Erfahrungen und Perspektiven
3.1. Geschichte der Neugliederungsdebatte(n)
3.1.1. Die Zeit vor 1949
3.1.2. Die Zeit zwischen 1949 und 1976
3.1.3. Die Zeit zwischen 1976 und 1990
3.1.4. Die Zeit ab 1990 bis heute
3.1.5. Fazit
3.2. Verfassungsrechtlicher Kontext - gestern und heute
3.2.1. Vor 1976 – Neugliederung als Verfassungsauftrag
3.2.2. Nach 1976 bis heute - Neugliederung als verfassungsgeregelte Möglichkeit
3.2.3. Staatsvertrag
3.2.4. Fazit
3.3. Direktdemokratische Instrumente und Prozesse als Neugliederungshindernis?
3.3.1 Plebiszitäre Elemente im Neugliederungsverfahren
3.3.2 Potenzielle Veto-Akteure
3.3.3 Fazit
3.4. Die Neugliederungsdebatte(n) im Kontext der Föderalismusreformen
3.5. Kontextfaktoren der Länderfinanzen I
3.6. „Neue" Kontextbedingung Europäische Union
3.7. Der Begriff der Region - Das „Europa der Regionen“ I
3.8. Fazit und Stand der Neugliederungsdebatte(n)

4. Vier heterogene Referenzprojekte/-objekte und Stadien der Neugliederungs-/Kooperationsdebatte
4.1. Die vollzogene Fusion - Baden- (und) Württemberg(-Hohenzollern)
4.2 Das Erfolgsprojekt (?) – „Großregion" Saar-Lor-Lux
4.2.1. Europäische Dimension
4.2.2. Probleme
4.2.3. Ausblick und Fazit
4.3. Die gescheiterte/(verschobene?) Fusion - Berlin und Brandenburg
4.3.1 Zur Raumstruktur und wirtschaftlicher Perspektive
4.3.2. Stand der Fusion und Finanzen
4.3.3. Aktuelles zum Stand der Fusion(sbemühungen)
4.3.4. Fazit
4.4. Die mögliche Fusion - der „kleine Nordstaat"
4.4.1. Die historische Vorläuferdebatte
4.4.2. Aktuelles zur Debatte
4.4.3. Probleme der Raumordnung
4.4.4. Finanzen
4.4.5. Kooperation
4.4.6. Fazit
4.5. Zusammenfassung und Auswertung der vier Referenzbeispiele

5. Das mögliche/theoretische Bundesland „Mitteldeutschland“
5.1. Zum Begriff - Geschichte und Verwendung
5.2. Aktuelle Argumentationen
5.3. Fazit
5.4. Die Wiedereinrichtung der Bundesländer in Ostdeutschland
5.4.1. Zeit des DDR Systems
5.4.2. Wiedervereinigung
5.4.3. Fazit
5.5. Raum- und Regionenkonzepte
5.5.1. Europäischer Bezug
5.5.2. Fazit
5.5.3. Regionale Identität und Identifikation in „Mitteldeutschland“
5.5.4. Landsmannschaftliche Verbundenheit - geschichtliche und kulturelle Zusammenhänge
5.5.5. Europa und Region - Das „Europa der Regionen" II
5.5.6. Regionen und Räume in „Mitteldeutschland"
5.6. Erfordernisse der Raumordnung und der Landesplanung
5.6.1. Raumordnung und Raum-/Landesplanung
5.6.2. Fazit
5.7. Größe und Leistungsfähigkeit
5.7.1. „Größe“ als Richtbegriff
5.7.2. „Größe“ im internationalen Vergleich
5.7.3. Der Richtbegriff der „Leistungsfähigkeit“
5.7.4. Wirtschaftliche/Finanzielle Leistungsfähigkeit und „Zweckmäßigkeit“
5.7.5. Wirtschaftliche „Zweckmäßigkeit“ und Leistungsfähigkeit
5.7.6. Finanzielle Leistungsfähigkeit
5.7.7. Politische, administrative und finanzielle Leistungsfähigkeit
5.8. „Kooperation statt Zusammenschluss" oder „Kooperation vor Zusammenschluss"?
5.8.1. Kooperation
5.8.2. Interkommunale, -föderale, -regionale Kooperationen und Verflechtungen
5.8.3. Vetoakteure und ‚sensible Bereiche’
5.8.4. Kritik an und Grenzen der Kooperation
5.8.5. Fazit

6. Schlussbetrachtung
6.1. Beantwortung der Forschungsfrage
6.2. Schlussthesen
6.3. Grundsatzfragen

Literaturverzeichnis

1. Thema, Aufbau und Forschungsziel(e)

Vorliegende Arbeit ist eine Abschluss-/Diplomarbeit im Fachbereich Politikwissenschaft am Institut für Japanologie und Politikwissenschaft der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg. Sie entstand in Kooperation mit der Stadt Halle (Saale). Aus diesem Grund erweitert sich der rein akademische Adressatenkreis um Menschen, welche Berührung mit oder Interesse am Thema politisches „Mitteldeutschland“ haben. Die Debatte um das mögliche Bundesland „Mitteldeutschland“ wird skizziert, kommentiert und analysiert, jedoch nicht konstruiert.

1.1. Relevanz des Themas: „Vision" und „Perspektive"

„Wer Visionen hat, sollte zum Arzt gehen.“ - Dieses nunmehr geflügelte Wort Helmut Schmidts aus dem Bundestagswahlkampf 1980 verfolgt jeden Politiker bis heute. Ist es weiterhin umstritten, ob Politiker Visionen haben müssen oder gelegentlich haben dürfen, so ist die Frage für wissenschaftliche Werke eindeutig beantwortet. Wissenschaftliche Ausführungen müssen sich mit Fakten beschäftigen. Eine Aufgabe dieser Arbeit ist es, Visionen und Fiktionen von Fakten und Sachlage zu trennen. Da der Inhalt der Arbeit auf wissenschaftlicher Seite, ob der „Kaum“-/„Nicht“-Debatte um eine Länderfusion nicht unumstritten ist, wird an dieser Stelle die Relevanz des Themas begründet, denn wenn es Literatur zum Thema Neugliederung gibt, dann oft mit folgendem Tenor: „Nichts deutet darauf hin, dass sich daran in absehbarer Zeit etwas ändert. Neugliederung dürfte ein folgenloses Dauerthema deutscher Politik bleiben.“¹ Nach Matz ist Länderneugliederung ein deutsches Phänomen ohne Vergleichsmöglichkeit². Das Wesen des Themas Neugliederung wurde im „Luther Gutachten“ bereits 1955 treffend beschrieben:

„Das Problem der Neugliederung der Bundesrepublik zielt als solches auf eine politische Entscheidung hin. Insofern ist es ein politisches und steht in notwendigem Zusammenhang mit anderen politischen Fragen. Es ist jedoch nicht Aufgabe eines Sachverständigenausschusses selbst ‚Politik zu machen’, wenn er auch zur Herbeiführung von politischen Entscheidungen den berufenen Organen durch Beibringung sachgebundener Argumente Hilfe zu leisten hat.“³

Es wird auf die politische Dimension der Neugliederung verwiesen, welche z. B. durch Hennings bestätigt wurde: „Die Neugliederung des Bundesgebietes ist originär und vor allem ein politisches Problem.“⁴ Derzeit haben weder die Politik noch die Politikwissenschaft großes Interesse daran sich mit dem Thema Neugliederung zu befassen. Die politische Logik des Agenda Settings ist bekannt und das Desinteresse nachvollziehbar. Aus Sicht der Politikwissenschaft, welche nicht der politischen Logik der Themensetzung unterliegt, ist es nicht begründbar. Eines hat die Politikwissenschaft grundsätzlich bis heute versäumt, sie kann weder die Debatte anführen noch fundierte Analysen und Konzepte für die Diskussion liefern⁵. Das ist bemerkenswert, da aus den themenrelevanten Fachbereichen und Schwesterdisziplinen durchaus konstruktive Papiere und Forschungsergebnisse zur Verfügung stehen. Relevant ist das Thema aus mehreren Gründen. Zum einen gibt es eine gewisse ‚Tradition’ in der Bundesrepublik von Zeit zu Zeit die Neugliederung zu diskutieren. Zuweilen wird das Thema sogar als „deutsche Obsession“⁶ beschrieben. Zum anderen gilt für die Politik:

„Die rein intuitive Bewertung versagt bei politischen Entscheidungen, denn die Komplexität der Probleme führt so zu hohen Irrtumswahrscheinlichkeiten, die Auswirkungen von Irrtümern können gravierend sein, die Politik ist zur Rechenschaft über ihre Entscheidungen verpflichtet.“⁷

Außerdem haben die Kontextbedingungen für die Debatte in den letzten Jahren eine deutliche Veränderung erfahren. Bereits 1995 skizzierte Greulich einen dahin gehenden Trend, welcher bis heute anhält:

„Vielmehr gelangt man zwangsläufig bei Überlegungen im Rahmen der Föderalismusdiskussion, im Zusammenhang mit dem [Europa-; SG] Bund-Länder-Verhältnis, den Reföderalisierungsbestrebungen, der Neuordnung des Länderfinanzausgleichs und der Reformierung der Finanzordnung [,möglicherweise auch auf Grund der Einführung der Schuldenbremse(n); SG,] zu der Frage der Neugliederung des Bundesgebietes.“⁸

Das Interesse der Stadt Halle (Saale) und die Thesenpapiere Bullerjahns belegen ein Grundinteresse der Politik und Verwaltung an der Debatte. Die Arbeit wird zeigen, dass es

a) aufgrund von Kontextfaktoren wahrscheinlich ist, dass die Debatte zukünftig mehr politikwissenschaftliche Relevanz hat und
b) dass das Thema zumeist relativ ‚unmodern’, sprich den aktuellen zeithistorischen Kontext und wichtige Determinanten ignorierend, diskutiert wird.

Bei aller ,Rechtfertigung‘ für die Fusionsthematik liegt ein Augenmerk auf den Möglichkeiten der länderübergreifenden Kooperation zwischen Kommunen, Ländern und „Regionen“ im „Mitteldeutschen Raum“, welcher bspw. Kranepuhl im Ergebnis ihrer Studien eine zunehmende Bedeutung prognostiziert⁹.

1.2. Abgrenzung des Themas

Aus Gründen der Praktikabilität wird der Untersuchungsgegenstand innerhalb der Arbeit immer die drei Bundesländer, Sachsen, Thüringen und Sachsen-Anhalt in aktueller Ausprägung meinen. Die Verwendung des Begriffs neues Bundesland „Mitteldeutschland“ wird synonym verwendet und ist kongruent (inhaltlich und geographisch). Infolge der noch nicht definierten und nicht konturierten Debatte um ein mögliches Bundesland „Mitteldeutschland" als auch zu den Möglichkeiten der Kooperation ist die Abgrenzung des Themas notwendig. Die Thematisierung der Wechselwirkung zwischen der Debatte um die Neugliederung, also dem ‚Ob‘ und der Debatte um das ‚Wie‘ ist, bedingt durch inhaltliche Überschneidungen, notwendig. Es handelt sich um eine Analyse der Debatte zu kooperativen und/oder fusionistischen Bestrebungen innerhalb des Untersuchungsgegenstandes bzw. um eine erste grundlegende, selektive, interdisziplinäre und in Teilen interpretierte Bestandsaufnahme. In Bezug auf die parteipolitischen Effekte schließt sich die Arbeit in diesem Punkt dem „Luther-Gutachten“ an:

„Völlig ausgeschlossen bleibt die Erörterung parteipolitischer Konsequenzen aus den einzelnen hier vorgeschlagenen oder zur Erwägung gestellten Maßnahmen. Die Neugliederung soll auf lange Dauer erfolgen; schon dadurch erübrigen sich parteipolitische Kombinationen. Denn was heute der einen Partei vorteilhaft sein mag, kann in zehn oder zwanzig Jahren sich als schwerer Nachteil erweisen.“¹⁰

Allerdings wird die Thematik der neugliederungs- und kooperationsrelevanten parteipolitischen Präferenzen und Bedenken im Rahmen der Thematik der Veto-Mechanismen berührt.

1.3. Aufbau

Die Forschungsarbeit untergliedert sich formal in sechs Kapitel, wobei der inhaltliche Schwerpunkt auf den Kapiteln 3 bis 6 liegt. In Kapitel 3 werden ausgewählte Facetten der Neugliederungsdebatte beleuchtet und kontextuiert, wobei die bereits bekannten Befunde zur Neugliederung des Bundesgebietes als Referenz dienen, aber in der Analyse ebenso kritisch z. B. in Bezug auf ihre Übertragbarkeit auf den Untersuchungsgegenstand hinterfragt werden. Kapitel 4 dient gleichermaßen dazu, einen Referenzrahmen zu bilden, um schließlich in Kapitel 5 die Analyse in Bezug auf den Untersuchungsgegenstand spezifischer zu gestalten. In Kapitel 6 wird anhand der Erkenntnisse und Ergebnisse ein Thesenkatalog entwickelt, welcher als Leitfaden für die politikwissenschaftliche Debatte um das neue Bundesland „Mitteldeutschland“ dienen und weiter entwickelt werden kann. Das Ergebnis wird die aktuellen Rahmenbedingungen stärker würdigen, als es die ‚klassisch-traditionelle(n)’ Neugliederungsdebatte(n) leisten.

Da die Arbeit in Kooperation mit der Stadt Halle (Saale) entstanden ist, wird an bestimmten Stellen eine hallesche Perspektive eingenommen. Mit Jens Bullerjahn, dem stellvertretenden Ministerpräsidenten und Finanzminister des Landes Sachsen-Anhalt, gibt es einen prominenten Vertreter der Fusionsbemühungen im Land Sachsen-Anhalt. Die Debatte wird in Teilen entlang seiner Thesenpapiere aufgebaut und durch interdisziplinäre Beiträge ergänzt.

Die Arbeit sollte sich, den Wünschen der Stadt Halle (Saale) gerecht werdend, im Bereich der „angewandten“ und „praktischen“ Wissenschaft bewegen. Auch wenn weder die pasteurische Definition von den „Anwendungen der Wissenschaft“ noch der platonische Begriff der praktischen Wissenschaft gemeint waren, sollte ein im ‚Tagesgeschäft‘ anwendbarer Bezug vorhanden sein. Die praxisorientierte Literaturlage kam diesem ‚Arbeitsauftrag’ entgegen. Das Thema konnte trotz einiger ‚Vorgaben’ und Wünsche im akademischen Sinne frei bearbeitet werden. Auf weite Exkurse in die Definitions- und Theorielandschaft wird verzichtet. Dass diese weiterführend notwendig sind, wird die Arbeit zeigen. Im Ergebnis entstand eine sowohl für den akademischen Bereich der Politik- und Geisteswissenschaften als auch für die politische Praxis ansatzreiche Arbeit, welche bewusst zum Weiterentwickeln und zur Debattenevolution/-findung einlädt.

Die Arbeit verfolgt im Wesentlichen drei Ziele:

1. Die Beantwortung der Forschungsfrage (Kapitel 3).
2. Einen ersten Überblick zur Idee eines politischen „Mitteldeutschland“ zu geben.
3. Die politikwissenschaftliche Debatte zu diesem Thema und den Überschneidungsthemen zu beleben und zu konkretisieren.

Im Ergebnis wird ein Leitfaden unter Berücksichtigung entscheidender Kriterien für die Debatte bzw. die Diskussionsführung auf Grundlage von Erkenntnissen und ersten Ergebnissen angeboten. Zudem werden probabilistische Aussagen¹¹ getroffen und auf Probleme bzw. Hürden von Fusions- und Kooperationsversuchen hingewiesen.

1.4. Überblick zur Fachliteratur und Forschungslandschaft

Die verwendete Literatur führt aufgrund der Forschungslage zu einem nicht ganz freiwilligen, dennoch dadurch nicht weniger ,ertragreichen‘, interdisziplinären Ansatz. In der Politikwissenschaft wurde die Thematik Neugliederung und Länderfusion(en) seit jeher ‚stiefmütterlich’ behandelt. Dies drückt sich im Umfang und in der Qualität bzw. dem Alter der nur sporadischen Diskussionsbeiträge aus. Der verwendete Kanon umfasst die klassischen Gutachten zur Neugliederung, recht aktuelle Ergebnisse aus einem Forschungsprojekt zur Raumordnung in „Mitteldeutschland“¹² sowie Ausführungen zum Föderalismus und länderspezifische Studien als auch eine Reihe von Dissertationen zum Thema Neugliederung und Länderfinanzausgleich. Die verwendete Literatur stammt zu großen Teilen aus der Sozialgeographie/Geographie, Geschichtswissenschaft, Rechtswissenschaft, v. a. Staatsrecht mit Bezug auf Länderfusion, Volkswirtschaftslehre, Verwaltungslehre und aus der Politikwissenschaft. Eine Schwierigkeit dieser Arbeit ist, dass die für die wissenschaftliche Debatte notwendigen Begrifflichkeiten überwiegend Definitionen aus politikwissenschaftlichen Nachbardisziplinen besitzen. Den sich im Laufe der Arbeit entwickelnden Vorschlägen zur Kooperations- und Neugliederungsdebatte(n) wird es folglich häufig an definitorischer Präzision und Klarheit fehlen¹³. Bereits bei den Recherchen sind zwei Themengebiete, welche inhaltlich nicht unmittelbar mit dem Thema Neugliederung und Kooperation in „Mitteldeutschland“ verbunden werden, ins Blickfeld der Betrachtung gerückt. Zum einen ist es das Thema „politisches Europa“ und dessen Veränderungskraft für das bundesdeutsche-föderale System:

„Es wird stärker durch eine Europäisierung als durch die Integration Ostdeutschlands verändert. Immer noch gilt, was auch schon vor der deutschen Einheit gegolten hat: Angesichts immer wieder neuer politischer und gesellschaftlicher Herausforderungen bleibt es eine Daueraufgabe für Politik und Gesellschaft im Rahmen unseres politischen System legitime und effiziente Antworten auf diese Herausforderungen zu finden.“¹⁴

Zum anderen die weitreichenden und tiefgreifenden demografischen Veränderungen im Untersuchungsgegenstand. Die Arbeit soll helfen, das Thema Demografie aus seiner „politischen Quarantäne“ zu befreien¹⁵.

1.5. Methodik und Vorgehensweise

Methodisch wird bei der Analyse vor allem auf vergleichende und interpretative Techniken zurückgegriffen. Weiterhin werden deskriptiv, explorativ und illustrativ Techniken angewandt, wenn möglich mit empirischem Bezug auf Basis einer qualitativ selektiven Datenerhebung. Auf das „Kondensat" von Modellen kann nicht zurückgegriffen werden, da kaum themenrelevante Theorien vorhanden sind. Es gibt eine konkrete, auf den Einzelfall bezogene Fragestellung, welche grundlegend ideografische und nur in zweiter Linie nomothetische Ergebnisse erwarten lässt. Bedingt durch die Literaturauswahl und den raumordnerischen Bezug sind Elemente der geographischen Chorologie (Synchorologie bzw. Arealkunde) in der Arbeit wieder zu finden. Anhand des keineswegs detaillierten Vergleiches verschiedener Fälle und Argumentationslinien wird zum einen die föderal-fusionistische Debatte betrachtet bzw. im Ergebnis eine Debattenskizze entstehen. Zum anderen wird geprüft, ob die Debatte bzw. die Debatten jeweils einheitlichen Kriterien unterliegen.

2. Forschungsfrage und Leitthese

Bei der ersten Annährung an die Thematik, sollten die Effekte einer möglichen Neugliederung im Vordergrund stehen. Dies erwies sich als nicht möglich, da zu viele Faktoren und bestimmende Kontextbedingungen nicht bekannt, fiktiv oder nicht operationalisierbar waren. Der zweite abgewandelte Ansatz sollte die entsprechenden politischen Prozesse analysieren. Dies erwies sich zu diesem Zeitpunkt der frühen Debatte bzw. der lediglich bruchstückhaften wissenschaftlichen Diskussion als nicht zielführend. Ein weiterer die Forschungsfrage bestimmender Faktor ist, dass die Forschungslandschaft vor allem im Bereich der politikwissenschaftlichen Literatur noch keine konkret auf das mögliche Bundesland „Mitteldeutschland" zugeschnittene Debatte ‚eröffnet‘ hat. Es fehlt an Grundlagenliteratur zu diesem Thema, vielmehr gibt es schon fortgeschrittene Erstanalysen bzw. Kommentierungen zur Neugliederung im Allgemeinen als auch Papiere und Bände zu schon stattgefundenen und sich anbahnenden Fusionsbestrebungen/-debatten. Als Konsequenz wurde eine den soeben dargestellten Ansätzen vorgelagerte Fragestellung entwickelt, welche dem Stand der Forschung und dem Charakter des Themas Rechnung trägt. Um vor allem die wissenschaftliche Diskussion, welche durchaus Grundlage einer aktuellen bzw. zukünftigen politischen Debatte sein kann, zu ‚beflügeln‘, werden bei der Bearbeitung der Fragestellung die beiden Bereiche, Effekte der Neugliederung/Länderfusion bzw. Länderkooperation und politische, gesellschaftliche und institutionelle Prozesse, gestreift. Im Ergebnis entwickelte sich folgende Forschungsfrage:

Wie ist die politische/(politik-)wissenschaftliche Debatte um eine föderale Fusionsvision und/oder interföderale Kooperationsperspektive der Bundesländer Sachsen, Thüringen und Sachsen-Anhalt aktuell beschaffen?

Und grundsätzlich: Gibt es die Debatte überhaupt? Diese Fragen ließen sich durch Ergänzungsfragen erweitern, wie z. B.: Was sind die Unterschiede zur Debatte zum Versuch der Vereinigung von Berlin und Brandenburg und der ‚klassisch-historischen’ Neugliederungsdiskussion für das gesamte Bundesgebiet seit Gründung der BRD? Welche Elemente lassen sich auf die Mitteldeutschland-Debatte übertragen? Welche Faktoren sind außerdem relevant?

Arbeits-/Leitthese: Erkenntnisse und Erfahrungen aus der historisch gewachsenen allgemeinen Debatte zur Neugliederung des Bundesgebietes und konkreten Fällen wie Berlin-Brandenburg, der Fusion von Baden und Württemberg und semi-konkreterer Referenzbeispiele sind infolge zeithistorischer, politischer, räumlicher etc. Kontextspezifika und individueller Charakteristik nur begrenzt auf die noch nicht detaillierte, bruchstückhafte und lückenhafte, zum Teil publizistische, Debatte zu einem neuen Bundesland „Mitteldeutschland“ anwendbar. Sie erfassen wichtige Aspekte, wie z. B. Regionenkonzepte, nicht. Außerdem werden Vergleiche zwischen kooperativen und fusionistischen Ansätzen nur wenig und nicht detailliert diskutiert.

3. Die Neugliederungsdebatte(n) in der BRD - Kontext, Erfahrungen und Perspektiven

Dieses Kapitel dient dazu, den Kontext der zu analysierenden Debatte zu bestimmen. Es wird die Geschichte der Neugliederungsdebatte in der BRD zusammenfassen, denn die Arbeitsthese unterstellt, dass die Debatte um eine Länderfusion/-kooperation in „Mitteldeutschland“ inhaltlich nur begrenzt aus dieser Diskussion profitieren kann. Außerdem wird dieses Kapitel zeigen, dass es einen politischen und wissenschaftlichen Kontext für solch eine Debatte gibt. Die Notwendigkeit dieses Gliederungspunktes wird durch mehrere Faktoren vorgegeben. Zum einen fehlt in weiten Linien ein theoretischer und empirischer Bezugsrahmen. Zum anderen überschneidet sich eine Diskussion um eine mögliche Länderneugliederung mit anderen Themenbereichen, z. B. der Föderalismusreform, dem Verhältnis von Europäischer Union und Bundesstaat und Neuverschuldung. Der einen Bezugsrahmen schaffende Gliederungspunkt ist, geschuldet der fehlenden Tiefe, Dauer und in großen Teilen Unreflektiertheit, fehlende Referenzliteratur, überschaubare Anzahl an Studien und abgeschlossenen Forschungsprojekten, notwendig.

Die Debatten um die Neugliederung finden heute in einem Rahmen statt, bei welchen der Föderalismus als solcher nicht (mehr) infrage gestellt und dieser „als eine positiv zu bewertende Traditionslinie der deutschen Geschichte“¹⁶ wahrgenommen wird. Als Debattenreferenz wird folgende Aussage dienen:

„Gewiß soll die Neugliederung bei möglichster Kostenersparnis den höchsten Nutzeffekt erreichen; jedoch hängen Wert oder Unwert einer staatlichen Organisation nicht von den Kosten ab, die dabei entstehen.“¹⁷

Das Zitat wird für kommende Argumente als relativer Bezug dienen, denn der Staatsaufbau der Bundesrepublik Deutschland wurde im zeithistorischen Kontext und aus politischen Gründen, nicht aus wirtschaftlichen Gründen gewählt. Die Argumente für eine Neugliederung wurden von Scharpf bereits 1973 zusammengefasst. Dieser hat „drei Problembereiche, die durch eine territoriale Neugliederung auf Länderebene beeinflusst werden können“ identifiziert:„(a) die Probleme der durch Landesgrenzen zerschnittenen städtischen Ballungsgebiete, (b) die Probleme der durch Landesgrenzen von den funktional zugehörigen Ballungsgebieten abgetrennten Ausgleichsräume und (c) die Probleme der finanzschwachen Bundesländer.“¹⁸

Parallel gibt es die Argumentationslinie, dass die Diskussionen um Länderneugliederung(en) keinerlei Zukunft bzw. keinen Sinn und Praxisbezug haben: „Nicht weiter führt dagegen die beliebte Diskussion um die Länderneugliederung. Sieht man einmal davon ab, dass deren praktische Bedeutung zwischen Tragödie und Lustspiel oszilliert, [...]“¹⁹, oder auch:

„Die intensive und bis heute [auch bis heute – 2013; SG] fortgeführte Debatte über eine Länderneugliederung ist mithin nicht nur in der Welt singulär und wahrscheinlich ein Sonderweg, sie entbehrt darüber hinaus, da sie weder auf die eigene historische Erfahrung rekurriert, noch je Beweise einer spezifischen Nützlichkeit von Grenzrevisionen erbracht hat, jeglicher Rationalität.“²⁰

Die Neugliederungsdebatte hat in der Wissenschaft und der Praxis einen schweren Stand. Trotzdem gibt es in Sachsen-Anhalt einen exponierten Vertreter, welcher durch seine wiederholten Forderungen zur Neugliederung der „mitteldeutschen“ Länder unter anderem Anlass für das Verfassen dieser Arbeit ist, die Aufnahme einer solchen Debatte fordert und welcher zudem einige themenrelevante Faktoren benennt:

„Das komplizierte Entscheidungsverfahren [Grundgesetz; SG] fördert Gebietsveränderungen nicht. Das Verfahren sollte vereinfacht werden. Weiter sollten Zusammenschlüsse durch ein finanzielles Unterstützungssystem erleichtert werden, das dafür sorgt, dass wohlhabendere Länder nach dem Zusammenschluss nicht unbegrenzt die Altlasten ihrer hoch verschuldeten Fusionspartner tragen müssen. Gemäß Artikel 51 Abs. 2 GG hat jedes Land mindestens drei Stimmen im Bundesrat, Länder mit mehr als 2 Mio. Einwohnern haben vier, Länder mit mehr als 6 Mio. Einwohnern haben fünf und Länder mit mehr als 7 Mio. Einwohnern haben sechs Stimmen im Bundesrat. Thüringen, Sachsen und Sachsen-Anhalt haben insgesamt somit zurzeit 12 Stimmen im Bundesrat, nach einer Fusion wären es dann lediglich noch 6 Stimmen. Um Anreize für eine Fusion zu bieten, müsste sich der Modus der Stimmenverteilung im Bundesrat ändern.“²¹

Die von Bullerjahn benannten Faktoren werden im Zuge der Arbeit betrachtet und durch weitere Rahmenbedingungen und Einflussfaktoren ergänzt. Anschließend werden in Kapitel 3 Kontext und Erfahrungen der Thematik Länderneugliederung skizziert und abschließend ein erstes Zwischenfazit gezogen.

3.1. Geschichte der Neugliederungsdebatte(n)

Die Formulierung „Neugliederungsdebatte(n)“ unterstellt fehlende Stringenz der Debatte(n) und schlägt zielführend vor, diese inhaltlich und zeithistorisch voneinander zu trennen. Trotzdem wird von einigen Autoren noch immer auf die historische(n) Debatte(n) rekurriert, was den Bezug auf vermeintlich veraltete Argumentationslinien notwendig macht. Der Gliederungspunkt ist wie folgt unterteilt: „3.1.1. Die Zeit vor 1949“, „3.1.2. Die Zeit zwischen 1949 und 1976“, „3.1.3. Die Zeit zwischen 1976 und 1990“, „3.1.4. Die Zeit von 1990 bis heute“ und wird mit „3.1.5. Fazit“ abgeschlossen²².

3.1.1. Die Zeit vor 1949

Die Zeit vor 1949 kann beliebig weit zurück in die deutsche Geschichte datiert werden, da die Diskussion um die Einteilung in Länder so alt wie der Föderalismus ist. Eine kompakte Geschichte des durch ständige „Neugliederung“ geprägten Staatsaufbaus deutscher Territorien von 1815 bis 1949 liefern die Seiten 15 und 16²³ des „Luther-Gutachtens“ und Greulich für die Zeit der Weimarer Reichsverfassung²⁴. Im Ergebnis ist ganz allgemein festzustellen:

„Der Bundesstaat unserer Tage ist das Ergebnis von Ereignissen und Entscheidungen über eine sehr lange Zeit hinweg. Jede Epoche hat ihren Teil beigetragen, und unterwegs ist auch wieder einiges verloren gegangen. [...] Vom mittelalterlichen Adelsverband bis zum modernen Sozial- Interventionsstaat hat sich der Föderalismus als wandlungsfähig erwiesen - auch wenn Kritiker in allen Epochen das Gegenteil behauptet haben.“²⁵

Infolge der föderalen Staatsstruktur ergaben sich immer wieder Gedanken zur Neugliederung innerhalb der jeweiligen Staatsformen und

„die Einteilung in Länder von unterschiedlicher Größe, geschichtlicher Herkunft aber insbesondere Finanz- und Wirtschaftskraft hat immer wieder zur Überlegung bzw. Forderung nach einer Neugliederung des Bundesgebiets geführt.“²⁶

Die Zeit vor Gründung der Bundesrepublik Deutschland sollte in ihrer Analyse und Interpretation den Historikern und Staatshistorikern überlassen werden und hat für die Debatte keine Bedeutung, auch wenn einige Autoren Argumentationslinien weit in der Vergangenheit zurück beginnen lassen.

3.1.2. Die Zeit zwischen 1949 und 1976

Für den Zeitraum 1949²⁷ bis 1976 gelten in Beziehung auf die Neugliederung verfassungsrechtlich-historisch besondere Bedingungen, da diese, zumindest ab in Kraft treten des Artikels 29 GG, Verfassungsauftrag war. Schon früh nach Gründung der Bundesrepublik und deren erneute Einteilung in Länder machte sich die Kraft des Faktischen deutlich und die als Provisorien gedachten Länder entwickelten „eine beachtliche Kraft der Selbstbehauptung“ und mit Ausnahme der Bildung des Bundeslandes Baden-Württemberg²⁸ „wurde das Neugliederungsangebot des Art. 29 GG schlicht ignoriert“²⁹:

„Zudem stand die praktische Bewährung der Föderalismusregelungen noch aus, und die normative Kraft des Faktischen war, zumal angesichts der Startbedingungen, als deutlich stärker einzuschätzen als umgekehrt die faktische Kraft des Normativen- der föderalistischen Ordnung des Grundgesetzes.“³⁰

Um dem damaligen Neugliederungsauftrag des Grundgesetzes nachzukommen, wurde 1952 ein Sachverständigenausschuss³¹ ins Leben gerufen, welcher benannt nach seinem Vorsitzenden „Luther-Kommission“³² hieß.

Bis heute wird der von der Kommission verfasste Bericht oft als eines der ‚Leitgutachten‘ für die Neugliederungsdebatte angesehen. Im Zusammenhang mit der Debatte um die ostdeutschen Bundesländer ist das Gutachten gleichwohl kaum bis gar nicht ertragreich, da sich dieses den historischen Gegebenheiten geschuldet nur auf die damaligen Länder der BRD bezieht. Zur Evolution oder „Degeneration“ des Artikels 29 GG lässt sich nach Studium des Gutachtens feststellen, dass die diversen Änderungen des Artikels, aber vor allem dessen Umwandlung in eine Kann-Bestimmung³³ a) die Neugliederungsdiskussion respektive Neugliederungsbestrebungen nicht befruchteten und b) zur Beibehaltung relativ unbestimmter Richtebegriffe³⁴ und Leitbilder beitrugen. Im Zeitraum bis 1976 gab es weitere Initiativen die Neugliederung des damaligen Gebietes der Bundesrepublik Deutschland zu erreichen, so z. B.

„im Euler Ausschuss der ersten Bundestags-Legislaturperiode, in der Weinheimer Tagung von 1950, im Luther-Gutachten der ersten Bundestags-Legislaturperiode, in der Bildung des Landes Baden-Württemberg 1952, im Beitritt des Saarlandes gemäß Art. 23 GG a. F. 1957, im Hessen-Urteil des Bundesverfassungsgerichts 1961, in der Loccumer-Tagung 1968 und dem vierten Cappenberger Gespräch 1969.“³⁵

Die Loccumer-Tagung 1968 und die daraus resultierenden Protokolle zeigten, dass die Debatte um eine Neugliederung des Bundesgebietes eng an die Diskussionen einer Verwaltungsstrukturreform und die Novellierung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern geknüpft waren/(sind)³⁶. Die nach Hoff zweite Phase der Neugliederungsdebatte begann in den 70er-Jahren und fand unter anderem Ausdruck in der von Bundeskanzler Brandt eingesetzten „Sachverständigenkommission für die Neugliederung des Bundesgebietes beim Bundesminister des Inneren“³⁷ („Ernst-Kommission“). Ergänzt wurde diese durch eine Enquetekommission, welche eventuelle Anpassungen des Grundgesetzes prüfte. Bei den Kriterien der Länderneugliederung spielten die Inhalte von Art. 20 Abs. 1 GG, Art. 72 Abs. 2 und Art. 105 Abs. 2 GG eine leitbildgebende Rolle. Letztendlich waren die Vorschläge der „Ernst-Kommission“³⁸ bundespolitisch nie zuvor mit der Absicht der tatsächlichen Umsetzung diskutiert und verhandelt worden³⁹. Die Beschäftigungen der jeweiligen Bundesregierungen mit dieser Thematik waren meist Formsache und trotz intensiver Arbeit in den Kommissionen von symbolischem Charakter⁴⁰. Diesbezüglich gilt es zu prüfen, welche der Argumente und Richtbegriffe ferner auf eine aktuelle Debatte um eine Länderneugliederung im „mitteldeutschen“ Raum übertragbar sind und anhand welcher Richtbegriffe und Zielvorstellungen die Debatte ausgerichtet und strukturiert werden könnte.

Durchsetzen konnten sich weder die Vorschläge aus dem „Luther-Gutachten“ noch die des „Ernst-Gutachtens“, auch wenn diese Vorschläge bspw. Scharpf überzeugten, da nach dessen Überzeugung „eine Neugliederung des Bundesgebietes entsprechend den Vorschlägen der Sachverständigenkommission durchaus in der Lage wäre, eine Reihe gravierender Probleme unseres Bundesstaates besser als bisher zu lösen,[...]“⁴¹ und er die politischen Folgeprobleme eines solchen Vorhabens als lösbar und verhältnismäßig einschätzte. Die nach der vorliegenden Einteilung erste Phase der Neugliederungsbestrebungen von 1949 bis 1976 kann, mit Ausnahme der Bildung des Landes Baden-Württemberg, als folgenlos bewertet werden. Trotzdem bilden die beiden aus dieser Zeit stammenden ‚Leitgutachten’ bis heute die Referenzpunkte etwaiger Neugliederungsdebatten.

3.1.3. Die Zeit zwischen 1976 und 1990

Bezugnehmend auf die Zeit vor 1976 und die Verfassungsänderung von 1976 einschließend, meint Andersen, „dass einer solchen Reform angesichts des von Landespolitikern und der Landesverwaltung in den kleineren Bundesländern gestützten Beharrungsvermögens dieser Länder [...] nicht durchsetzbar war“⁴² und konsequenterweise „der Neugliederungsauftrag des Art. 29 GG in eine Kann-Bestimmung abgeschwächt“ wurde.

In der Zeit von 1976 bis 1990⁴³ wurde die Neugliederungsdebatte in der Bundesrepublik Deutschland nur am Rande geführt. Als der Zusammenschluss mit der damaligen DDR bzw. die Wiedervereinigung konkreter wurde, belebte dies die Neugliederungsdebatte wieder. Das „Vorschlagsspektrum“ reichte von der Idee die DDR als eigenes Bundesland beitreten zu lassen bis zu „skurrilen Ländern“, wie eine Freie Hansestadt Rostock oder die Konstruktion eines Bundeslandes Niederschlesiens mit Görlitz als Zentrum. Gewählt wurde allerdings die „widerstandsärmste“ Lösung, welche nach Andersen aus der Perspektive zukünftiger Handlungs- und Lebensfähigkeit der neuen Länder nicht befriedigte und die Chancen grundlegender und umfassender Gebietsreformen erneut minderte⁴⁴. Die Wiedervereinigung⁴⁵ konnte nicht den Rahmen einer weitreichenden Neugliederungsdebatte des gesamten Bundesgebietes bilden. In Bezug auf eine vermeintlich stringente Föderalismustradition meint Richter allerdings:

„Dass 1990 direkt an die Strukturen der 1952 aufgelösten Länder angeknüpft wurde, darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass Föderalismus im eigentlichen Sinne während der meisten Zeit des 20. Jahrhunderts seit dem Ende des Kaiserreichs für die Territorien zwischen Ostsee und Erzgebirge ein Fremdwort war.“⁴⁶

In der Gesamtbetrachtung des bundesdeutschen Föderalismus ist durch das Hinzukommen der Ostdeutschen Länder, z. B. durch die Stimmenspreizung im Bundesrat und die relativ geringe Bevölkerung der Ost-Länder, der deutsche Föderalismus „kleinräumiger“ geworden⁴⁷.

3.1.4. Die Zeit ab 1990 bis heute

Die Zeit der neunziger Jahre war geprägt durch die Einheit als historisch einmalige, außergewöhnliche und besondere Kontextbedingung⁴⁸, welche die Neugliederungsdebatte erheblich prägt und geprägt bzw. ausgebremst⁴⁹ hat)⁵⁰. Parallel beeinflusste die fortschreitende „Europäisierung“ die Debatte zunehmend. „[I]m Kontext weitreichender ökonomischer Umstrukturierungen und der fortschreitenden europäischen Integration erfuhr die Neugliederungsdiskussion eine erhebliche Neuausrichtung“, welche sich von der Prämisse einen „sozioökonomischen Ausgleich zur Sicherung gleichwertiger Lebensbedingungen im gesamten Bundesgebiet herzustellen“ zu einer Neuorientierung an den „Anforderungen regionaler Standortpolitik“⁵¹ entwickelte.

3.1.5. Fazit

Die Erklärungskraft der historischen Debatte, welche Kausalität und Kontext oftmals vernachlässigt, wird infrage gestellt. Wenn die historisch weit zurückgreifenden Begründungen für den bundesdeutschen Föderalismus im Allgemeinen, aber speziell im Sinne der heutigen inhaltlichen und territorialen Debatte bezweifelt werden, so soll und muss dies ebenso für die Neugliederungsdebatte gelten. Es wäre denkbar, die aktuelle(n) Neugliederungsdebatte(n) argumentativ im zeitlichen Umfeld der Wiedervereinigung beginnen zu lassen. Ein zweiter Vorschlag für den Beginn der Betrachtung wäre ein Zeitpunkt Ende des ersten Jahrzehnts im neuen Jahrtausend. Warum, wenn doch z. B. der Versuch der Fusion von Berlin und Brandenburg bereits Mitte der neunziger Jahre stattfand? Der Zeitpunkt des Fusionsversuches von Berlin und Brandenburg befand sich noch in zeitlicher Nähe zur Wiedervereinigung. Ein Rekurs auf die Phase und das Zustandekommen der Länder nach dem Zweiten Weltkrieg ist ebenso wenig zielführend wie der Bezug auf noch frühere Ereignisse. Die Literatur zeigt, dass

a) die Neugliederungsdebatte in den letzten Jahren an Bedeutung gewonnen hat,
b) sich ihre Inhalte konkretisieren und
c) die tatsächlichen als auch in den Arbeiten wahrgenommen und verarbeiten Kontextbedingungen heute andere sind. – Diese gilt es entsprechend zu würdigen.

Die Bilanz zur ‚historischen’ Debatte ziehen Tripke:

„Die nüchterne Bilanz der bundesweiten Neugliederungsgeschichte in den letzten 5 ½ Jahrzehnten und die der zurückliegenden 17 Jahre in Berlin und Brandenburg verdeutlicht jedenfalls, dass allein die Schaffung der verfassungsrechtlichen Neugliederungsoption keine Gewähr für die praktische Umsetzung bietet.“⁵²

und Noack:

„Trotz der wiederholten Forderungen nach einer Reform der Länderstruktur stellt sich die nunmehr sechzigjährige Geschichte der Länderneugliederung als eine Geschichte des Scheiterns und der Nichtrealisierung dar.“⁵³

Im Zuge der Gutachten zur Neugliederung, explizit im „Ernst-Gutachten“, wurde diese in den Zusammenhang mit möglichen bzw. notwendigen Reformen des Föderalismus, vor allem mit der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern, gebracht. Die Kernaussage dieser Argumentationslinie lautet: Erst Föderalismusreform, dann Neugliederungsdebatte⁵⁴. Aus diesem Grund bietet es sich an, die Neugliederungsdebatte(n) unter Punkt 3.4. im Umfeld der Föderalismusreformen zu betrachten⁵⁵.

3.2. Verfassungsrechtlicher Kontext - gestern und heute

Das Kapitel wird Aussagen aus „3.1. Geschichte der Neugliederungsdebatte(n)“ ergänzen und vertiefen, wobei der Fokus weniger auf der politischen Debatte, sondern vielmehr auf den verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen⁵⁶ zur Länderfusion liegt. Der Abschnitt untergliedert sich in vier Teile. Nach der Definition von Neugliederung wird der verfassungsrechtliche Kontext der Neugliederung vor 1976 skizziert und kommentiert, um im Anschluss die Zeit nach 1976 zu betrachten. Das Kapitel schließt mit einem Fazit zum verfassungsrechtlichen Kontext der Neugliederung.

Was ist Neugliederung? Eine knappe, juristische Definition des Begriffes der Neugliederung, als „räumliche Umgestaltung des Gebietes eines Bundesstaates, (...)“ stellt Hinsch zur Verfügung⁵⁷ und verweist auf das Grundgesetz: „Die Verfassung eines labilen Bundesstaates schützt die räumliche Individualität der Gliedstaaten nicht. Der Bundesstaat kennt ein Verfahren der territorialen Neugliederung.“⁵⁸ Weiterführend ergänzt er in diesem Zusammenhang:

„Eine Veränderung der Staats- und Verwaltungsgliederung im Bundesstaat ist dagegen weitaus problematischer und hat einen festen rechtlichen Rahmen, der sich aus der in der Verfassung getroffenen Aufteilung der Staatsgewalt ergibt. Eine Neugliederung berührt die Rechte der beiden bundesstaatlichen Ebenen. [...] Dieser Charakter bundesstaatlicher Neugliederung ergibt sich aus der dualen Staatlichkeit des Bundesstaates. In Gesamtstaat und Gliedstaaten stehen sich mehrere Rechts- und Hoheitsträger gegenüber, deren Rechte und Aufgaben durch eine Reform der Staatsgliederung betroffen sind.“⁵⁹

Dieses Zitat umreißt den verfassungsrechtlichen Rahmen und verweist auf die komplizierte Akteurs- und Ebenen-Struktur, aus welcher sich teilweise die viel zitierte und für alle Neugliederungsversuche essenzielle ‚Veto-Akteurs Struktur‘ ableiten lässt⁶⁰.

3.2.1. Vor 1976 – Neugliederung als Verfassungsauftrag

Auf „direkte Weisung der Besatzungsmächte“ wurde der Artikel 29⁶¹ in das Grundgesetz aufgenommen⁶². Herzog/Scholz beschreiben die Zeit bis 1955 aus verfassungsrechtlicher Sicht wie folgt:

„[...] a) Art. 29 verdankte seine Entstehung in der ursprünglichen Form der einhelligen Einsicht des Parlamentarischen Rates, daß die weitgehend durch militärische Gesichtspunkte bedingten Landesgrenzen, die nach dem 8.5.1945 entstanden waren, weder den historischen Grenzlinien noch den wirtschaftlich-sozialen Gegebenheiten entsprachen und daher einer grundlegenden Berichtigung bedurften. Auf diese Ausrichtung des Art. 29 (und des verwandten Art. 118) war es auch zurückzuführen, daß Art. 29 durch Ziffer 5 des Genehmigungsschreibens der Militärgouverneure vom 12.5.1949 suspendiert wurde und infolgedessen erst mit dem Wegfall der besatzungsrechtlichen Schranken am 5.5.1955 volle Wirkung entfalten konnte.“⁶³

Ob durch verspätetes Inkrafttreten oder bedingt durch andere Faktoren gab es in Bezug auf Artikel 29 GG eine Diskrepanz zwischen geschriebenem Gesetzestext und der gelebten „Verfassungswirklichkeit“. Der 1952 ins Leben gerufene „Luther-Ausschuss“ nahm sich der vom Grundgesetz geforderten Thematik der Neugliederung der Länder an und definierte seine Aufgabe wie folgt:

„Aufgabe des Ausschusses ist, die durch Art. 29 angeordnete Neugliederung des Bundesgebiets durch ein sachverständiges Gutachten vorzubereiten. Die Neugliederung der Bundesrepublik stellt keine nach Belieben zu treffende oder zu unterlassende Maßnahme dar, sondern sie wird durch positive Anweisung des Grundgesetzgebers an die obersten Bundesorgane gemäß der in Art. 29 Abs. 1 genannten Gesichtspunkte gefordert.“⁶⁴

Verfassungsrechtlicher Bezugspunkt war Artikel 29 GG in seiner ursprünglichen Version⁶⁵:

„[24. Mai 1949 - 20. August 1969/23. August 1969] Artikel 29.

[1] Das Bundesgebiet ist unter Berücksichtigung der landsmannschaftlichen Verbundenheit, der geschichtlichen und kulturellen Zusammenhänge, der wirtschaftlichen Zweckmäßigkeit und des sozialen Gefüges durch Bundesgesetz neu zu gliedern.

[2] Die Neugliederung soll Länder schaffen, die nach Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können.“⁶⁶

Die weiteren Absätze des Artikels enthalten überwiegend Ausführungen zu den Verfahrensregeln einer Länderneugliederung⁶⁷. Artikel 29 GG enthält, damals wie heute, sogenannte Richtbegriffe, entlang welcher die Diskussionen in Bezug auf Neugliederung der Länder bisher geführt wurden. Bei der Betrachtung der recht unkonkreten Richtbegriffe fällt auf, dass diese zwischen den Kategorien der „geistig-seelischen“ Bande, z. B. „Landsmannschaftliche Verbundenheit, geschichtlich kulturelle Zusammenhänge“ und einer „materiellen Basis“, z. B. „wirtschaftliche Zweckmäßigkeit“, unterscheiden⁶⁸. Weiterhin wird in Bezug auf die Rangordnung der Richtbegriffe festgestellt, dass diese gleichwertig sind und die Unbestimmtheit gewisse Spielräume für die Durchführung einer Neugliederung einräumt. Außerdem ist eine Gesamtbetrachtung des Neugliederungsvorhabens unter Würdigung aller Richtbegriffe vonnöten⁶⁹.

Das „Ernst-Gutachten“ verweist ebenfalls auf die „unzulänglichen“ Richtbegriffe bspw. in Bezug auf deren Gewichtung⁷⁰. Einzelne Bundesländer brachten ihre Auffassungen wie folgt zum Ausdruck: „Nach der Auffassung von Bayern, Bremen, Hamburg und Schleswig-Holstein haben alle Richtbegriffe des Artikel 29 GG gleichrangige Bedeutung.“⁷¹ Die Länderarbeitsgruppe stellte zudem heraus, dass die landsmannschaftliche Verbundenheit und die geschichtlichen und kulturellen Zusammenhänge für das Selbstverständnis eines Landes, einer Region⁷², wesentlich sein können⁷³.

Um einen inhaltlichen Bezugspunkt zu haben, werden sich die Richtbegriffe in der Gliederung der Arbeit wiederfinden, in der diese dann auf ihre ‚Tauglichkeit’, Aktualität und Aussagekraft überprüft werden. Wobei bereits vorab zu bemerken ist, dass die Unbestimmtheit und die Interpretationsfähigkeit bzw. -bedürftigkeit dieser Richtbegriffe keine referenzielle ‚Stabilität’ in die Debatte bringt. Das „Luther-Gutachten“ enthält dazu folgende Aussage:

„Bei den einzelnen Begriffen, die das Grundgesetz zur Umschreibung seines Willens verwendet, handelt es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, die trotz ihrer Unbestimmtheit empirisch feststellbare Elemente geschichtlichen, kulturellen sowie gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Inhalts aufweisen und dem Gesetzgeber den Verfassungsbefehl erteilen, aus diesen Sachelementen eine politische Synthese für die Neugliederung des Bundesgebietes zu finden.“⁷⁴

Die „empirische Feststellbarkeit“ ist allerdings im Zuge der Interpretationsmöglichkeiten und -notwendigkeiten ein die Debatte verkomplizierender Faktor. Der zweite ‚Meilenstein’ in der Neugliederungsdebatte der Bundesrepublik Deutschland sind die Ergebnisse und Ziele der „Ernst-Kommission“, welche diese in ihrem Bericht zusammenfasst:

„1. Ziel der Neugliederung ist nach übereinstimmender Auffassung beider Gremien [Sachverständigenkommission für die Neugliederung des Bundesgebiets und Länderarbeitsgruppe; SG] die Erhaltung und Stärkung der bundesstaatlichen Ordnung in Anpassung an die Erfordernisse der Gegenwart und absehbaren Zukunft.

2. a) Nach Überzeugung der Sachverständigenkommission ist die Neugliederung zwingende Voraussetzung für ein weiteres Funktionieren des Föderalismus. Die bundesstaatliche Ordnung hängt nach ihrer Auffassung entscheidend davon ab, ob und inwieweit die Frage der Länderneugliederung gelöst wird. b) Demgegenüber vertritt die Mehrheit der Länderarbeitsgruppe die Meinung, daß die Neugliederung nur ‚eine, wenn auch nicht die alleinige Voraussetzung für ein dem Grundgesetz entsprechenden Funktionieren der föderativen Staatsordnung sein kann‘.“⁷⁵

Die „Ernst-Kommission“ sieht die Neugliederung zwar noch als notwendig, allerdings schon nicht mehr als alleinigen Heilsbringer für die Reform des bundesstaatlichen Föderalismus. Zudem wird eine die Realitäten würdigende Frage aufgeworfen:

„Dieser kurze historische Rückblick wirft die Frage auf, ob der Neugliederungsauftrag nicht heute [1973; SG] nur noch eine historische Reminiszenz ist; ob nicht 25 Jahre nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes sich alle schließlich doch so zufriedenstellend arrangiert hat, daß der gegenwärtige Gliederungszustand des Bundesgebietes akzeptiert wird.“⁷⁶

Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass bis zur Verfassungsänderung 1976 Neugliederung ein Verfassungsauftrag war, was der „Neugliederungsträgheit“ dennoch keinen Abbruch tat⁷⁷.

3.2.2. Nach 1976 bis heute - Neugliederung als verfassungsgeregelte Möglichkeit

Verfassungsrechtlich eindeutig müsste das Thema Neugliederung als Verfassungsauftrag unter Bezugnahme auf das Grundgesetz 1976 enden. In Kürze fasst Hoff die wichtigsten Änderungen des Art. 29 GG⁷⁸ zusammen:

„Dieser Auftrag ist nie umgesetzt worden, stattdessen hat sich der Umgang des Grundgesetzes mit dem Art. 29 GG über die Verfassungsänderungen von 1969 [Im Zusammenhang mit der „Baden Frage“; SG], 1976 [Wegfall des Verfassungsauftrags zur Neugliederung; SG] und 1994* grundsätzlich gewandelt - der ursprüngliche Verfassungsauftrag zur Neugliederung ist auf die Möglichkeit zur Neugliederung reduziert worden.“⁷⁹

Trotz juristischer Klarheit bezüglich der Neugliederung, welche heute kein Verfassungsauftrag mehr ist, scheint das ewige Thema noch nicht bei allen Autoren überwunden, so titelt bspw. Hennings noch 1983 „Der unerfüllte Verfassungsauftrag"⁸⁰ oder bezieht sich Pehle noch 2009 auf die Neugliederung als Verfassungsauftrag⁸¹. Ihre Position begründet Hennings wie folgt:

„Die 1976 erfolgte Umwandlung des Art. 29 GG vom bindenden Verfassungsauftrag in eine ‚Kann-Bestimmung‘ hat die Problematik der Neugliederung des Bundesgebietes nur juristisch, jedoch nicht politisch entschärft.“⁸²

Zudem sieht sie in der Verfassungsänderung von 1976 einen „Schlußstrich“ und unter Bezug auf Roman Schnur einen Erfolg für neugliederungsunwillige Personen und Organisationen, welche z. B. einer Neuverteilung politischer Macht ablehnend gegenüber standen⁸³ und konstatiert weiterhin, dass die Bundesregierungen zielgerichtet die Neugliederung vermeiden wollten⁸⁴. Der in Argumentation und Logik kritisch zu beurteilende ‚Streit’, ob es sich bei der Neugliederung um einen nicht erfüllten Verfassungsauftrag handelt oder nicht, ist eine Hypothek aus vergangen Zeiten entlang einer Diskussionslinie, welche kaum einen Beitrag zu etwaigen aktuellen Debatten zu leisten im Stande ist. Es war jedoch wichtig diesen aufzuzeigen, da einige Argumentationslinien nur so verständlich sind. Entscheidend ist bei der verfassungsrechtlichen Betrachtung heute das geschriebene Wort. Aus diesem Grund wird Art. 29 GG in seiner aktuellen Fassung Grundlage des folgenden Abschnittes bilden:

„(1) Das Bundesgebiet kann neu gegliedert werden, um zu gewährleisten, daß die Länder nach Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können. Dabei sind die landsmannschaftliche Verbundenheit, die geschichtlichen und kulturellen Zusammenhänge, die wirtschaftliche Zweckmäßigkeit sowie die Erfordernisse der Raumordnung und der Landesplanung zu berücksichtigen.“⁸⁵

Der Hinweis auf die Änderung in eine „Kann-Bestimmung“ erfolgte bereits mehrmals. Zudem wurde der Passus „soziales Gefüge“ durch „Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung“ ersetzt. Die wichtigen Kenngrößen an das neu entstehende Bundesland sind nach Hinsch⁸⁶, Ernst, Luther und dem Art. l 29 GG: „Größe“ (Fläche und Bevölkerung), „Leistungsfähigkeit“ (unterschieden nach wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit, finanzielle Leistungsfähigkeit, politische Leistungsfähigkeit, administrative Leistungsfähigkeit) und die Erfüllung der den Ländern „obliegenden Aufgaben“. Allerdings ergeben sich für eine Neugliederungsdebatte entlang dieser Richtbegriffe mehrere grundsätzliche Fragen. Die entscheidende Grundsatzfrage ist: Was muss/müsste ein neues Bundesland zu leisten im Stande sein und wann besteht „Neugliederungsreife/-bedarf/-notwendigkeit“?:

„Die Frage nach einem ‚Ob’ der Neugliederung stellte sich nicht, denn zur Neugliederung war der Gesetzgeber verpflichtet. Allein das ‚Wie’ war und ist in Art. 29 GG näher geregelt. Mit der Streichung des Verfassungsauftrags 1976 wurde am materiellen Regelungsgehalt der Norm nichts geändert. Eigentlich wurde allein das ‚ist’ durch ein ‚kann’ ersetzt. Die bis dahin geklärte Frage nach dem ‚Ob’ der Neugliederung, die durch die Veränderung der Vorschrift aufgeworfen wurde, blieb ungeklärt. So gibt es bis heute keine Regeln, wann eine Neugliederung vorzunehmen ist.“⁸⁷

Bei der Diskussion entlang der Richtbegriffe kommt die Debatte an den Punkt einer Wertung und/oder Gewichtung dieser, allerdings trifft der Art. 29 Abs. 1 S. 2 GG dazu keine klaren Aussagen⁸⁸ und der Interpretationsspielraum ist groß⁸⁹. Dessen ungeachtet ist es möglich, diesen aus dem Aspekt der politischen und wirtschaftlichen Stabilität als auch aus der Perspektive maximaler Sicherheit herauszulesen. Art. 29 GG definiert nicht wie ein fusioniertes Bundesland auszusehen hat und welche konkreten Kriterien es erfüllen muss. Insgesamt bleibt anzunehmen, dass eine geplante Länderfusion nicht aufgrund verfassungsrechtlicher Hürden scheitern würde.

Die weiteren Absätze des Artikel 29 GG beziehen sich überwiegend auf Verfahrensfragen und sind aus verfassungsrechtlicher Sicht aufschlussreich. In Art. 29 Abs. 2 GG ist zu lesen: „(2) Maßnahmen zur Neugliederung des Bundesgebietes ergehen durch Bundesgesetz, das der Bestätigung durch Volksentscheid bedarf. Die betroffenen Länder sind zu hören.“ Es wird explizit auf die Zuständigkeit des Bundes für die Fragen der Neugliederung hingewiesen. Die Frage der Zuständigkeit wurde durch das sogenannte Hessen-Urteil (1961) des Bundesverfassungsgerichts geregelt und beinhaltet zwei wesentliche Aspekte, zum einen den Hinweis darauf, dass der Bund die Zuständigkeit über die Neugliederung hat⁹⁰ und zum anderen, dass der Neugliederungsauftrag unabhängig von der Wiedervereinigung zu vollziehen ist⁹¹. Die Neugliederung ist faktisch ein Kondominium von Bund und Ländern, in welchem praktisch beide von entscheidender und gleichrangiger Bedeutung sind⁹². Die Absätze (3) bis (6) des Art. 29 GG befassen sich mit den Entscheidungsverfahren zu einer möglichen Länderfusion bzw. Länderteilung. Der ‚Volksentscheid’ als politischer Prozess wird im Anschlusskapitel „3.3. Direktdemokratische Instrumente und Prozesse als Neugliederungshindernis?“ betrachtet. In Bezug auf die Ausbildung von „Metropolregionen“ im Untersuchungsgegenstand ist Art. 29 GG Abs. 4 von Interesse, aber welche Bedeutung der Hinweis auf Wirtschaftsräume im Zusammenhang mit möglichen Fusionsbestrebungen/-projekten zukünftig noch haben kann, ist heute nur schwer abschätzbar.

3.2.3. Staatsvertrag

Eine weitere und womöglich für die politische Realität wahrscheinlichere als auch praktikablere Möglichkeit zur Neugliederung beinhaltet Art. 29 GG Abs. 7⁹³ und 8⁹⁴, in welchem die Möglichkeit der Schließung von Staatsverträgen geregelt wird. Dabei handelt es sich um eine vereinfachte Möglichkeit der Neugliederung, bei welcher die verfassungsrechtlichen Hürden niedriger sind, wobei Hoff zu folgender Einschätzung kommt: Die „Verfassungsreform von 1994 hat die Fehlentwicklung der Grundgesetz Novelle von 1976 nicht umgekehrt“⁹⁵. Er hebt dessen ungeachtet den neuen Art. 118a⁹⁶ hervor, welcher „die territoriale Neuordnung einzelner Teile des Bundesgebietes vereinfacht“⁹⁷, da dieser, ähnlich wie im Falle Baden-Württemberg, „die Zuständigkeit der Neugliederung in die Hand der beteiligten Länder legt.“⁹⁸ Gleich eingangs seiner Arbeit stellt Keunecke die grundsätzliche Frage, ob es denn im Vorfeld des Zusammenschlussvorhabens zwischen Berlin und Brandenburg „sinnvoll" und „erforderlich" war, „einen verfassungsrechtlichen Sonderweg zu beschreiten"⁹⁹. Er kommt zu der Erkenntnis, dass der Weg über den Art. 29 GG „wenig aussichtsreich“ war und begründet so „die neuen Art. 29 VIII und 118a GG“ ¹⁰⁰.Die Länderfusion Berlin- Brandenburg ist auf Grundlage von Art. 118a GG aus verfassungsrechtlicher und prozessualer Perspektive ‚einfacher’. Das Scheitern des Versuchs zeigt, warum das Wort einfacher in Anführungsstrichen steht¹⁰¹. Auch Noack sieht in der weiteren Möglichkeit zur Neugliederung Vorteile und diagnostiziert, dass im Gegensatz zu Art. 29 GG Art. 118a GG als verfassungsrechtliche Sonderregelung durch seine Klarheit und Verfahrensoffenheit überzeugt und verfassungsrechtlich ideale Bedingungen für einen Zusammenschluss bietet¹⁰².

Aus staatsrechtlicher Perspektive werden die Ergänzungen gleichermaßen als förderlich eingestuft:

„Dem Artikel 29, welcher die Länderneugliederung innerhalb der Verfassung neu regelt, sind in der Geschichte der Bundesrepublik einige Veränderungen ‚zu Gute‘ gekommen. Eine der entscheidenderen Veränderungen ist wohl die Ergänzung um Paragraph 8 [...], welcher den Weg über die inter-föderalen Staatsverträge eröffnet, jedoch die Zuständigkeit des Bundestages weiterhin unterstreicht und auch den Volksentscheid weiterhin als Kriterium umfasst.“¹⁰³

Hennings geht in ihrer Interpretation noch einen Schritt weiter und stellt in Bezug auf die Zuständigkeit für Neugliederungsvorhaben fest:

„Dementsprechend sehen Art. 29 und 118 GG Änderungen des Gebietsstandes und der Neugliederung des Bundesgebiets vor, die sogar ‚entgegen dem Willen der Bevölkerung eines Landes durchgeführt werden können‘. Daraus folgerte das Bundesverfassungsgericht ein Bekenntnis des Grundgesetzes zum ‚labilen Bundesstaat‘.“¹⁰⁴

Die Möglichkeit der Schließung von Staatsverträgen ist eine Möglichkeit potenzielle Neugliederungsvorhaben anzugehen. Der Blick auf die verfassungs- und verfahrensrechtlichen Fragen¹⁰⁵ kann allerdings die viel wichtigeren Grundsatzfragen um die Notwendigkeit, den Sinn und die Ziele eines solchen Vorhabens nicht beantworten.

3.2.4. Fazit

Das Urteil zu Artikel 29 GG fällt in der Literatur recht eindeutig aus, so resümiert bspw. Hennings über diesen als „Kompromiß der Leerformeln“:

„Man kann sich des Eindrucks nicht erwehren, daß eben diese Mehrdeutigkeit überhaupt erst eine Aufnahme der Neugliederungsbestimmung in die Verfassung ermöglichte. [...] Oder schließlich eine Verwirklichung durch absichtlich unklare Formulierungen sogar verhindert werden sollte oder ob die Verfassungsväter die Aussagefähigkeit ihrer Formulierung nicht erkannten, sind Fragen, deren Beantwortung in den spekulativen Bereich hineinreicht, da es Aufzeichnungen zu diesem Problem nicht gibt.“¹⁰⁶

Und Hinsch verweist darauf, dass die Grundsatzfrage zum Zweck eines solchen Vorhabens in Art. 29 GG nicht zweifelsfrei feststellbar ist:

„Da Art. 29 GG ausdrücklich nur eine Regelung zum ‚Wie’ der Neugliederung trifft, muß das ‚Ob’ der Neugliederung durch Auslegung ermittelt werden. Da die anderen Auslegungsmethoden keinen Erfolg bescheren, ist Art. 29 GG nach Sinn und Zweck auszulegen. Ziel der Regelung des Art. 29 GG ist es, eine funktionsfähige territoriale Gliederung zu schaffen. Anhand des Begriffs der den Ländern obliegenden Aufgaben ist zu klären, ob die heute existierenden Länder eine solche Ordnung bilden. Dies ist der einzige materielle Gehalt von Art. 29 GG, der sich hinter der Unzahl der Richtbegriffe versteckt.“¹⁰⁷

Außerdem betont er wiederholt die staatsrechtlichen Unzulänglichkeiten des Artikels 29 GG und spricht diesem die Fähigkeit ab, ein „verbindliches Leitbild“ zu sein¹⁰⁸. In Bezug auf dieses Verfahren sieht Leonardy die Novellierung des Artikels 29 GG als „Verhinderungsverfahren“, welches „bewusst“ und „gewollt“ ist¹⁰⁹. Die Empirie gibt ihm bis dato Recht. Ähnlich argumentiert Noack, welcher keine Chance für eine große Neugliederung, bedingt durch die Änderung des Artikels 29 GG in eine Kann-Bestimmung¹¹⁰ und der schier unüberwindbaren prozeduralen Hürden¹¹¹, sieht. In der gleichen Argumentationslinie befindet sich Hoff:

„Seit der Umwandlung der »Muss-Bestimmung« zur Neugliederung des Bundesgebietes im Art. 29 GG in eine »Kann-Bestimmung« sind Versuche eine Länderneuordnung zu erreichen, strukturell zwar nicht zum automatischen Scheitern verurteilt, aber doch zumindest wesentlich erschwert worden.“¹¹²

Einen Schritt weiter geht Hennings und meint: „Somit kommt man zu dem Ergebnis, daß Art. 29 GG sowohl in Bezug auf seine Zielsetzung als auch durch die Verfahrensvorschriften auch dazu beigetragen hat, daß die Neugliederung bisher nicht realisiert wurde.“¹¹³ Und Greulich¹¹⁴ schließt sich dieser Interpretation an, wenn diese feststellt, „daß das Scheitern der Neugliederung nicht nur auf politischen Fehlentscheidungen, sondern ebenfalls auf Schwächen der Vorschrift selbst beruhte.“¹¹⁵ Diese Aussage müsste letztendlich genauer geprüft werden, da der politische Wille und dessen gesellschaftliche Akzeptanz die entscheidenden Kriterien sind. Der Fokus der Neugliederungsdebatte auf die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen hat insgesamt in der Vergangenheit falsche bzw. für die Debatte irreführende Schwerpunkte gesetzt und Grundfragen nicht beantwortet, da das „Wie“ und das „Ob“ und nicht das „Wann“ und das „Warum“ die Diskussion(en) leitete.

Zusammenfassend ist festzustellen, dass es drei verfassungsrechtlich vorgesehene Verfahrenswege der Neugliederung gibt: Initiative des Bundes, Veranlassung der Bürger und durch die Bundesländer selbst¹¹⁶: „Die rechtlichen Bedingungen für eine territoriale Neugliederung im Lande sind also verlässlich normiert und lassen sich überschaubar erfassen.“¹¹⁷ Allerdings ist dies allein noch kein Erfolgsgarant für Gebietsreformen, denn „[...] so praktikabel die Wege vernormt sind, so sehr hängt dann alles von dem politischen Willen ab, tatsächlich zu einer entsprechenden Neuordnung zu kommen.“¹¹⁸ Erstaunlich ist jedoch, dass außer bei Hinsch kaum auf die Grundsatzfragen zur Neugliederung verwiesen wird. Artikel 29 GG lässt klare Regelungen zum Wann und Wofür in Bezug auf territoriale Änderungen des Bundesgebietes offen und ein Rekurs zu den vorhandenen Ländern fehlt gänzlich. Es stellt sich die Frage: Warum sind nur für neu zu gliedernde Länder Kriterien vernormt? Der historische Rückblick auf die Debatte(n) zur Neugliederung ist für eine zeitgemäße Debatte zu diesem Thema irrelevant, da

a) weder eine konsequente Evolution der Debatte erkennbar ist,
b) die Rahmenbedingungen grundlegend verschieden sind und
c) die wichtigen Grundsatzfragen für das Wann und Wofür im Laufe der Debatte nicht ausreichend behandelt und dargelegt wurden.

Ein weiteres und als schwerwiegend zu bezeichnendes Manko der bis dato vor allem verfassungsrechtlich geführten Debatten ist der Fokus auf Verfahrens- und Rechtsfragen. Die Arbeit hat bis hierhin gezeigt, dass Neugliederung in erster Linie und dem Ursprung nach ein politisches Problem bzw. eine politische ‚Aufgabe’ (nicht Pflicht) ist. Dieser Fakt bleibt beim Fokus auf den Artikel 29 GG, vor allem nach seiner Umwandlung in eine Kann-Bestimmung, in großen Teilen unbeachtet. Die Betrachtung des Artikels 29 GG zeigt, dass es keine Ansätze gibt, eine wissenschaftliche Neugliederungs-/Fusionsdebatte auf Grundlage oder entlang diesem aufzubauen.

3.3. Direktdemokratische Instrumente und Prozesse als Neugliederungshindernis?

In diesem Kapitel wird auf die möglichen ‚Verfahrenshürden’ plebiszitärer Elemente in politischen Verfahren generell bzw. für die Neugliederung speziell verwiesen. Besondere Beachtung finden die Frage des Quorums und die der Veto-Akteure eines solchen Verfahrens.

Es sprechen jedoch Gründe dafür, die verfassungsrechtlich festgelegte ‚Volksbefragung‘ schon in Ansätzen in einer Überblicksarbeit zu diskutieren. Bei einem solchen Verfahren handelt es sich für bundesdeutsche Verhältnisse noch immer um eine Besonderheit. Auch wenn immer häufiger versucht wird, plebiszitäre Entscheidungstechniken im politischen System der Bundesrepublik zu etablieren, sind Volksbefragungen bei solch weitreichenden Entscheidungen unüblich. Es ist zu erwarten und nur folgerichtig, dass sich in möglichen konkreten Prozessen zu etwaigen Neugliederungsvorhaben nach aktueller Verfassungslage mit diesem direktdemokratischen Instrument bereits im Vorfeld befasst werden sollte. Zudem bildet dieser Gliederungspunkt einen logischen und ansatzreichen Abschluss zum Themenkomplex des ebenda skizzierten verfassungsrechtlichen Rahmens. Erfahrungsgemäß zeichnet sich die Bevölkerung durch einen Strukturkonservatismus aus. Der Volksentscheid¹¹⁹, als direktdemokratisches Instrument, ist eine der politischen Hürden im Fusionsprozess und -verfahren¹²⁰.

3.3.1 Plebiszitäre Elemente im Neugliederungsverfahren

Die fachlichen Diskussionen über die verfassungsrechtlich determinierten ‚Verfahrenshürden’ einer angestrebten Länderfusion halten an. Viele Autoren sehen in Artikel 29 GG und dessen Verfahrensregeln eine der Ursachen für das Scheitern jedweder Neugliederungsbestrebungen. So urteilt Menken bspw. über Artikel 29 GG, dass sich dieser „mit seinen komplexen Verfahrensvorschriften und hohen Zustimmungserfordernissen eher als ‚Neugliederungsverhinderungsartikel‘ denn als effektive Norm zur Restrukturierung des Bundesgebietes präsentiert.“¹²¹ Sehr hart geht Leonardy in Bezug auf die verfassungsrechtliche Neugliederungsmöglichkeiten mit dem Artikel 29 GG ins Gericht, wenn er das ebenda geregelte Verfahren als „Verhinderungsverfahren“ bezeichnet und fordert: „einen bundesweiten Volksentscheid auf Grundlage der neuen territorialen Vorschläge an den Anfang des Verfahrens zu setzen“, da die entsprechenden Gebietsveränderungen nicht nur regionale Auswirkungen haben, „sondern den Gesamtstaat vital etwas an[gehen; SG]“¹²².

Zudem werden sowohl die Qualität als auch die Prozesse plebiszitärer Verfahren im Allgemeinen, aber ebenso in Bezug auf die Neugliederung, kritisiert:

„Denn: der ‚Wille der Bevölkerung‘ zieht sich als stärkstes Argument durch alle Debatten über Neugliederung. Aber überall dort, wo wirklich Volksbegehren oder Volksentscheid neue Tatsachen schufen oder scheiterten, wurde nicht an die Ratio, sondern in erster Linie an die Gefühle der Bevölkerung, an die Irrationalität, appelliert. Es muß also sehr bezweifelt werden, daß dieser nicht faßbare und nicht definierbare ‚Wille der Bevölkerung‘ durch Argumente der Ratio im Sinne der Neugliederungsartikel beeinflußbar war und ist.“¹²³

Im Gegensatz zu den bereits diskutierten Richtbegriffen aus Artikel 29 GG sind die Verfahrensregeln relativ eindeutig, allerdings mit weitaus größerer polit-praktischer Folgewirkung. Ein großer ‚Stein des Anstoßes’ ist in diesem Zusammenhang die Quorums-Frage. In Bezug auf das Quorum bzw. Quoren-Regelungen wird zuweilen die Frage nach dem Sinn und der Erforderlichkeit dieser aufgeworfen: „Die Quorumsregelung der Volksentscheide in dem Neugliederungs-Vertrag lässt jedoch vermuten, dass die Neugliederungsgegner hier entscheidend mitgewirkt haben.“¹²⁴ Warum die Neugliederungsbestimmungen Quoren enthalten, ist tatsächlich fraglich und streitbar, allerdings bedarf es hierzu weiterer Analysen. Meerkamp bietet diesbezüglich folgende Erklärung an:

„Eine restriktive Quorengestaltung und weitere Fallstricke bei den Verfahrensmodalitäten dienten lange Zeit aus einer gouvernementalen Sichtweise heraus einem obrigkeitsstaatlichen Systemprotektionismus zur Vermeidung eines befürchteten Verlusts der Steuerungsfähigkeit. Eine vorherrschende etatistische Tradition – auf Seiten der parlamentarischen Gesetzgeber und der Rechtsprechung – hat den Bürger lange Zeit allzu oft unter den Generalverdacht des Missbrauchs der Verfahren gestellt, zum Sicherheitsrisiko für die demokratische Ordnung erklärt und zum Verwaltungsobjekt degradiert.“¹²⁵

Das Zitat Meerkamps mit dem Hinweis auf den „Systemprotektionismus“ verweist implizit auf den nächsten Absatz, in welchem die Veto-Akteurs-Struktur im Zusammenhang mit der Neugliederung thematisiert wird.

3.3.2 Potenzielle Veto-Akteure

Zu den streitbaren verfassungsrechtlichen und verfahrenstechnischen Hürden kommt ein erhebliches Vetospielerpotenzial für ‚Projekte’ dieser Größenordnung mit weitreichenden Veränderungen und Konsequenzen hinzu, welches vor allem aus politikwissenschaftlicher und politischer Sicht von großem Interesse ist.

Relativ theoretisch schätzt Decker die Beharrungskräfte bzw. die Reformresistenz institutionalisierter Strukturen wie folgt ein:

„Erstens sind Institutionen ihrer Natur nach abstrakt. [...] Zweitens wird die Bedeutung der Institutionen im Bewusstsein sowohl der Politiker als auch der Öffentlichkeit notorisch unterschätzt. [...] Und Drittens sind Institutionen, wenn sie einmal etabliert sind, in hohem Maße resistent. Reformversuche haben es also mit den geballten Eigeninteressen der betroffenen Akteure zu tun, an denen sie mit großer Wahrscheinlichkeit scheitern. Die Verfassung trägt diesen Interessen Rechnung, indem sie für verfassungsändernde Gesetze hohe Hürden vorsieht.“¹²⁶

Im Falle einer Länderneugliederung ist zumindest der Fakt bemerkenswert, dass die „Hürden“ für eine Verfassungsänderung relativ niedrig sind. „Die geballten Eigeninteressen der betroffenen Akteure“ und „Beharrungskräfte“¹²⁷ wiederum scheinen zumindest von ihrem Potenzial her geeignet diesen vermeintlichen Vorteil (aus Perspektive der Pro-Neugliederung) aufzuwiegen. In Bezug auf die „Abwehrkräfte“ konstatiert bspw. Davy, dass auf Problemlösungsansätze oft eine Gegenreaktion erfolgt: „Stattdessen werden Positionen eingenommen und solange verteidigt, bis die geplante Veränderung scheitert“. Zudem wird bei territorialen und institutionellen Veränderungen „die Aufmerksamkeit der Beteiligten auf falsche Fragen wie Machterhaltung, Ungerechtigkeit, Bedeutungsverlust.“¹²⁸ [gelenkt; SG]. Die Einschätzungen Davys sind durchaus aufschlussreich, da diese nicht nur theoretisch plausibel erscheinen, sondern Erkenntnisse aus einer empirischen Studie auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland sind. Die Analyse der Historie der Neugliederung und deren verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen gibt Decker, Davy u. a. Recht. Als Beispiele für wahrscheinliche Vetospieler und Fusionsgegner führt Hennings Bundesbehörden, Bundesorgane, Länderkonferenzen, öffentliche Anstalten, Gewerkschaften, Verbände, berufsständische Kammern¹²⁹ an. Auch Hoff verweist darauf, dass die Verwaltungsstrukturen (Organisation, Machtverteilung und Karrieremuster) eine Neugliederung erschweren¹³⁰. Zudem würden Parteienstruktur, die Struktur des Parteiensystems¹³¹, Egoismen der Verwaltungen und die „Transformationserfahrungen der Ostdeutschen“ Neugliederungsversuche erschweren¹³². Dazu rückblickend:

„Nicht vergessen werden darf, dass auch politische Parteien und eine große Anzahl von Verbänden und Organisationen in ihrer Struktur, sofern diese auf bestehende Länder ausgerichtet ist, betroffen gewesen wären, so dass auch sie jeder Neugliederung skeptisch und letztlich ablehnend gegenüberstanden.“¹³³

Die Parteien als Veto-Akteur betrachtend, konstatiert Hennings: „Es kann deshalb nicht zweifelhaft sein, daß die Parteizentralen in erheblichem Maß am Scheitern der Neugliederungsbemühungen beteiligt waren.“ Weiterhin verweist Hennings in diesem Zusammenhang darauf, „daß sich die parteipolitischen Machtverhältnisse in den neuzugliedernden Ländern und im Bundesrat zu ihrem Nachteil ändern würden.“¹³⁴ Etwas plakativer formulierte es Schäuble und bediente sich folgender Metapher: „Man soll die Frösche nicht mit dem Abpumpen des Sees beauftragen.“¹³⁵ Bereits 1973 wird im „Ernst-Gutachten“ auf die „Chancengleichheit der Parteien“ als „Kriterium der Neugliederung“ verwiesen¹³⁶. Es ist im Zusammenhang mit der Neugliederung für die wissenschaftliche Debatte geboten, die Parteien (Ämter, Personal, Strukturen) nicht aus der Analyse zu exkludieren:

„Eine Fusion wird umso weniger Chancen haben, je mehr sie von den Akteuren [‚die Landesregierungen, die Landtage mit einzelnen Abgeordneten, die sich oftmals primär als Kommunalpolitiker verstehen, die Kommunen, die Parteiorganisationen, die Bevölkerungen der von der Fusion betroffenen Länder und Landesteile, Bundesregierung, Bundestag‘ ebd. S. 245; SG] als Fahrt ins Ungewisse empfunden wird.“ ¹³⁷

Ohne die Überzeugung der Veto-Akteure werden weder Fusion noch Kooperation gelingen. Anhand der skizzierten Veto-Akteurs-Struktur ist zu erkennen, wie ambitioniert jegliche Arten großer Veränderungen sind.

3.3.3 Fazit

Der Exkurs zur direktdemokratischen Komponente im Neugliederungsverfahren zeigt, dass die institutionellen und soziologischen bzw. sozialpsychologischen Hürden eines solchen Vorhabens hoch sind und deren Überwindung nur schwer steuer- und planbar ist. Aber die Reaktionen sind teilweise vorhersehbar:

„Die Diskussion über das föderale Mehrebenensystem der Bundesrepublik einschließlich der verfassungsrechtlichen und fiskalischen Rahmenbedingungen folgt nicht selten den zum Teil seit Jahren eingefahrenen Bahnen: politische Konfliktlinien und -muster sind vergleichsweise beständig und rufen oft vorhersehbare Abwehrreflexe hervor.“¹³⁸

Bevor nicht durch eine langfristig ausgerichtete Kommunikationsstrategie verhindert werden kann, dass eine Länderfusion nicht als Kampf um begrenzte Ressourcen für die einzelnen Regionen/Bundesländer wahrgenommen wird, ist von einem solchen Versuch abzuraten, denn:

„Plebiszitäre Elemente wirken, wie ‚Stuttgart 21‘ erneut gezeigt hat, als zusätzlicher Vetopunkt im politischen System: Es sind überwiegend oppositionelle Parteien, [...], die im repräsentativen Verfahren unterlegen waren bzw. zu unterliegen drohen und die mithilfe demokratischer Hebel ihre Position im politischen Wettbewerb verbessern wollen.“¹³⁹

Die politischen¹⁴⁰ und gesellschaftlichen Gegner eines solchen Vorhabens haben es leicht, die politischen, soziologischen und sozialpsychologischen Prozesse für sich und gegen das Vorhaben zu lenken. In Bezug auf diese Prozesse muss zwischen Fusionsbefürwortern und Fusionsgegnern von Chancenungleichheit gesprochen werden. Gleiches gilt in großen Teilen auch für Kooperationen. Gleichwie Volksentscheide¹⁴¹ gewichtet werden bzw. welche Rolle diesen im jeweiligen politischen System zugeschrieben wird und ohne bis in die Kategorie des ‚Wutbürgers’ zu argumentieren, ist ein Bürgerentscheid ein politisch schwer steuerbares Element. Eine latente Unzufriedenheit mit Parteien und ‚der Politik’ seitens der Bevölkerung sind keine förderlichen Rahmenbedingungen für eine ‚von oben nach unten’ gedachte und organisierte Länderfusion, welche der Legitimation bspw. eines Volksentscheides bedarf. Der recht breiten Diskussion Meerkamps¹⁴² zum Volksgesetzgebungsverfahren im Allgemeinen müsste den Untersuchungsgegenstand betreffend eine Frage folgender Zielrichtung angeschlossen werden: Wie wirkt sich die Besonderheit einer Volksabstimmung mit Quorum auf das Verhalten der Volksentscheide ‚ungeübter‘ Bürger aus? Der Frage liegt die Vermutung zu Grunde, dass ein besonderes Verhalten der Bürger bei einem Volksentscheid über eine Fusion zu erwarten ist, da dieser selten als Instrument im bundespolitischen Alltag eingesetzt wird. Es sollte vorab geprüft werden, ob nicht die Gefahr besteht, dass die Abstimmung weniger zur Lösung einer Sachfrage als vielmehr zum Ausdruck allgemeiner Unzufriedenheit bzw. eines bürgerlichen Protests wird.

Eine These könnte sein: Eine an Volksentscheide gewöhnte Bürgerschaft hat weniger Berührungsängste mit diesem Verfahren, weil es entsprechend politisch sozialisiert wurde und kann bei anderen regelmäßigen Abstimmungen Protest ausdrücken bzw. eine Volksabstimmung als einmaliger und besonderer Vorgang weist Eigenheiten in Bezug auf Wahlverhalten - Abstimmungsverhalten und die Entscheidung überhaupt zu wählen auf. Ängste vor Veränderungen könnten durch einen neuen und fremdartig wirkenden politischen Prozess verstärkt werden. Die Vermittlung eines solchen Vorhabens in der Öffentlichkeit ist für Noack der zentrale Punkt, was nicht nur aus Perspektive der Aufgaben der Politik, sondern auch bezüglich der verfassungsmäßig geregelten Verfahrenswege respektive auf die vorgesehene Bürgerbeteiligung nachvollziehbar ist:

„Ein Hauptaugenmerk bei der Gestaltung eines neuerlichen Fusionsanlaufes muss auf der Darstellung und Vermittlung des Fusionsvorhabens in der Öffentlichkeit liegen. Grundsätzlich sollte sich dabei der Konsens der politischen Akteure widerspiegeln. Die beiden Länder [in dieser Untersuchung sogar drei Länder; SG] und ihre Landesregierungen sollten als Fusionspartner ein relativ konfliktfreies Gesamtbild abgeben und mit ihren Äußerungen und ihrem Handeln den Fusionsgedanken transportieren.“¹⁴³

Trotz aller Schwierigkeiten und der Veto-Akteurs-Struktur bestehen Chancen auf die Durchsetzung von Fusionsvorhaben, wenn „man mögliche Schwierigkeiten und Widerstände im Entscheidungsprozess antizipiert“ und bei der theoretischen Vorabbetrachtung „das Handeln der beteiligten Akteure in den Mittelpunkt“¹⁴⁴ rückt.

Folgende Perspektiven in der Auslegung des Artikels 29 GG sind möglich: Weil dieser so ‚unvorteilhaft‘ ist, sind bis dato keine Neugliederungen in der Bundesrepublik basierend auf diesem zu Stande gekommen oder es hat einfach zu oft der politische und gesellschaftlich-bürgerliche Wille gefehlt.

Für die politische und politikwissenschaftliche Debatte ist Artikel 29 GG nur begrenzt relevant und ‚brauchbar‘. Diesen jedoch allein zum verfahrensrechtlichen ‚Sündenbock‘ für alle gescheiterten Neugliederungsbestrebungen zu deklarieren, ist weder angebracht noch begründet. Die meisten Versuche der Neugliederung sind entweder schon beim Agenda Setting oder im Vorfeld eines echten und ‚scharfen‘ Versuches gescheitert. Die richtige Gewichtung des politischen Willens und der jeweiligen Kontextbedingungen fehlt bei der Analyse der (Nicht-)Neugliederung nur allzu oft.

3.4. Die Neugliederungsdebatte(n) im Kontext der Föderalismusreformen

Warum steht die Neugliederungsdebatte im Zusammenhang mit Föderalismusreformen? Bei der Thematik Föderalismusreform geht es auch um Aufgaben und Kompetenzen der Bundesländer bzw. des Bundes. Das ist für die Neugliederungsdebatte(n) von Relevanz, denn Neugliederung bzw. Länderfusion sollte inhaltlich betrachtet kein Selbstzweck sein:

„Zentrale Voraussetzung jeder Länderneugliederung ist eine Föderalismusreform, die die Kompetenzen der Länder stärkt bzw. wiederherstellt. Ohne eine ausreichende Entscheidungsautonomie der Länder über ihre Ausgaben und Einnahmen geht eine Länderneugliederung ins Leere. Effizienz- (und Demokratie)gewinne sind nur dann zu realisieren, wenn der räumlichen Komponente auch eine vom Wähler sanktionierbare Entscheidungsebene korrespondiert.“¹⁴⁵

Wenn Für und Wider solcher Vorhaben beleuchtet werden, dann müssen als Bezugspunkt das Aufgabenspektrum und die Kompetenzen der Bundesländer in den Fokus rücken. Das wiederum ist ein weiterer Grund, warum für eine eigenständige Debatte zur Neugliederung im Allgemeinen und in Bezug auf den Untersuchungsgegenstand ‚geworben’ wird. Historisch betrachtet waren Rahmenbedingungen, Kompetenzen und Aufgaben der Bundesländer andere, als sie es heute sind. Die Föderalismusreformdiskussion hat verschiedene Facetten und nun werden Berührungspunkte mit der Neugliederungsdebatte aufgezeigt. Allgemein skizziert Andersen den Kontext der Föderalismusreformdebatte¹⁴⁶:

„Unter der Rahmenbedingung der Globalisierung mit ihrem einhergehenden Standortwettbewerb sind auch die staatlichen Aufgaben und Strukturen einem neuen Rechtfertigungsdruck unterworfen. Die daraus resultierenden vielfältigen Reformdiskussionen sind eine internationale Entwicklung, haben aber angesichts dürftiger Performanz- hohe Arbeitslosigkeit, geringes Wachstum, Überlastung des Sozialstaates und problemverschärfende demographische Entwicklung- gerade auch Deutschland erfasst und das politische System einbezogen.“¹⁴⁷

Das Tempo der Veränderungen hat zugenommen, das Maß an Adaptionsfähigkeit des föderalen Systems muss steigen und auch der institutionelle Bereich der föderalen Strukturen unterliegt Anpassungsforderungen¹⁴⁸. Ob diese Forderungen immer gerechtfertigt oder sinnvoll sind und der „Verfassungsidee" des Grundgesetzes Rechnung tragen, muss im Einzelfall untersucht werden.

Der Forderung nach mehr föderalen Wettbewerb, welcher die Adaptionsfähigkeit steigern soll und Anpassungsvorschläge anbieten kann, wird zuweilen die Forderung nach territorialer Neugliederung beigemischt:

„Föderaler Wettbewerb sollte an die Stelle ständiger Verteilungsstreits treten. Dazu bedarf es auch einer Neugliederung der Länder. Diese bestehende Gliederung ist eine wesentliche Ursache der aufgezeigten Fehlentwicklungen.“¹⁴⁹

In jüngster Vergangenheit waren es vor allem die Föderalismuskommission I¹⁵⁰ (Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung 2003-2004¹⁵¹ ) und die Föderalismuskommission II (Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder Finanzbeziehungen 2007-2009¹⁵² ), welche sich mit dem Bund-Länderverhältnis auseinander setzten. Doch in der Fachwelt herrschte vor allem Pessimismus in Bezug auf eine wirksame Föderalismusreform infolge der institutionellen Vetomöglichkeiten¹⁵³. Das Verhältnis von Länderneugliederung im Kontext der Föderalismusreformdebatten stellt Sturm wie folgt dar:

[...]

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¹ Rudolf Hrbek, Neugliederung: Ein (fast) folgenloses Dauerthema deutscher Politik, in: Vorstand des Europäischen Zentrums für Föderalismus-Forschung (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2009, Föderalismus, Subsidiarität und Regionen in Europa, Baden-Baden 2009, S. 188.

² Klaus-Jürgen Matz, Länderneugliederung. Zur Genese einer deutschen Obsession seit dem Ausgang des Alten Reiches, Idstein 1997, S. 15, 20, 22, 23, 24.

³ Bundesministerium des Inneren (Hrsg.), Die Neugliederung des Bundesgebietes. Gutachten des von der Bundesregierung eingesetzten Sachverständigenausschusses, Bonn, Köln, Berlin 1955, S. 20.

⁴ Almuth Hennings, Der unerfüllte Verfassungsauftrag. Die Neugliederung des Bundesgebietes im Spannungsfeld politischer Interessengegensätze. Univ., Habil.-Schr. u.d.T.: Hennings, Almuth: Die Neugliederung des Bundesgebietes im Spannungsfeld politischer Interessengegensätze und rationaler Kriterien in Vergangenheit und Gegenwart- Hamburg, 1980, Heidelberg 1983, S. 8.

⁵ Keunecke plädiert gleichfalls für eine politikwissenschaftliche Debatte zu Neugliederung. Vgl. Ulrich Keunecke, Berlin-Brandenburg - Traum oder Hochzeit? Die Gründe für das Scheitern der Fusion. Literaturverz. S. 101 - 108, Berlin 2003, S. 23.

⁶ Klaus-Jürgen Matz, Länderneugliederung. Zur Genese einer deutschen Obsession seit dem Ausgang des Alten Reiches, Idstein 1997.

⁷ Ernst-Hasso Ritter, Handwörterbuch der Raumordnung, Hannover 2005, S. 98.

⁸ Susanne Greulich, Länderneugliederung und Grundgesetz. Entwicklungsgeschichte und Diskussion der Länderneugliederungsoption nach dem Grundgesetz, Baden-Baden 1995, S. 217.

⁹ Susanne Kranepuhl, Möglichkeiten und Grenzen länderübergreifender Kooperationen im Raum Halle-Leipzig, Leipzig 2009, S. 84.

¹⁰ Bundesministerium des Inneren (Hrsg.), Die Neugliederung des Bundesgebietes. Gutachten des von der Bundesregierung eingesetzten Sachverständigenausschusses, Bonn, Köln, Berlin 1955, S. 20.

¹¹ Vgl. Arend Lijphart, Comparative Politics and the Comparative Method, in: The American Political Science Review, 65. Jg. (1971), H. 3, S. 686 “All cases should, of course, be selected systematically, and the scientific search should be aimed at probabilistic, not universal, generalizations.”

¹² „Der Forschungsverbund [KoReMi; S.G] ist ein Verbund des Instituts für Stadtentwicklung und Bauwirtschaft, des Institutes für Öffentliche Finanzen und Public Management und des Institutes für Infrastruktur und Ressourcenmanagement der Universität Leipzig sowie der Professur für Sozialgeographie der Martin-Luther-Universität Halle- Wittenberg.“ Thomas Gawron, Steuerungstheorie, Policy-Forschung und Governance-Ansatz. Zum verfehlten Governance-Konzept der Regionalforschung, Leipzig, Hannover 2010 und "Das interdisziplinäre Projekt KoReMi („Ziele und übertragbare Handlungsstrategien für ein kooperatives regionales Flächenmanagement unter Schrumpfungstendenzen in der Kernregion Mitteldeutschland“) wird unter diesem Dach einen Beitrag zur ökonomisch, ökologisch, soziodemographisch und regionalpolitisch umsetzbaren Reduzierung der Flächeninanspruchnahme, zum Erhalt der Lebensqualität und der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit in polyzentrischen Verdichtungsregionen mit raumstrukturellem Wandel leisten." Johannes Ringel / Thomas Lenk / Klaus Friedrich / Robert Holländer / Wolfgang Kühn (Hrsg.), Die Kernregion Mitteldeutschland. Ein erster Überblick … Bevölkerung, Finanzen, Infrastrukturen, Raumstruktur und Wirtschaft, Leipzig 2007, S. 5.

¹³ Vgl. Michael Dreyer, Land, Region, Großraum und Föderalismus, in: Jürgen John (Hrsg.), "Mitteldeutschland", Begriff - Geschichte - Konstrukt., Rudolstadt 2001, S. 122.

¹⁴ Roland Sturm, Deutschland nach der Einheit - mehr als eine erweiterte Bundesrepublik, in: Gunther Wanke (Hrsg.), Über die Folgen der Einheit, Fünf Vorträge; [Erlanger Universitätstage, Ansbach 2002], Erlangen 2003, S. 132. Ebenso vgl. Europa und deutsche Einheit als herausragende Kontextfaktoren. Vgl. Wolfgang Renzsch / Klaus Detterbeck / Stefan Schieren, Einleitung/ Föderalismus, in: Klaus Detterbeck (Hrsg.), Föderalismus in Deutschland, München 2010, S. 16f.

¹⁵ Herwig Birg, Die ausgefallene Generation. Was die Demographie über unsere Zukunft sagt, München 2006, S. 149. Vielleicht auch aus der,politikwissenschaftlichen Quarantäne/Nische‘?

¹⁶ Hans Joachim Meyer, Föderalismus oder Partikularismus? Eine Warnung vor blindem Reformeifer. http://www.kas.de/wf/doc/kas_3731-544-1-30.pdf?070628104827 (02.07.2011), S. 7.

¹⁷ Bundesministerium des Inneren (Hrsg.), Die Neugliederung des Bundesgebietes. Gutachten des von der Bundesregierung eingesetzten Sachverständigenausschusses, Bonn, Köln, Berlin 1955, S. 19.

¹⁸ Fritz W. Scharpf, Wirft eine Neugliederung neue Fragen auf?, in: Die Ausgabe der Wochenzeitung "Das Parlament" vom 15. September 1973 war dem Thema Neugliederung gewidmet. Neugliederung des Bundesgebietes, Im Vorfeld der Entscheidung, Bonn 1973, S. 71.

¹⁹ Peter M. Huber, Deutschland in der Föderalismusfalle?, Heidelberg 2003, S. 19.

²⁰ Klaus-Jürgen Matz, Länderneugliederung. Zur Genese einer deutschen Obsession seit dem Ausgang des Alten Reiches, Idstein 1997, S. 24.

²¹ Jens Bullerjahn, Mitteldeutschland. Vision Identität Räume, Magdeburg 2008, S. 25.

²² Zur Chronologie und überblickshaften Geschichte der Neugliederungsdebatte auch. Vgl. Almuth Hennings, Der unerfüllte Verfassungsauftrag. Die Neugliederung des Bundesgebietes im Spannungsfeld politischer Interessengegensätze. Univ., Habil.-Schr. u.d.T.: Hennings, Almuth: Die Neugliederung des Bundesgebietes im Spannungsfeld politischer Interessengegensätze und rationaler Kriterien in Vergangenheit und Gegenwart--Hamburg, 1980, Heidelberg 1983, S. 25ff, Chronologie der Neugliederungsdebatte S. 73-101., vgl. Detlev Noack, Reform des Föderalismus in Deutschland. Schwierigkeiten Hemmnisse Perspektiven: das Beispiel Berlin und Brandenburg. Zugl.: Potsdam, Univ., Diss., 2010, Berlin, Münster 2010, S. 73 und Wichtige historische Eckdaten des Neugliederungsdiskurses., vgl. Rudolf Hrbek, Neugliederung: Ein (fast) folgenloses Dauerthema deutscher Politik, in: Vorstand des Europäischen Zentrums für Föderalismus-Forschung (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2009, Föderalismus, Subsidiarität und Regionen in Europa, Baden-Baden 2009, S. 173f.

²³ Vgl. Bundesministerium des Inneren (Hrsg.), Die Neugliederung des Bundesgebietes. Gutachten des von der Bundesregierung eingesetzten Sachverständigenausschusses, Bonn, Köln, Berlin 1955, S. 15f.

²⁴ Vgl. Susanne Greulich, Länderneugliederung und Grundgesetz. Entwicklungsgeschichte und Diskussion der Länderneugliederungsoption nach dem Grundgesetz, Baden-Baden 1995, S. 17–23.

²⁵ Albert Funk, Kleine Geschichte des Föderalismus. Vom Fürstenbund zur Bundesrepublik, Paderborn, München, Wien, Zürich 2010, S. 21f.

²⁶ Benjamin-Immanuel Hoff, Länderneugliederung. Ein Modell für Ostdeutschland, Opladen 2002, S. 55.

²⁷ Einen geschichtlichen Abriss zu Neugliederungsbestrebungen nach dem Zweiten Weltkrieg vgl. Reinhard Schiffers, Länderneugliederungspläne nach 1945, in: Jürgen John (Hrsg.), "Mitteldeutschland", Begriff - Geschichte - Konstrukt. Literaturangaben, Rudolstadt 2001, S. 433.

²⁸ Dazu mehr unter „4.1. Die vollzogene Fusion – Baden-(und) Württemberg-Hohenzollern“.

²⁹ Uwe Andersen, Föderalismusreform. Eine Einführung, Schwalbach/Ts 2008, S. 20.

³⁰ Ebd., S. 19.

³¹ „Durch Beschluß vom 13. Juni 1951 hat der Bundestag die Bundesregierung ersucht, einen Sachverständigenausschuß zur Prüfung dieser Fragen ein zusetzten. Die Bundesregierung berief daraufhin am 15. Januar 1952 ein Gremium unabhängiger Persönlichkeiten; seine Mitglieder hatten die Aufgabe, als Wissenschaftler oder Praktiker die vielseitigen durch das Grundgesetz vorgezeichneten Aspekte des Neugliederungsproblems zu beleuchten. Den Vorsitz in diesem Gremium führte Herr Reichskanzler a.D. Dr. Luther, der schon 1928 den ‚Bund zur Erneuerung des Reiches’ gegründet hatte.“ Bundesministerium des Inneren (Hrsg.), Die Neugliederung des Bundesgebietes. Gutachten des von der Bundesregierung eingesetzten Sachverständigenausschusses, Bonn, Köln, Berlin 1955, Vorwort.

³² „91. Kabinettssitzung am 13. Juli 1955 […] [F.] Zur Neugliederung des Bundesgebietes: Der Bundesminister des Innern berichtet kurz über die Arbeiten der zur Klärung der oben genannten Fragen eingesetzten Luther-Kommission (Der nach seinem Vorsitzenden, dem ehemaligen Reichskanzler Hans Luther, als Luther-Kommission bezeichnete Sachverständigenausschuß für die Neugliederung des Bundesgebietes war durch Kabinettsbeschluß vom 15. Jan. 1952 ins Leben gerufen worden (vgl. Kabinettsprotokolle Bd. 5, S. 47 f. Fußnote: 48). Der Ausschuß hatte seine Arbeit am 30. Juni 1955 beendet. Die redaktionelle Schlußbearbeitung des Gutachtens wurde von einer eigens dafür bestellten Nachfolgekommission durchgeführt. - Unterlagen zur Arbeit des Sachverständigenausschusses in B 106/2659-2662, 11986 f. und B 136/4343 f., 4348. Auf seine Bitte hin ermächtigt ihn das Kabinett, den demnächst erscheinenden Bericht der Kommission zu veröffentlichen (Im Sept. 1955 legte der Sachverständigenausschuß sein Gutachten vor, das der BMI am 11. Nov. 1955 der Öffentlichkeit vorstellte. - Die Neugliederung des Bundesgebietes. Gutachten des von der Bundesregierung eingesetzten Sachverständigenausschusses. Hrsg. vom Bundesminister des Innern. Bonn/Köln/Berlin 1955 (BD 12/23). - Fortgang Sondersitzung am 11. Nov. 1955 TOP A (Genfer Konferenz)“ Fußnote: 49.). bearbeitet von Michael Hollmann und Kai von Jena, Kabinettsprotokolle Online "F. Zur Neugliederung des Bundesgebietes" (2.34.13:). http://www.bundesarchiv.de/cocoon/barch/1000/k/k1955k/kap1_2/kap2_34/para3_13.html (20.06.2012).

³³ Änderung des Grundgesetzes von 1976, siehe „3.1.3. Die Zeit zwischen 1976 und 1990“.

³⁴ Dazu „3.2. Verfassungsrechtlicher Kontext- gestern und heute“.

³⁵ Benjamin-Immanuel Hoff, Länderneugliederung. Ein Modell für Ostdeutschland, Opladen 2002, S. 69.

³⁶ Unter „§ 3 Deutsche Neugliederungsgeschichte“ stellt Hinsch einen historischen Abriss der Neugliederung von 1949 bis 1996 dar. Vgl. Andreas Hinsch, Neugliederung des Bundesgebiets und europäische Regionalisierung, Frankfurt am Main, Hamburg 2002, S. 33ff.

³⁷ Unabhängige Sachverständigenkommission 1970 "Ernst Kommission" Uwe Andersen, Föderalismusreform. Eine Einführung, Schwalbach/Ts 2008, S. 24f.

³⁸ Zu den Inhalten, Kriterien und Perspektiven des „Ernst-Gutachten“ siehe Tabelle 5 „Vorteile kleiner und großer regionaler Gebietskörperschaften“ und Tabelle 6 „Richtbegriffe der Ernst-Kommission für die Länderneugliederung“. Ebd., S. 84f.

³⁹ Vgl. Benjamin-Immanuel Hoff, Länderneugliederung. Ein Modell für Ostdeutschland, Opladen 2002, S. 80f.

⁴⁰ Ebd., S. 80f.

⁴¹ Fritz W. Scharpf, Wirft eine Neugliederung neue Fragen auf?, in: Die Ausgabe der Wochenzeitung "Das Parlament" vom 15. September 1973 war dem Thema Neugliederung gewidmet, Neugliederung des Bundesgebietes, Im Vorfeld der Entscheidung, Bonn 1973, S. 76.

⁴² Uwe Andersen, Föderalismusreform. Eine Einführung, Schwalbach/Ts 2008, S. 24f.

⁴³ Zum Stand der Neugliederungsdebatte von den 70er Jahren bis und inklusive der 90er Jahre vgl. Susanne Greulich, Länderneugliederung und Grundgesetz. Entwicklungsgeschichte und Diskussion der Länderneugliederungsoption nach dem Grundgesetz, Baden-Baden 1995, S. 100–168.

⁴⁴ Vgl. Ebd. S. 26f.

⁴⁵ Die deutsche Einheit als besondere und außergewöhnliche Kontextbedingung vgl. Wolfgang Renzsch / Klaus Detterbeck / Stefan Schieren, Einleitung/ Föderalismus, in: Klaus Detterbeck (Hrsg.), Föderalismus in Deutschland, München 2010, S. 22f.

⁴⁶ Michael Richter / Thomas Schaarschmidt / Mike Schmeitzner (Hrsg.), Länder, Gaue und Bezirke. Mitteldeutschland im 20. Jahrhundert, Halle (Saale) 2007, S. 10 Vorwort.

⁴⁷ Vgl. Roland Sturm, Deutschland nach der Einheit - mehr als eine erweiterte Bundesrepublik, in: Gunther Wanke (Hrsg.), Über die Folgen der Einheit, Fünf Vorträge; [Erlanger Universitätstage, Ansbach 2002], Erlangen 2003, S. 122.

⁴⁸ Vgl. Wolfgang Renzsch / Klaus Detterbeck / Stefan Schieren, Einleitung/ Föderalismus, in: Klaus Detterbeck (Hrsg.), Föderalismus in Deutschland, München 2010, S. 22f.

⁴⁹ Vgl. Rudolf Hrbek, Neugliederung: Ein (fast) folgenloses Dauerthema deutscher Politik, in: Vorstand des Europäischen Zentrums für Föderalismus-Forschung (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2009, Föderalismus, Subsidiarität und Regionen in Europa, Baden-Baden 2009, S. 180.

⁵⁰ Vgl. Fritz W. Scharpf / Arthur Benz, Kooperation als Alternative zur Neugliederung? Zusammenarbeit zwischen den norddeutschen Ländern, Baden-Baden 1991, S. 25.

⁵¹ Benjamin-Immanuel Hoff, Länderneugliederung. Ein Modell für Ostdeutschland, Opladen 2002, S. 9f.

⁵² Daniel Tripke, Sind die Länder Berlin und Brandenburg neugliederungsreif nach Art. 118a GG? Der Weg zur Länderfusion unter Würdigung der verfassungsrechtlichen Voraussetzungen der finanzpolitischen Rahmenbedingungen und der konkreten Neugliederungsbemühungen. Zugl.: Potsdam, Univ., Diss., 2008, Berlin 2009, S. 52.

⁵³ Detlev Noack, Reform des Föderalismus in Deutschland. Schwierigkeiten Hemmnisse Perspektiven: das Beispiel Berlin und Brandenburg. Zugl.: Potsdam, Univ., Diss., 2010, Berlin, Münster 2010, S. 376.

⁵⁴ Vgl. Vorschläge zur Neugliederung des Bundesgebiets gemäß Art. 29 des Grundgesetzes. Materialien zum Bericht der Sachverständigenkommission, Bonn 1973, S. 15.

⁵⁵ Ausführungen zur „Neugliederungsreife“ („I 2. Fusionsoption und Neugliederungsreife“) bei welchen er trotz kritischer Auseinandersetzung mit der in der Debatte verwendeten Inhalten der Begriffe „Neugliederungsreife“ und „Neugliederungsfähigkeit“ eine inhaltlich-definitorische Dimension eröffnet vgl. Daniel Tripke, Sind die Länder Berlin und Brandenburg neugliederungsreif nach Art. 118a GG? Der Weg zur Länderfusion unter Würdigung der verfassungsrechtlichen Voraussetzungen der finanzpolitischen Rahmenbedingungen und der konkreten Neugliederungsbemühungen. Zugl.: Potsdam, Univ., Diss., 2008, Berlin 2009, S. 38f.

⁵⁶ Zu den verfassungsrechtlichen Grundlagen bzw. den daraus folgenden politisch-administrativen Logik vgl. Benjamin-Immanuel Hoff, Länderneugliederung. Ein Modell für Ostdeutschland, Opladen 2002, S. 13–46.

⁵⁷ Vgl. Andreas Hinsch, Neugliederung des Bundesgebiets und europäische Regionalisierung, Frankfurt am Main, Hamburg 2002, S. 26f.

⁵⁸ Ebd., S. 52–58.

⁵⁹ Ebd., S. 27f.

⁶⁰ Vgl. „3.3 Direktdemokratische Instrumente und damit verbundene politische Prozesse als Neugliederungshindernis?“

⁶¹ Zum Gedanken der Neugliederung und der historischen Umstände um die Art. 29 GG und 118 GG vgl. Susanne Greulich, Länderneugliederung und Grundgesetz. Entwicklungsgeschichte und Diskussion der Länderneugliederungsoption nach dem Grundgesetz, Baden-Baden 1995, S. 24–42.

⁶² Vgl. Almuth Hennings, Der unerfüllte Verfassungsauftrag. Die Neugliederung des Bundesgebietes im Spannungsfeld politischer Interessengegensätze. Univ., Habil.-Schr. u.d.T.: Hennings, Almuth: Die Neugliederung des Bundesgebietes im Spannungsfeld politischer Interessengegensätze und rationaler Kriterien in Vergangenheit und Gegenwart--Hamburg, 1980, Heidelberg 1983, S. 7.

⁶³ Roman Herzog / Rupert Scholz, Grundgesetz. Kommentar. http://beckonline.beck.de/default.aspx?vpath=bibdata/komm/MaunzDuerigKoGG_61/GG/cont/MaunzDuerigKoGG.GG.a29.glI.htm / Randnummer 5.

⁶⁴ Bundesministerium des Inneren (Hrsg.), Die Neugliederung des Bundesgebietes. Gutachten des von der Bundesregierung eingesetzten Sachverständigenausschusses, Bonn, Köln, Berlin 1955, S. 15.

⁶⁵ Für eine zeitgenössische Interpretation des Art. 29 GG (vor allem Absatz 1 „Richtbegriffe“) Seiten 21ff. Bundesministerium des Inneren (Hrsg.), Die Neugliederung des Bundesgebietes. Gutachten des von der Bundesregierung eingesetzten Sachverständigenausschusses, Bonn, Köln, Berlin 1955, S. 9.

⁶⁶ Grundgesetz. GG 24. Mai/ 1949, Artikel 29 GG.

⁶⁷ Ebd., S. Artikel 29 GG:„(3) [1] Nach Annahme des Gesetzes ist in jedem Gebiete, dessen Landeszugehörigkeit geändert werden soll, der Teil des Gesetzes, der dieses Gebiet betrifft, zum Volksentscheid zu bringen. [2] Ist ein Volksbegehren nach Absatz 2 zustandegekommen, so ist in dem betreffenden Gebiete in jedem Falle ein Volksentscheid durchzuführen.(4) [1] Soweit dabei das Gesetz mindestens in einem Gebietsteil abgelehnt wird, ist es erneut bei dem Bundestage einzubringen. [2] Nach erneuter Verabschiedung bedarf es insoweit der Annahme durch Volksentscheid im gesamten Bundesgebiete. (5) Bei einem Volksentscheide entscheidet die Mehrheit der abgegebenen Stimmen. (6) [1] Das Verfahren regelt ein Bundesgesetz. [2] Die Neugliederung soll vor Ablauf von drei Jahren nach Verkündung des Grundgesetzes und, falls sie als Folge des Beitrittes eines anderen Teiles von Deutschland notwendig wird, innerhalb von zwei Jahren nach dem Beitritt geregelt sein.(7) Das Verfahren über jede sonstige Änderung des Gebietsbestandes der Länder regelt ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates und der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages bedarf.“

⁶⁸ Vgl. Bundesministerium des Inneren (Hrsg.), Die Neugliederung des Bundesgebietes. Gutachten des von der Bundesregierung eingesetzten Sachverständigenausschusses, Bonn, Köln, Berlin 1955, S. 22.

⁶⁹ Vgl. Ebd., S. 22.

⁷⁰ Vgl. Vorschläge zur Neugliederung des Bundesgebiets gemäß Art. 29 des Grundgesetzes. Materialien zum Bericht der Sachverständigenkommission, Bonn 1973, S. 14.

⁷¹ Ebd., S. 14.

⁷² Dem Regionenbegriff und der Rolle der Region(en) wird im Zuge der Arbeit noch eine entsprechende Bedeutung für mögliche und sich entwickelnde heutige Debatten zur Neugliederung beigemessen.

⁷³ Vgl. Vorschläge zur Neugliederung des Bundesgebiets gemäß Art. 29 des Grundgesetzes. Materialien zum Bericht der Sachverständigenkommission, Bonn 1973, S. 15 und S. 27.

⁷⁴ Ebd., S. 15.

⁷⁵ Ebd., S. 13.

⁷⁶ Werner Ernst, Der Auftrag des Grundgesetzes. Leistungsfähige Länder die Grundbedingung, S. 10.

⁷⁷ Vgl. Daniel Tripke, Sind die Länder Berlin und Brandenburg neugliederungsreif nach Art. 118a GG? Der Weg zur Länderfusion unter Würdigung der verfassungsrechtlichen Voraussetzungen der finanzpolitischen Rahmenbedingungen und der konkreten Neugliederungsbemühungen. Zugl.: Potsdam, Univ., Diss., 2008, Berlin 2009, S. 52.

⁷⁸ Artikel 29 GG im Wortlaut mit Kommentar vgl. Roman Herzog / Rupert Scholz, Grundgesetz. Kommentar. online.beck.de/default.aspx?vpath=bibdata/komm/MaunzDuerigKoGG_61/GG/cont/MaunzDuerigKoGG.GG.a29.htm

⁷⁹ Benjamin-Immanuel Hoff, Länderneugliederung. Ein Modell für Ostdeutschland, Opladen 2002, S. 62.

⁸⁰ Vgl. Almuth Hennings, Der unerfüllte Verfassungsauftrag. Die Neugliederung des Bundesgebietes im Spannungsfeld politischer Interessengegensätze. Univ., Habil.-Schr. u.d.T.: Hennings, Almuth: Die Neugliederung des Bundesgebietes im Spannungsfeld politischer Interessengegensätze und rationaler Kriterien in Vergangenheit und Gegenwart--Hamburg, 1980, Heidelberg 1983.

⁸¹ Vgl. Heinrich Pehle / Roland Sturm, Ist Deutschland noch in guter Verfassung? Das Grundgesetz im Wandel : Normalzustände, Grenzfälle und Pathologien, in: Peter Cornelius Mayer-Tasch / Heinrich Oberreuter (Hrsg.), Deutschlands Rolle in der Welt des 21. Jahrhunderts, Baden-Baden 2009, S. 57.

⁸² Almuth Hennings, Der unerfüllte Verfassungsauftrag. Die Neugliederung des Bundesgebietes im Spannungsfeld politischer Interessengegensätze. Univ., Habil.-Schr. u.d.T.: Hennings, Almuth: Die Neugliederung des Bundesgebietes im Spannungsfeld politischer Interessengegensätze und rationaler Kriterien in Vergangenheit und Gegenwart--Hamburg, 1980, Heidelberg 1983, S. 3.

⁸³ Vgl. Ebd., S. 137.

⁸⁴ „Strategien des Bundes zur Nichtverwirklichung des Art. 29 GG (2.2.1.2.)“ vgl. Ebd., S. 107ff.

⁸⁵ Bundeszentrale für politische Bildung, Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - Grundgesetz. http://www.bpb.de/wissen/Q01ETK,2,0,Das_Grundgesetz_f%FCr_die_Bundesrepublik_Deutschland.html#art2 (08.06.2011), S. Artikel 29 §1 GG.

⁸⁶ Vgl. Andreas Hinsch, Neugliederung des Bundesgebiets und europäische Regionalisierung, Frankfurt am Main, Hamburg 2002, S. 67 und vgl. Hinsch: Unter „§ 5 Die gegenwärtige Regelung der Neugliederung des Bundesgebietes“ widmet sich Hinsch mit dem „Normmonstrum“ Art. 29 GG. Der Inhalt kann an dieser Stelle leider nur höchst selektiv wiedergegeben werden. Aber zur Strukturierung der Debatte sind der Aufbau und die Ausführungen dieses Kapitels / Paragraphen höchst hilfreich, denn es wird anhand des Grundgesetzes und dessen Paragraphen zur Neugliederung die Basis für einen Kriterienkatalog entwickelt, welcher zugleich die Fragen nach dem „Wofür“ als auch nach dem „Welcher rechtlicher Rahmen (nicht für den Prozess) wird vom Grundgesetz vorgegeben?“ beantworten helfen kann.

⁸⁷ Andreas Hinsch, Neugliederung des Bundesgebiets und europäische Regionalisierung, Frankfurt am Main, Hamburg 2002, S. 79.

⁸⁸ Vgl. Ebd., S. 66–138 und vgl. Benjamin-Immanuel Hoff, Länderneugliederung. Ein Modell für Ostdeutschland, Opladen 2002, S. 131–146.

⁸⁹ Verweis auf die mangelnde Klarheit von Art. 29 Abs. 1 GG. Vgl. Andreas Hinsch, Neugliederung des Bundesgebiets und europäische Regionalisierung, Frankfurt am Main, Hamburg 2002, S. 89.

⁹⁰ Vgl. III. Die Neugliederungsbefugnis des Bundes und die Richtbegriffe des Abs. 1.Roman Herzog / Rupert Scholz, Grundgesetz. Kommentar. http://beck-online.beck.de/default.aspx?vpath=bibdata/komm/MaunzDuerigKoGG_61/GG/cont/MaunzDuerigKoGG.GG.a29.glIII.htm.

⁹¹ Vgl. Bundesverfassungsgericht, Neugliederung Hessen. BVerfGE 13, 54 2011.

⁹² Vgl. Edzard Schmidt-Jortzig, Rechtliche Voraussetzungen für die Fusion von Bundesländern, Kreisen und Gemeinden, in: Henning Voscherau Edzard Schmidt-Jortzig (Hrsg.), Nordstaat, Interdisziplinäre Untersuchung zu Chancen und Risiken einer künftigen Zusammenarbeit oder Neugliederung norddeutscher Bundesländer, Kiel 2006, S. 121f.

⁹³ „(7) Sonstige Änderungen des Gebietsbestandes der Länder können durch Staatsverträge der beteiligten Länder oder durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates erfolgen, wenn das Gebiet, dessen Landeszugehörigkeit geändert werden soll, nicht mehr als 50.000 Einwohner hat. Das Nähere regelt ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates und der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages bedarf. Es muß die Anhörung der betroffenen Gemeinden und Kreise vorsehen.“: Bundeszentrale für politische Bildung, Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - Grundgesetz. http://www.bpb.de/wissen/Q01ETK,2,0,Das_Grundgesetz_f%FCr_die_Bundesrepublik_Deutschland.html#art2 (08.06.2011), Artikel 29 §7 GG.

⁹⁴ „(8) Die Länder können eine Neugliederung für das jeweils von ihnen umfaßte Gebiet oder für Teilgebiete abweichend von den Vorschriften der Absätze 2 bis 7 durch Staatsvertrag regeln. Die betroffenen Gemeinden und Kreise sind zu hören. Der Staatsvertrag bedarf der Bestätigung durch Volksentscheid in jedem beteiligten Land. Betrifft der Staatsvertrag Teilgebiete der Länder, kann die Bestätigung auf Volksentscheide in diesen Teilgebieten beschränkt werden; Satz 5 zweiter Halbsatz findet keine Anwendung. Bei einem Volksentscheid entscheidet die Mehrheit der abgegebenen Stimmen, wenn sie mindestens ein Viertel der zum Bundestag Wahlberechtigten umfaßt; das Nähere regelt ein Bundesgesetz. Der Staatsvertrag bedarf der Zustimmung des Bundestages.“Ebd., S. Artikel 29 §8 GG.

⁹⁵ Benjamin-Immanuel Hoff, Länderneugliederung. Ein Modell für Ostdeutschland, Opladen 2002, S. 63.

⁹⁶ Vom Autor eingefügt: „Artikel 118 a [Neugliederung der Länder Berlin und Brandenburg]Die Neugliederung in dem die Länder Berlin und Brandenburg umfassenden Gebiet kann abweichend von den Vorschriften des Artikels 29 unter Beteiligung ihrer Wahlberechtigten durch Vereinbarung beider Länder erfolgen“. Bundeszentrale für politische Bildung, Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - Grundgesetz. http://www.bpb.de/wissen/Q01ETK,2,0,Das_Grundgesetz_f%FCr_die_Bundesrepublik_Deutschland.html#art2 (08.06.2011), Artikel 118a GG.

⁹⁷ Benjamin-Immanuel Hoff, Länderneugliederung. Ein Modell für Ostdeutschland, Opladen 2002, S. 67.

⁹⁸ Vgl. Peter Tschierse, Länderneugliederung und die Bürger. Eine Untersuchung der Emotionen der brandenburger Bürger zur möglichen Länderfusion von Berlin und Brandenburg, Bayreuth 2007, S. 61.

⁹⁹ Vgl. Ulrich Keunecke, Die gescheiterte Neugliederung Berlin-Brandenburg, Berlin 2001, S. 20.

¹⁰⁰ Ebd., S. 82.

¹⁰¹ Vgl. Daniel Tripke, Sind die Länder Berlin und Brandenburg neugliederungsreif nach Art. 118a GG? Der Weg zur Länderfusion unter Würdigung der verfassungsrechtlichen Voraussetzungen der finanzpolitischen Rahmenbedingungen und der konkreten Neugliederungsbemühungen. Zugl.: Potsdam, Univ., Diss., 2008, Berlin 2009, S. 39.

¹⁰² Vgl. Detlev Noack, Reform des Föderalismus in Deutschland. Schwierigkeiten Hemmnisse Perspektiven: das Beispiel Berlin und Brandenburg. Zugl.: Potsdam, Univ., Diss., 2010, Berlin, Münster 2010, S. 73.

¹⁰³ Maunz/Herzog/Scholz (Hrsg.), Maunz/Dürig, GG | GG Art. 29 Rn. 1 - 126 - beck-online, S. Artikel 29.

¹⁰⁴ Almuth Hennings, Der unerfüllte Verfassungsauftrag. Die Neugliederung des Bundesgebietes im Spannungsfeld politischer Interessengegensätze. Univ., Habil.-Schr. u.d.T.: Hennings, Almuth: Die Neugliederung des Bundesgebietes im Spannungsfeld politischer Interessengegensätze und rationaler Kriterien in Vergangenheit und Gegenwart--Hamburg, 1980, Heidelberg 1983, S. 80.

¹⁰⁵ Hinweis auf detaillierte Ausführungen zu den soeben angerissenen Themen vgl. Ulrich Keunecke, Die gescheiterte Neugliederung Berlin-Brandenburg, Berlin 2001, S. 19 Im Anhang der Arbeit finden sich außer den verfassungsrechtlichen Neugliederungsnormen - darunter Art. 29 GG als zeitliche Synopse (I.) die Neugliederungsvereinbarung zwischen Lippe und Nordrhein-Westfalen (II.), das Neugliederungsgesetz zum Land Baden-Württemberg (III.) sowie der Neugliederungs-Vertrag einschließlich Protokollnotizen und Briefwechsel (IV.). Ferner enthält der Anhang eine Zusammenstellung der bisher zwischen Berlin und Brandenburg abgeschlossenen Staatsverträge (V.) und Verwaltungsvereinbarungen (VI.) sowie eine graphische (VII.) und tabellarische (VIII.) Übersicht über die zeitliche Entwicklung der Zustimmung und Ablehnung zur Neugliederung in der Bevölkerung beider Länder.

¹⁰⁶ Almuth Hennings, Der unerfüllte Verfassungsauftrag. Die Neugliederung des Bundesgebietes im Spannungsfeld politischer Interessengegensätze. Univ., Habil.-Schr. u.d.T.: Hennings, Almuth: Die Neugliederung des Bundesgebietes im Spannungsfeld politischer Interessengegensätze und rationaler Kriterien in Vergangenheit und Gegenwart--Hamburg, 1980, Heidelberg 1983, S. 134.

¹⁰⁷ Andreas Hinsch, Neugliederung des Bundesgebiets und europäische Regionalisierung, Frankfurt am Main, Hamburg 2002, S. 80.

¹⁰⁸ Vgl. Ebd., S. 82f.

¹⁰⁹ Vgl. Uwe Leonardy, Föderalismusreform ohne Länderneugliederung?, in: Frank Decker (Hrsg.), Föderalismus an der Wegscheide?, Optionen und Perspektiven einer Reform der bundesstaatlichen Ordnung, Wiesbaden 2004, S. 78.

¹¹⁰ Vgl. Detlev Noack, Reform des Föderalismus in Deutschland. Schwierigkeiten Hemmnisse Perspektiven: das Beispiel Berlin und Brandenburg. Zugl.: Potsdam, Univ., Diss., 2010, Berlin, Münster 2010, S. 387.

¹¹¹ Vgl. Ebd., S. 71f.

¹¹² Benjamin-Immanuel Hoff, Länderneugliederung. Ein Modell für Ostdeutschland, Opladen 2002, S. 126.

¹¹³ Almuth Hennings, Der unerfüllte Verfassungsauftrag. Die Neugliederung des Bundesgebietes im Spannungsfeld politischer Interessengegensätze. Univ., Habil.-Schr. u.d.T.: Hennings, Almuth: Die Neugliederung des Bundesgebietes im Spannungsfeld politischer Interessengegensätze und rationaler Kriterien in Vergangenheit und Gegenwart--Hamburg, 1980, Heidelberg 1983, S. 144.

¹¹⁴ Überlegungen zur „Schaffung eines geeigneten Neugliederungsinstrumentariums“ vgl. Susanne Greulich, Länderneugliederung und Grundgesetz. Entwicklungsgeschichte und Diskussion der Länderneugliederungsoption nach dem Grundgesetz, Baden-Baden 1995, S. 204–216.

¹¹⁵ Vgl. Susanne Greulich, Länderneugliederung und Grundgesetz. Entwicklungsgeschichte und Diskussion der Länderneugliederungsoption nach dem Grundgesetz, Baden-Baden 1995, S. 218.

¹¹⁶ Vgl. Detlev Noack, Reform des Föderalismus in Deutschland. Schwierigkeiten Hemmnisse Perspektiven: das Beispiel Berlin und Brandenburg. Zugl.: Potsdam, Univ., Diss., 2010, Berlin, Münster 2010, S. 70, vgl. Kommentar: IV. Das gewöhnliche Neugliederungsverfahren (Abs. II und III). Roman Herzog / Rupert Scholz, Grundgesetz. Kommentar. http://beck-online.beck.de/default.aspx?vpath=bibdata/komm/MaunzDuerigKoGG_61/GG/cont/MaunzDuerigKoGG.GG.a29.glIV.htm und vgl. Kommentar: VIII. Neugliederung durch Staatsvertrag (Abs. 8). Roman Herzog / Rupert Scholz, Grundgesetz. Kommentar. http://beck-online.beck.de/default.aspx?vpath=bibdata/komm/MaunzDuerigKoGG_61/GG/cont/MaunzDuerigKoGG.GG.a29.glVIII.htm.

¹¹⁷ Edzard Schmidt-Jortzig, Rechtliche Voraussetzungen für die Fusion von Bundesländern, Kreisen und Gemeinden, in: Henning Voscherau Edzard Schmidt-Jortzig (Hrsg.), Nordstaat, Interdisziplinäre Untersuchung zu Chancen und Risiken einer künftigen Zusammenarbeit oder Neugliederung norddeutscher Bundesländer, Kiel 2006, S. 128.

¹¹⁸ Ebd., S. 128.

¹¹⁹ Theoretische Diskussion z. B. zur Rolle der „Volksabstimmung als Lösungsmittel bundesstaatlicher Kooperation“ am Beispiel "Stuttgart 21". Sabine Kropp, "Stuttgart 21": Prellbock für den Bundesstaat? Zur Vereinbarkeit von kooperativen Föderalismus und nicht repräsentativen Formen der Demokratie, in: Vorstand des Europäischen Zentrums für Föderalismus-Forschung (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2011, Föderalismus, Subsidiarität und Regionen in Europa, Baden-Baden 2011, S. 192–204.

¹²⁰ Vgl. Konstanze Menken, Der Nordstaat. Aktuelle Diskussion und Argumente, in: NordÖR, 9. Jg. (2006), H. 9, S. 341.

¹²¹ Detlev Noack, Reform des Föderalismus in Deutschland. Schwierigkeiten Hemmnisse Perspektiven: das Beispiel Berlin und Brandenburg. Zugl.: Potsdam, Univ., Diss., 2010, Berlin, Münster 2010, S. 386.

¹²² Uwe Leonardy, Kommentar zu: "Auswirkungen einer Fusion auf den Bund und andere Länder" von Ulrich Ramsauer und Veith Mehde, in: Henning Voscherau Edzard Schmidt-Jortzig (Hrsg.), Nordstaat, Interdisziplinäre Untersuchung zu Chancen und Risiken einer künftigen Zusammenarbeit oder Neugliederung norddeutscher Bundesländer, Kiel 2006, S. 175.

¹²³ Almuth Hennings, Der unerfüllte Verfassungsauftrag. Die Neugliederung des Bundesgebietes im Spannungsfeld politischer Interessengegensätze. Univ., Habil.-Schr. u.d.T.: Hennings, Almuth: Die Neugliederung des Bundesgebietes im Spannungsfeld politischer Interessengegensätze und rationaler Kriterien in Vergangenheit und Gegenwart--Hamburg, 1980, Heidelberg 1983, S. 223.

¹²⁴ Ulrich Keunecke, Berlin-Brandenburg - Traum oder Hochzeit? Die Gründe für das Scheitern der Fusion, Berlin 2003, S. 90.

¹²⁵ Frank Meerkamp, Die Quorenfrage im Volksgesetzgebungsverfahren, Wiesbaden, Münster 2011, S. 535.

¹²⁶ Frank Decker, Föderalismus an der Wegscheide? Einführung in die Tagung, in: Frank Decker (Hrsg.), Föderalismus an der Wegscheide?, Optionen und Perspektiven einer Reform der bundesstaatlichen Ordnung, Wiesbaden 2004, S. 12.

¹²⁷ Vgl. Andreas Hinsch, Neugliederung des Bundesgebiets und europäische Regionalisierung, Frankfurt am Main, Hamburg 2002, S. 25f.

¹²⁸ Benjamin Davy / Kamilla Kanafa, Die neunte Stadt. Wilde Grenzen und Städteregion Ruhr 2030, Wuppertal 2004, S. 38.

¹²⁹ Vgl. Ebd., S. 137.

¹³⁰ Vgl. Benjamin-Immanuel Hoff, Länderneugliederung. Ein Modell für Ostdeutschland, Opladen 2002, S. 126.

¹³¹ Vgl. Almuth Hennings, Der unerfüllte Verfassungsauftrag. Die Neugliederung des Bundesgebietes im Spannungsfeld politischer Interessengegensätze. Univ., Habil.-Schr. u.d.T.: Hennings, Almuth: Die Neugliederung des Bundesgebietes im Spannungsfeld politischer Interessengegensätze und rationaler Kriterien in Vergangenheit und Gegenwart--Hamburg, 1980, Heidelberg 1983, S. 102f.

¹³² Vgl. Benjamin-Immanuel Hoff, Länderneugliederung. Ein Modell für Ostdeutschland, Opladen 2002, S. 126ff.

¹³³ Rudolf Hrbek, Neugliederung: Ein (fast) folgenloses Dauerthema deutscher Politik, in: Vorstand des Europäischen Zentrums für Föderalismus-Forschung (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2009, Föderalismus, Subsidiarität und Regionen in Europa, Baden-Baden 2009, S. 183.

¹³⁴ Almuth Hennings, Der unerfüllte Verfassungsauftrag. Die Neugliederung des Bundesgebietes im Spannungsfeld politischer Interessengegensätze. Univ., Habil.-Schr. u.d.T.: Hennings, Almuth: Die Neugliederung des Bundesgebietes im Spannungsfeld politischer Interessengegensätze und rationaler Kriterien in Vergangenheit und Gegenwart--Hamburg, 1980, Heidelberg 1983, S. 138.

¹³⁵ Barthle zitiert Wolfgang Schäuble in einem Interview mit welt.de, Artikel vom 14.06.2010 Daniel Friedrich Sturm, Zusammenschluss: Länderfusion soll den Föderalismus retten - Nachrichten Politik - Deutschland - WELT ONLINE. http://www.welt.de/politik/deutschland/article8045251/Laenderfusion-soll-den-Foederalismus-retten.html (22.03.2011).

¹³⁶ Vgl. Vorschläge zur Neugliederung des Bundesgebiets gemäß Art. 29 des Grundgesetzes. Materialien zum Bericht der Sachverständigenkommission, Bonn 1973, S. 15, 16 und 27.

¹³⁷ Hans Jörg Hennecke, Zur politischen Durchsetzbarkeit von Länderfusionen am Beispiel eines "Nordstaats", in: Henning Voscherau Edzard Schmidt-Jortzig (Hrsg.), Nordstaat, Interdisziplinäre Untersuchung zu Chancen und Risiken einer künftigen Zusammenarbeit oder Neugliederung norddeutscher Bundesländer, Kiel 2006, S. 247.

¹³⁸ Ralf Thomas Baus / Henrik Scheller / Rudolf Hrbek (Hrsg.), Der deutsche Föderalismus 2020. Die bundesstaatliche Kompetenz- und Finanzverteilung im Spiegel der Föderalismusreform I und II, Baden-Baden 2009, S. 9.

¹³⁹ Sabine Kropp, "Stuttgart 21": Prellbock für den Bundesstaat? Zur Vereinbarkeit von kooperativen Föderalismus und nicht repräsentativen Formen der Demokratie, in: Vorstand des Europäischen Zentrums für Föderalismus-Forschung (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2011, Föderalismus, Subsidiarität und Regionen in Europa, Baden-Baden 2011, S. 203.

¹⁴⁰ Hinweis darauf, dass plebiszitäre Elemente oft parteipolitisch instrumentalisiert werden. Sabine Kropp, "Stuttgart 21": Prellbock für den Bundesstaat? Zur Vereinbarkeit von kooperativen Föderalismus und nicht repräsentativen Formen der Demokratie, in: Vorstand des Europäischen Zentrums für Föderalismus-Forschung (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2011, Föderalismus, Subsidiarität und Regionen in Europa, Baden-Baden 2011, S. 199.

¹⁴¹ Zur Pfadabhängigkeit des kooperativen Föderalismus und dem Hinweis auf die ‚höhere Qualität parlamentarischer Entscheidungsverfahren‘ vgl. Sabine Kropp, "Stuttgart 21": Prellbock für den Bundesstaat? Zur Vereinbarkeit von kooperativen Föderalismus und nicht repräsentativen Formen der Demokratie, in: Vorstand des Europäischen Zentrums für Föderalismus-Forschung (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2011, Föderalismus, Subsidiarität und Regionen in Europa, Baden-Baden 2011, S. 204.

¹⁴² Vgl. Frank Meerkamp, Die Quorenfrage im Volksgesetzgebungsverfahren, Wiesbaden, Münster 2011. Meerkamp befasst sich ausführlich mit der ‚Quorenfrage im Volksgesetzgebungsverfahren‘. Vor allem das Kapitel 3.2. ‚Das Grundgesetz und die Volksgesetzgebung ‘ (S. 52ff) und 3.4 ‚Die Wirkung der Volksgesetzgebung - Chancen und Risiken‘ (S. 66ff). Ebd. und für den Untersuchungsgegenstand: Zur Geschichte Funktion und Rechtsgrundlage der Quoren in Sachsen S. 244ff, Sachsen-Anhalt S. 262ff und Thüringen S. 294ff. Meerkamp untersucht jeweils die Rechtsgrundlagen und Quorengestaltung, die Entwicklung der Quoren und verweist auf Praxis und Bedeutung. Vgl. Ebd., S. 244ff.

¹⁴³ Detlev Noack, Reform des Föderalismus in Deutschland. Schwierigkeiten Hemmnisse Perspektiven: das Beispiel Berlin und Brandenburg. Zugl.: Potsdam, Univ., Diss., 2010, Berlin, Münster 2010, S. 384.

¹⁴⁴ Hans Jörg Hennecke, Zur politischen Durchsetzbarkeit von Länderfusionen am Beispiel eines "Nordstaats", in: Henning Voscherau Edzard Schmidt-Jortzig (Hrsg.), Nordstaat, Interdisziplinäre Untersuchung zu Chancen und Risiken einer künftigen Zusammenarbeit oder Neugliederung norddeutscher Bundesländer, Kiel 2006, S. 245.

¹⁴⁵ Roland Sturm, Länderneugliederung- kein Thema mehr?, in: Wirtschaftswissenschaftliches Studium, 33. Jg. (2004), H. 3, S. 152.

¹⁴⁶ Beiträge zum demokratietheoretischen Rahmen der Debatte um Föderalismusreformen vgl. Renate Mayntz (Hrsg.), Die Reformierbarkeit der Demokratie. Innovationen und Blockaden; Festschrift für Fritz W. Scharpf. Beitr. teilw. dt., teilw. engl, Frankfurt am Main 2003 und theoretischer Rahmen der Föderalismusreformen und der demokratischen Legitimation in Mehrebenensystemen (S. 11ff), vgl. Arthur Benz, Ein gordischer Knoten der Politikwissenschaft? Zur Vereinbarkeit von Föderalismus und Demokratie, in: PVS Politische Vierteljahreschrift, 2009. Jg. (2009), H. 50.

¹⁴⁷ Uwe Andersen, Föderalismusreform. Eine Einführung, Schwalbach/Ts 2008, S. 31.

¹⁴⁸ Vgl. Ebd., S. 7.

¹⁴⁹ Adrian Ottnad / Edith Linnartz, Föderaler Wettbewerb statt Verteilungsstreit. Vorschläge zur Neugliederung der Bundesländer und zur Reform des Finanzausgleichs, Frankfurt 1998, S. 221.

¹⁵⁰ Besucherdienst Eingaben Bundesrat Presse und Öffentlichkeitsarbeit, Bundesrat Einsetzungsbeschlüsse von Bundestag und Bundesrat. http://www.bundesrat.de/nn_8344/DE/foederalismus/bundesstaatskommission/einsetzung/einsetzung-inhalt.html (10.11.2011), (in seiner 66. Sitzung am 16. Oktober 2003, BT-Drucksache 15/1685) und der Bundesrat (in seiner 792. Sitzung am 17. Oktober 2003, BR-Drucksache 750/03) haben jeweils den folgenden Beschluss gefasst: [...].

¹⁵¹ http://www.bundesrat.de/nn_8364/DE/foederalismus/bundesstaatskommission/unterlagen/AU-005,templateId=raw,property=publicationFile.pdf/AU-005.pdf . Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung Arbeitsunterlage 0005. Übersicht über die Positionen der Sachverständigen zur öffentlichen Anhörung am 12. Dezember 2003. (Ziffer II. des Fragebogens: Handlungsfähigkeit von Bund und Ländern), Berlin 2004, S. 1–13.

¹⁵² Föderalismuskommission II (Fakten und Veröffentlichungen) http://webarchiv.bundestag.de/cgi/show.php?fileToLoad=1374id=1136 . Deutscher Bundestag, Deutscher Bundestag: Web-Archiv. Föderalismusreform. http://webarchiv.bundestag.de/cgi/show.php?fileToLoad=1374id=1136 (07.08.2011).

¹⁵³ Vgl. Benjamin-Immanuel Hoff, Länderneugliederung. Ein Modell für Ostdeutschland, Opladen 2002, S. 53.