Die Entmachtung der Kommunalpolitik

Das neue Steuerungsmodell


Studienarbeit, 2014

14 Seiten, Note: 1,7


Leseprobe

Inhalt

1. Das neue Steuerungsmodell
1.1. Einleitung
1.2. Entstehung
1.3. Bausteine des Neuen Steuerungsmodells
1.4. Phasen der Umsetzung
1.5. Veränderungen durch das Neue Steuerungsmodell

2. Entmachtung der Kommunalpolitik?
2.1. Entpolitisierung
2.2. Verhältnis von Verwaltung und Politik
2.3. Abbau und Auslagerung der Verwaltung
2.4. Machtverschiebungen
2.5. Kritik an der Entmachtung der Kommunalpolitik
2.6. Umsetzung des Kontraktmanagements

3. Fazit

4. Literaturverzeichnis

1. Das neue Steuerungsmodell

1.1. Einleitung

Ende der 80er Jahre sahen sich die Kommunen mit ihren Aufgaben überfordert und hatten immer größere Schwierigkeiten ihren Aufgaben weiterhin nachzukommen. Als Schnittstelle zwischen Bevölkerung und Politik stand die Kommunalverwaltung vor immer größeren Problemen. Steigende Vorgaben, neue Gesetze, Einnahmeverluste und stetig steigende Ausgaben nahmen ein zu großes Ausmaß an, sodass es der Verwaltung nicht mehr möglich war, sich um die Belange der Bürger zu kümmern.

So stellte Anfang der 90er Jahre die KGST (Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement) das sogenannte Neue Steuerungsmodell vor. Ziel des Modells war eine grundlegende Modernisierung der Kommunalverwaltung. Die KGST wollte den „ ufbau einer unternehmensähnlichen, dezentralen Führungs- und Organisationsstruktur“ (KGST 1993: 3). Dabei orientierte sich die KGST am erfolgreichen Umbau der Stadtverwaltung von Tilburg (Niederlande), die eine grundlegende Veränderung der Verwaltung aufgrund des ökonomischen Sparpotentials durchgeführt hatte (Gehrmann & Müller, 1999: 234). Mit der euphorischen Arbeit an einem deutschen Modell für die Kommunalverwaltung, wurden auch immer mehr Fragen aufgeworfen. So möchte ich der Vermutung nachgehen, ob das Neue Steuerungsmodell die Kommunalpolitik entmachtet. Dazu stellt sich auch die Frage, welches Element des Modells zu einer möglichen Entmachtung der Kommunalpolitik führen könnte bzw. dazu geführt hat.

1.2. Entstehung

Die Ökonomisierung von Politik und Verwaltung gehört seit mehr als 10 Jahren zu den Schlüsselthemen der Modernisierung des öffentlichen Sektors. Dabei geht es weniger um eine Neubeschreibung der Aufgaben, sondern vielmehr um die Art und Weise der Umsetzung staatlicher Aufgaben. Den kommunalen Verwaltungen wurden deutliche Mängel in der Strategieplanung vorgeworfen, außerdem fehle es ihnen an Innovation und Bürgernähe (Gehrmann & Müller, 1999: 235). Die Verwaltungen sehen sich mit dem Rückgang finanzieller Ressourcen, bei teilweise steigenden Anforderungen konfrontiert. Da die Träger Sozialer Arbeit ein Teil der Kommunalverwaltung sind, wirken sich die Bemühungen um eine Neustrukturierung auch direkt auf sie aus.

Ein konkreter Vorschlag auf kommunaler Ebene stellt die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGST) mit dem Neuen Steuerungsmodell vor. Grundidee des Modells ist es, das Verwaltungshandeln nicht länger am Input, den Aufwendungen, sondern über den Output, den Leistungen, zu bestimmen͘ Dabei geht es um folgende Leitfragen: „Was sind die strategischen Ziele und Aufgaben? Wer ist die Zielgruppe? Bieten wir die richtigen Leistungen an? Stimmt die Quantität der Leistungen? Stimmt die Qualität der Leistungen? Wie hoch sind die Kosten der Leistungserbringung? Werden die Leistungen zuverlässig und wirtschaftlich erbracht? Erreichen die Leistungen ihr Ziel?“ (KGST 1994a: 9f). Die KGST hat den Bauplan des Neuen Steuerungsmodells anschaulich dargestellt:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten.

1 Bauplan des Neuen Steuerungsmodells (modifiziert nach KGST, 1993: 2)

Im Folgenden sollen nun die Elemente des Neuen Steuerungsmodells kurz vorgestellt werden.

1.3. Bausteine des Neuen Steuerungsmodells

Verantwortungsabgrenzung

Das erste Element der Neuen Steuerung stellt eine klare Abgrenzung von Politik und Verwaltung dar. Dabei soll die Politik nur die Zielebene (das Was??) bestimmen und der Verwaltung deren Umsetzung (das Wie??) in Selbstverantwortung überlassen (KGST, 1996: 16).

Kontraktmanagement

Das Kontraktmanagement stellt eine Steuerungs-, Planungs- und Kontrollinstrument dar. So soll die Steuerung der Kommunalverwaltung über die Zielvereinbarungen bestimmen sowie Leistungs- und Finanzziele (Budgets) festschreiben. Ziel ist eine Verantwortungsabgrenzung zwischen Politik und Verwaltung (KGST, 1998:10).

Dezentrale Ressourcenverantwortung

Im Sinne einer dezentralen Ressourcenverantwortung sollen die einzelnen organisatorischen Einheiten (mittels Kontraktmanagement) im Rahmen ihres Budgets frei wirtschaften und entscheiden können. So soll die Verantwortung der Fachbereiche und die persönliche Eigenverantwortung der jeweiligen Verwaltungsbeamten erhöht werden (KGST, 1998: 17).

Betriebswirtschaftliche Steuerungselemente

Mit betriebswirtschaftlichen Steuerungselementen ist u.a. das Controlling der Verwaltung gemeint (KGST, 1993b: 2). Dieser neuen Stelle sollen dabei koordinierende und analysierende Aufgaben zukommen. Außerdem ist sie für eine transparente Weitergabe von Informationen an die Führungsebene zuständig (KGST, 1994b: 15ff).

Wettbewerb

Durch eine wettbewerbsähnliche Situation soll die Wirtschaftlichkeit, die Produkt- und Dienstleistungsqualität erhöht werden. So vergleichen die Kommunen anhand vorher festgelegter Kennzahlen die erbrachten Leistungen in einem künstlichen Wettbewerb. So lassen sich zwei Wettbewerbsformen unterscheiden: den interkommunalen Wettbewerb, bei dem Preis und Leistung zwischen unterschiedlichen Kommunen vergleichen werden und den intrakommunalen Wettbewerb, dem internen Leistungsvergleich (Fisch, Müller & Beck, 2008: 337).

Personalmanagement

Ein weiteres Element stellt das Personalmanagement dar, welches zur Aktivierung der Mitarbeiter zu Eigeninitiative dienen soll. Dies soll durch Qualifizierungsmaßnahmen und Partizipation der Mitarbeiter realisiert werden (KGST, 1993: 29).

Qualitätsmanagement

Das letzte Element des Neuen Steuerungsmodells ist das Qualitätsmanagement. Darunter wird eine zielgerichtete Planung, Steuerung und Kontrolle der Qualität verstanden (KGST, 1995: 11).

1.4. Phasen der Umsetzung

Die Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells lässt sich laut Möltgen (2001: 135 - 151) in vier Phasen unterscheiden. In der ersten Phase zwischen 1988 bis 1991 wurde von der KGST das Konzept des Neuen Steuerungsmodells entwickelt. Parallel dazu begann nach den Vorschlägen der KGST zwischen 1990 und 1992 die Modellphase (Reichard: 2002: 52f). Ein erster wissenschaftlicher Diskurs trat erst nach der ersten Reformwelle ein (Bogumil, 2001: 47). Die dritte Phase beschreibt die Zeit zwischen 1992 und 1995, die man als Blütezeit für das Neue Steuerungsmodell bezeichnen kann. So wurden aufgrund des Aufschwungs z.B. mehrere Zeitungen gegründet (Jann, 2001: 88). Die letzte Phase begann Ende 1995 und endete etwa 1999, sie wird als Konsolidierungsphase bezeichnet (Reichard, 2002: 49). Möltgen (2001: 135-151) gibt als einen möglichen Grund der Ernüchterung an, dass nach der Einführung des Neuen Steuerungsmodells erkannt wurde, dass sowohl die politische Seite wie auch die bürgerschaftliche Öffentlichkeit an den Reformprozessen beteiligt werden müssen. Ein weiterer Grund lag darin, dass die erwarteten Einspareffekte ausblieben, dafür aber die Mehrausgaben stiegen. Die möglichen Einsparungen waren aber der Hauptgrund zur Einführung des Neuen Steuerungsmodells (Wortmann, 2000: 96).

1.5. Veränderungen durch NSM

Nun stellt sich die Frage, welche Veränderungen durch das Neue Steuerungsmodell erreicht wurden. Durch das Modell kam es zu einer Abkehr des klassischen Haushaltsplans (einzelfallorientierter Zuteilung von Mitteln) zu dem sogenannten Gegenstromverfahren der Budgetierung. Nun verfügen die Ämter flexibel über ihre Ressourcen, was zu einer dezentralen Ressourcenverantwortung geführt hat. Eine Ablösung von der klassischen Inputsteuerung erfolgte durch eine Outputsteuerung. Hierdurch werden die Ziele nun am Output festgelegt. Mit dem neuen Controlling-Konzept wurde eine neue Ebene in der Verwaltung eingeführt, die koordinierende und analysierende Aufgaben ausführt und eine unterstützende Ebene der Verwaltung darstellt. Mit Hilfe des Kontraktmanagement soll eine Verantwortungsabgrenzung von Politik und Verwaltung ermöglicht werden, was sich dadurch auszeichnet, dass sich die Politik auf Leitlinienentscheidungen und die begleitende Kontrolle konzentriert.

Laut KGST (1993: 36) lässt sich das Neue Steuerungsmodell in kleinen Kommunen besser umsetzen als in größeren Verwaltungen. Als Grund hierfür lassen sich u.a. fehlende Projektorganisation, unzureichende Investitionen in das Personal oder voreilige politische Entscheidungen benennen (KGST, 1993: 36). Gehrmann und Müller (1999: 235) machen außerdem eine fehlende Ideale Enthierarchisierung und eine fehlende Bürgerbeteiligung dafür verantwortlich. Dabei wird im Neuen Steuerungsmodell gerade der Demokratisierung und der Mitarbeiterbeteiligung einen zentralen Stellenwert eingeräumt (Lerche et al., 1999: 12).

2. Entmachtung der Kommunalpolitik?

2.1. Entpolitisierung

Die Entmachtung der Kommunalpolitik lässt sich mit dem Fachbegriff der Entpolitisierung gleichsetzen. Unter Entpolitisierung versteht man den Rückgang politischer Auseinandersetzungen im Entscheidungsprozess. So werden bestimmte Bereiche (die Verwaltung) von politischen Aspekten (d.h. Machtfragen) freigehalten1.

Im Neuen Steuerungsmodell wird mit dem angestrebten Ziel der Verantwortungsabgrenzung zwischen Politik und Verwaltung (KGST, 1993: 2) auch ein veränderter Eingriff in den Entscheidungsprozess angestrebt. Der Eingriff in die Entscheidungen von Seitens der Politik soll somit nicht mehr bzw. nur noch sehr begrenzt möglich sein.

Im Rahmen dieser Arbeit soll daher nun erläutert werden, welches Element des Neuen Steuerungsmodells zu einer möglichen Entmachtung der Kommunalpolitik führen könnte bzw. dazu geführt hat.

2.2. Verhältnis von Verwaltung und Politik

Der zentrale Baustein des Neuen Steuerungsmodells stellt das Kontraktmanagement dar, die Neuordnung von Verwaltung und Politik. Sie kann als Steuerungs-, Planungs- und Controlling- Instrument verstanden werden (Jann, 2001: 84). Die Politik soll so vom „Kleinkram“ abgehalten werden und sich den wesentlichen Aufgaben zuwenden. Weitere Verfehlungen, die Aufgrund der Unübersichtlichkeit des Verwaltungsgeschäfts auftreten, sollen mit neuen Steuerungs- und Kontrollaufgaben verhindert werden. Außerdem soll durch die Trennung die Verwaltung vor Eingriffen ins Verwaltungsgeschehen geschützt werden (Reichard, 2002: 50). So ist die Rollenverteilung nach der KGST klar definiert: die politische Ebene entscheidet über das „Was“ und die Verwaltungsebene ist für die konkrete Umsetzung der administrativen Leistungserbringung, das „Wie“ zuständig (KGST, 5/1993: 17). So bestimmen die Zielvorgaben der Politik das Verwaltungshandeln, die Umsetzung der Zielvorgaben bleibt aber der Verwaltung überlassen. Die KGST will mit dem Kontraktmanagement neben einer Entpolitisierung der Verwaltung (strikten

Trennung von Verwaltung und Politik) auch eine Entpolitisierung der Politik (Entmachtung der Kommunalpolitik) erreichen. Dies geschieht u.a. indem der Kommunalpolitik ein Teil der Entscheidungskompetenz genommen wird. Die Entscheidungen der Kommunalpolitik bestimmen das Leitbild bzw. das Globalziel (z.B. Zufriedenheit aller Bürger), nach Brückmann (1994: 22) bestimmt sie ebenfals das Oberziel (z.B. sozialer Aufstieg der Stadt) und das Teilziel (z.B. stadtteilbezogene Einrichtungen fördern) für die Kommune. Die Verwaltung übernimmt nach der KGST somit die politisch brisanten Details, die rbeitsziele und die dazugehörigen Maßnahmen, die das „Wie“ der Umsetzung der politischen Vorgaben beinhalten. Durch die neu geschaffene Transparenz (Verantwortungsabgrenzung zwischen Politik und Verwaltung) wird die Politik darauf bedacht sein, nur noch Ziele festzulegen, die realisierbar sind und der betriebswirtschaftlichen Norm entsprechen. Da sonst die Nicht-Erreichung von Zielen zu Tage kommen würde und dies für die Politik Folgen tragen könnte bzw. würde (Ast, 2003: 578).

2.3. Abbau und Auslagerung der Verwaltung

Eine Art der Entpolitisierung stellt die Selbstentpflichtung dar. Ein Großteil der Verantwortung der Politik entfällt oder es ist überhaupt kein Regelbedarf mehr vorhanden. Hier kann man von der extremsten Form der Entpolitisierung sprechen. So werden nicht zwingende Aufgaben gestrichen und das Hauptaugenmerk auf grundlegende Aufgaben gelegt. Sind diese Aufgaben erstmal weggefallen, gibt es auch keinen Diskussionsbedarf mehr.

Eine weitere Form der Entpolitisierung stellt die Auslagerung dar. Hier werden bestimmte Tätigkeiten und Aufgaben an externe Dienste übergeben, wie z.B. Kinderpädagogischen Dienst in privater Trägerschaft, anstatt einer Abteilung im Jugendamt. Hier kann die Verwaltung nur noch Aufträge erteilen, hat aber darüber hinaus keine Einflussmöglichkeiten mehr. Wollmann (2002: 38) spricht hier von einer „Selbstentmachtung der Kommunalpolitik“ und einer „Entmachtung der Bürger“͘ Diese beschriebenen Auslagerungen sollten laut KGST mit Nachdruck verfolgt werden (Wollmann, 2002: 28).

[...]


1 Duden, unter: http://www.duden.de/rechtschreibung/entpolitisieren (abgerufen am 26.05.2014)

Ende der Leseprobe aus 14 Seiten

Details

Titel
Die Entmachtung der Kommunalpolitik
Untertitel
Das neue Steuerungsmodell
Hochschule
Hochschule Coburg (FH)
Note
1,7
Autor
Jahr
2014
Seiten
14
Katalognummer
V294392
ISBN (eBook)
9783656922223
ISBN (Buch)
9783656922230
Dateigröße
608 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Kommunalpolitik, Steuerungsmodell, Verwaltung
Arbeit zitieren
Stephanie Drinkgern (Autor), 2014, Die Entmachtung der Kommunalpolitik, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/294392

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