Von der Kooperation zur staatlichen Intervention in der verpackungsbezogenen Umweltpolitik: Die Herausbildung des Dualen Systems

Gliederung:

1. Zielsetzung der Arbeit

2. Das Duale System
2.1. Ziele und rechtliche Grundlage
2.2. Aufbau und Funktionsweise

3. Der politische Prozeß: Von der Kooperation zur Intervention
3.1. Die Problemlage: Müllnotstand
3.2. Versagen kooperativer Vereinbarungen in der “Verpackungs”-Politik
3.3. Politische Durchsetzung der Intervention

4. Reaktion der Wirtschaft: Die regulierte Selbstregulierung

5. Erfolg des Regulierungsinstruments und gegenwärtige Entwicklungen

6. Schluß

Literatur:

Presseartikel:

Internet

1. Zielsetzung der Arbeit

Im Jahre 1991 kam es zu der Verabschiedung der Verpackungsverordnung (VerpackVO), die zu der Herausbildung des privatwirtschaftlich organisierten Dualen Systems führte, welches die Sammlung, Sortierung und Verwertung von Verpackungsabfällen außerhalb der öffentlichen Abfallentsorgung gewährleisten soll.

Wie und aus welchen Gründen es gerade zu dieser politischen Lösung kam, welche Alternativen es gab und warum die Wirtschaft mit der Errichtung des Dualen Systems reagierte, sollen die zentralen Aspekte der folgenden Arbeit sein.

Zunächst erscheint es jedoch zum besseren Verständnis notwendig, kurz den Aufbau und die Funktionsweise des Dualen Systems zu erklären, um anschließend auf die Prozesse der Herausbildung des Systems vor dem Hintergrund einer spezifischen Problemlage und einer bestimmten Konstellation politischer und wirtschaftlicher Akteure mit ihren jeweiligen Interessen und Handlungsoptionen einzugehen.

Im Anschluß soll noch kurz auf aktuelle Probleme und Entwicklungen im Dualen System eingegangen werden sowie ein Erfolg des VerpackVO bzw. des Dualen Systems beurteilt werden. Da der Fokus der Arbeit auf die politischen Prozesse gerichtet ist, kann die Erfolgsfrage an dieser Stelle aber nicht umfassend beantwortet werden.

2. Das Duale System

2.1. Ziele und rechtliche Grundlage

Das zentrale Ziel des Dualen Systems ist die Vermeidung und Verminderung von Verpackungsabfall. Die Verpackungen sollen nicht mehr als Abfall auf Deponien endgelagert werden oder in Müllverbrennungsanlagen thermisch verwertet werden, sondern durch Recycling wieder in den Wertstoffkreislauf gelangen (vgl. Pfaffenholz S.49/50 u. DSD-Homepage).

Das Duale System zur Rücknahme und Verwertung gebrauchter Verkaufsverpackungen findet seine rechtliche Grundlage in der VerpackVO von 1991. Hier heißt es, dass Rücknahme- und Verwertungspflichten “für solche Hersteller und Vertreiber entfallen, die sich an einem System beteiligen, das flächendeckend im Einzugsgebiet des verpflichteten Vertreibers eine regelmäßige Abholung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim Endverbraucher oder in dessen Nähe gewährleistet” (VerpackVO, 1991, §6, Abs.3).

Von der Verordnung sind recyclingfähige Verpackungen aus Aluminium/Weißblech, Kunststoffe, Verbunde, Glas, Papier, Pappe und Karton betroffen.

Die Beteiligung am Dualen System ist rechtlich nicht verpflichtend, allerdings wird eine Nichtbeteiligung mit der Rücknahmepflicht sanktioniert. Die “Wirtschaft” hat also die Möglichkeit von den ordnungsrechtlich festgeschriebenen Rücknahme- und Verwertungspflichten mit der Errichtung eines eigenen Systems befreit zu werden. Ein privatwirtschaftlich organisiertes System, welches neben der öffentlichen Abfallentsorgung (deshalb: dual) funktionieren soll.

Weiterhin hat das Duale System materialspezifische Sammel-, Sortier-, und Verwertungsquoten zu erfüllen, die ebenfalls in der Verordnung festgehalten sind. Die Verwertung wird hier immer im Sinne einer stofflichen Wiederverwertung verstanden. Eine thermische Verwertung, also das Verbrennen der Wertstoffe, ist kein Bestandteil zur Erreichung der Verwertungsquoten.

Eine weitere Anforderung an das System ist die Stabilisierung des Mehrweganteils bei Getränkeverpackungen. So darf die Mehrwegquote von bundesweit 72% nicht unterschritten werden.

Erfüllt das Duale System diese Anforderungen nicht, so kann die Freistellung von den einzelnen Ländern widerrufen werden und die genannten Rücknahmepflichten würden damit wieder in Kraft treten. Diese Rücknahmepflichten können sich dabei auch nur auf bestimmte Stoffarten beziehen.

Zusätzlich kann es bei einer langfristigen Unterschreitung der festgesetzten Mehrwegquote zu einer Pfandpflicht bei Einweg-Getränkeverpackungen kommen(vgl. Pfaffenholz S.46ff und Finckh S.60ff).

2.2. Aufbau und Funktionsweise

Entsprechend der gesetzlichen Vorgaben organisiert die DSD AG die Sammlung und Sortierung gebrauchter Verkaufsverpackungen sowie deren Zuführung zur Verwertung, um einer Rücknahme- und Pfandflicht laut der Verordnung zu entgehen.

Die DSD AG (bis 1997 GmbH) ist 1990 auf Initiative der Verbände von Industrie und Handel als ein Non-Profit Unternehmen gegründet worden, d.h. dass keine Gewinnausschüttungen an die Gesellschafter gehen und sämtliche Erträge in die Erfüllung des Gesellschaftsvertrag fließen. Die Gesellschafter bestehen aus mehr als 600 Firmen aus Handel und Industrie.

Die Sammlung, Sortierung und Verwertung der Stoffe nimmt die DSD AG allerdings nicht selbst vor.

Handel und Industrie als Verursacher von Verpackungsmüll schließen mit dem Dualen System Verträge, die sie von ihrer Rücknahme- und Recyclingverantwortung befreien. Im Gegenzug zahlen sie Lizenzentgelte (ca.: 19.000 Lizenznehmer) zur Nutzung des “Grünen Punkts”. Das Duale System wiederum unterhält vertragliche Beziehungen zu Entsorgungspartnern (über 400 Firmen), die für das Sammeln, Sortieren und die Zuführung zur Verwertung zuständig sind(vgl. Finckh S.57ff und DSD-Homepage).

Die Rücknahme und Verwertung wird durch private Unternehmen in Verträgen mit der DSD AG garantiert (Garantieunternehmen). Erst wenn diese Garantie vorliegt, können die Konsumgüterhersteller den “Grünen” Punkt nach dem Verursacherprinzip gegen ein Nutzungsentgelt von der DSD AG beziehen. Sie bekunden damit ihre Mitgliedschaft am Dualen System und erhalten die Berechtigung ihre Verpackungen mit den “Grünen Punkt” zu versehen. Die Höhe des Lizenzentgeltes des Grünen Punktes ist neben dem Gewicht von dem jeweiligen Material abhängig. Da das Duale System bei Kunststoffverpackungen auch für das Recycling verantwortlich ist, fließen bei ihnen auch die Verwertungskosten in die Gebühr ein. Daher funktioniert die Gebühr als umweltpolitisches Lenkungsinstrument. Es entsteht der Anreiz die Kosten des Verpackungseinsatzes entsprechend zu minimieren. Wer Verpackungsmaterial einspart zahlt also weniger. Der “Grüne Punkt” dient sogleich zur Finanzierung des Logistiksystems, der Abdeckung der Kosten der Sammlung und Sortierung sowie seit 1993 des Recyclings von Kunststoffen (vgl. Spieß S.285 und Spieß S.315).

3. Der politische Prozeß: Von der Kooperation zur Intervention

3.1. Die Problemlage: Müllnotstand

Zum Ende der achtziger Jahre im zwanzigsten Jahrhundert sorgten wachsende Müllberge und die damit verbundene zunehmende Verknappung des Deponieraums zu einer immer dringlicheren Suche nach einer politischen Lösung des Abfallproblems.

Die gesellschaftspolitische Diskussion um das Abfallproblem wurde unter dem Schlagwort “Müllnotstand”(Handelsblatt 18.09.1990) immer größer und fand auch in den Medien immer mehr Beachtung. Während die öffentliche Diskussion über das Müllproblem zunahm, sank die Akzeptanz von Mülldeponien und der thermischen Verwertung in Müllverbrennungsanlagen rapide. Fast an jedem möglichen Entsorgungsstandort haben sich lokale Widerstände und Proteste in Form von Bürgerinitiativen gebildet (vgl. Spieß S.268-270).

Die Verbrennung von Abfällen birgt zusätzlich das Problem, dass durch diese Entsorgungsart Schadstoffe wie Furane und Dioxide freigesetzt werden und besonders giftige Sonderabfälle produziert werden. Während gerade für Sonderabfallanlagen die Qualität der Standorte aber besonders hoch sein muß, sind insbesondere in diesem Bereich die Deponiekapazitäten besonders knapp. Als Reaktion auf die fehlenden Kapazitäten erschien damit die Verbrennung auch vor dem Hintergrund zunehmender Bürgerproteste ungeeignet. Ein weiteres Problem besteht in der Deponiegröße. So besitzen große Deponien weniger Akzeptanz in der Bevölkerung sind aber ökologisch gesehen wesentlich sinnvoller. Dem gegenüber würden viele kleinere Deponien eine höhere Akzeptanz erfahren, da sie für eine gerechtere Verteilung des Müllproblems sorgen würden, wären aber ökologisch weniger sinnvoll (vgl. Spieß S.268-270).

Insbesondere der Verpackungsmüll hatte immer größeren Anteil an dem Müllproblem. So waren im Jahre 1990 von den 14 Millionen Tonnen Hausmüll allein 3,9 Millionen Tonnen Verpackungsmüll. Bezogen auf das Volumen bestanden bereits 50% des gesamten Hausmülls aus Verpackungen (vgl. Spiegel 22.10.90).

Der hohe Anteil macht deutlich, warum die politische Steuerung des Verpackungsmüllaufkommens in der öffentlichen Diskussion einen sehr hohen Stellenwert einnahm. Hinzu kam die symbolische Bedeutung dieses Sachverhalts.

So wurde das Problem der ökologischen Kosten einer modernen Industriegesellschaft mit Schlagzeilen wie “Die Wohlstandsgesellschaft erstickt im Verpackungsmüll”(Welt 14.12.91) verdeutlicht.

3.2. Versagen kooperativer Vereinbarungen in der “Verpackungs”-Politik

Vor der Verabschiedung der VerpackVO war die verpackungsbezogene Umweltpolitik der Bundesregierung von einem ausgesprochen kooperativen Politikstil gekennzeichnet. Das Prinzip der Kooperation des Staates mit der Wirtschaft ist generell ein grundlegendes Instrument in der Umweltpolitik (vgl. Spieß S. 277).

Eine solche Vorgehensweise birgt eine Reihe positiver Aspekte. Aus ökonomischer Sicht bieten die auf Freiwilligkeit beruhenden Kooperationslösungen den Vorteil, dass ein staatlich vorgegebenes Umweltziel mit geringem volkswirtschaftlichen Aufwand erreicht werden kann. Wie das Vorgegebene Ziel erreicht wird bleibt im Gegensatz zu Eingriffen über das Ordnungsrecht den wirtschaftlichen Akteure überlassen.

Auf der betrieblichen Ebene besteht hier wiederum der Vorteil, dass große innerbetriebliche Freiräume über die Mittel zur Zielerreichung bestehen. Der jeweilige Betrieb kann die spezifischen Vermeidungsmaßnahmen dort ansetzen, wo es für ihn am kostengünstigsten ist.

Ein weiterer Grund für die Attraktivität von Umweltvereinbarungen besteht gerade darin, dass der Staat dazu angehalten ist sich so weit wie möglich aus der privatwirtschaftlichen Ebene herauszuhalten. Also sollte dort wo es möglich ist, freiwillige Vereinbarungen zu erreichen, auf andere umweltpolitische Instrumente verzichtet werden (vgl. Hansjürgens S.35).

Weiterhin ist zu beachten, dass die Politik oft auf die Mitarbeit und Hilfe der jeweiligen Wirtschaftsbereiche angewiesen ist, um seine umweltpolitischen Ziele erreichen zu können. Diese Abhängigkeit ist vor allem dann zu beobachten, wenn der Staat nicht über das benötigte Wissen und die Kompetenzen verfügt seine angestrebten Ziele zu erreichen. Die wirtschaftlichen Betriebe verfügen hier über bessere Kenntnisse von Techniken der Schadststoffvermeidung, und sind oftmals auch nicht daran interessiert dieses Wissen mit dem Staat zu teilen.

Aufgrund dieser Vorzüge erscheint es plausibel Kooperationslösungen anstelle der früheren unzureichenden Erfolge regulativer Instrumente treten zu lassen, zumal sich diese auch im Politikverflechtungssystem mit seinen föderalen Strukturen besser durchgesetzt werden können (vgl. Hansjürgens S.35/36).

Im Verpackungsmüllbereich wurde bereits 1977 eine Stabilisierung des Mehrweganteils bei Getränkebehältern, der Verzicht auf die Einführung großvolumiger Kunststoffflaschen sowie die Steigerung der Verwertung von Altglas und Weißblech mit den betreffenden Wirtschaftsverbänden in kooperativer Weise vereinbart. Im Gegenzug wurde auf den Erlaß einer Verordnung verzichtet. Allerdings wurden diese Selbstbeschränkungen der Wirtschaft weitgehend nicht erfüllt. Es konnte weder die Mehrwegquote gehalten werden noch wurde darauf verzichtet großvolumige Kunststoffflaschen einzuführen.¹ Lediglich die stoffliche Verwertung von Altglas und Weißblech konnte gesteigert werden, da sie die Interessen der Industrie widerspiegelte. In diesem Sektor war bereits ein funktionierender Markt für Sekundärprodukte etabliert. Warum aber scheiterten die anderen Selbstverpflichtungen (vgl. Spieß S.278)?

Zum einen liegt eine Erhaltung der Mehrwegquote nicht im betriebswirtschaftlichen Interesse der Unternehmen, da bei zunehmender Entfernung der Produktion von den Verkaufsstätten Einwegverpackungen gegenüber Mehrwegverpackungen günstiger werden. Auch im Bereich der großen Plastikflaschen steht der Kostenfaktor der Erfüllung der Selbstverpflichtung entgegen.

Weiterhin ist bei dieser Vereinbarung ein unzureichendes staatliches Drohpotential zu beobachten, die eine wichtige Voraussetzung dafür darstellt, dass Verbände dazu bereit sind zu kooperieren und eigene Strukturen zur umweltpolitischen Zielerreichung erschaffen (vgl. Spieß S.279).

Aufgrund der Freiwilligkeit von solchen Umweltvereinbarungen besteht immer auch die Gefahr, dass die vorgegebenen Ziele nicht erreicht werden. Ist dies der Fall ist der Staat dazu angehalten mit Maßnahmen des Zwangs zu reagieren. Insofern steht der Staat immer in einer Art Tauschbeziehung mit der Wirtschaft, mit dem Unterschied, dass der Staat in diesem Tausch keine Vorteile gewährt, sondern bestimmte ordnungspolitische oder ökonomische Eingriffe unterläßt, falls die Wirtschaft die Vereinbarungen einhält.

Ob sich die Unternehmen an eine Vereinbarung halten hängt maßgeblich von den Kosten und Erträgen ab, die mit der Kooperation verbunden sind. Insofern sind kooperative Lösungen nur in solchen Fällen möglich, in denen die Opportunitätskosten die Kosten einer Konfrontationsstrategie nicht übersteigen (vgl. Hansjürgens S. 36 und Spieß S. 278).

In dem vorliegenden Fall muß davon ausgegangen werden, dass das staatliche Drohpotential zu gering war. Zum einen wurde die Interventionsmöglichkeit dadurch erschüttert, dass nach dem damaligen Abfallgesetz ordnungspolitische Eingriffe schwer zu bestimmen waren und zum anderen, weil die Politik in der jüngeren Vergangenheit stark auf eine Kooperation mit der Wirtschaft ausgerichtet war. Die Unternehmen spekulierten demzufolge auf Zeit bzw. auf eine (noch) Nichtintervention des Staates (vgl. Spieß S.279/280).

1986 reagierte die Politik mit einer Novellierung des Abfallgesetzes, welches die Eingriffsvoraussetzungen wesentlich erleichterte. Allerdings verfolgte sie noch immer im wesentlichen dem kooperativen Prinzip von Umweltvereinbarungen. Selbst nach dem Scheitern weiterer Vereinbarungen, setzte die Politik weiterhin auf Kooperation und erließ keine Rechtsvorschriften.² Allerdings reagierte die Politik vermehrt auch mit selektiven Sanktionen gegenüber den Wirtschaftsverbänden. So wurde aufgrund der gebrochenen Absprache in bezug auf die großvolumigen Kunststoffflaschen 1988 mit der sogenannten “PET-Verordnung”, nach der bestimmte Kunststoffflaschen mit einem Pfand belegt werden und vom Handel zurückzunehmen und zu verwerten bzw. wieder zu verwenden sind, reagiert. Der Erfolg solcher Intervention mag der späteren Verabschiedung der VerpackVO erheblichen Vorschub geleistet haben³ (vgl. Handelsblatt 22.03.1990 u. Spieß S. 280).

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¹ Die damalige Coca-Cola GmbH hat 1988 damit begonnen großvolumige Plastikflaschen zu vermarkten.; Spieß 279

² Zu den Vereinbarungen gehörten: Kennzeichnung von Getränkeverpackungen (1988); Stabilisierung des Mehrweganteils und die stofflicheVerwertung von Verpackungen (1989); Beschränkung eingesetzter Kunststoffarten und Aufbau von Wiederverwertungsstrukturen für Kunststoffverpackungen (1990); Spieß S.279/280

³ Einweg Plastikgetränkeverpackungen wurden daraufhin zugunsten wiederfüllbarer Plastikpfandflaschen aus dem Sortiment genommen. (Handelsblatt 22.03.1990)