Hält der Generationenvertrag? Die Reaktionen der Politik auf den demografischen Wandel im Bereich der Alterssicherung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Grundstruktur der Alterssicherung in Deutschland: Das Drei-Säulen-Modell
2. 1. Die Regelsysteme
2. 2. Die betriebliche Altersversorgung
2. 3. Die Alterssicherung als private Vorsorge

3. Der Rentnerquotient als Ursache von finanziellen Schieflagen
3. 1. Die Einnahmenseite: Der Rückgang der Beitragszahler
3. 2. Die Ausgabenseite: Die Mehrzahl an Leistungsbeziehern

4. Die Reaktionen des Gesetzgebers auf die Finanzierungsprobleme
4. 1. Die Reformen des Umlageverfahrens: Die einnahmenorientierte Rentenpolitik
4. 2. Der Ausbau der kapitalgedeckten Altersvorsorge

5. Die Bilanz der Reformen und Empfehlungen an den Gesetzgeber
5. 1. Kritik an der kapitalgedeckten Alterssicherung
5. 2. Eine Stabilisierung der gesetzlichen Rentenversicherung?
5. 3. Die Einordnung des RV-Leistungsverbesserungsgesetzes
5. 4. Mögliche weitere Maßnahmen zur Stabilisierung

6. Ein Ausblick auf die Zukunft der Alterssicherung

Anhang

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

Die Systeme der Alterssicherung kann man als das Zentrum des deutschen Sozialstaates bezeichnen. Die 2011 durch die verschiedenen Alterssicherungssysteme ausgezahlten Beträge für Alters-, Invaliditäts- und Hinterbliebenenrenten beliefen sich auf 358,5 Mrd. €, was knapp die Hälfte aller Sozialausgaben und 14% des BIP darstellt.¹ Diese Zahlen verdeutlichen, dass die Finanzierung der Altersversorgung nicht nur für den Sozialstaat eine Kernproblematik darstellt, sondern auch gesamtwirtschaftlich von immenser Bedeutung ist. Die Leistungen der Alterssicherung kommen dabei auch bei den Empfängern an, allgemein kann man die Lebenslage der Menschen über 60 Jahren als gut einschätzen. Sie sind nicht nur finanziell ähnlich gut ausgestattet wie Jüngere, was sich einem vergleichbaren Armutsrisiko und sogar höheren Vermögensbeständen wie selbstgenutztem Wohnungseigentum äußert, sie sind auch gut in ihr soziales Umfeld eingebunden. So können sie in aller Regel auf die Unterstützung ihrer Familie vertrauen und sind innerhalb der Gesellschaft „aktiver“ als die Generation ihrer Eltern. Die größte Sorge der Senioren ist naturgemäß ihre Gesundheit.² Doch wie lange bleibt es noch dabei, dass Staat und Gesellschaft für ein solch angenehmes Altern garantieren können? Von zentraler Bedeutung für das System der sozialen Sicherung ist hierbei, die Finanzierbarkeit der Leistungen im Ruhestand sicherzustellen. Nur so kann die Existenz der staatlich regulierten und garantierten Systeme der Alterssicherung gerechtfertigt werden, die Aufgabe der Erwerbstätigkeit im Alter kompensieren sollen.³ Seit einigen Jahren bedrohen jedoch veränderte Strukturen der Bevölkerung, der sog. demografische Wandel, das deutsche Modell der Alterssicherung. Allgemein kann man die Tendenz so beschreiben, dass zukünftig immer weniger jüngere Erwerbstätige für immer mehr ältere Leistungsbezieher zu sorgen haben. Ursache dieses Wandels sind v. a. längere Lebenserwartung, eine niedrigere Geburtenrate und die zunehmende Mobilität der Bevölkerung. Naturgemäß ist die umlagefinanzierte gesetzliche Rentenversicherung am stärksten von diesen Entwicklungen betroffen. Spätestens seit dem Schreiber-Plan von 1955 und der Dynamisierung der Rentenversicherung in 1957 ist der „Generationenvertrag“ Bestandteil der deutschen Rentenpolitik⁴, ein Prinzip, dessen zukünftige Einhaltung unsicher erscheint. Insbesondere droht die Gefahr, dass Alterskohorten von heute jüngeren Bürgern zukünftig negative Renditen ihrer Beiträge zu erwarten haben, während aktuelle Leistungsbezieher noch mit der früher üblichen Verzinsung rechnen können.⁵ Diese Problemlage ist auch dem Gesetzgeber nicht entgangen. In vielfältigen Reformen wurde in den letzten Jahrzehnten versucht, die Finanzierbarkeit der Altersvorsorgesysteme zu garantieren und Generationengerechtigkeit zu schaffen. Dabei tritt auch ein Spannungsfeld auf, schließlich stellt die Generationengerechtigkeit gerade bei der GRV-Beiträgen einen nach oben hin begrenzenden Aspekt dar.⁶

Was ist die genaue Ursache der Schieflage der Alterssicherung durch den demographischen Wandel? Durch welche Maßnahmen versucht der Gesetzgeber, die Finanzierbarkeit sicherzustellen? Was sind die Empfehlungen, die an die zukünftige Sozialpolitik im Bereich der Alterssicherung gegeben werden können? Das sind die drei zentralen Fragen, die diese Arbeit im Rahmen ihrer Möglichkeiten zu beantworten versucht. Dazu wird zunächst die aktuelle Grundstruktur der Alterssicherung beschrieben (2). Anschließend wird auf den infolge des demographischen Wandels veränderten Altersquotienten eingegangen (3), um die Wirkung der geänderten Bevölkerungsstruktur auf die Finanzierung der Alterssicherung darzustellen. Es folgt eine Beschreibung der Maßnahmen der letzten Jahrzehnte (4), um auf den demografischen Wandel zu reagieren. Kapitel 5 stellt danach eine Bilanz der Reformen auf, geht auf die jüngste Reform in 2014 detaillierter ein und versucht Empfehlungen für zukünftige Maßnahmen herauszuarbeiten. Abschließend folgt eine kurze Überlegung über die politische Umsetzbarkeit der empfehlenswerten Reformen.

2. Die Grundstruktur der Alterssicherung in Deutschland: Das Drei-Säulen-Modell

Die Alterssicherung stellt einen Bestandsteil des umfangreichen Systems der sozialen Sicherung in Deutschland dar. Die verschiedenen Arten der Altersversorgung unterscheiden sich insbesondere durch die Art ihrer Finanzierung: Während z. B. die GRV aus RV-Beiträgen und Steuermitteln finanziert ist, speisen sich private Rentenversicherungen aus vorher geleisteten Zahlungen und Anlageeerträgen (Kapitaldeckung).⁷ Das in der Bundesrepublik zurzeit gültige System wird Drei- Säulen-Modell genannt.⁸

Im Folgenden werden anhand der wichtigsten und volumenstärksten Teile die drei Säulen charakterisiert. Für die 1. Säule sind dies die GRV und die Beamtenversorgung, für die 2. Säule die betriebliche Altersvorsorge und für die 3. Säule die private Rentenvorsorge. Die darüber hinausgehende Grundsicherung im Alter wird als Teil der Sozialhilfe betrachtet, da in SGB XII zu finden, und hier nicht behandelt.⁹

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Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Das Drei-S ä ulen-Modell.

2. 1. Die Regelsysteme

Kennzeichen der Regelsysteme ist, dass ein bestimmter Personenkreis zu einer Mitgliedschaft verpflichtet wird. Sie dienen dazu, als Regel-Altersrente den Grundpfeiler der Alterssicherung dieser Personengruppen zu bilden. Neben einer Altersrente bzw. einer Pension sehen Regelsysteme Leistungen bei Erwerbsminderung sowie an Hinterbliebene vor. Die rechtlichen Rahmenbedingungen sind in eigenen Gesetzen niedergelegt, die z. B. die Zugangsvoraussetzungen (Altersgrenzen, Wartezeiten u. v. m.) sowie die Höhe der Leistungen festschreiben.¹⁰

Die GRV ist der mit Abstand wichtigste Bestandteil der Alterssicherung in Deutschland, ja des gesamten staatlichen sozialen Sicherung. Beinahe die gesamte Erwachsenenbevölkerung ist aktiv oder passiv in ihr versichert, 20,5 Mio. Bürger beziehen 25,2 Mio. Renten von ihr. Eine ¼ Billion Euro beträgt der Umsatz der GRV. Diese Zahlen spiegeln die enorme Wichtigkeit dieser Versicherung wieder.¹¹ Dabei ist der Versichertenkreis seit jeher beschränkt und besteht im Wesentlichen aus den abhängig Beschäftigten (d. h. Angestellten und Arbeitern)¹². Diese Grundstruktur der GRV stammt bis heute aus der Zeit ihrer Entstehung im Jahre 1889 im Rahmen der bismarckschen Sozialpolitik. Die heutige Rechtsgrundlage bildet das Sechste Buch Sozialgesetzbuch. Sie speist sich größtenteils aus Beiträgen, die die Versicherten anhand der Höhe ihres Arbeitsentgelts einzahlen (Umlageverfahren). Daneben ist sie erheblich durch Steuermittel kofinanziert. Der genaue Beitragssatz richtet sich nach einer Bundesrechtsverordnung¹³. Die Berechnung erfolgt grob nach folgender Formel:

Summe der persönlichen Entgeltpunkte x Zugangsfaktor x Rentenartenfaktor x aktueller Rentenwert = monatl. Bruttorente

Die persönlichen Entgeltpunkte richten sich nach der lebensdurchschnittlichen relativen Einkommensposition unter den Versicherten, sie sollen also widerspiegeln, welchen Anteil der Versicherte an der Versorgung der damaligen Rentnergeneration getragen hat. Daneben kann man Entgeltpunkte durch anrechnungsfähige Versicherungszeiten (z. B. Hochschulausbildung oder Kindererziehung) sowie durch den Zeitpunkt des Renteneintritts erwerben bzw. verlieren. Der Zugangsfaktor (Normalwert: 1) berücksichtigt den Zeitpunkt des Beginns der Altersrente, vorzeitiger bzw. hinausgeschobener Rentenbeginn sollen Ab- bzw. Zuschläge zur Folge haben. Der Rentenartenfaktor, bei der Regelaltersrente 1, soll dem Sicherungsziel der gezahlten Rente Rechnung tragen, so werden Renten wegen Berufsunfähigkeit nur zu zwei Dritteln ausbezahlt. Kernstück der Rentenformel ist der aktuelle Rentenwert. Dieser ist ein Euro-Wert und wird jährlich neu ermittelt. Sie beträgt ab 1. Juli 2013 28,14 € (West) und 25,74 € (Ost).¹⁴ Die jährlich neue Festsetzung soll anhand der Entwicklung der Löhne und Gehälter erfolgen und die Rentner so an der Entwicklung des aktuellen Lebensstandards beteiligen und Kaufkraftverluste sowie ein Absinken des Lebensstandards vermeiden. Diese Dynamisierung wurde 1957 eingeführt. Heute orientiert sie sich an der Zuwachsrate des reinen Nettolohnniveaus. Seit 2005 wirkt außerdem ein Nachhaltigkeitsfaktor auf den aktuellen Rentenwert, der anpassungsmindernd wirkt, falls sich die Zahl der Leistungsempfänger zulasten der Beitragszahler verändert.¹⁵

Die Beamtenversorgung in Deutschland umfasst die Versorgung, die die Gebietskörperschaften und andere Körperschaften des öffentlichen Rechts ihren Beamten nach deren Ausscheiden aus dem Dienst, i. d. R. nach 65 Lebensjahren, gewähren. Eng verbunden mit ihr ist die Versorgung der Soldaten der Bundeswehr. 2012 bezogen auf diese Weise gut 1,5 Mio. Bürger 44,5 Mrd. € an Pensionen, was 5,7% aller Sozialleistungen oder 1,8 des BIP ausmacht. Knapp die Hälfte von ihnen wurden von den Ländern versorgt. Die rechtliche Grundlage der Beamtenversorgung bilden die Beamtenversorgungsgesetze des Bundes und der Länder. Die Berechnung der Beamtenversorgung ist einfacher gestaltet als die der GRV: Entscheidend ist die das letzte Entgelt vor dem Ruhestand, von dem max. 71,75% später als Pension weitergezahlt werden, je nach Dienstjahren. Sie wird genau wie das Gehalt bzw. der Sold vor dem Ruhestand aus den Haushalten der Körperschaften finanziert. Die Beamtenversorgung umfasst neben dem Ruhegehalt auch Leistungen an Hinterbliebene sowie wegen Dienstunfähigkeit, ähnlich der GRV.¹⁶ Die Dynamisierung der Ruhegehälter orientiert sich an der allgemeinen Dynamik der Beamtengehälter, die ihrerseits zwar theoretisch frei von Gesetzgeber festgelegt wird, de facto sich aber an den Lohnabschlüssen des öffentlichen Dienstes orientiert. Die gesamtwirtschaftlich überdurchschnittliche Dynamik ist immer wieder Anlass von Kritik.¹⁷

2. 2. Die betriebliche Altersversorgung

Die bAV gehört zu den ältesten Formen der nicht-familiären Altersversorgung. Schon vor der GRV haben Unternehmen Versorgungswerke für ihre Arbeiter eingerichtet, damals jedoch vor allem aus christlichen und sozialen Motiven, um für das Auskommen der Arbeiter im Falle von Invalidität und Alter zu sorgen. Später übernahm die bAV die Funktion eines Zusatzgehaltes, mit der Betriebe ihre Mitarbeiter an sich banden. Seit kurzem ist die bAV Teil des 3-Säulen Modells und soll gemeinsam mit der pAV für den Erhalt des Lebensstandards im Alter sorgen, da die GRV dazu zunehmend nicht in der Lage ist. Die bAV ist privatrechtlich organisiert und unterliegt zunächst den Vorschriften des bürgerlichen Versicherungsvertragsrechts, d. h. grundsätzlich ist sie sowohl für den Versicherten als auch für den Arbeitsgeber freiwillig. Seit 2002 ist jedoch der Arbeitsgeber zum Abschluss einer bAV verpflichtet, soweit der Arbeitsnehmer diese über eine Entgeltumwandlung durch sein Gehalt zu finanzieren gedenkt. Es existieren zwei Grundformen des arbeitgeberfinanzierten bAV: Im Falle einer Leistungszusage erwirbt der Arbeitsnehmer Anspruch auf ein Ruhestandsgehalt direkt vom Unternehmen, vertraglich geregelt meistens nach Dauer der Betriebszugehörigkeit und dem letzten Gehalt. Im Falle einer Beitragszusage verpflichtet sich der Arbeitgeber, sich am Aufbau eines Kapitalstocks bei einem Versicherungsdienstleister zu beteiligen, aus dem später der Arbeitsnehmer seine Ruhestandsleistungen bezieht. Der Dienstleister legt das Kapital an den Finanzmärkten an und sichert so im Idealfall die Kaufkraft der Beiträge bis zum Auszahlungsbeginn. Das Risiko von Verlusten trägt in diesem Fall der Versicherungsnehmer, i. d. R. gelten jedoch Verträge mit Mindestzusagen, die durch die Solidargemeinschaft der Versicherten gesichert werden.¹⁸ 2012 existierten 520 Mrd. an Deckungsmitteln für die bAV. Die Hälfte an gesammelten bAV-Ansprüchen waren Pensionszusagen der Unternehmen.¹⁹ Diese Zusagen sind nach Unternehmen sehr verschieden ausgestaltet und unterliegen nicht der Finanzaufsicht. Seit 2000 wird jedoch die bAV verstärkt gesetzlich geregelt, um dem Anspruch einer zusätzlichen Regelversorgung gerecht zu werden. So bestehen Regelungen zur Übertragung bei Arbeitsplatzwechsel und eine Insolvenzsicherung. Die Verbreitung der bAV-Versicherten nimmt seitdem konstant zu, knapp die Hälfte der Arbeitnehmer und der Betriebe verfügt über eine solche Absicherung. Allgemein kann man feststellen, dass die Höhe der Leistungen aus der bAV als kapitalbasierte Vorsorgeform sich nach der Entwicklung der allgemeinen Wirtschaftslage und der Situation an den Finanzmärkten richtet. Der Staat fördert aktuell die betriebliche Altersversorgung (sog. „Eichel“-Förderung) vor allem durch die Möglichkeit, im Rahmen der Entgeltumwandlung auf die geleitesteten Kapitalbeiträge keine Lohnsteuer und GRV-Beiträge seitens des Arbeitsgebers leisten zu müssen.²⁰

2. 3. Die Alterssicherung als private Vorsorge

Die private Altersvorsorge lässt sich aufgrund der Vielfalt der Vorsorgeformen nicht als ein spezifischer Bereich abgrenzen. So können auch Vermögensbildung durch Immobilienerwerb und auch der Aufbau eines eigenen Unternehmens eine Form privater Vorsorge für den Ruhestand darstellen. Gemeinsam ist allen Formen privater Alterssicherung jedoch, dass sie auf Freiwilligkeit und dem Grundsatz der Kapitalanlage beruhen. Im Erwerbsleben werden durch Spartätigkeit Kapitalbestände aufgebaut, die bis zum Alter durch Wertsteigerungen und Zinseszinseffekte ihre Kaufkraft erhalten, um dann dem Bestreiten des Lebensunterhalts zur Verfügung zu stehen.

In Deutschland dominierte lange Zeit das Modell einer Lebensversicherung die private Vorsorge. Während die Risiko-Lebensversicherung nur der Auszahlung einer Versicherungssumme im Todesfall an Angehörige zu deren Absicherung dient, beinhaltet die kapitalbildende Lebensversicherung auch die Versorgung nach dem Erreichen eines bestimmten Lebensjahres durch Ausschüttung der Beiträge oder einer Leibrente. In den letzten Jahren ist die Zahl der privaten Rentenversicherungen stark gestiegen. Diese verzichten auf den Todesfallschutz und bieten dem Versicherten nach dem Erreichen eines bestimmten Lebensjahres eine Leibrente oder die einmalige Auszahlung des Kapitalbetrages an. Der Staat fördert seit den Rentenreform von 2001 ausdrücklich die kapitalbasierten Formen der Vorsorge, so auch die private Alterssicherung. Dabei werden (Lebens-)Versicherungsverträgen nicht nur steuerliche Vorteile gewährt, auch beteiligt sich der Staat direkt am Aufbau des Kapitalstocks durch Förderbeiträge. Von besonderer Bedeutung hierbei ist die sog. Riester-Rente, die über das Einkommensteuerrecht. Sie gewährt Bürgern, die mind. 4% ihres Vorjahres-Bruttoeinkommens zum Aufbau einer privaten Rentenversicherung verwenden, eine staatliche Beteiligung im Rahmen von fixen Grund-, Verheirateten-, und Kinderzulagen. Höheren Einkommen steht die Option zu, statt den vergleichsweise niedrigen Zulagen Förderung durch Steuerbefreiungen in Anspruch nehmen zu können. Versicherungsprodukte, die für die Riester-Förderung in Frage kommen, müssen eine Zertifizierung bei der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungen durchlaufen.²¹ Die Riester-Rente unterliegt trotzt wachsender Popularität auch einer Kritik. Insbesondere wird ihr vorgeworfen, aufgrund mangelnder Renditen die Versorgungslücke im Alter nicht ausgleichen zu können und sozial unausgewogen zu sein, insbesondere weil die Bezieher niedriger Einkommen keine Anreize hätten zu riestern. Dennoch verfügten 2009 fast 40% der Leistungsberechtigten über einen Riester-Vertrag.²²

Insgesamt erhielten in den letzten Jahren private Vorsorgeformen aufgrund eines günstigeren staatlichen Umfeldes einiges an Aufschub.

[...]

¹ Bundeszentrale für politische Bildung, Alterssicherungssysteme in Deutschland, 05.09.2014.

² Bäcker/Kistler/Rehfeld, 14.02.2014.

³ Lampert/Althammer, 2007. S. 275 ff.

⁴ Schreiber, 2004.

⁵ Bundeszentrale für politische Bildung, Alterssicherung im demographischen Wandel: Sind die Renten noch zu finanzieren? Kommt es zum Generationenkonflikt? 05.09.2014.

⁶ Grundwald/Horcher/Maelicke, 2013. S. 393 ff.

⁷ Lampert/Althammer, 2007. S. 283 ff.

⁸ Bäcker/Kistler, Das 3-Säulen System der Alterssicherung in Deutschland, 31.01.2014.

⁹ Bäcker/Naegele/Bispinck/Hofemann/Neubauer, 2008. S. 289-293.

¹⁰ Bäcker/Naegele/Bispinck/Hofemann/Neubauer, 2008. S. 393.

¹¹ Bundeszentrale für politische Bildung, Grundlagen der gesetzlichen Rentenversicherung, 07.09.2014.

¹² Die folgende Darstellung des GRV konzentriert sich bewusst aus Gründen des Umfangs auf die Regelaltersrente für abhängig Beschäftigte.

¹³ Muckel/Ogorek, 2001. §11, Rn. 1-3.

¹⁴ Deutsche Rentenversicherung, Aktuelle Daten 2014.

¹⁵ Bäcker/Naegele/Bispinck/Hofemann/Neubauer, 2008. S. 393-448.

¹⁶ Bäcker/Kistler, Beamtenversorgung, 31.01.2014.

¹⁷ Lampert/Althammer, 2007. S. 332 ff.

¹⁸ Bäcker/Kistler, Stellenwert und Charakteristika der betrieblichen Altersversorgung, 31.01.2014.

¹⁹ Arbeitsgemeinschaft betriebliche Altersversorgung, 11.06.2014.

²⁰ Bäcker/Naegele/Bispinck/Hofemann/Neubauer, 2008. S. 448-453, 458 ff.

²¹ Bäcker/Naegele/Bispinck/Hofemann/Neubauer, 2008. S. 453 ff.

²² Bäcker/Kistler, Verbreitung und Nutzung der Riester-Rente, 31.01.2014.