Der Nahost-Konflikt. Ziele und Probleme in der Ausgestaltung europäischer Außenpolitik

Inhalt

1. Einleitung

2. Ziele und Probleme europäischer Außenpolitik am Beispiel des Nahost-Konflikts
2.1 Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)
2.2 Die Euro-Mediterrane Partnerschaft (EMP) und der Euro-Arabische-Dialog (EAD)
2.3 Die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP)

3. Fazit

4. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Das zentrale Thema dieser Arbeit soll die Außenpolitik der Europäischen Union am Beispiel des Nahost-Konflikts sein. Es wird kritisch auf die Probleme eingegangen und Defizite in der Durchführung untersucht werden.

Der Nahost-Konflikt ist heute ein wichtiger Bestandteil europäischer Außenpolitik. Um herausfinden zu können, wie stark die Europäische Union in diesem seit Jahrhunderten anhaltenden Konflikt eingebunden ist, müssen zunächst die wichtigsten Komponenten europäischer Außenpolitik vorgestellt werden. Diese sollen nicht nur dabei helfen zu erklären, welche Interessen die Europäische Union an der Lösung dieses Konfliktes hat, sondern ebenso deutlich machen, was unter europäischer Außenpolitik verstanden werden kann. Angefangen werden soll dabei mit dem wichtigsten Politikfeld, nämlich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der Europäischen Union.

Seit einigen Jahren sind im Bereich außenpolitischer Aktivitäten strategische Partner- schaften entstanden, die die Beziehungen der Europäischen Union zu den Staaten des südlichen Mittelmeerraumes und des Nahen Ostens unterstützen. Dazu gehört die Euro- Mediterrane Partnerschaft (EMP) und die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP).

Kenntnisse zu diesen Komponenten sind wichtig, wenn man sich näher mit der europäischen Nahostpolitik beschäftigen möchte. Die Vorstellung der GASP und die der einzelnen Komponenten soll dazu dienen, eine übersichtliche Darstellung der institutionellen Involvierung der Europäischen Union im Nahen Osten zu schaffen. Dabei soll vor allem auf Kohärenzprobleme eingegangen werden, die seit Jahrzehnten die Außenpolitik der europäischen Union prägen und in ihren Vorhaben lähmen.

2. Ziele und Probleme europäischer Außenpolitik am Beispiel des Nahost-Konflikts

In diesem Kapitel soll mit Hilfe von ausgewählter Literatur und dem Vertrag der Europäi- schen Union erklärt werden, welche Aufgaben sich die Union in ihrer Außenpolitik gestellt hat und wie sie versucht ihre Ziele erreichen möchte. Am Beispiel des Nahost-Konflikts sollen sich daraus ergebende Schwierigkeiten ebenfalls erläutert werden. Dafür wird die Euro-Mediterrane Partnerschaft, der Euro-Arabische-Dialog sowie die Europäische Nach- barschaftspolitik vorgestellt, da sie wichtige Bestandteile der europäischen Mittelmeer- und Nahostpolitik sind.

2.1 Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)

Das wichtigste Organ, das sich mit den außenpolitischen Aktivitäten der Europäischen Union beschäftigt, ist die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). Diese exis- tiert als solche erst seit dem Vertrag von Maastricht (1993). Gemeinsame Außenbeziehun- gen zu fördern war kein zentrales Interesse der Gemeinschaft, sondern primär Gegen- stand der einzelnen europäischen Staaten. Dennoch besitzt die GASP in ihren Grundzü- gen eine lange Vorgeschichte, doch anders als die Wirtschaftsgemeinschaft, die als Vor- gänger der Europäischen Union gilt, wird sie oft als Nachzügler europäischer Integration beschrieben. (Kohler-Koch et al. 2008). Durch die Drei-Säulen-Struktur der Europäischen Union, die bis zum Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon in 2009 die innenpolitischen Verhältnisse bestimmte, weist die GASP zunächst einen intergouvernementalen Charakter auf. Zwischen 1993 und 1998 wurde sie außerdem um die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) erweitert.

Des weiteren wurde ein Europäischer Auswärtiger Dienst, der aus einem zivilen und mili- tärischen Stab besteht, gegründet, sowie das Amt des Hohen Vertreters/Vertreterin der GASP eingeführt. Durch die Schaffung dieser beiden Komponenten, sollten die gemein- samen Ziele institutionalisiert und in ihren Auswirkungen gestärkt werden (ebd.) Die Richt- linien und Ziele der GASP sind im Vertrag der Europäischen Union (EU-V) festgelegt. In den „Allgemeinen Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union“ werden zu- nächst die europäischen Grundsätze, die sich der „Entstehung, Entwicklung und Erweite- rung“ unter anderem von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Wahrung der universellen Menschenrechte widmen, vorgestellt. Diese sollen dann in den Beziehungen zu Drittlän- dern weiter ausgebaut und schließlich zu Partnerschaften führen. Dabei müssen die Part- nerländer alle Grundsätze der Union teilen. Weiter heißt es: „Die (Europäische) Union legt die gemeinsame Politik sowie Maßnahmen fest, führt diese durch und setzt sich für ein hohes Maß an Zusammenarbeit auf allen Gebieten der internationalen Beziehungen ein.“ Ebenso wird auf die Kohärenz zwischen den einzelnen Bereichen ihres auswärtigen Han- delns und den übrigen Politikbereichen hingewiesen, für die der Rat und die Kommission verantwortlich sind ¹. Bei diesem Handeln ist es wichtig, dass die Union als einheitlicher Akteur mit einer gemeinsamen Außenpolitik auftritt. Die Durchsetzung dieser Vorgaben obliegt dann der GASP. Dabei sollen die Mitgliedstaaten zusammenarbeiten und die GASP aktiv unterstützen. Die Europäische Union verfolgt ihre Gemeinsame Außen-und Sicherheitspolitik indem sie Instrumente schafft, die als „gemeinsame Strategien“, „ge- meinsame Aktionen“ und „gemeinsame Standpunkte“ bekannt sind.

Für die Gestaltung der GASP und die Festlegung ihrer Leitlinien ist der Europäische Rat verantwortlich. Unter Hinzuziehung des Kommissionspräsidenten und des Rates, in dem die Minister für Auswärtige Angelegenheiten zusammenkommen, bildet er außerdem das Beschlussorgan. In der Beschlussfassung gilt das Prinzip der Einstimmigkeit.² Die GASP wird von dem Hohen Vertreter der Union und den Mitgliedstaaten mit „einzelstaatlichen Mitteln und den Mitteln der Union“ durchgeführt.³ Die Maßnahmen, die vom Rat beschlossen werden, sind für die Mitgliedstaaten zwar bindend, doch können sie nicht eingeklagt wer- den. Die einzelnen Beschlüsse besitzen somit in ihrer Durchsetzung lediglich einen politi- schen als rechtlichen Charakter.

Außerdem wird am Beispiel der „gemeinsamen Standpunkte“ klar, dass es jedem Mitglied- staat immer noch selbst überlassen wird ihre einzelstaatliche Politik der Position der Euro- päischen Union anzupassen. Bereits an diesem Punkt kann der Ansatz verschiedener Ko- härenzschwierigkeiten erkannt werden. Zum einen zeigt sich eine Diskrepanz zwischen dem europäischen Willen als Einheit agieren zu wollen und der bleibenden nationalen Kontrolle. Letzteres zeigt sich anhand des Beschlussorgans, wodurch jeder Mitgliedstaat unmittelbar vertreten ist und somit seine hoheitlichen Rechte wahren kann. Dieses bedeu- tet, dass trotz der Einführung der GASP jedes Land sich sein Recht auf eigene Außenbe- ziehungen vorbehält. Europäische Außenpolitik lässt sich also nicht immer auf den institu- tionellen Rahmen der Union beschränken. Grund dafür sind die zu der GASP parallel laufenden nationale Außenbeziehungen jedes einzelnen Mitgliedstaates, weshalb es schon bei ihrer Gründung schwierig wurde, die verschiedenen Interessen als gemeinsame Intention europäischer Außenpolitik zusammenzufassen.

An diese Problematik anlehnend ist ebenso die Frage nach Intergouvernementalität oder Supranationalität durch die GASP schwer zu beantworten und führt dazu, dass die Euro- päische Union in ihrem außenpolitischen Handeln immer wieder kritisiert wird. Die GASP ist, wie vorher schon erwähnt, ein intergouvernementales Organ. Das zeigt sich daran, dass die einzelnen Mitgliedstaaten durch den Europäischen Rat in der Lage sind, die ge- meinsame Außenpolitik mitzugestalten. Unter Vorbehalt der verschiedenen einzelstaatli- chen Interessen wird mit Einstimmigkeit auf eine gemeinsame Entscheidung hingearbeitet. Die Beschlüsse beweisen somit den intergouvernementalen Charakter der GASP. Doch in einigen Fällen kann sie ebenso supranational handeln, das hängt vom Politikfeld ab.

Des weiteren fallen andere Politikfelder wie Wirtschaft, Handel, Finanzen oder Umwelt, die über die Grenzen der Europäischen Union hinausgehen, unter die Zuständigkeiten der Gemeinschaft, womit das Gemeinschaftsrecht gilt. Die Mischkompetenz, die sich zwischen GASP-Politik und einzelstaatlichen Außenbeziehungen entwickelt, erfordert somit einen ständigen Prozess in der Abstimmung zwischen Mitgliedstaat, Rat und Kommission, der aber auf politischer Ebene oft zu „Reibungsverlusten und mangelnder Erkennbarkeit einer europäischen Außenpolitik“ führen kann (Zepter 2009:18). Damit wird es für Drittländer schwer zu erkennen, wo die Grenze zwischen GASP und den Außenbeziehungen einzelner Mitgliedstaaten zu ziehen ist. Auch die unterschiedlichen Zuständigkeiten der europäischen Organe können zu Missverständnissen führen.

Zusammenfassend gesagt ist die GASP der „Ausdruck eines ganz spezifischen Geltungs- anspruchs der Mitglieder der EU zu bestimmten Fragen der klassischen Außen-und Si- cherheitspolitik. (...) aber gleichzeitig als Ergänzung zu den traditionellen Bereichen ge- meinschaftlicher Außenwirtschafts-, Assoziierungs- und Entwicklungspolitik zu betrachten.“ (Fröhlich 2008: 15f.). Zurecht kann also gesagt werden, dass die GASP in all ihren Zügen keinesfalls vergemeinschaftet werden konnte. Gegen das supranationale Handeln in Fra- gen der Außen- und Sicherheitspolitik spricht ebenso die untergeordnete Rolle des Euro- päischen Parlaments und der Kommission, die mit keinem Wort in dem Vertrag dafür er- wähnt werden.

Die Entwicklung der Europäischen Union ist von einer Dynamik der Vertiefung und Erwei- terung geprägt. Mit der Aufnahme neuer Staaten wurde die Union nicht nur größer, sondern auch die Notwendigkeit an einer gemeinsamen Außenpolitik zu arbeiten wuchs mit jedem neuen Mitgliedsland. Das politische System der Europäischen Union beschreibt eine Verflechtung und Überlappung der einzelnen Kompetenzen und verfügt, anders als ein Staat, über kein zentrales Entscheidungsorgan (Kneuer 2012). Vielmehr beschreibt das System ein komplexes Machtdreieck zwischen Kommission, Parlament und Rat. Jedes dieser Organe besitzt eigene Entscheidungsmechanismen, wodurch es in vielen Fällen zu mangelnder Kohärenz und einem Demokratiedefizit kommen und sich ebenso negativ auf die gemeinsame Außenpolitik auswirken kann.

Unabdingbar für eine gezielte Außenpolitik ist außerdem die Entwicklung eines gemein- samen Willens und das Auftreten mit einer gemeinsamen Stimme. Nicht nur für die Glaubwürdigkeit der Europäischen Union sind diese beiden Kriterien von Bedeutung, son- dern können ebenso in Beziehungen zu Drittländern Klarheit über europäische Ziele schaffen. Oft wird nicht eindeutig, inwieweit die GASP als Koordinierungskomponente oder eigenständiges Organ zu sehen ist. Ebenso wichtig ist es einen Grad an Flexibilität und Anpassungsfähigkeit aufzuweisen, da die Außenpolitik der Europäischen Union nicht nur einer langfristigen Konfliktprävention dienen, sondern auch auf die Interessen anderer Staaten eingehen soll.

Am Nahost-Konflikt soll nun gezeigt werden, mit welchen Mitteln die Europäische Union sich am Friedensprozess beteiligt und ob es ihr gelingt, diesen voranzutreiben.

Der Nahostkonflikt ist ein politischer und militärischer Konflikt, bei dem es um das Exis- tenzrecht Israels und die Gründung eines palästinensischen Staates geht. Er war in der Zeit der Ost-West-Auseinandersetzungen von weltpolitischer Bedeutung und ist bis heute noch Gegenstand schwieriger Friedens- und Sicherheitsbemühungen (Bundeszentrale für politische Bildung). Dieser Konflikt sollte ein „Testfeld“ für die gemeinsame europäische Außenpolitik sein. Viele der GASP-Instrumente kamen bisher zum Einsatz und im Laufe der Zeit konnte sich, trotz der unterschiedlichen Beziehungen der Mitgliedstaaten zum Konflikt, eine gemeinsame europäische Grundposition erkennen lassen, die als Befürwor- tung der Zwei-Staaten-Lösung gilt. Wichtige Anhaltspunkte europäischer Involvierung sind das Oslo-Abkommen von 1993, wie auch die Gründung des Nahost-Quartetts mit ihrer road map zehn Jahre später. Dabei wurden die übergeordneten Ziele der Europäischen Union deutlich: Die Sicherheit des israelischen Staates sowie die Selbstbestimmung der Palästinenser und die Gründung eines demokratischen palästinensischen Staates (Schä- fer 2009).⁴ Im Rahmen der GASP wurden deshalb viele gemeinsame Aktionen und Strate- gien sowie gemeinsame Erklärungen und Standpunkte zur Situation im Nahen Osten ent- wickelt. Eine wichtige Strategie der Europäischen Union war es, 1996 bei den Wahlen ei- nes palästinensischen Legislativrates und des Präsidenten der Autonomiebehörde, als Beobachter und finanzieller Unterstützer zu fungieren. Auch mit der Wahl des ersten Son- derbeauftragten für den Nahostfriedensprozess, Miguel Angel Moratino im selben Jahr, wurde ein wichtiger Schritt getan, da dieser zuständig für die Aufrechterhaltung des Kon- takts zwischen den Israelis und Palästinensern war. Gegenwärtig gibt es neun Sonderbe- auftragte. Seit den 1990er Jahren ist die Europäische Union aktiv am diplomatischen Kri- senmanagement beteiligt und hat in einigen Fällen zur Entschärfung des Konflikts beitra- gen können. Doch die Rolle der Europäischen Union blieb die des Geldgebers. Die Ge- samtsumme der finanziellen Hilfe für die Palästinenser betrug in der Zeit von 1994 bis 1998 zwei Milliarden Euro. In 2002 und 2003 wurden von der Europäischen Union circa 500 Millionen Euro unter anderem für Flüchtlingshilfe, dem Gesundheitswesen sowie der Institutionsbildung zur Verfügung gestellt.

Einen politischen Einfluss im Konflikt zu erzielen war und ist bis heute das größte Pro- blem der Europäischen Union. Durch die Gründung des Nahost-Quartetts wurde sie neben den Vereinigten Staaten und den Vereinten Nationen im Nahostfriedensprozess als gleichwertiger Akteur gesehen, doch ihr Schwerpunkt lag immer noch in der ökonomi- schen und finanziellen Unterstützung. Auch wenn die Union konkrete Ziele hatte wie die wirtschaftliche Entwicklung der palästinensischen Gebiete zu fördern, den Aufbau demo- kratischer Regierungsinstitutionen und Projekte zur israelisch-palästinensischen Koopera- tion zu schaffen, so hielt sie sich bei der politischen Konfliktlösung jedoch weitgehend zu- rück (Asseburg 2003). Die Ergebnisse sowohl des Oslo-Prozesses (1993) als auch der road map waren ernüchternd und machten deutlich, dass sich ein Friedensprozess nicht erkaufen lässt. Vielmehr muss die Europäische Union darauf hinarbeiten, dass ihre Mit- gliedstaaten zu einem Konsens kommen. Immer noch gibt es zu viele nationale Beziehun- gen zwischen einzelnen Staaten, die an dem Nahostkonflikt beteiligt sind. Divergierende Positionen der Mitgliedstaaten im Nahostkonflikt erschweren die Entwicklungen des Frie- densprozesses. Das zeigt sich besonders an Ländern wie Großbritannien, den Niederlan- den und Deutschland, die trotz der gemeinsamen europäischen Grundposition, ihre eige-

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¹ EU-V Artikel 21

² „Nur wenn die politischen Richtlinien bereits durch einen vorangegangenen einstimmigen Beschluss fest- gelegt sind, können gemeinsame Aktionen oder andere Durchführungsmaßnahmen mit qualifizierter Mehrheit verabschiedet werden.“ (Kohler-Koch et al.: 276).

³ EU-V Artikel 26 5

⁴ Der palästinensische Staat soll auf der Basis der Grenzen von 1967 (...), Jerusalem als gemeinsame Hauptstadt anerkannt und eine (...) Lösung des Flüchtlingsproblems, auf der Grundlage der UN-Resolutio- nen und der Prinzipien der Madrider Friedenskonferenz von 1991 gefunden werden.