Governance durch private Sicherheitsakteure in Kenia

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Strukturen privater Sicherheit im „Schwachen Staat“
2.1 Die soziale Dimension: Formen und Notwendigkeit privater Sicherheit
2.2 Der PSC-Sektor in Kenia
2.3 Ziele und Adressaten staatlicher Regulierung

3. Perspektiven der Governance-Architektur
3.1 Die Defizite staatlicher Regulierung
3.2 Konflikte und Perspektiven effektiver Regulierung

4. Fazit

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Die rasante Ausbreitung privater Sicherheitsdienstleister ist seit den 1990er Jahren ein konstitutives Merkmal in den post-kolonialen Gesellschaften Afrikas. Diese Entwicklung wird als „Entstaatlichung“ öffentlicher Ordnung beschrieben.¹ Kenia als formal gefestigte Demokratie verfügt ebenso über einen starken Private Security Company (PSC)-Sektor. Dieser scheint die Absenz staatlichen Schutzes vor steigender Kriminalität zu kompensieren. Die dadurch entstehenden Kosten schließen ärmere Schichten von dieser Dienstleistung aus. Ineffiziente Gerichte und die weit verbreitete Korruption in der Polizei senken weiter das Vertrauen, wodurch eine weitere Form privater Sicherheit in Erscheinung tritt. Bürgerwehren und „gangs“ unterminieren das staatliche Gewaltmonopol und seine Rechtsdurchsetzungsmacht.²

Die vorliegende Hausarbeit untersucht die Wirkung von PSCs auf die Sicherheitssituation und identifiziert notwendige Governanceinstrumente zur Regulierung und effektiven Einbindung in die Sicherheitspolitik Kenias. Die Formen privater Sicherheit wie auch die Struktur der PSC-Branche bestimmten dabei die Anforderungen an eine staatliche Regulierung von PSCs.

Zwei Fragestellungen stehen im Mittelpunkt. Zum einem, wird der Frage nachgegangen, welche Zielkonflikte bei der Adressierung von PSCs bestehen. Zum anderen, sollen die Bedingungen identifiziert werden, die für eine effektive Regulierung der PSCs in Kenia erfüllt sein müssen.

Dir Analyse kommt zu dem Schluss, dass die Struktur des PSC-Sektors sowie die an sie übertragene Sicherheitsaufgaben sich einer effektiven politischen Adressierung entziehen. Zielkonflikte bei der Eindämmung externer Bedrohungen sowie der Bewaffnung zur Konsolidierung von Sicherheit im Inneren behindern die Regulierungsversuche.

Die Thesen werden anhand folgenden Aufbaus erarbeitet.

Zunächst soll dargestellt werden, welche Formen privater Sicherheitsarrangements existieren. Folgend, werden die Strukturen des PSC-Sektors untersucht. Dieser Teil der Arbeit soll demnach die Basisinformation liefern, auf Grund dessen Aussagen über die notwendigen Regulierungsmaßnahmen der PSCs getroffen werden können. Die dafür erforderliche Datenbasis kann dem Projekt „Globalization of Private Security“ von Rita Abrahamsen und Michael C. Williams sowie einer Studie zur Kriminalität des Kenya Institute for Public Policy Research and Analysis (KIPPRA) aus dem Jahr 2003 entnommen werden. Die vorhandene Datenbasis zu PSCs beschränkt sich auf wenige afrikanische Länder. Die PSC-Forschung stellt damit eine Grauzone politikwissenschaftlicher Forschung dar und ist daher durch eine hohe Unsicherheit der Fallstudien geprägt.³ Insofern führt diese Studie die vorhandenen Datensammlungen zusammen und bettet sie dabei in die aktuellen Entwicklungen Kenias ein. Dazu werden ebenso Zeitungsartikel hinzugezogen.

Der darauffolgende Teil der Arbeit behandelt die Defizite der bestehenden Regulierung und identifiziert Governance-Instrumente, die eine effektive Regulierung ermöglichen. Weiterhin sollen Zielkonflikte benannt werden, die eine Regulierung erschweren. Das Fazit fasst die Kernargumente zusammen und macht Vorschläge für eine vertiefte Analyse der Sicherheitsgovernance-Architektur.

Es ist vorweg zu nehmen, dass die zwischenstaatliche Handlungskoordination im Rahmen dieser Hausarbeit nicht behandelt werden kann. Jedoch ist dies durchaus gerechtfertigt, weil die regionale Policy-Angleichung den PSC-Sektor nicht berücksichtigt und infolgedessen auf Ebene der Afrikanischen Union (AU)⁴ keine Regulierung stattfindet. Die Notwendigkeit der Einbeziehung von PSCs in den African Peer-Review Mechanism der AU ist damit ein weiteres mögliches Forschungsthema, sprengt jedoch den möglichen Umfang dieser Hausarbeit.

2. Strukturen privater Sicherheit im „Schwachen Staat“

In diesem Kapitel werden die sozialen Bedingungen für den Aufstieg privater Sicherheitsarrangements untersucht. Diese soziale Dimension beeinflusst das Ausmaß, die Form und infolgedessen die Adressierung politischer Regulierung der Sicherheitsbranche. Neben den formalen PSCs treten ebenso informelle Arrangements zur Gewährleistung von Sicherheit auf und bestimmen somit die Bedingungen unter denen PSCs in Räumen „begrenzter Staatlichkeit“⁵ operieren. „Schwacher Staat“, PSCs und informelle private Sicherheit stehen damit in einem wechselseitigen Spannungsverhältnis.⁶

2.1 Die soziale Dimension: Formen und Notwendigkeit privater Sicherheit

Der Anstieg von Kriminalität in Form von Raub, Einbruch, Autodiebstahl, sexueller Übergriffe o.ä. hat das Bedürfnis nach Sicherheit signifikant erhöht.⁷ Die Wahrnehmung von Kriminalität hat bis 2003 deutlich zugenommen: 66% der befragten Haushalte in Nairobi waren Opfer krimineller Handlungen, während 86% Zeuge von Kriminalität gewesen sind.⁸ Die Armutsrate, welche auf Grundlage der Weltbank-Indikatoren bei 45,9% im Jahr 2005 lag⁹, ist dabei treibender Faktor erhöhter Kriminalität.¹⁰ Unmittelbar damit verknüpft ist die Fähigkeit des Staates, Kontrolle im gesamten Territorium auszuüben und das Gewaltmonopol durchzusetzen. Die einzelnen Faktoren, die diese Entwicklung bedingt haben, können hier nicht einzeln untersucht werden. In der Literatur allgemein akzeptierte Einflussfaktoren sind jedoch die Anpassungsprogramme des IWF und der Weltbank, welche eine Senkung der öffentlichen Haushalte zur Folge hatte, generelles Misstrauen in staatliche Behörden und Institutionen als Erbe des Kolonialismus, weit verbreitete Korruption und ineffektives Polizei- und Gerichtswesen sowie die nach dem Kalten Krieg fluktuierenden Waffen auf dem afrikanischen Kontinent. Es herrscht zwar ein Dissens über die Frage eines unmittelbaren Mechanismus, der steigende Kriminalität auslöst, jedoch ist hier wichtig, dass der Staat mit seinen verfügbaren Ressourcen in Polizei und Gerichtswesen nicht in der Lage ist, Gesetze im gesamten Staatsgebiet durchzusetzen. Diese Lücke wird nun durch andere Akteure gefüllt, die in der Governance-Architektur berücksichtigt werden müssen.¹¹

Die Kriminalitätsstudie des Kenya Institute for Public Policy Research and Analysis aus dem Jahr 2003 untersuchte die Inanspruchnahme privater Sicherheitsdienstleistungen, Umfang und Bewertung der öffentlichen Sicherheit in drei Schichten – Haushalte mit hohem, mittleren und niedrigen bzw. sehr niedrigen Einkommen. Jedoch benennt diese keine genaue Abgrenzung anhand der absoluten Einkommensstärke im Vergleich zum Durchschnittseinkommen.¹² In dem Ausmaß, wie die Einkommensverteilung ungleich verteilt ist, können Sicherheitsdienstleistungen in unterschiedlichen Formen und Qualitäten durch die Haushalte finanziert werden. Im Durchschnitt gibt ein kenianischer Haushalt rund 9% seines Budgets für Sicherheit aus. Die einkommensstärkste Schicht gibt ca. 17% für Sicherheit aus, die Mittelschicht ca. 11% und die unteren Schichten ca. 9%.¹³ Aus dieser Analyse folgt, dass lediglich ein geringer Anteil der Bevölkerung Privatschutz durch Sicherheitsunternehmen in Anspruch nehmen kann. Mit sinkendem Einkommen verschlechtert sich damit auch die Bewertung der persönlichen Sicherheitssituation, wobei die unterste Einkommensschicht eine leicht bessere Bewertung angab als die Mittelschicht.¹⁴

In Bezug auf die Governance-Perspektive hat dies folgende Implikationen. Während der kleine reiche Teil der Gesellschaft, sowie internationale Organisationen und Unternehmen ein ausreichendes Maß an Sicherheit gewinnen können, um ihren Wohlstand zu beschützen bzw. ihrer Geschäftstätigkeit¹⁵ nachzugehen, bilden sich in Stadt- und Landesteilen mit schwachen Einkommensschichten zum Staat konkurrierende „Gruppen“ heraus. Diese bestehen in Form von Bürgerwehren („militia groups“), Nachbarschaftsnetzwerken bis hin zu kriminellen Banden.¹⁶ Die Entwicklungsstufen informeller privater Sicherheitsarrangements, bei denen sich politische Agenden herausbilden können, können im Rahmen dieser Hausarbeit nicht behandelt werden. Wichtig erscheint dennoch, dass die Unterminierung des staatlichen Gewaltmonopols durch diese Akteure wesentlich stärker beeinflusst wird, als durch formelle PSCs.

Der Charakter der sich ausbreitenden “civil militia groups“¹⁷ ist durch einen offensiven Charakter gekennzeichnet.¹⁸ Mit ihrer Verstetigung über Zeit und der Herausbildung politischer Intentionen gerät die Anwendung von Gewalt als Mittel zur Zurückdrängung des Staates. Die Ad-hoc Mobilisierung dieser „civil militia groups“ durch Oppositionsparteien vor Wahlen verstärkt den Charakter fragiler Staatlichkeit.¹⁹

2.2 Der PSC-Sektor in Kenia

Der Markt für private Sicherheitsdienstleistungen verfügt über besondere strukturelle Merkmale, welche die Regulierung von PSCs im Allgemeinen und der Herstellung öffentlicher Sicherheit im Besonderen bedingen. Die Struktur dieses Marktes soll nun als Variable für die Anforderungen an ein effektives Governance-Regime zur Herstellung öffentlicher Sicherheit analysiert werden.

Das proklamierte Interesse der Sicherheitsbranche ist die Bereitstellung qualitativ hochwertiger Dienstleistungen für den Kunden. Der Sektor in Kenia ist auf schätzungsweise 2000 Sicherheitsunternehmen aufgeteilt, wobei ca. 900 gesetzlich registriert sind. Demnach besteht ein hoher Wettbewerb, was die Preise eher senkt und theoretisch einen Wettbewerb um die beste Dienstleistung je nach Aufgabenbereich entstehen lassen sollte.²⁰ Es sind ca. 195.000 Beschäftigte im PSC-Sektor tätig²¹, die Polizei verfügt hingegen lediglich über 40.000 Einsatzkräfte.²² Dieser Aspekt zeigt deutlich an, dass die Herstellung öffentlicher Sicherheit maßgeblich vom Privatsektor abhängig ist.

Der Großteil des Marktes besteht aus der Bewachung von Regierungsgebäuden, internationalen Organisationen, NGOs und Industrie- und Unternehmensanlagen sowie reichen Privatpersonen. Die Großzahl der Unternehmen bietet einfachen Wachschutz durch ungeschultes Personal an, die Dunkelziffer dieser Unternehmen dürfte relativ hoch sein. Von den 900 Unternehmen sind nur 55 verbandlich organisiert, diese beherrschen jedoch einen Großteil des Marktes. Die Kenya Security Industry Association (KSIA) besteht derzeit aus 25 Mitgliedern, wobei die Group4Securior Kenya Unlimited als Ableger einer der größten Sicherheitsfirmen weltweit mit ca. 10.000 Beschäftigten in Kenia der größte Arbeitgeber der Branche darstellt.²³ Die KSIA-Mitglieder bieten von einfachem Wachschutz bis hin zu integrierten Sicherheitsdiensten durch Risikoanalysen und Sicherheitstechnik an.

Die Mitglieder der Protective Services Industry Association (PSIA) sind hingegen auf den Wachschutz beschränkt und konkurriert mit der KSIA um den Markt der einfachen Bewachung.²⁴ Dies bedeutet, dass der PSC-Sektor einen genuin defensiven Charakter besitzt. Private Militärdienstleister sind nach bisherigen (!) Informationen nicht in Kenia aktiv.

Es ist jedoch hervorzuheben, dass die KSIA durch ihren Zugang zu internationalen Kapitalmärken wesentlich höher qualitative Dienstleistungen durch moderne Technik und professionalisiertes Personal anbieten kann. Dadurch ist die KSIA für weitergehende Sicherheitsaufgaben geeignet, wie z.B. Observierung, Spionage o.ä.

Einerseits ergibt sich aus dieser Struktur eine erschwerte Adressierung von Sicherheitsdilemmata, da ein Großteil der Firmen und ihre Tätigkeit den Behörden nicht bekannt sind. Zum anderen, haben die etablierten Firmen der KSIA einen Professionalisierungsgrad erreicht, der zum Schutz öffentlicher Räume wie Einkaufszentren sowie von Privatbesitz eine praktikable Lösung darstellt. Der Staat nutzt dieses Know-How unter anderem zum Schutz seiner eigenen Institutionen sowie zum Gefangenentransport.²⁵ Damit lässt sich ebenso in Bezug auf den PSC-Sektor von „parastaatlichen“ Strukturen sprechen. Die Kernfunktion des Staates, öffentliche Sicherheit herzustellen, wurde weitestgehend an private Unternehmen abgegeben.

Für die hier gewählte Governanceperspektive ist wichtig festzuhalten, dass der Staat durch eine Informationsunsicherheit über die PSCs geprägt ist, um die Tätigkeiten der PSCs überwachen zu können. Dies hängt ebenso in hohem Maße davon ab, welche Standards in der Ausbildung, der Bezahlung und der Verhaltensregeln gelten.

2.3 Ziele und Adressaten staatlicher Regulierung

Die oben beschriebenen Strukturen sind damit handlungsleitend für staatliche Regulierungsversuche. Die politischen Ziele und ihre Adressaten lassen sich wie folgt unterteilen.

Die staatliche Sicherheitspolitik zielt maßgeblich darauf ab, ein Investitions-freundliches Klima zu schaffen. Die PSCs ermöglichen die Schaffung von Räumen konsolidierter Sicherheit, in der internationale Unternehmen, reiche Wohnviertel, internationale Organisationen und Regierungsgebäude verortet sind. Diese Räume werden durch erhöhte Kriminalität bedroht. Da der Staat nicht die notwendigen polizeilichen Ressourcen besitzt, ist die Erhaltung des Status Quo von der Regulierung der PSCs und deren Dienstleistungserbringung abhängig.

Informelle „Anbieter“ privater Sicherheit in fragilen Räumen sind durch eine erschwerte Adressierung gekennzeichnet. Diese Regionen mit hoher Armutsrate und Arbeitslosigkeit entziehen sich der Einflussmöglichkeit durch den Staat. Banden, „gangs“ und „parastaatliche“²⁶ Gebilde bzw. Gruppen stellen zunehmend eine offensive Aushöhlung der Staatslegitimität dar. Umfangreiche Sozial- und Bildungsprogramme sind ein Mittel staatlicher Eindämmungspolitik. Der hier gewählte Fokus auf die PSC-Branche muss jedoch primär die Entwaffnung in den Blick nehmen, weil dadurch der Wohlstand reicher Privatpersonen und die Standortsicherheit für internationale Unternehmen bedroht sind. Die steigende Kriminalität ist damit Ausdruck einer zunehmenden Exklusion großer Bevölkerungsteile vom wirtschaftlichen Aufschwung.

[...]

¹ Abrahamsen, Rita / Williams, Michael C. 2008: Public/Private, Global/Local: The Changing Contours of Africa's Security Governance, Review of African Political Economy 35 (118), S. 543 ff.

² Njanbola, Nanjala H. 2009: The legal challenge of civil militia groups in Kenya, African Security Studies 18 (3), S. 90-102.

³ vgl. dazu auch Gumezde, Sabela 2008: Regulation of the Private Security Sector in Africa, ISS Policy Paper, Pretoria: Institute for Security Studies, S. 22 ff.

⁴ vgl. Gruzd, S. 2007: Peace, Security and the African Peer Review Mechanism: Are the Tools up to the Task?, African Security Review 16 (3), S. 54-66.

⁵ Schneckener, Ulrich 2009: Spoilers or Governance-Actors? Engaging Non-armed groups in areas of limited statehood, SFB-Working Paper Series No. 21. “Begrenzte Staatlichkeit” beschreibt einen gesellschaftlichen Zustand, in dem der Staat nicht die vollständige Kontrolle über sein Territorium verfügt und nicht-staatliche Akteure zur Herstellung einer funktionierenden Governance-Architektur berücksichtigt warden müssen.

⁶ vgl. Njanbola, Nanjala H. 2009: The legal challenge of civil militia groups in Kenya, African Security Studies 18 (3), S. 92 f.

⁷ ICTJ Briefing 2010: Security Sector Reform and Transnational Justice in Kenya, Nairobi: Institute for Transnational Justice, S. 2 f.

⁸ Ngugi, Rose W. et al 2004: Security Risk and Private Sector Growth: A survey report, Special Report Nr. 6, Nairobi: KIPPRA..

⁹ The World DataBank, Poverty and Inequality Database, http://databank.worldbank.org/data/home.aspx, abgerufen am 20.02.2013, 16.15 Uhr. Darüber hinaus besitzen die oberen 10% der Bevölkerung 38% des Gesamtvermögens, die oberen 20% rund 53,2% des Vermögens, die untersten 10% hingegen lediglich 2%.

¹⁰ Abrahamsen / Williams 2005: Kenya, S. 4.

¹¹ Gumedze 2007: The private security sector in Africa, S. 5-9.; Abrahamsen / Williams 2008: Public/Private, S. 545 ff.

¹² vgl. Ngugi et al 2004: Security Risk, S. 25.

¹³ ebenda, S. 76 f.

¹⁴ ebenda, S. 37.

¹⁵ Im Durchschnitt haben die Kosten durch Sicherheitspersonal- und Infrastruktur einen Anteil von ca. 10,69% an den Gesamtkosten eines Unternehmens in Kenia, vgl. Ngugi et al 2004: Security Risk, S. 81.

¹⁶ Njanbola 2009: The legal challenge, S. 90-97.

¹⁷ Definiert als: Bürgerliche, bewaffnete Gruppe oder Organisation mit politischen Motiven. Damit grenzt sich durch den Zusatz „civil“ diese Bezeichnung von „militia groups“ ab, die in ihrer ersten Entwicklungsstufe einen genuin defensiven Charakter besitzen, vgl. Njanbola 2007: S. 92.

¹⁸ Njanbola 2009: S. 92.

¹⁹ Njanbola 2009: S. 92 f.

²⁰ Mkutu, Kennedy A. / Sabala, Kizito 2007: Private Security Companies in Kenya and Dilemmas for Security, Journal of Contemporary African Studies 25 (3), S. 395; Gumeze 2007: The private security sector, S. 7 f.

²¹ Abrahamsen, Rita / Williams, Michael C. 2005: The globalisation of private security. Country report: Kenya, Aberystwyth: Department of International Politics, University of Wales at Aberystwyth, S. 8; Mkutu, Kennedy 2007: Private Security Industry in Kenya: Issues and Challenges, in: Jäger, Thomas / Kümmel, Gerhard (Hrsg.): Private Military and Security Companies. Chances, Problems, Pitfalls and Prospects, VS: Wiesbaden, S. 187.

²² Kennedy / Kizito 2007: Private Security Companies, S. 411. Die durch die UN gesetzte Norm der Ratio von Polizisten zur Bevölkerung ist 1:500. Kenia anerkennt dieses Ziel als zentral für die Herstellung der Sicherheit, verfügt jedoch über bislang nur über eine Ratio von 1:1500, vgl. Bonn International Center for Conversion 2005: Security Sector Reform in Kenya, Inventory of security sector reform (SSR) efforts in partner countries of German development assistance, Bonn: Bonn International Center for Conversion, S. 6.

²³ vgl. Member List, http://www.ksia.co.ke/members-list.php, abgerufen am 15.02.2013, 16.50 Uhr; Abrahamsen / Williams 2005: Kenya, S. 6,11.

²⁴ ebenda, S. 11.

²⁵ Mkutu 2007: The Private Security Industry in Kenya, S. 187.

²⁶ Parastaatlichkeit beschreibt die Entziehung von Souveränitätsrechten und Aufgaben staatlicher Verwaltung der Zentralmacht durch nicht-staatliche Akteure, vgl. Von Trotha, Trutz 2003: Gewalt, Parastaatlichkeit und konzentrische Ordnung. Beobachtungen und Überlegungen über (nicht nur) afrikanische Wege am Beginn des 21. Jahrhunderts, in: Entstaatlichung und soziale Sicherheit, Teil 2, hg. von Jutta Allmendinger, Opladen: Leske+Budrich, S. 728.