Beurteilung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente in Deutschland. Bilanz der Hartz-Reformen

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Bedeutung der Arbeitsmarktpolitik
1.2 Inhalt und Problemstellung der Untersuchung

2 Das Hartz-Konzept als Grundlage rot-grüner Arbeitsmarktpolitik
2.1 Einberufung der Hartz-Kommission
2.2 Elemente des Hartz-Konzeptes
2.3 Die Reformgesetzgebung in den Jahren 2002-2005

3 Grundlagen der Beurteilung
3.1 Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes
3.2 Definition von Erfolgskriterien
3.3 Wirkungskanäle und deren Messbarkeit

4 Auswirkung einzelner Maßnahmen auf die Beschäftigungschancen
4.1 Bildungsgutschein
4.2 Vermittlungsgutschein
4.3 Personal- Service- Agenturen
4.4 Arbeitsmöglichkeit in der Mehraufwandsvariante
4.5 Grundsicherung für Arbeitssuchende
4.6 Existenzgründungszuschuss

5 Sonstige Effekte
5.1 Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt
5.2 Gesellschaftliche Auswirkungen
5.3 Gesamtwirtschaftliche Auswirkungen

6 Fazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Bernhard, IAB (2/2008): S. 45

Abb. 2: Bundesagentur für Arbeit (2014): Arbeitslosigkeit im Zeitverlauf (http://www.sozialpolitik-aktuell.de/tl_files/sozialpolitik-aktuell/_Politikfelder/Arbeitsmarkt/Datensammlung/Vorschau-Dateien/tabIV23.gif zuletzt aufgerufen am 02.03.2015)

Abb. 3: Keller/Seifert (2013): (http://wirtschaftslexikon.gabler.de/media/393/-2046777204.jpeg zuletzt aufgerufen am 02.03.2015)

Abb. 4: Bundeszentrale für politische Bildung (2013): (http://www.bpb.de/nachschlagen/datenreport-2013/private-haushalte/173511/einkommensentwicklung-und-verteilung zuletzt aufgerufen am 02.03.2015)

Abb. 5: Bundeszentrale für politische Bildung (2013): http://www.bpb.de/nachschlagen/datenreport-2013/private-haushalte/173511/einkommensentwicklung-und-verteilung zuletzt aufgerufen am 02.03.2015)

Abb. 6: Bundeszentrale für politische Bildung (2013): http://www.bpb.de/nachschlagen/datenreport-2013/private-haushalte/173511/einkommensentwicklung-und-verteilung zuletzt aufgerufen am 02.03.2015)

Abb. 7: Bundeszentrale für politische Bildung (2013): http://www.bpb.de/nachschlagen/datenreport-2013/private-haushalte/173515/einkommensschichtung-und-relative-armut (zuletzt aufgerufen am 02.03.2015)

Abb. 8: Bundeszentrale für politische Bildung (2013): http://www.bpb.de/nachschlagen/datenreport-2013/private-haushalte/173515/einkommensschichtung-und-relative-armut (zuletzt aufgerufen am 02.03.2015)

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

1.1 Bedeutung der Arbeitsmarktpolitik

In Zeiten, in denen Friedensnobelpreisträger Michail Gorbatschow vor einem großen Krieg in Europa wegen der Ukraine warnt oder die Europäische Zentralbank (EZB) weitreichende geldpolitische Maßnahmen ankündigt und Staatsanleihen sowie andere Wertpapiere aus den Euro-Ländern aufkauft. Aufgrund der Schuldenkrise im Euroraum sich die öffentliche Aufmerksamkeit auf die Finanzmärkte fokussiert, so waren und sind arbeitsmarktpolitische Themen jederzeit Gegenstand der kontroversen Debatte. Ob Wählerinnen und Wähler von dem arbeitsmarktpolitischen Profil einer Partei überzeugt sind, diese als kompetent erachten und sich aufdrängenden Problemen wie der Arbeitslosigkeit begegnen, kann mitunter wahlentscheidend sein. Die Situation am Arbeitsmarkt hat eine Reihe von Folgewirkungen auf die persönliche Lage jedes einzelnen: Der Aufbau individuellen Wohlstandes, soziokulturelle Aspekte sowie das eigene Selbstwertempfinden sind häufig mit der eigenen Beschäftigungssituation verbunden. Unterschieden wird regelmäßig zwischen aktiver und passiver Arbeitsmarktpolitik, das heißt „aktive“ Unterstützung von Arbeitslosen bei der (Wieder-) Eingliederung in den Arbeitsmarkt und „passive“ Abmilderung der materiellen Folgen von Arbeitslosigkeit durch finanziellen Ausgleich. In beiden Bereichen wurden auf Grundlage des Abschlussberichtes der Hartz-Kommission und in der von Bundeskanzler Schröder verkündeten Agenda 2010, während der rot-grünen Regierungszeit 2002-2005 zahlreiche Änderungen vorgenommen. Diese unter dem Begriff „aktivierende Arbeitsmarktpolitik“ gefassten Änderungen, insbesondere die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe zur „Grundsicherung für Arbeitssuchende“ im SGB II („Hartz IV“) waren Auslöser heftiger politischer Debatten und führten dazu, dass das Thema „soziale Gerechtigkeit“ wieder an Bedeutung gewann. Die Ausgestaltung der Regelsätze^[1], aber auch der aktiven Arbeitsmarktinstrumente^[2] unterliegt ständigen Modifikationen und Anpassungen durch den Gesetzgeber, der sich hierbei von fiskalischen Interessen, normativen Entscheidungen, aber auch von Wirkungsanalysen leiten lässt.

1.2 Inhalt und Problemstellung der Untersuchung

Im Folgenden wir nun die Fragestellung, ob die Hartz-Reformen zum gewünschten Erfolg führten, beleuchtet. Zunächst werden hierzu die Arbeit der Hartz-Kommission, sowie die darauf aufbauenden und daraus resultierenden Gesetzesänderungen dargestellt. Nach der Beschreibung von Analysemethoden und Wirkungskanälen erfolgt die Beurteilung ausgewählter Instrumente, wobei der Schwerpunkt auf die Frage gelegt wird, ob diese zu einer Steigerung der Beschäftigungschancen für die Geförderten (Mikroebene) führen. Hierbei kann in großen Teilen auf die umfassende Beurteilung des an der Bundesagentur für Arbeit angeschlossenen Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) zurückgegriffen werden.^[3] Erfolg oder Misserfolg einer bestimmten Arbeitsmarktpolitik lassen sich jedoch nicht nur durch deren Auswirkungen auf Beschäftigungschancen bestimmen. Dargestellt werden daher auch die Konsequenzen für den Arbeitsmarkt (Makroebene), sowie gesellschaftliche und gesamtwirtschaftliche Folgen. Im Gegensatz zur Mikroebene ist es aufgrund einer Vielzahl externer Bedingungen wie der allgemeinen Konjunkturlage, sowie komplexer sozialer Zusammenhänge weitaus schwieriger, einzelnen Arbeitsmarktinstrumenten eine eindeutige Ursache zuzuordnen.

2 Das Hartz-Konzept als Grundlage rot-grüner Arbeitsmarktpolitik

2.1 Einberufung der Hartz-Kommission

Im Wahljahr 1998 wurde die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit von den Wählern als wichtigste Sachfrage angesehen, wobei der SPD die nötige Fachkompetenz zur Lösung des Problems zugeschrieben wurde.^[4] Gerhard Schröder als neuer Bundeskanzler erklärte dementsprechend, man werde sich daran messen lassen, in welchem Maße man zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit beitrage. Es folgte eine Neuauflage des „Bündnisses für Arbeit“, sowie ein arbeitsmarktpolitisches Programm, das jedoch allenfalls eine vorübergehende Verbesserung der Beschäftigungsquote zur Folge hatte.

Im Zuge der Aufdeckung von Ungereimtheiten in den Statistiken der Bundesanstalt für Arbeit durch den Bundesrechnungshof, der auf eine Schönung insbesondere in Bezug auf die Vermittlungsquoten hinwies (sogenannter Vermittlungsskandal), geriet die Bundesregierung zunehmend unter Druck. Sie verkündete daraufhin einen Zwei-Stufen-Plan, der neben einer Reihe an Sofortmaßnahmen, vor allem die Liberalisierung der Arbeitsvermittlung und Einführung eines Vermittlungsgutscheines vorsah. Die Einrichtung einer Expertenkommission, die ein Konzept für den zukünftigen Aufgabenzuschnitt, sowie eine neue Organisationsstruktur der BA entwickeln sollte. Die 15-köpfige Kommission „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ unter dem Vorsitzenden Dr. Peter Hartz, damals Personalvorstand der Volkswagen AG, bestand aus vier Managern, drei Unternehmensberatern, zwei Politikern, Wissenschaftlern und Gewerkschaftsvertretern, sowie einem Arbeitgebervertreter. Damit erfolgte die Auswahl durch das Kanzleramt und Arbeitsministerium nicht, wie üblich, drittelparitätisch.

2.2 Elemente des Hartz-Konzeptes

Der Abschlussbericht der Hartz-Kommission wurde einen Monat vor den Wahlen zum Deutschen Bundestag im August 2002 fertig gestellt. Er wurde im Französischen Dom in Berlin einem geladenen Publikum präsentiert und Bundeskanzler Schröder versprach, die Vorschläge so umzusetzen. Wahlentscheidend war das Krisenmanagement der Bundesregierung beim Elbhochwasser 2002 und deren Position zum sich abzeichnenden Irakkrieg.^[5] Als wesentliche Aufgabe formuliert der 343 Seiten umfassende Kommissionsbericht den Umbau der Arbeitsförderungspolitik im Sinne einer „aktivierenden Arbeitsmarktpolitik“.^[6] Das Zentrum bildet dabei die eigene Integrationsleistung der Arbeitslosen, die durch ein Dienstleistungs- und Förderangebot gestützt und abgesichert werden sollen.

Die zahlreichen Vorschläge, die im Kommissionsbericht zu 13 „Innovationsmodulen“ zusammengefasst werden, betreffen unter anderem die Organisationsstruktur der BA,^[7] sowie eine Vermittlungstätigkeit, deren Geschwindigkeit durch die Einführung von Marktmechanismen erhöht werden soll.^[8] Die Förderung geringfügiger und atypischer Beschäftigungsformen,^[9] den Aus- oder Umbau von Förderinstrumenten^[10] und die Einrichtung öffentlich geförderter Leiharbeitsunternehmen^[11]. Ein weiterer wesentlicher Vorschlag betrifft die Zusammenführung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe^[12], die Schaffung gemeinsamer Einrichtungen deren Träger^[13] sowie die Anhebung der Zumutbarkeitskriterien zur Arbeitsaufnahme^[14]. Als Zielgröße für die Wirksamkeit dieser Maßnahmen wird in dem Kommissionsbericht eine Senkung der Arbeitslosenzahlen um 2 Millionen innerhalb von drei Jahren formuliert.^[15]

2.3 Die Reformgesetzgebung in den Jahren 2002-2005

Die SPD und Bündnis 90/ Die Grünen vereinbarten in ihrem Koalitionsvertrag zur 15. Wahlperiode „die Vorschläge der Hartz-Kommission schnellstmöglich Punkt für Punkt umzusetzen“, wobei es sich um die größte Arbeitsmarktreform der Bundesrepublik Deutschland handele.^[16] Aus zahlreichen Vorschlägen der Hartz-Kommission wurden hierfür insgesamt vier Gesetzespakete geschnürt („Hartz I- IV“), die sich unter anderem im Zustimmungserfordernis des Bundesrates unterschieden und logisch aufeinander aufbauten. Eine Zustimmung des Bundesrates bestand hinsichtlich „Hartz I“ und „Hartz IV“. Die Regierungskoalition verfügte dort über keine eigene Mehrheit. Die ersten beiden Gesetze über moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt wurden im Dezember 2002 verabschiedet und traten überwiegend im Januar 2003 in Kraft. Die Änderungen betrafen in erster Linie das SGB III und zielten dabei auf eine Verbesserung der Vermittlungstätigkeit sowie Beschäftigungsanreize ab.

Eingeführt wurde etwa die Beauftragung von Dritten zur Vermittlung^[17], eine leistungsgerechte Bezahlung im Bereich der Vermittlung^[18], die Einrichtung von Personal-Service-Agenturen^[19], die Zusammenarbeit in Job-Centern^[20], ein Existenzgründerzuschuss (ExGZ/„Ich-AG“)^[21] und die Anhebung geringfügiger Beschäftigung von 325 Euro auf 400 Euro^[22]. Durch Änderungen im Arbeitnehmerüberlassungs-^[23], Teilzeit- und Befristungsgesetz^[24] wurde zugleich das Ansehen der Leiharbeit durch das Festschreiben gleicher Arbeitsbedingungen^[25] gestärkt, sowie Leiharbeit und atypische Beschäftigungsverhältnisse gefördert. Das im Dezember 2003 verabschiedete dritte Reformgesetz betraf die Neugestaltung der Bundesanstalt für Arbeit in eine stärker serviceorientierte Bundesagentur für Arbeit. Es trat überwiegend im Januar 2004 in Kraft und beinhaltete, neben der Namensanpassung in 122 weiteren Gesetzen und Verordnungen, vor allem Regelungen im SGB III zur Organisationsstruktur der BA, sowie Normkonkretisierungen in Bezug auf die Vermittlungstätigkeit. Mit der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe zu einer auf Aktivierung ausgerichteten „Grundsicherung für Arbeitssuchende“ fand die rot-grüne Reformgesetzgebung ihren vorläufigen Abschluss.^[26] In dem ebenfalls im Dezember 2003 verabschiedeten vierten Reformgesetz („Hartz IV“)^[27], das allerdings erst überwiegend im Januar 2005 in Kraft trat, wurde das SGB II insgesamt neu erlassen und nach dem Prinzip des „Fördern und Forderns“ ausgestaltet.^[28] Arbeitsmarktpolitik lebt von der Idee, dass nach einer zeitlich befristeten Förderung das Problem gelöst ist. Heute ist es so, dass die BA kurz, aber dafür intensiv fördert, z. B. mit den Lohnkostenzuschüssen.^[29] Ferner wurde die einheitliche Aufgabenwahrnehmung der Träger durch Gründung von Arbeitsgemeinschaften festgeschrieben (§ 44 SGB II a. F.).

[...]

^[1] Vgl. Bekanntmachung des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS) vom 20.10.2011, BGBl. I, (2011), S. 2093.

^[2] Vgl. „Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt“ vom 20.12.2011, BGBl. I, (2011), S. 2854 ff. (EinglChVG).

^[3] Vgl. Die Wirkungsforschung der Bundesagentur für Arbeit erfolgt im Rahmen der Arbeitsmarkt- und Berufsforschung nach §§ 55 SGB II, 282 SGB III.

^[4] Vgl. Siefken, (2006), S. 374-376.

^[5] Vgl. Siefken, (2006), S. 383 ff.

^[6] Vgl. Hartz-Bericht, S. 19. ff.

^[7] Ebd., S. 175-228.

^[8] Ebd., S. 62 f. (Beauftragung privater Vermittler); S. 88 f. (Bonussystem).

^[9] Ebd., S. 159-171 („Mini-Job“); S. 273 (Ausbau von Zeitarbeit).

^[10] Ebd., S. 163-168 („Ich-AG“)

^[11] Ebd., S. 147-177 („Personal- Service- Agenturen“).

^[12] Ebd., S. 125-138.

^[13] Ebd., S. 67-77 („JobCenter“).

^[14] Ebd., S. 93-101.

^[15] Ebd., S. 5, 263, 270, 271.

^[16] Vgl. Koalitionsvertrag 2002-2006, S. 9.

^[17] Art. 1 Ziff. 5 Hartz I, BGBl. I 2002, S. 4607 ff.

^[18] Art. 1 Ziff. 36 Hartz I, a.a.O.

^[19] Art. 1 Ziff. 6 Hartz I,, a.a.O.

^[20] Art. 1 Ziff. 4 Hartz II, BGBl. I 2002, S. 4621 ff.

^[21] Art. 1 Ziff. 5 Hartz II, a.a.O.

^[22] Art. 1 Ziff. 3 d) Hartz II, a.a.O.

^[23] Art. 6 Hartz I,, a.a.O.

^[24] Art. 7 Hartz I., a.a.O.

^[25] Allerdings mit der Möglichkeit, durch Tarifvertrag abweichende Regelungen zu vereinbaren.

^[26] Vgl. Möller, IAB, (29/2009), S. 1.

^[27] Art. 1 Hartz IV, BGBl. I (2003), S. 2954 ff.

^[28] Vgl. Spiegel Online, Wirtschaft, URL: http://www.spiegel.de/thema/arbeitslosengeld_ii/ (Zuletzt aufgerufen am 24.02.2015).

^[29] Vgl. Alt, H. in: Die Welt (2014), "Einige sind mit Fordern und Fördern überfordert".