Das Verhalten der USA zur internationalen Klimapolitik. Warum werden internationale Normen nicht eingehalten?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Internationale Klimanormen

3. Theorie der Handlungslogiken
3.1 Logik der Angemessenheit
3.2 Logik der Konsequenzen
3.3 Das Verhältnis der Handlungslogiken

4. Fallbeispiel USA
4.1 Die Klimapolitik der USA unter der Regierung Bush
4.2 Faktoren der Nichteinhaltung internationaler Normen

5. Fazit

Literaturverzeichnis.

1. Einleitung

“The issue of climate change respects no border. Its effects cannot be reined in by an army nor advanced by any ideology. Climate change, with its potential to impact every corner of the world, is an issue that must be addressed by the world.”¹

Mit seinem Statement zum Phänomen des Klimawandels im Jahr 2001, richtete der amerikanische Präsident George W. Bush das Augenmerk auf ein globales Problem, dessen Auswirkungen nun erneut im Sachstandsbericht des International Panel on Climate Change bestätigt wurden. Der zweite im März 2014 veröffentliche Berichtsteil trägt den Titel ‚Klimawandel 2014: Auswirkungen, Anpassungen und Verletzlichkeit‘. Mehrere hundert Wissenschaftler aus aller Welt haben zahlreiche Studien ausgewertet und auf dieser Grundlage den Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse zu den Auswirkungen des anthropogenen Klimawandels zusammengefasst.

Neben einer Verschärfung der Wasserknappheit und damit einhergehenden Dürreperio- den, stehen zugleich die Bedrohung durch den steigenden Meeresspiegel und dadurch verursachte Flutkatastrophen im Fokus. Durch das Klima bedingte schwankende Ernteer- träge beeinflussen die weltweite Ernährungssicherheit in negativer Weise. Zudem führt die Erhöhung der Durchschnittstemperatur zum Artensterben in einem unnatürlichen Ausmaß. Hitzewellen, Nahrungsmittelknappheit und verunreinigtes Trinkwasser tragen zur Zuspitzung bestehender Gesundheitsprobleme bei, vor allem in Entwicklungsländern. Extreme Wetterereignisse führen schon jetzt zu einer klimabedingten Migration, die noch zunehmen wird, was wiederum gesellschaftliche Konflikte verschlimmern und zum Aus- bruch von Gewalt beitragen kann.²

Die internationale Staatengemeinschaft erkennt den dringenden Handlungsbedarf, der sich aus diesen wissenschaftlichen Ergebnissen ergibt. Nichtsdestotrotz geht der Prozess der internationalen Klimapolitik nur schleppend voran, einige Teilnehmer blockieren das Vorankommen, wieder andere suchen nach bilateralen oder minilateralen Alternativen. Obwohl Normen und Regeln bestehen, werden sie nicht von allen Staaten eingehalten oder anerkannt. Für diese Arbeit ergibt sich daraus folgende Fragestellung: Wie verhal- ten sich die Vereinigten Staaten von Amerika zum internationalen Klimaregime und welche Faktoren tragen zur Nichteinhaltung von Normen bei?

Die gesellschaftliche Relevanz ist unverkennbar, immerhin betrifft das globale Problem des Klimawandels die Weltbevölkerung an jedem Ort der Erde. Aber auch wissenschaft- lich ist die Frage nach der Nichteinhaltung von Normen und Regeln bedeutsam, denn sie wurde bislang kaum erforscht. Autoren befassen sich mit verschiedenen Konzepten der Einhaltung von Normen und stellen dann im Umkehrschluss Vermutungen zu deren Nichteinhaltung auf. Im Fokus der Betrachtung steht jedoch stets der Idealfall der Norm- einhaltung.

So nimmt beispielsweise Checkel (2001) in seinem Artikel ‚Why comply? Social Learn- ing and European Identity Change‘ an, dass die historisch konstruierte inländische Iden- tität der Akteure sie daran hindert, von regionalen bzw. internationalen Normen zu lernen und damit dem Prozess der Normeinhaltung gerecht zu werden. Joseph Dimento (2003) beschreibt in seinem Artikel ‚Process, Norms, compliance and International Environ- mental Law‘ das gemeinsam geteilte Normenverständnis als grundlegend für die Einhal- tung von Normen, was im Fall der Nichteinhaltung offensichtlich nicht vorhanden ist. Antje Wiener (2004) macht in ihrem Artikel ‚Contested Compliance: Interventions on the Normative Structure of World Politics‘ auf Kontextwandel und die Veränderung von Anreizen aufmerksam, die zur Nichteinhaltung beitragen können. Jeffrey Lego (1997) macht in einem Kapitel seines Artikels ‚Which Norms matter? Revisiting the ‚failure‘ of internationalism‘ die Robustheit der Norm für ihre Einhaltung bzw. Nichteinhaltung ver- antwortlich. Und Abraham und Antonia Chayes (1998) benennen in ihrem Werk ‚The New Sovereignty: Compliance with International Regulatory Agreements’ zum einen die Mehrdeutigkeit und Unbestimmtheit der zugrunde gelegten Verhandlungssprache, aber auch die kapazitiven Einschränkungen der Staaten bezüglich ihrer Normverpflichtungen. Die für die Normenforschung typische perspektivische Unterscheidung von Rationalis- mus und Konstruktivismus soll auch in dieser Arbeit Verwendung finden. Mit Hilfe des Ansatzes von March und Olsen wird zwischen zwei Handlungslogiken unterschieden, um das Verhalten von Staaten zu erklären. Dabei handelt es sich zum einen um die konstruk- tivistische Logik der Angemessenheit, zum anderen um die rationale Logik der Konse- quenzen. Mittels dieser Perspektiven werden in Bezug auf die oben genannte Fragestel- lung Hypothesen gebildet. Die Hypothesen werden am Beispiel der Fallstudie der Verei- nigten Staaten von Amerika mit Hilfe der Kongruenzmethode überprüft, es handelt sich demnach bei dieser Arbeit um eine theorietestende Fallstudie. Die Auswahl des Falls er- folgt aufgrund der Abweichung des Normverhaltens im Rahmen des internationalen Klimaregimes. Die Amtszeit von Präsident George W. Bush vom Jahr 2001 bis 2008 wird den zu untersuchenden Zeitraum darstellen.

2. Internationale Klimanormen

Als im Jahre 1992 in Rio de Janeiro der sogenannte ‚Erdgipfel‘ stattfand, wurde die erste globale Klimarahmenkonvention ins Leben gerufen. Dabei handelt es sich um einen internationalen, multilateralen Vertrag mit dem Ziel,

Ädie Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Niveau zu erreichen, auf dem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert wird. Ein solches Niveau sollte innerhalb eines Zeitraums erreicht werden, der ausreicht, damit sich die Ökosysteme auf natürliche Weise den Klimaänderungen anpassen können, die Nahrungsmittelerzeugung nicht bedroht wird und die wirtschaftliche Entwicklung auf nachhaltige Weise fortgeführt werden kann.“³

Dieses Abkommen trat im Jahr 1994 in Kraft und seither treffen sich die Vertragsstaaten regelmäßig zu Konferenzen, um konkrete Maßnahmen für den Klimaschutz zu entwi- ckeln und das Abkommen inhaltlich zu füllen. Bis zum Jahr 1997 wurde das Kyoto Pro- tokoll entwickelt, welches 2005 in Kraft trat und das unter anderem den Emissionsrech- tehandel und verbindliche Reduktionsziele für Treibhausgase einbrachte. Die Vereinigten Staaten von Amerika haben das Kyoto Protokoll zwar symbolisch unterzeichnet, aber nie ratifiziert. 2012 lief die erste Verpflichtungsperiode des Klimaprotokolls aus. Auf der Klimakonferenz in Bali im Jahr 2007 wurden bereits Vereinbarungen über die Verhand- lungen des internationalen Klimaregimes für die Zeit nach der ersten Verpflichtungspe- riode 2012 getroffen, die auf der Klimakonferenz in Kopenhagen 2009 ihren Abschluss finden sollten. Dementsprechend hoch waren die Erwartungen und Hoffnungen an diese Verhandlungen. Das Ergebnis der Konferenz, insbesondere von den Vereinigten Staaten von Amerika getragen, - der ‚Kopenhagen Akkord‘ - war eine Enttäuschung für die an- deren Konferenzteilnehmer. Ganz offensichtlich wurde dies an der Tatsache, dass sie den Akkord lediglich zur Kenntnis nahmen, nicht aber verabschiedet haben, womit das Ab- schlussdokument nicht rechtlich verbindlich in Kraft trat.

Seit Anbeginn des Klimaschutzregimes ringen die Staaten um ihre Rechte und Pflichten.

Einerseits die Industrieländer, die mit ihrer jahrelangen Entwicklung einen Großteil der Treibhausgasemissionen zu verantworten haben und ihr Wohlstandsniveau beibehalten möchten. Andererseits die Entwicklungsländer, die schon jetzt unter den Konsequenzen des anthropogenen Klimawandels zu leiden haben und Wiedergutmachungen und Hilfe fordern. Zwischendrin die Schwellenländer, die ebenfalls eine industrialisierte Entwicklung anstreben und sich diese nicht verbieten lassen wollen.

Im Kampf gegen den Klimawandel haben sich zwei dominante Strategien etabliert. Delf Rothe spricht in diesem Zusammenhang auch von einer Verschiebung von intergenerati- oneller Gerechtigkeit hin zu intragenerationeller Gerechtigkeit innerhalb des Klimare- gimes. Während sich das Konzept der intergenerationellen Gerechtigkeit auf die Pflicht der heutigen Generationen bezieht, den Mitgliedern zukünftiger Generationen gleiche o- der bessere Chancen zur Befriedigung ihrer Bedürfnisse zu hinterlassen, bezieht sich die intragenerationelle Gerechtigkeit auf die sozialen Ungleichheiten innerhalb nationaler Gesellschaften oder zwischen verschiedenen Staaten auf globaler Ebene⁴. Der Ansatz in- tergenerationeller Gerechtigkeit fokussierte vor allem die Strategie der Vermeidung des Klimawandels durch die Hauptverursacher von Treibhausgasemissionen. Der Ansatz in- tragenerationeller Gerechtigkeit basiert grundlegend auf der Strategie der Anpassung an den Klimawandel durch die betroffenen Entwicklungsländer.

Sowohl die Einstellungen der Staaten zum Klimawandel als auch ihr Handeln wird von drei vorherrschenden politischen Normen beeinflusst, die international etabliert und an- erkannt sind. „Das Problem des Klimawandels sollte von der internationalen Ge- meinschaft auf kooperative Weise gelöst werden“⁵. Die Einschätzung und das Ver- ständnis des Klimawandels als eines globalen Problems, das Grenzen überschreitet und Auswirkungen in aller Welt verursacht, lässt diese kollektive Beurteilung der Staatenge- meinschaft zu und verdeutlicht, dass dem Klimawandel nicht im Alleingang begegnet werden kann. Die beiden anderen internationalen Klimanormen wurden insbesondere durch einen Bericht der Weltkommission für Umwelt und Entwicklung im Jahre 1978 angestoßen⁶.

Die zweite der drei Klimanormen leitet sich aus dem Gedanken des intergenerationellen Ansatzes ab.

Bemühungen zur Vermeidung des Klimawandels sollten auch ohne definitive wissenschaftliche Fakten unternommen werden. Diese Norm ergibt sich aus einem einfachen Gedankenspiel. Ein Handeln durch die Staatengemeinschaft muss demnach auf der Abwägung zwischen zwei möglichen Irrtümern erfolgen.

ÄIrrtum 1: Wir glauben, der Klimawandel entsteht durch uns und unsere Treibhausgas- produktion. Daraufhin bemühen wir uns, [das Klima durch vielfältige Maßnahmen zu schützen]. Dann stellen wir fest, dass wir Unrecht hatten. Wir haben uns umsonst bemüht, denn es wäre auch ohne unsere Anstrengungen nichts Schlimmes passiert. […]“⁷

ÄIrrtum 2: Wir glauben, dass es den Klimawandel entweder gar nicht gibt oder, wenn es ihn gibt, dass wir Menschen damit nichts zu tun haben. Daraufhin unternehmen wir nichts - oder zu wenig -, um ihn aufzuhalten und machen weiter wie bisher. Dann aber stellen wir fest, dass wir Unrecht hatten, denn es sind doch wir Menschen, die den Klimawandel verursachen. Die Erde erwärmt sich so stark, […] dass es zu einem plötzlichen Abbruch einer Vielzahl natürlicher Gleichgewichte im globalen Ökosystem [kommt]. Eine Umkehrung dieser Entwicklung ist nicht mehr möglich.“⁸

Es ist offensichtlich, dass der erste Irrtum wesentlich risikoärmer ist, als der zweite. Auch in finanzieller Hinsicht sind die Kosten des Handelns deutlich geringer als die Kosten des Nichthandelns, selbst wenn keine Gewissheit über die Ursachen des Klimawandels be- steht.⁹

In Ergänzung zur zweiten Norm spiegelt die dritte Klimanorm den Ansatz intragenerati- oneller Gerechtigkeit wieder. „Da die Industriestaaten den größten Teil der Verant- wortung für den Klimawandel tragen, sollten sie auch die Führung in der Klimapo- litik übernehmen.“¹⁰ Zu den Hauptverursachern des Klimawandels zählen Industriena- tionen wie die Vereinigten Staaten von Amerika, die historisch betrachtet durch ihre ku- mulierten CO2-Emissionen am meisten zum Klimawandel beigetragen haben (30,3% von 1990 bis 1999).¹¹ Im Hinblick auf den aktuellen Pro-Kopf-Verbrauch liegen die USA mit rund 20t CO2 fast doppelt so hoch wie die Staaten der Europäischen Union.¹² In Bezug auf die allgemein akzeptierte Klimanorm müssten die Vereinigten Staaten demnach einer der ehrgeizigsten Akteure sein, was den Klimaschutz anbelangt.

Diese drei Normen werden der Ausgangspunkt unserer Betrachtung sein, um das Verhalten der USA zu testen.

3. Theorie der Handlungslogiken

3.1 Logik der Angemessenheit

Um das Verhalten von Akteuren erklären zu können, haben March und Olsen zwei unterschiedliche Perspektiven entwickelt. Zunächst soll die sogenannte Logik der Angemessenheit im Fokus der Betrachtung stehen.

Die Logik der Angemessenheit impliziert ein Verhalten, das auf Regeln und Normen basiert.¹³ Akteure handeln nach einem Verständnis von Angemessenheit und Identitätsbewusstsein.¹⁴ Der grundlegende Gedanke hinter dieser Perspektive ist, dass Akteure ein Repertoire an Rollen und Identitäten besitzen, die ihnen angemessene und relevante Verhaltensregeln je nach Situation bereitstellen.¹⁵

Im Sinne der Logik der Angemessenheit ist das politische Handeln der Akteure stets verpflichtendes Handeln. Um entscheiden zu können, welches Verhalten angemessen wäre, stellen sich die Akteure drei elementare Fragen.¹⁶

1. Welche Art Situation ist das?
2. Wer bin ich?
3. Wie angemessen sind unterschiedliche Verhaltensweisen für mich in dieser Situ- ation?

[...]

¹ The White House, Bush, George W., President Bush discusses global Climate Change, Juni 2001, < http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2001/06/20010611-2.html >, aufgerufen am 28.08.2014

² Vgl. IPCC, 2014, Summary for Policymakers, in: Climate Change 2014: Impacts, Adaption, and Vulnerability. Part A: Global and Sectoral Aspects. Contribution of Working Group II to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA, S.4ff.

³ Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen, Artikel 2, New York 1992, < http://unfccc.int/resource/docs/convkp/convger.pdf >, aufgerufen am 18.08.2014.

⁴ Vgl. Rothe, Delf, Gerechte Anpassung? Wie die Diffusion der Normen im globalen Klimaregime die internationale Klimapolitik beeinflusst, in: Journal für Generationengerechtigkeit, Vol. 9, 3/2009, S.103.

⁵ Ebd., S. 105.

⁶ Es handelt sich dabei um den ‚Brundtland-Bericht‘, welcher die internationale Debatte über Entwick- lungs- und Umweltpolitik maßgeblich beeinflusste, < http://www.un-documents.net/our-common-fu- ture.pdf >, aufgerufen am 27.08.2014.

⁷ Zu Löwenstein, Felix, Food Crash. Wir werden uns ökologisch ernähren oder gar nicht mehr, Pattloch Verlag, Nördlingen 2011, S.46.

⁸ Ebd.

⁹ Vgl. Kemfert, Claudia, Die Kosten des Klimawandels: der Mensch heizt die Erde auf - was muss er dafür bezahlen?, in: Internationale Politik, Februar 2007, S.43.

¹⁰ Rothe, Delf, Gerechte Anpassung? Wie die Diffusion der Normen im globalen Klimaregime die inter- nationale Klimapolitik beeinflusst, in: Journal für Generationengerechtigkeit, Vol. 9, 3/2009, S.105.

¹¹ Vgl. Germanwatch, Globaler Klimawandel: Ursachen, Folgen, Handlungsmöglichkeiten, 3.überarb. Aufl., Dezember 2010, S.42f.

¹² Vgl. Bundeszentrale für politische Bildung, Arens, Christof, Ein Problem, viele Verursacher,

< http://www.bpb.de/gesellschaft/umwelt/klimawandel/38474/industrie-und-entwicklungslaender >, aufgerufen am 18.08.2014.

¹³ Vgl. March, James G., Olson, Johan P., The Logic of Appropriateness, in: M. Rein, M. Moran, & R.E. Goddin, Handbook of Public Policy, S.689.

¹⁴ Vgl. March, James G., Olsen, Johan P., The Institutional Dynamics of International Political Orders, in: International Organization 52, 4, Herbst 1998, S.949.

¹⁵ Vgl. March, James G., Olson, Johan P., The Logic of Appropriateness, in: M. Rein, M. Moran, & R.E. Goddin, Handbook of Public Policy, S.690.

¹⁶ Vgl. Ebd.