Abgeordnete zwischen Anspruch und Wirklichkeit

Inhaltsverzeichnis

1 Ein „Maulkorb“ für Abweichler

2 Theoretische Grundlagen
2.1 Historische Entwicklung
2.2 Rechtliche Grundlagen
2.2.1 Rechte der Abgeordneten
2.2.2 Rechte der Fraktionen
2.2.3 Rechte des Bundestagspräsidenten

3 Die Rolle des Abgeordneten
3.1 Abgeordnete als Repräsentanten
3.2 Abgeordnete in der Fraktion: Arbeitsteilung durch Expertentum
3.3 Exkurs: Rederecht im US-Kongress

4 Mediale Debatte um das Rederecht von Abgeordneten
4.1 „Ärger über Lammert wegen Rederecht für EFSF-Kritiker“
4.2 „Die Reform ist tot, es lebe die Reform“

5 Zwischen normativem Anspruch und Anforderungen der Realität

Quellenverzeichnis

Wissenschaftliche Literatur

Internetquellen

1 Ein „Maulkorb“ für Abweichler

So oder ähnlich titelten im April 2012 diverse Zeitungen. Es war bekannt geworden, dass die Fraktionsspitzen planten, die Geschäftsordnung dergestalt zu ändern, dass das Rederecht von Abgeordneten mit von der Fraktion abweichender Meinung eingeschränkt erschien. Die Diskussion, die Abgeordnete und Medien daraufhin gleichermaßen führten, hatte schließlich zur Folge, dass das Vorhaben des Geschäftsordnungsausschusses wieder zurückgezogen wurde.

Besonders die mediale Berichterstattung über die geplante Reform kann als Beispiel stehen für die Missverständnisse, die in der Öffentlichkeit über die Funktionsweise des Deutschen Bundestages herrschen. Das Ziel dieser Arbeit ist es daher, zu untersuchen, inwieweit normative Ansprüche, die an den einzelnen Abgeordneten gestellt werden, mit den funktionalen Anforderungen des parlamentarischen Betriebs kollidieren.

Um der Fragestellung gerecht zu werden, ist es nötig, neben einer Rekonstruktion der medialen Debatte zunächst die wissenschaftliche Sicht auf das deutsche Parlament darzulegen. In einem ersten Schritt werden hierzu historische Wurzeln des Parlamentarismus in Deutschland knapp angedeutet, um dann mit Hilfe von Gesetzestexten die rechtlichen Rahmenbedingungen zu klären.

Eine ausführlichere Betrachtung findet anschließend die politikwissenschaftliche Diskussion um die Rolle, die der einzelne Abgeordnete in Deutschland spielt. Neben seinen Aufgaben als Repräsentant des deutschen Volkes soll das Hauptaugenmerk dieses Kapitels vor allem das Verhältnis des Abgeordneten zu seiner Fraktion klären. Unter dem Aspekt der Arbeitsteilung und Spezialisierung werden dabei aktuelle Ansichten über die Begriffe Fraktionszwang und Fraktionsdisziplin diskutiert.

Ein kurzer Blick auf das Rederecht und Mitgliedern des House of Representatives bzw. Senatoren in den Vereinigten Staaten von Amerika soll zum Abschluss des Kapitels zeigen, wie gänzlich anders in den USA mit dem Problem der Redefreiheit im Verhältnis zur Effizienz umgegangen wird.

In Kapitel 4 schließlich wird die mediale Debatte aufgearbeitet. Ausgehend von der Bundestagssitzung am 29.09.2011, in welcher Bundestagspräsident Norbert Lammert zwei Rednern außerhalb der von den Fraktionen eingereichten Rednerliste das Wort erteilt hatte, geht es darum zu zeigen, wie die negative, öffentliche Debatte schließlich die Politik zum Umkehren gezwungen hat.

Zentral dabei ist zu untersuchen, inwiefern die Aussagen, die seitens der Medien über die Funktionsweise des Parlaments getätigt werden, dem praktischen Parlamentsalltag mit seinen funktionalen Herausforderungen gerecht werden. Am Beispiel dieser Debatte soll abschließend eine Antwort auf die Frage nach einer möglichen Kollision von Anspruch und Wirklichkeit gefunden werden.

2 Theoretische Grundlagen

Um der Aufgabe, die normativen Ansprüche an Abgeordnete und die Anforderungen des parlamentarischen Betriebs gegeneinander abzuwägen, gerecht zu werden, ist es notwendig, zunächst die historischen und rechtlichen Grundlagen zu klären. Besonders die Darstellung der Entwicklung des Parlamentarismus hilft, die später zu erläuternde Debatte um das Rederecht der Abgeordneten sowie deren mediale Einschätzung erklären zu können.

In diesem Kapitel geht es daher darum, das historische Parlamentsverständnis und dessen Fortentwicklung, sowie die aktuellen rechtlichen Rahmenbedingungen für Abgeordnete, Fraktionen und den – im Zuge der Rederechtsdebatte zentralen – Bundestagspräsidenten darzulegen.

2.1 Historische Entwicklung

Mit der Einleitung des bürgerlichen Zeitalters im ausgehenden 18. Jahrhundert ging auch eine Neuordnung der Herrschaft einher: Die Macht des absolutistischen Herrschers sollte beschränkt werden durch eine gewählte Volksversammlung. Charles de Secondate, Baron de Montesquieu, der heute als geistiger Vater der Gewaltenteilung gilt, stellte der Exekutive die gesetzgebende Gewalt der Legislative gegenüber. Dieser „alte Dualismus“ ist in Deutschland abgelöst worden durch einen „neuen Dualismus“ (Schüttemeyer 2007: 11), welcher nicht mehr Parlament gegen Regierung, sondern Parlamentsmehrheit einschließlich der Regierung auf der einen gegen Parlamentsminderheit auf der anderen Seite stellt.

Auch die klassisch-liberale Repräsentationsidee, wie sie besonders von John Stuart Mill im 19. Jahrhundert prominent gemacht wurde, prägt das heutige Verständnis des Parlaments (vgl. Schuett-Wetschky 2003: 539). Danach kommen die gewählten Repräsentanten des Volkes in einer Versammlung zusammen und debattieren unter freien und gleichen Bedingungen über das Gemeinwohl. Dies findet im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland seine Entsprechung in Art. 38 I 2 GG, welcher betont, dass die Abgeordneten frei und an Weisungen nicht gebunden sind. In einem generellen Spannungsverhältnis hierzu steht Art 21 I GG, welcher die Parteien als zentrale Akteure im politischen Willensbildungsprozess benennt. Die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages sowie das Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Deutschen Bundestages (Abgeordnetengesetz) tragen der Betonung der Parteien insofern Rechnung, als dass sie im Laufe der Entwicklung der Bundesrepublik vermehrt Mitwirkungsrechte im Parlament an den Fraktionsstatus bzw. Einheiten in Fraktionsstärke gekoppelt haben.

Die historischen Anfänge des Parlamentarismus, die geprägt waren durch den alten Dualismus und das Parlament als Ort der freien Rede, sind bis heute weiterentwickelt und immer stärker den Bedürfnissen der modernen, komplexen Gesellschaft angepasst worden.

2.2 Rechtliche Grundlagen

Die im vorigen Kapitel bereits angedeuteten rechtlichen Rahmenbedingungen sollen im Folgenden detaillierter dargestellt werden. Die Debatte um das Rederecht, welche es in dieser Arbeit zu analysieren gilt, berührt die Rechte der Abgeordneten, der Fraktionen sowie des Bundestagspräsidenten. In drei knappen Unterkapiteln werden die zentralen Punkte für die jeweilige Rechtsstellung dargestellt.

2.2.1 Rechte der Abgeordneten

Das freie Mandat, welches durch Art. 38 I 2 GG gesichert wird, stellt die Grundlage des Abgeordnetenhandelns dar. Ihm gegenüber steht der ebenfalls bereits erwähnte Art. 21 I GG, welcher dem Parteienstaat Rechnung trägt. In der juristischen Literatur hat sich dazu die Auffassung durchgesetzt, dass der einzelne Abgeordnete zwar über die Partei in das Parlament kommt, Art. 38 I 2 GG jedoch der Vorrang vor Art. 21 I GG hat, so dass Parteien keine rechtlichen Disziplinierungsmaßnahmen gegen Abgeordnete haben (vgl. Maurer 2010: 403ff.).

Darüber hinaus sieht das Grundgesetz mit Art. 46 I GG die Indemnität, mit Art. 46 II GG die Immunität des Abgeordneten vor. Mittels der Indemnität soll gesichert werden, dass Abgeordnete in ihrer freien Rede im Parlament nicht eingeschränkt werden können. Die Immunität wiederum schützt den Abgeordneten vor Strafverfolgung, solange der Bundestag dieser nicht zustimmt. Besonders letzteres Recht ist historisch zu erklären, da so verhindert werden sollte, dass einzelne Abgeordnete in der Ausübung ihres Amtes seitens der Regierung willkürlich gestört werden (vgl. ebd.: 409).

Über diese grundgesetzlich festgelegten Rechte hinaus spricht die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages den Abgeordneten wesentliche Mitwirkungsrechte zu: So nennt z.B. §12 I GOBT Reden, Abstimmungen und Wahlen nach eigenem Gewissen als Recht. Ein weiteres zentrales Recht ist nach §45 I AbgG die Möglichkeit, sich zu Fraktionen zusammenzuschließen. Maurer nennt darüber hinaus noch Antrags- und Initiativrecht sowie Frage- und Informationsrecht als zentrale Mittel der Mitwirkung im Bundestag (vgl. ebd: 407).

Mit Hilfe dieser parlamentarischen Beteiligungsrechte soll gewährleistet werden, dass jeder Abgeordnete an der Entscheidungsfindung im Parlament beteiligt ist. Die vom Volke ausgehende Staatsgewalt – also die Aufgabe der Repräsentation – hingegen kommt dem Parlament als Ganzem und nicht dem einzelnen Abgeordneten zu (vg. Schwegmann 2004: 25).

2.2.2 Rechte der Fraktionen

Die Rechtsstellung sowie Aufgaben der Fraktionen werden in §§10-12 GOBT sowie §§45-54 AbgG beschrieben. Gruppen von Abgeordneten mit einer Mindesstärke von 5% der Bundestagsmitglieder haben das Recht, sich zu Fraktionen zusammen zu schließen. Sie wirken nach §47 I AbgG allgemein an der Erfüllung der Aufgaben des Deutschen Bundestags mit. Ihren zentralen Stellenwert erhalten sie aus Art. 21 I GG, welcher die Parteien für den politischen Willensbildungsprozess vorsieht. Sie sind allerdings nach §46 I AbgG nicht als Teile von Parteien, sondern vielmehr als Glieder des Deutschen Bundestages zu verstehen.

Die Besetzung von Ausschüssen, des Ältestenrats und die Verteilung der Redezeit richten sich in der Regel nach dem Proporz der im Bundestag vertretenen Fraktionen. Nach $76 I GOBT ist zudem die Einbringung von Gesetzesvorlagen an die Fraktion bzw. eine Gruppe von Abgeordneten in Fraktionsstärke gebunden. Um jedoch auch fraktionslosen Abgeordneten eine angemessene Beteiligung zu gewährleisten, haben diese nach dem Wüppesahl-Urteil des Bundesverfassungsgerichts ebenfalls Rederecht in Plenum und Ausschüssen, in letzteren allerdings kein Stimmrecht (vgl. Maurer 2010: 424).

Damit ist ein Großteil der Mitwirkungsrechte von Abgeordneten an die Zugehörigkeit zu einer Fraktion gebunden, obwohl diese im Grundgesetz selbst lediglich in Art. 53a I GG erwähnt werden.

2.2.3 Rechte des Bundestagspräsidenten

Der Bundestagspräsident wird nach §2 II 1 GOBT mit absoluter Mehrheit der Stimmen des Bundestages gewählt. Nach §7 GOBT hat der Bundestagspräsident das Hausrecht im Bundestag, er steht den Bundestagsbeamten vor und regelt die Geschäfte des Bundestages. Seine zentrale Aufgabe ist es, die Würde und die Rechte des Bundestages zu wahren, seine Arbeit zu fördern und Verhandlungen unparteiisch zu leiten.

Als Unterstützung steht dem Präsidenten u.a. der Ältestenrat zur Seite, welcher aus dem Präsidenten selbst, dessen Stellvertretern sowie 23 weiteren nach Fraktionsproporz zu bestimmenden Mitgliedern besteht (§6 I GOBT). Er unterstützt den Präsidenten bei dessen Aufgaben, ohne jedoch als Beschlussorgan zu gelten. So schlägt der Ältestenrat z.B. die Gestaltung und Dauer einer Aussprache vor, was anschließend vom Bundestag insgesamt beschlossen werden muss. Auf diese Weise wird die zur Verfügung stehende Redezeit festgelegt und nach Fraktionsproporz auf die einzelnen Fraktionen aufgeteilt.

Der Bundestagspräsident hat nach §27 GOBT allgemein das Recht, Wortmeldungen anzunehmen und das Rederecht zu gewähren. Nach §28 I 1 GOBT kommt ihm zudem das Recht zu, die Reihenfolge der Redner festzulegen.

3 Die Rolle des Abgeordneten

In diesem Kapitel geht es darum, neben den rechtlichen Aspekten auch die Einordnung des Abgeordneten aus politikwissenschaftlicher Sicht darzustellen. Der Schwerpunkt wird dabei auf dem Verhältnis des Abgeordneten zu seiner Fraktion liegen, die Repräsentationsrolle wird der Vollständigkeit halber in einem ersten Unterkapitel knapp dargestellt.

Es sollen dabei vor allem die Grundlagen geschaffen werden, mit deren Hilfe die mediale Debatte um der Neugestaltung des Rederechts besser verstanden und eingeordnet werden kann. Außerdem soll ein kurzer Blick auf die Gestaltung des Rederechts im US-Kongress beispielhaft zeigen, wie andere Länder mit diesem Problem umgehen.

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