Die Reform der Vergütung im öffentlichen Dienst. Verdrängung von eigener Motivation durch leistungsorientierte Bezahlung?

Inhalt

1. Einleitung

2. Theoretischer Bezug
2.1 Motivation und deren Bedeutung für die Gestaltung von Anreizsystemen
2.2 Motivation Crowding Theorie

3. Indikatorenbestimmung

4. Reformanalyse
4.1 TVöD
4.2 Dienstvereinbarung zum Leistungsentgelt der Stadt Nürnberg
4.3 Analyse
4.4 Zwischenfazit und Diskussion

5. Fazit

Literatur

1. Einleitung

Die Reform der öffentlichen Verwaltung im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells bedingte eine stärkere Ausrichtung der Verwaltung an Kriterien der Effizienz und Effektivität. Eines der Kernziele der Reform richtete sich auf die Erhöhung des Leistungspotenzials und der Leistungsbereitschaft der Mitarbeiter im öffentlichen Dienst. Eine wirksame Ausrichtung des Personals an Leistungsprinzipien erforderte gleichzeitig eine stärkere Orientierung der Bezahlung an Funktion und Leistung. In diesem Zusammenhang trat im Oktober 2005 der Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD) zur Reformierung des Entgeltsystems von Angestellten und Arbeitern in Kraft (vgl. Bertelsmann Stiftung 2006: 3). Im Rahmen dieser Arbeit erfolgt eine Untersuchung der Fragestellung, inwiefern die Reform des Tarifrechts des öffentlichen Dienstes Leistungsminderung und Verdrängung intrinsischer Motivation auf kommunaler Ebene begünstigt. Da die Detailregelung der Leistungsbewertung auf kommunaler Ebene nicht im TVöD vorgenommen wird, sondern ihre Ausarbeitung im Rahmen von Betriebs- und Dienstvereinbarungen vorgesehen ist, erfolgt exemplarisch eine Analyse der Dienstvereinbarung der Stadt Nürnberg für die Stadtverwaltung.

Mithilfe der Motivation Crowding Theorie werden Indikatoren identifiziert, die einen Verdrängungseffekt und Leistungsminderung bewirken. Auf Basis dieser Indikatoren erfolgt eine Analyse des TVöD sowie der Dienstvereinbarung der Stadt Nürnberg. Abschließend wird diskutiert, welchen Beitrag die Motivation Crowding Theorie zu einer effektiveren Gestaltung von Anreizsystemen im öffentlichen Dienst leisten kann und wie auf dieser Basis ein Steuerungssystem für den öffentlichen Dienst gestaltet sein könnte.

2. Theoretischer Bezug

Der TVöD stellt einen bedeutenden Schritt der öffentlichen Verwaltung hinsichtlich einer stärkeren Ausrichtung an den Kriterien Effizienz und Effektivität, Ergebnisorientierung sowie höherer Wirtschaftlichkeit dar. Welchen tatsächlichen Beitrag die Anwendung privatwirtschaftlicher Leistungselemente, insbesondere monetärer Anreize, zur Steigerung von Motivation und Arbeitsperformanz leistet, wird jedoch in Wissenschaft und Praxis kontrovers diskutiert.

2.1 Motivation und deren Bedeutung für die Gestaltung von Anreizsystemen

Die unternehmerische Gestaltung von Anreizsystemen zielt darauf ab, Motivation und Leistung der Mitarbeiter zu steigern und ihr Arbeitsverhalten zielgerichtet zu steuern (vgl. Benz, Frey 2004: 21ff.). Dem liegt die Annahme zugrunde, dass die Leistungserbringung eines Arbeiters nicht ausschließlich von seiner Leistungsfähigkeit abhängt, sondern erheblich durch dessen Leitungsbereitschaft bestimmt wird. Ferner stimmen die Zielvorstellungen des Arbeiters nicht zwingend mit den Unternehmenszielen überein. Infolge dessen versuchen Arbeitgeber mithilfe von Anreizsystemen das Verhalten der Mitarbeiter auf die Organisationsziele auszurichten.

Individuelle Verhaltensmotive können sowohl extrinsisch als auch intrinsisch bestimmt sein (vgl. Deci, Ryan 2000: 60). Während extrinsische Motivation ausschließlich durch Belohnungen und Sanktionen erzeugt wird, führt eine intrinsisch motivierte Person eine Tätigkeit insbesondere um der Tätigkeit selbst Willen aus. Nicht die Aussicht auf eine Belohnung, sondern die durch die Handlung erzeugte Freude oder auch Sinnstiftung wirken sich positiv auf die Leistungsbereitschaft aus.

Diese Unterscheidung nimmt entscheidenden Einfluss auf die Gestaltung von Anreizsystemen. Steuerungssysteme müssen derart gestaltet sein, dass sie möglichst hohe Anreize für ein zielkonformes Verhalten der Mitarbeiter beinhalten. Welche Bedeutung diesbezüglich extrinsischer und intrinsischer Motivation zukommt und wie infolge dessen Steuerungssysteme gestaltet sein müssen, ist in der wissenschaftlichen Theorie umstritten. Während eine Vielzahl wirtschaftswissenschaftlicher Theorien ausschließlich extrinsische Anreize als entscheidende Faktoren zur Leistungssteigerung von Angestellten betrachten, betonen psychologische und verhaltensökonomische Ansätze die Bedeutung intrinsischer Motivation und die Wechselwirkungen zwischen beiden Motivationsarten.

Klassische, monetär ausgerichtete Anreizsysteme basieren auf der Annahme der Standardökonomie, insbesondere der Principal Agent Theorie, dass Individuen nutzenmaximierend handeln und mittels monetärer und materieller Anreize sowie Sanktionen zu Leistung motiviert werden müssen. Gleichzeitig halten Arbeitnehmer aufgrund von Informationsvorteilen gegenüber dem Arbeitgeber Leistung zurück (vgl. Mühlenkamp 2007: 17ff.). Demzufolge müssen Anreizsysteme insbesondere auf finanzieller Belohnung sowie Sanktionen beruhen und möglichst viele Faktoren der Arbeit mess- und überprüfbar machen. Der Preiseffekt externer Anreize wirkt sich sowohl auf die extrinsische als auch die intrinsische Motivation positiv aus oder lässt diese zumindest unbeeinflusst. Aufgrund der eingeschränkten Möglichkeit, innere Handlungsmotive einer wissenschaftlichen Untersuchung zugänglich zu machen, lässt dieser Ansatz die intrinsische Motivation fast vollständig außer Acht (vgl. Frey, Jegen 2001: 591ff.).

Entgegen der Annahmen der Standardökonomie verweisen psychologische Theorien auf die begrenzte Rationalität und den eingeschränkten Egoismus von Individuen. Insbesondere widersprechen sie der Aussage, extrinsische und intrinsische Motivation wirkten unabhängig voneinander. Deci et al. zufolge können extrinsische Anreize eine Beein- trächtigung oder Verdrängung intrinsischer Motivation bewirken (vgl. ebd.: 82 ff.). Diesen Effekt führt die Autoren auf das hohe Maß an Eigenkompetenz und Autonomie, dass Individuen bei der Ausübung einer intrinsisch motivierten Tätigkeit empfinden, zurück. In diesem Handlungskontext haben Belohnungen und Sanktionen zur Folge, dass die durch die Individuen von außen wahrgenommene Kontrolle ihrer Tätigkeit steigt und diese den externen Anreiz sowie die Kontrolle mit einer Infragestellung ihrer Kompetenz und Leistung gleichsetzen. Infolge der gesunkenen Autonomie und Selbstkompetenz richtet das Individuum sein Handeln stärker an externen als an internen Anreizen aus. Leistungen die zuvor aufgrund von Eigenmotivation erbracht wurden, werden nun aufgrund externer Kontrolle ausgeführt und bei unzureichendem Anreiz reduziert. Frey bezeichnet diese Verdrängung intrinsischer Motivation als Crowding-Out-Effekt (vgl. Frey 1997: 18).

2.2 Motivation Crowding Theorie

Im Rahmen der Motivation Crowding Theorie versuchen Frey und Jegen die Erkenntnisse der psychologischen Theorien in standardökonomische Ansätze einzubinden. Sowohl extrinsische als auch intrinsische Anreize sind den Autoren zufolge entscheidend für die Motivation von Individuen und infolge dessen von Bedeutung für eine optimale Gestaltung von Anreizsystemen.

Die Motivation Crowding Theorie beruht auf zwei Grundannahmen (Frey, Jegen 2001: 592):

1) Sowohl monetäre Anreize als auch Sanktionen beeinflussen die intrinsische Motivation.
2) Externe Eingriffe mindern intrinsische Motivation (Crowding-Out), steigern intrinsische Motivation (Crowding-In¹ ) oder beeinflussen diese nicht.

In Anlehnung an Deci et al. führen Frey und Jegen die Beeinflussung der intrinsischen Motivation durch den externen Anreiz auf folgende psychische Prozesse zurück (Frey, Jegen 2001: 594):

1) Verminderte Selbstbestimmung: Die intrinsische Motivation wird durch externe Kontrolle ersetzt.
2) Vermindertes Selbstbewusstsein: Die Kontrolle löst auf Seiten des Arbeitnehmers eine Geringschätzung seiner Arbeit und Eigeninitiative aus und bedingt eine Verringerung seiner Leistung.

Entsprechend der Annahme der Principal Agent Theorie erhöhen externe Eingriffe die Opportunitätskosten für eine geringere Leistungserbringung und verstärken den Nutzen einer höheren Leistungserbringung. Der Preiseffekt des externen Eingriffs bedingt folglich eine Leistungserhöhung. Gleichzeitig wirkt jedoch der Crowding-Out-Effekt auf das Individuum ein und verringert dessen intrinsische Leistungsbereitschaft. Ob aus einer externen Intervention letztlich eine Gesamtsteigerung der Leistung resultiert, hängt ab vom Ausmaß und relativen Verhältnis des Preis- sowie des Crowding-Out-Effekts. Ist beispielsweise die finanzielle Belohnung besonders hoch, kann der Preiseffekt die geminderte Leistung aufgrund einer gesunkenen intrinsischen Motivation ausgleichen. Des Weiteren ist laut Frey und Jegen die Wirkung des externen Anreizes davon abhängig, wie dieser vom Adressaten wahrgenommen wird. Betrachtet das Individuum diesen als Kontrolle, bewirkt der Anreiz Crowding-Out - eine Verminderung intrinsischer Motivation (vgl. Frey, Jegen: 294).

Die Annahme standardökonomischer Theorien, dass Leistungsanreize in jedem Umfeld eine erhöhte Performanz bewirken, konnte bereits in zahlreichen Studien widerlegt werden. Exemplarisch sei hier auf Gneezy und Rustichini hingewiesen, welche den Einfluss monetärer Belohnungen auf die Performance sowie Wechselwirkungen zwischen Preiseffekt und Crowding-Effekt untersucht haben (vgl. Gneezy, Rustichini 2000: 794). Beobachtet wurde unter anderem das Verhalten einer Gruppe von Schülern, die Spenden sammeln. Diese Gruppe wurde in drei Subgruppen aufgeteilt, von denen eine Gruppe keine Belohnung für das Sammeln von Spenden erhielt, eine Gruppe mit einem Prozent an der gesamten Spendensumme beteiligt wurde und eine weitere Gruppe einen zehnprozentigen Anteil an der Gesamtsumme erhielt. Im Ergebnis sammelte die Gruppe, die nicht an der Spendensumme beteiligt wurde, die meisten Spenden. Die Gruppe mit der geringsten Gewinnbeteiligung erhielt die wenigsten Spenden.

Der Leistungsunterschied zwischen der ersten und dritten Gruppe lässt die Interpretation zu, dass infolge der finanziellen Entlohnung intrinsische Motivation gesenkt und Leistung gemindert wird. Des Weiteren verdeutlicht der Mengenunterschied zwischen den beiden Gruppen, die für ihre Handlung entlohnt wurden, die Wechselwirkung zwischen Preisund Crowding-Out-Effekt. Die Gewinnbeteiligung der zweiten Gruppe ist zu gering als, dass der Preiseffekt den Crowding-Out-Effekt ausgleichen könnte. Die Studie veranschaulicht sehr gut die Möglichkeit einer negativen Beeinflussung von Leistung durch materielle Anreize. Fraglich ist jedoch, ob der beobachtete Effekt Rückschlüsse auf die Wirkung von finanziellen Anreizen auf die intrinsische Motivation der Probanden zulässt oder derselbe Effekt in Arbeitskontexten auftritt (vgl. Osterloh, Rost, Weibel 2007: 4).

Aufgrund der Schwierigkeit der Erfassung und Messung intrinsischer Motivation, wird eine weitere Studie dargestellt, welche die Wirkung materieller Anreize auf die Leistung von Probanden in extrinsisch und intrinsisch motivierten Kontexten untersucht.

In einer Metaanalyse sowie einer eigenen Vignettenstudie untersuchen Weibel, Rost und Osterloh den Einfluss materieller Anreize auf die Leistung von Individuen (vgl. ebd.: 4). Um valide Aussagen über die Bedingungen des Crowding-Out-Effekts machen zu können, untersuchen die Autorinnen nicht den direkten Zusammenhang zwischen finanziellen Anreizen und der intrinsischen Motivation der Probanden, sondern den Einfluss dieser Anreize auf die Leistung von Individuen, die interessante und uninteressante Aufgaben ausführen, folglich stärker intrinsisch beziehungsweise extrinsisch motiviert sind. Die Ergebnisse der Studien zeigen einen signifikant positiven Zusammenhang zwischen variabler Vergütung und Leistung (vgl. ebd.: 24f.). Interessant ist jedoch, dass dieser Effekt erheblich davon abhängt, in welchem Handlungskontext der Anreiz eingeführt wird. Während extrinsisch motivierte Tätigkeiten infolge der Belohnung einen Leistungsanstieg verzeichnen, wird die Leistung stärker intrinsisch motivierter Individuen reduziert. Ob ein Crowding-Out-Effekt Leistungsminderung bedingt, hängt folglich nicht ausschließlich von der relativen Größe des Preis- sowie des Crowding-Out-Effekts ab, sondern wird auch erheblich durch die Art der ausgeführten Tätigkeit bestimmt. Frey und Osterloh führen dieses Resultat darauf zurück, dass einfache, uninteressante Routinetätigkeiten insbesondere zur Befriedigung nicht berufsbezogener Bedürfnisse ausgeführt werden und infolge dessen ein höheres Maß an extrinsischer Motivation benötigen (vgl. Frey, Osterloh 2002: 442). In einem solchen Zusammenhang wirkt der Preiseffekt stärker als der Crowding-Out-Effekt - die Leistung des Individuums erhöht sich.

3. Indikatorenbestimmung

Auf Basis der Motivation Crowding Theorie sowie der dargestellten Studien lassen sich verschiedene Indikatoren identifizieren, die einen Crowding-Out-Effekt durch Anreizsysteme begünstigen.

Folgt man Frey und Jegen, beinhalten Anreizsysteme, die ausschließlich auf monetären Anreizen und Sanktionen beruhen, das Risiko, Crowding-Out intrinsischer Motivation zu erzeugen und die Gesamtleistung eines Arbeitnehmers zu verringern. Da ein Anreizsystem immer sowohl einen Preis- als auch einen Crowding-Out-Effekt bewirkt, ist die tatsächliche Wirkung des Anreizes davon abhängig, in welchem Verhältnis Preis- und Crowding-Out-Effekt stehen. Der Erfolg eines Anreizsystems ist demnach dadurch bestimmt, wie hoch der Preiseffekt ist und insbesondere, wie die Akteure die externe Intervention wahrnehmen. Je stärker der externe Eingriff als kontrollierend empfunden wird, desto stärker ist der Crowding-Out-Effekt.

[...]

¹ Der Fokus dieser Arbeit liegt auf dem Crowding-Out-Effekt. Da für Crowding-In bisher kaum empirische Befunde existieren und diesem Effekt für die Beantwortung der Forschungsfrage keine Bedeutung zukommt, soll hierauf nicht näher eingegangen werden.