Landesplanungsgesetz (SächsLPlG) und Landesentwicklungsplan Sachsen (LEP). Vorschriftensammlung mit Einführung und Erläuterungen

Inhaltsübersicht

Abkürzungsverzeichnis

1. Begriff und Entwicklung der Raumordnung
1.1 Raumordnung und Landesplanung
1.2 Entwicklung der Raumordnung
1.3 Raumordnung als übergeordnete und überfachliche Gesamtplanung
1.4 Die rechtlichen Regelungen im Überblick

2. Das Raumordnungsrecht des Bundes
2.1 Kernaussagen des Raumordnungsgesetzes – Begriff und bundesrechtliche Vorgaben an Ziele und Grundsätze der Raumordnung
2.2 Insbesondere: Ziele und Grundsätze der Raumordnung
2.3 Das Raumordnungsgesetz als konkurrierende Gesetzgebungskompetenz
2.4 Grenzen der Raumordnung
2.4.1 Kompetenzrechtliche Vorgaben
2.4.2 Funktionelle Grenzen der Raumordnung
2.4.3 Konflikt zwischen Raumordnung und der kommunalen Verwaltungshoheit nach Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG
2.4.4 Grenzen der Raumordnung: Praxis der Rechtsprechung
2.4.5 Wiederholungen höherrangigen Rechts in Zielen des Landesentwicklungsplan
2.4.6 Ziele, die nicht den Raum ordnen
2.5 Adressaten der Raumordnungspläne
2.6 Bundesraumordnung

3. Das Raumordnungsrecht im Freistaat Sachsen
3.1 Das Sächsische Landesplanungsgesetz (SächsLPlG 2010)
3.1.1 Aufbau und Regelungstechnik
3.1.2 Aufgaben und Leitvorstellung der Raumordnung im Freistaat Sachsen
3.1.3 Raumordnungspläne
3.1.4 Regionale Planungsverbände
3.1.5 Umsetzung der Raumordnungspläne
3.1.6 Raumbeobachtung und Landesentwicklungsbericht
3.1.7 Raumordnungsbehörden
3.1.8 Inkrafttreten und Überleitungsvorschriften
3.2 Der Landesentwicklungsplan für den Freistaat Sachsen
3.2.1 Methodik der Auslegung zur Bestimmung schwieriger, vager oder unklarer Inhalte des SächsLEP 2013
3.2.2 Ziele im Landesentwicklungsplan 2013
3.3 Rechtsprechungsübersicht zum SächsLPlG/LEP

Vorwort

Im Bereich der Raumordnung und Landesplanung in Sachsen gab es in den letzten Jahren zahlreiche rechtliche Änderungen: Raumordnung ist nunmehr zur konkurrierenden Gesetzgebung geworden, ein neues Landesplanungsgesetz wurde beschlossen und der Landesentwicklungsplan fortgeschrieben. Klaus Füßer und Dr. Roman Götze haben sich seinerzeit der Raumordnung in Sachsen mit einer „Textausgabe mit Einleitung“ umfangreich gewidmet.

Nachdem die Zusammenarbeit mit dem vormals publizierenden Verlag aufgrund einer aus seiner Sicht zu wissenschaftlichen Ausarbeitung scheiterte, wird das Werk nunmehr über den GRIN-Verlag als eBook publiziert und fortgesetzt. Klaus Füßer geht damit einen ganz neuen Weg in Richtung Digitalisierung von wissenschaftlichen Arbeiten. Nichts desto weniger bleibt es dem interessierten Leser überlassen, die nachfolgenden Worte gegebenenfalls auszudrucken und in die Hand zu nehmen.

Die vorliegende Bearbeitung soll an die Leistung von Füßer und Götze anknüpfen und auf die sich geänderte Rechtslage reagieren. Neben einer Einführung in das Raumordnungsrecht sollen zusätzlich wichtige Themengebiete vertieft behandelt werden. Hauptgegenstand der Betrachtung ist das Landesplanungsgesetz in seiner Abhängigkeit zum Raumordnungsgesetz des Bundes sowie der Landesentwicklungsplan. Dabei werden im Rahmen der Betrachtung des Landesplanungsgesetzes die einzelnen Vorschriften des Gesetzes im Zusammenhang mit den Vorschriften des Raumordnungsgesetzes aufgezeigt und erläutert. Anders als bisher wird auch der Landesentwicklungsplan einer vertieften inhaltlichen Analyse unterzogen. Dabei wird verstärkt kritisch auf die im Landesentwicklungsplan ausgewiesenen Ziele der Raumordnung und deren Abgrenzung zu den Grundsätzen geschaut. Gerade für die lesenden Praktiker empfiehlt sich das Kapitel zur Methodik und Auslegung des Landesentwicklungsplanes. Dabei wollen wir nicht nur diejenigen ansprechen, die sich täglich mit dem Thema der Raumordnung befassen, sondern auch interessierten „Nicht-Raumordnungsrechtlern“ einen Einblick in das spannende Rechtsgebiet geben.

Da die Raumordnung keine starre Materie ist, sie sich stetig entwickelt und fortlaufenden Änderungen unterliegt, ist beabsichtigt, die Ausarbeitung weiter zu ergänzen, z.B. um ein Kapitel zu dem auch aus kommunaler Sicht immer wichtigeren und in den letzten Jahren die Verwaltungsgerichten stärker beschäftigenden Thema „Rechtsschutz“. Ebenso ist geplant, die Ausarbeitung zukünftig entsprechend den üblichen Gepflogenheiten vom bisherigen Format der „Textausgabe mit ausführlicher Einleitung“ im Rahmen der zukünftigen Fortschreibung zu einer Einzelkommentierung der Gesetzesvorschriften des Sächsischen Landesplanungsgesetzes fortzuentwickeln. Dem geneigten Leser wird auffallen, dass jedenfalls das Fundament hierfür in ausführlich ausgefallenen Darstellungen der im Raumordnungsrecht zu behandelnden Dauerbrenner sowie kritisch-nachvollziehenden Erläuterungen zu einigen Akzentsetzungen des Gesetzes bereits enthalten ist.

Der Rechtsstand ist im Wesentlichen der 1. Mai 2015.

Leipzig, im Juni 2015 Klaus Füßer

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Begriff und Entwicklung der Raumordnung

1.1 Raumordnung und Landesplanung

Ausgehend von dem tatsächlichen Befund, dass in der relativ kleinen und dicht besiedelten Bundesrepublik Deutschland eine Vielzahl unterschiedlicher privater und öffentlicher Vorhabenträger um die nur begrenzt zur Verfügung stehende Ressource Boden konkurrieren, tritt das Koordinationsbedürfnis hinsichtlich der konfligierenden Nutzungsinteressen klar zutage. Diesem Bedürfnis nach einer staatlichen Ordnung versuchen raumordnerische Planungen gerecht zu werden. Ziel dieser raumordnerischen Planungen ist es, das jeweilige Gebiet einer Entwicklung zuzuführen, in der der Mensch sich im Einklang mit der Natur geistig und körperlich frei entfalten kann. Zugleich ist Raumordnung auch auf die Schaffung von Freiräumen aus Gründen des Umweltschutzes und des Erholungsbedarfs der Bevölkerung gerichtet. Es liegt auf der Hand, dass diese Aufgaben mit den Mitteln der Bauleitplanung auf kommunaler Ebene allein nicht zu bewältigen sind. Es des ordnenden Zugriffs durch Planung bereits auf der Ebene der Regionen und des Landes bedarf. Diesem – im Grundsatz unstreitigen - Bedürfnis nach einer staatlichen Ordnung bzw. Koordinierung versuchen raumordnerische Planungen und Maßnahmen gerecht zu werden. Die Raumordnung auf Landesebene wird als Landesplanung bezeichnet. Regionalplanung ist die teilräumlich konkretisierte Landesplanung. Im letzten Jahrzehnt hat sich das Bild der Raumordnung und Landesplanung deutlich gewandelt: Standen zunächst die traditionellen Mittel raumordnerischer Steuerung, nämlich die planerische Setzung von Restriktionen und deren Kontrolle im Vordergrund, setzen sich zunehmend – als Komplementärstrategie oder sogar statt der traditionellen Instrumente - „weiche“ Mechanismen (sog. weiche Instrumente der Raumordnung) durch, wie z.B. die Setzung von Anreizen für kommunale und private Akteure oder Impulssetzung durch Moderation, Raummanagement und Regionalkonferenzen. Dabei sollen die weichen Instrumente der Raumordnung die klassischen Pläne keineswegs verdrängen, sondern ergänzen und damit zur Konkretisierung der landesplanerischen Ziele und zur Stärkung der regionalen Entwicklung beitragen.

1.2 Entwicklung der Raumordnung

Bereits Anfang des 20. Jahrhunderts war in bestimmten schnell wachsenden Industrieregionen Deutschlands offensichtlich geworden, dass die nicht mehr zu bewältigenden Siedlungsprobleme (Wasserversorgung, Energieversorgung, Abwasserbeseitigung, Verkehrsführung) an den Stadtgrenzen nicht Halt machten. Auf kommunale Initiative hin, formierten sich Planungsverbände, wie etwa der Zweckverband Groß-Berlin, der Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk, die bestimmte interkommunale Aufgaben wahrnahmen. In den 20er Jahren gehörte neben dem mitteldeutschen Industriebezirk Merseburg (1925) die Landesplanungsstelle West-Sachsen zu den Pionieren raumordnerischen Bemühens, die sich 1929 zur Arbeitsgemeinschaft der Landesplanungsstellen zusammenschlossen.

An die kommunal geprägte Frühphase schloss sich eine zentralistische Phase an, in der die Raumordnung und Landesplanung mit dem Gesetz über die Regelung des Landbedarfs der öffentlichen Hand vom 29. 3. 1935 (RGBl. I S. 468) eine reichsgesetzliche Regelung erfuhr. Im Zusammenhang damit wurde aufgrund des Erlasses vom 26. 6. 1935 (RGBl. I S. 793) die Reichsstelle für Raumordnung etabliert.

Nach dem Zweiten Weltkrieg vollzog sich im Westen Deutschlands Raumordnung auf der Grundlage landesrechtlicher Planungsgesetze. 1957 schlossen Bund und Länder ein Verwaltungsabkommen über die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Raumordnung (BAnz. 1958 S. 1). Mit dem Raumordnungsgesetz 1965 machte der Bund von seiner aus der Natur der Sache abgeleiteten ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz für länderübergreifende gesamtstaatliche Raumordnung und von der Rahmengesetzgebungskompetenz für die Raumordnung in den Ländern Gebrauch. Das Raumordnungsgesetz von 1965 wurde zwar mehrfach geändert, bestand jedoch im Wesentlichen bis zur Novellierung durch das Raumordnungsgesetz 1998 unverändert fort.

Im Osten Deutschlands ging die Raumordnung nach der Schaffung von 15 Bezirken im Zuge der Verwaltungsreform in der sog. sozialistischen Planung der Volkswirtschaft (Territorialplanung) auf und bestand bis zum Beitritt der damaligen DDR zur Bundesrepublik zum 3.10.1990 und der sich anschließenden Bildung der neuen Länder. Obwohl nach dem Fortfall der Territorialplanung relativ schnell durch Vorschaltgesetze das Entstehen eines Normenvakuums verhindert wurde, blieb die Raumordnung in den neuen Ländern – wie zahlreiche Fehlentwicklungen belegen – bis Mitte der 1990er Jahre nahezu wirkungslos.

1.3 Raumordnung als übergeordnete und überfachliche Gesamtplanung

In seinem berühmt gewordenen sog. ,,Baurechtsgutachten“ hat das Bundesverfassungsgericht (Gutachten vom 16. 6. 1954, BVerfGE 3, 407, 425) zum Begriff der Raumordnung ausgeführt:

„Die überörtliche Planung fällt unter den Begriff der „Raumordnung“ i. S. d. Art. 75 Abs. 1 Nr. 4 GG. Diese ist zusammenfassende übergeordnete Planung und Ordnung des Raumes. Sie ist übergeordnet, weil sie überörtliche Planung ist und weil sie vielfältige Fachplanungen zusammenfasst und aufeinander abstimmt.“

Raumordnungsrecht ist die Gesamtheit der Rechtsvorschriften, durch die besondere Verwaltungsträger zur Definition und Entwicklung von raumordnerischen Vorstellungen ermächtigt werden. Die Raumordnung ist übergeordnet, weil sie, anders als die Bauleitplanung, überörtliche Planung ist. Sie bindet die örtliche Bauleitplanung der Gemeinden in ein Nutzungskonzept für die größeren Räume ein. Sie ist aber auch überfachlich im Sinne einer zusammenfassenden Querschnittsplanung. Ihr kommt gegenüber den gebietsbezogenen Fachplanungen (z.B. Luftreinhalteplanung, Landschaftsplanung, wasserrechtliche Planung, Abfallentsorgungsplanung), da sie nicht auf einzelne Sachgebiete beschränkt ist, eine wichtige Integrationsfunktion zu. Raumplanung ist darüber hinaus aber auch Raumentwicklungspolitik, etwa für sog. strukturschwache zurückgebliebene Räume oder abwanderungsbedrohte zentrale Orte.

1.4 Die rechtlichen Regelungen im Überblick

Das Raumordnungsrecht umfasst die Bundesraumordnung, die Landesplanung und schließlich die Regionalplanung. Die rechtliche Grundlage für die Raumordnung –und damit auch für deren wichtigstes Instrument, die Raumordnungspläne – bieten die Raumordnungs- und Landesplanungsgesetze des Bundes und der Länder. Als Ergebnis der Föderalismusreform wurde im Jahr 2006 das Grundgesetz dahingehend geändert, dass die Raumordnung aus der Rahmengesetzgebung des Bundes (Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 GG a.F.) in die konkurrierende Gesetzgebung mit Abweichungsrecht für die Länder überführt wurde (Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG i.V.m. Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG). Das Raumordnungsgesetz des Bundes (ROG) wurde durch das Gesetz zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung anderer Vorschriften (GeROG) am 30.Dezember 2008 im Bundesgesetzblatt (BGBl. Teil I Nr. 65 S. 2986) verkündet und damit an die neue Verfassungsrechtslage angepasst.

Das Gesetz zur Raumordnung und Landesplanung des Freistaates Sachsen (SächsLPlG) vom 11.6.2010 (SächsGVBl. S. 174), zuletzt geändert durch Gesetz vom 2.4.2014 (SächsGVBl. S. 234, 237), normiert die wesentliche Zuständigkeits- und Verfahrensordnung für die eigentliche Raumplanung im Freistaat Sachsen und berücksichtigt landesrechtliche Besonderheiten. Darüber hinaus formuliert es materielle Planungsgrundsätze, durch welche die Vorgaben des Raumordnungsgesetzes des Bundes konkretisiert und ergänzt werden.

Weiterhin existiert in Sachsen die aufgrund von § 4 Abs. 1 des SächsLPlG erlassene Verordnung der Sächsischen Staatsregierung über den Landesentwicklungsplan Sachsen (LEP) vom 14.8.2013 (SächsGVBl. S. 582). Unterhalb der „hochstufigen“ Landesplanung existieren in Sachsen auf regionaler Ebene Braunkohlenpläne (Tagebau Profen, Tagebau Vereinigtes Schleenheim) und Sanierungsrahmenpläne (etwa: Sanierungsrahmenplan Tagebaubereich Zwenkau, Sanierungsrahmenplan Tagebau Espenheim) und vier Regionalpläne, nämlich der des Regionalen Planungsverbandes Oberes Elbtal/Osterzgebirge, des Regionalen Planungsverbandes Oberlausitz-Niederschlesien, des Planungsverbandes der Region Chemnitz und des Regionalen Planungsverbandes Leipzig-Westsachsen.

Zwischen den benachbarten Bundesländern in Deutschland bilden einschlägige Staatsverträge die rechtliche Grundlage für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Raumordnung, Landes- und Regionalplanung. Zu nennen wäre hier etwa der zwischen dem Freistaat Sachsen und Sachsen-Anhalt geschlossene Staatsvertrag über die Zusammenarbeit bei der Raumordnung und Landesplanung im Raum Halle-Leipzig vom 20.1.1994 (SächsGVBl. S. 110) und zum anderen den Staatsvertrag zwischen dem Freistaat Sachsen und dem Freistaat Thüringen über die Zusammenarbeit in Fragen der Raumordnung und Landesplanung vom 29.6.1998 (SächsGVBl. S. 272). Weiterhin gibt es aber auch länderübergreifende Regionalinitiativen mit raumordnerischen bzw. entwicklungsseitigen Bezügen, die insbesondere bei Verkehrsprojekten auch weitreichende Kooperationen beinhalten können (z. B. Sächsisch-Bayerisches Städtenetz oder Gemeinschaftsinitiative zur Mitte-Deutschland-Verbindung der Bahn).

Mit der EU-Erweiterung gewinnt die Zusammenarbeit mit den tschechischen Partnern für die Region Chemnitz immer mehr an Bedeutung. Die im Bereich der Planungsregion bereits seit Längerem agierenden Euroregion (Euregio Egrensis und Euroregion Erzgebirge/ Krušnohorí) spielen als Vermittler der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit für den Bereich Regionalplanung/Regionalentwicklung eine wichtige Rolle. Auf EU-Ebene gibt es durch die Mitgliedsstaaten einschlägige Verträge im Bereich der Raumordnung, wie z.B. die territoriale Agenda (TAEU) oder das Europäische Raumordnungskonzept (EUREK).

Außerhalb des Raumordnungsgesetzes des Bundes und des Landesplanungsrechtes finden sich Bestimmungen mit raumordnungsrechtlichem Gehalt noch in einzelnen Gesetzen und Vorschriftenwerken, wie vor allem in den §§ 1 Abs. 4, 35 Abs. 3 BauGB, § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO und in den Raumordnungsklauseln zahlreicher Fachplanungsgesetze, etwa in § 13 Abs. 3 WaStrG, ferner in § 29 Abs. 5 KrW-/AbfG und § 82 Abs. 1 WHG.

2. Das Raumordnungsrecht des Bundes

Die folgenden Ausführungen geben einen groben Überblick über den Aufbau und den Inhalt des Raumordnungsgesetzes des Bundes und erläutern die wesentlichen Begriffe des Raumordnungsrechts. Das Raumordnungsgesetz des Bundes ist in vier Abschnitte geteilt. Der erste Abschnitt enthält allgemeine Vorschriften über Aufgabe, Leitvorstellung und Grundsätze der Raumordnung sowie über Begriffsbestimmungen und die Bindungswirkung raumordnerischer Erfordernisse. Der zweite Abschnitt regelt die rahmenrechtlichen Vorgaben über die Raumordnung in den Ländern, während im dritten Abschnitt die Raumordnung im Bund angesprochen ist und schließlich der vierte Abschnitt Überleitungs- und Schlussvorschriften beinhaltet.

2.1 Kernaussagen des Raumordnungsgesetzes – Begriff und bundesrechtliche Vorgaben an Ziele und Grundsätze der Raumordnung

§ 1 ROG statuiert als Aufgabe der Raumordnung, dass der Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume durch Raumordnung und durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen nach dem Gegenstromprinzip zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern sind. Für die Aufgabenerfüllung formuliert § 1 Abs. 2 Satz 1 ROG noch eine Leitvorstellung, die 1998 in das ROG eingeführt worden ist. Sie besteht in der nachhaltigen Raumentwicklung (dem sog. Nachhaltigkeitsprinzip), die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften großräumig ausgewogenen Ordnung führt. Der Begriff der Nachhaltigkeit entstammt der Agenda 21, des Ergebnisses des Umweltgipfels der Vereinten Nationen, der 1992 in Rio de Janeiro stattgefunden hat. Nachhaltig ist eine Entwicklung oder Maßnahme nur, die dauerhaft umweltgerecht ist, d. h. wenn sie auch langfristig nicht zu Belastungen und Verschlechterungen der Umwelt führt. Diese sehr abstrakte Leitvorstellung spezifiziert das Gesetz nunmehr in § 1 Abs. 2 ROG und bestimmt deren Funktion im Gefüge zwischen Aufgabenzuweisung durch § 1 Abs. 1 ROG und den Grundsätzen der Raumordnung in § 2 Abs. 1 ROG. Die Leitvorstellung ist somit Handlungsmaxime bei der Erfüllung der Aufgabe der Raumordnung nach § 1 Abs. 1 ROG und Auslegungs- und Anwendungsmaxime der Grundsätze der Raumordnung nach § 2 Abs. 1 ROG. § 1 Abs. 3 ROG hält weiter am sog. Gegenstromprinzip fest, indem er bestimmt, dass sich die Ordnung der Teilräume in die Ordnung des Gesamtraumes einfügen und umgekehrt die Ordnung des Gesamtraumes die Gegebenheiten und Erfordernisse der Teilräume berücksichtigen soll. Dieses Prinzip muss von allen Trägern der Raumordnung beachtet werden. Dabei haben die übergeordneten Träger der Raumordnung (z.B. Staatsministerium des Innern, vgl. § 19 Abs. 1 i.V.m. § 3 Abs. 1 SächsLPlG 2010) die Plicht zu einer angemessenen Berücksichtigung der Belange der Teilräume (bspw. der Gemeinden) und der untergeordneten Planungsträgern. Die im Planungssystem nachgeordnete Planung muss dagegen die allgemeinen Grundsätze der übergeordneten Planungsebene beachten und sich an die Ziele der Raumordnung halten.

Das neue ROG unterscheidet stärker als bisher zwischen Zielen und Grundsätzen der Raumordnung. Beide sind unter dem Oberbegriff der Erfordernisse der Raumordnung zusammengefasst und unterscheiden sich vor allem hinsichtlich der Bindungswirkung (vertieft dazu unter 2.2. „Insbesondere Ziele und Grundsätze der Raumordnung“). Im Einzelnen gilt Folgendes:

Ziele der Raumordnung sind in § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG legal definiert als verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen den Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes.

Grundsätze der Raumordnung, deren Begriff durch die Legaldefinition in § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG festgeschrieben ist, sind allgemeine Aussagen zu Entwicklung, Ordnung und Sicherung in oder aufgrund von § 2 ROG als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- und Ermessensentscheidungen. Grundsätze der Raumordnung sind demnach vor allem im ROG selbst enthalten, die Länder können jedoch, wie dies bspw. im Landesentwicklungsplan von Sachsen oder anderen Raumordnungsplänen geschehen ist, weitere Grundsätze der Raumordnung etablieren und von den Grundsätzen des ROG abweichen (zum Streit um die Abweichungsbefugnis Ritter, ARL 3/2006, 12; Degenhardt, NVwZ 2006, 1209). Nach der Legaldefinition in § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG enthält der § 2 Abs. 2 ROG eine Liste mit räumlichen und fachlichen Grundsätzen der Raumordnung. Zugleich enthält § 2 Abs. 1 ROG die Aufgabe, die Grundsätze der Raumordnung im Sinne des Nachhaltigkeitsprinzips anzuwenden und in den Raumordnungsplänen zu konkretisieren, soweit dies erforderlich ist.

Die bundesrechtlich vorgegebenen Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 4 ROG) sind also darauf angelegt, in Ziele der Raumordnung umgesetzt zu werden. Diese Konkretisierungsaufgabe ist allerdings den Landesplanungsstellen vorbehalten. Wegen des Gebots der Normenklarheit und Erkennbarkeit müssen Ziele der Raumordnung im jeweiligen Raumordnungsplan klar erkennbar als solche gekennzeichnet sein (§ 7 Abs. 4 ROG). Dies ist im Landesentwicklungsplan und den anderen Raumordnungsplänen und deren textlichen Festlegungen durch die Verwendung von Ziffern geschehen. Grundsätze sind durch ein „G“ gekennzeichnet (vgl. Präambel zum Landesentwicklungsplan Sachsen 2013), Ziele der Raumordnung durch ein „Z“.

Hinsichtlich ihrer Bindungswirkung unterscheiden sich Ziele und sonstige Erfordernisse der Raumordnung ganz erheblich. Ziele sind als landesplanerische Letztentscheidungen von den öffentlichen Stellen und juristischen Personen des Privatrechts, an denen die öffentliche Hand mehrheitlich beteiligt ist, bzw. die öffentliche Aufgaben wahrnehmen, bei raumbedeutsamen Maßnahmen zu „beachten“ (§ 4 Abs. 1 ROG). Sie können insbesondere nicht durch Abwägung relativiert werden (Vgl. nur BVerwG, Beschl. v. 20.08.1992 – 4 NB 20.91 –, BVerwGE 90, 329). Im Gegensatz dazu verpflichtet § 4 Abs. 2 ROG den Adressaten der Berücksichtigungspflicht bei Grundsätzen der Raumordnung „nur“ dazu, den entsprechenden Aspekt in die planerische Abwägung einzustellen.

Eine Privilegierung sogenannter Bundesmaßnahmen bewirkt § 5 ROG. Öffentliche Stellen des Bundes und solche, die „Bundesaufgaben“ wahrnehmen, haben ein auf zwei Monate befristetes Widerspruchsrecht gegen landesrechtlich festgelegte Raumordnungsziele. Vorgeschaltet ist jedoch ein Konsensfindungsverfahren. Der Zweck der Vorschrift besteht darin, die Realisierbarkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von den in § 5 ROG genannten Handlungsträgern, gegenüber entgegenstehenden abwägungsfehlerhaften Zielen der Raumordnung oder wenn keine anderweitigen geeigneten Flächen zu deren Realisierung vorhanden sind, dadurch zu fördern, dass zusätzlich zu den Rechtsschutzmöglichkeiten ein Konfliktbereinigungsverfahren zur Verfügung gestellt wird.

2.2 Insbesondere: Ziele und Grundsätze der Raumordnung

Der im ROG und im SächsLPlG verwendete Begriff der „Ziele der Raumordnung“ ist in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes (BVerwGE 90, 329) entstanden und nunmehr in § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG gesetzlich definiert. Nach dem Gesetzeswortlaut liegt ein „Ziel der Raumordnung“ vor, wenn es sich um verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen handelt. Die Unterscheidung zwischen Zielen und Grundsätzen der Raumordnung erlangt in der Praxis ihre Relevanz durch die unterschiedliche Bindungswirkung. Ziele der Raumordnung besitzen nach § 4 Abs. 1 ROG bei „raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen öffentlicher Stellen, Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen anderer öffentlicher Stellen, Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts, die der Planfeststellung oder der Genehmigung mit der Rechtswirkung der Planfeststellung bedürfen“ Bindungswirkung, indem sie zu beachten sind. Ziele können sowohl verwaltungsinterne Wirkungen, wie auch Außenwirkungen gegenüber anderen Rechtsträgern, beispielsweise Privaten, entfalten (Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG Kommentar, 1. Aufl. (2010), § 3 Rdnr. 52.). Weiterhin können Ziele nicht durch Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen übergangen werden (Jarass/Schnittker/Milstein, JuS 2011, S. 215), sondern nur wenn im Raumordnungsplan selbst Ausnahmen festgelegt wurden (§ 6 Abs. 1 ROG) oder „wenn die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden“ (§ 6 Abs. 2 ROG). Antragsberechtigt sind die öffentlichen Stellen und die Personen des Privatrechts, die das Ziel, von dem eine Abweichung zugelassen werden soll, zu beachten haben (§ 6 Abs. 2 ROG). Dieses sogenannte Zielabweichungsverfahren ist in Sachsen zusätzlich durch § 16 SächsLPlG geregelt (Einzelheiten unter 3.1.5.2). Ob jedoch eine raumordnerische Vorgabe die Qualität eines Zieles hat, hängt zunächst von seiner Bezeichnung durch den Planungsgeber ab, sondern richtet sich zusätzlich nach dem materiellen Gehalt der Planaussage selbst (vgl. BVerwG, in: BauR 2004, 285; BVerwG, in: ZfBR 2005, 807; Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG Kommentar, § 3 Rdnr. 15f.). Sind die tatbestandlichen Voraussetzungen der Vorschrift des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG nicht genügt, so ist die Planaussage als „Ziel der Raumordnung“ nicht geeignet die Wirkung zu entfalten, die einem materiell rechtmäßigen Ziel der Raumordnung zukommt. Dies bedeutet im Umkehrschluss nicht, dass der planerischen Aussage keinerlei Relevanz beigemessen werden kann. Wie den §§ 3 Abs. 1 Nr. 1, 7 Abs. 1 ROG zu entnehmen ist, stellen Zielfestlegungen nur eine der Erscheinungsformen der Erfordernisse der Raumordnung (Legaldefinition in § 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG) dar, die als Gegenstand zulässiger raumordnerischer Festlegung in Betracht kommen. Planungsentscheidungen, die fälschlich als Ziele der Raumordnung gekennzeichnet sind, können daher als Grundsatz der Raumordnung Bestand haben (BbgOVG, in: DVBl. 2004, 259). Ziele müssen aufgrund des Rechtsstaatsprinzips sowohl sachlich, wie auch räumlich hinreichend bestimmt oder bestimmbar sein, um die ihnen zugrunde liegende Bindungswirkung entfalten zu können (BVerwG, Urt. v. 20.5.1958, Az. I C 193.57). Eine Absage erteilt die Rechtsprechung an solche Planungsentscheidungen, die als Ziele der Raumordnung gekennzeichnet werden, jedoch nicht klar genug formuliert sind (vgl. NRWOVG, Urt. v. 30.0.2009, Az. 10 A 1676/08; BVerwG, in: DVBl. 1973, 35ff.; BVerwGE 119, 54; BayVGH, in: DVBl. 2005, 80ff.) und deswegen keinen Zielcharakter haben. Ähnlich verhält es sich mit den sogenannten „Soll-Zielen“ und „In der Regel“-Formulierungen, deren Qualität als Ziel der Raumordnung teilweise angezweifelt wird und von der Klarheit der in ihnen enthaltenen Regel-Ausnahme-Aussage abhängt (siehe hierzu Füßer, SächsVBl. 2013, S. 1ff.; Hoppe, BayVBl. 2005, S. 356ff.; BVerwG, DVBl. 2011, S. 491ff.). Zeichnerische und textliche Festlegungen in Raumordnungsplänen müssen darüber hinaus, um rechtmäßige Ziele der Raumordnung sein zu können, sich an den der Raumordnung gesetzten Aufgabenrahmen halten. Überschreiten sie diesen, kann ihnen eine Zielqualität nicht zugesprochen werden (sog. funktionelle Grenze der Raumordnung, vgl. SaarlOVG, in: BRS 24 Nr. 7). Im Folgenden werden die sachlichen und räumlichen Bestimmtheitsanforderungen erläutert, um bei der Betrachtung des Landesentwicklungsplanes (unter der Systematik 3.2) sich ein eigenständiges Urteil über die Zielqualität bilden zu können.

Zunächst ist für die Bestimmung der Anforderung an Ziele der Raumordnung beim Sächsischen Landesentwicklungsplans 2013 der § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG heranzuziehen. Danach müssen die Ziele sachlich bestimmte oder zumindest bestimmbare Vorgaben textlich oder zeichnerisch festlegen, welche abschließend abgewogen wurden und zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes dienen. Das bedeutet, dass die Ziele im Sächsischen Landesentwicklungsplan den Adressaten Vorgaben machen müssen, anhand derer der Adressat weiß, inwiefern raumbedeutsame Planungen zu tun oder zu unterlassen sind und in welcher Art und Weise zu planen ist (Runkel in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG Kommentar, § 3 Rdnr. 21 ff.). Die Vorgaben können dabei ebenso durch Auslegung des Zieles ermittelt werden (vgl. dazu das Kapitel „Methodik der Auslegung“ unter der Systematik 3.2.1). Deshalb mangelt es nicht an der sachlichen Bestimmtheit eines Ziels, wenn diese erst durch Auslegung des Ziels erlangt wird (BVerwG, Beschl. v. 20.8.1992, Az. 4 NB 20/91; von der Heide, in: Choleway/Dyong/von der Heide/Arenz, Raumordnung in Bund und Ländern Band 1, § 3, Rdnr. 14 f.). Weiterhin muss erkennbar sein, an welchen Sachbereich das Ziel anknüpft (Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG Kommentar, 1. Aufl. (2010), § 3 Rdnr. 24). Der Sachbereich kann beispielsweise die Siedlungsentwicklung oder bestimmte Funktionen oder Nutzungen im Freiraum betreffen. Bei der Wahl des Grades an sachlicher Bestimmtheit eines Ziels ist immer zu beachten, dass der Landesentwicklungsplan lediglich einen Rahmencharakter besitzt. Daher besteht stets ein Spannungsverhältnis zwischen den Anforderungen der ausreichenden Bestimmtheit und den Anforderungen des Rahmencharakters, welches nur durch eine Abwägung beider Interessen aufgelöst werden kann, wobei die beiden Anforderungen als gleichrangig angesehen werden müssen (Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG Kommentar, § 3 Rdnr. 30).

Neben der sachlichen Bestimmtheit müssen Ziele der Raumordnung auch räumlich hinreichend bestimmt oder bestimmbar sein. Dies ist der Fall, wenn mit hoher Sicherheit feststellbar ist, auf welchen Teilraum, Bereich oder Standort die Zielvorschrift angewendet werden muss (Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG Kommentar, § 3 Rdnr. 23.). Der räumliche Anwendungsbereich des Zieles kann sowohl textlich, wie auch zeichnerisch festgelegt werden oder in einer Kombination aus Text- und Bildform (von der Heide, in: Choleway/Dyong/von der Heide/Arenz, Raumordnung in Bund und Ländern Band 1, § 3, Rdnr. 18.). Größtmögliche Bestimmtheit erreicht man mit zeichnerischen Festlegungen, da bei diesen nur noch durch die Wahl des Maßstabs und die Stärke des gezeichneten Striches ein Auslegungsspielraum offen bleibt. Diese sehr genaue Methode, Ziele räumlich zu bestimmen, kann jedoch zu einem Konflikt mit der Vorgabe des Rahmencharakters des Landesentwicklungsplanes führen (Goppel, UPR 2009, 51). Um nicht den Rahmencharakter eines Landesentwicklungsplanes zu verlieren, werden zeichnerische Vorgaben deshalb meist durch Gebietsschraffuren dargestellt. Obwohl dadurch der Grad an Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit leidet, mangelt es durch diese Art der räumlichen Darstellung nicht am Zielcharakter, da dies nach Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts noch eine hinreichend bestimmte bzw. bestimmbare Darstellungsform für Ziele der Raumordnung in Landesentwicklungsplänen ist (BVerwG, Urt. v. 20.1.1984, Az. 4 C 70/79; Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung, S. 23). Die Größe des Bezugsobjekts des Zieles kann von einer parzellenscharfen Festlegung bis hin zum gesamten Planungsgebiet reichen (NdsOVG, Urt. v. 1.9.2005, Az. 1 LC 107/05; zur ausnahmsweisen Zulässigkeit von parzellenscharfer Vorgaben: BVerwG, Beschl. v. 16.3.2006, Az. 4 BN 38.05). Um den Rahmencharakter des Landesentwicklungsplanes zu erhalten, ist eine solche parzellenscharfe räumliche Festlegung jedoch nur in Ausnahmefällen zulässig (Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG Kommentar, § 3 Rdnr. 31), denn eine räumlich zu bestimmte Planung greift in die nach Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG gewährte Planungshoheit der Gemeinden ein (Löwer, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz Kommentar Band 2, 5. Auflage (2001), Art. 28 Rdnr. 75.). Ein Eingriff in diese Planungshoheit der Gemeinden ist nur rechtmäßig, wenn „überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen“ (BVerwG, Urt. v. 15.5.2003, Az. 4 CN 9.01; NRWVerfGH, OVGE 40, 310). Zur Abwägung des höheren Gewichts des überörtlichen Interesses ist „der allgemeine verfassungsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten und eine Güterabwägung dementsprechend vorzunehmen“ (BVerwG, Urt. v. 15.5.2003, Az. 4 CN 9.01). Die Verwendung vager Begriffe wie „bedeutsam“, „in der Regel“, „wesentliche Auswirkungen“ und vor allem „soll“ beschwört Unklarheiten herauf, worunter die Bestimmtheit der jeweiligen Aussage leidet. Falsch wäre es jedoch von der bloßen Verwendung eines vagen Begriffes automatisch auf einen fehlenden Zielcharakter zu schließen. Allein die Verwendung eines vagen - unbestimmten - Begriffes, macht noch keine vage Vorgabe. Es bedarf einer Bestimmung in jedem Einzelfall. Für die sog. „Soll-Vorschriften“, welche einen zielbindungsfreien Atypizitätsvorbehalt hervorrufen, hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, Urt. v. 16.12.2010, Az. 4 C 8/10; NVwZ 2011, 821 (821 f.)) eine klare Aussage getroffen, wann Vorgaben trotz der Verwendung des „bedeutungsschwangeren“ Begriffes „soll“ noch ausreichend bestimmt sind und somit als Ziel der Landesentwicklungsplanung gelten können und wann dies nicht mehr der Fall ist. Die Abgrenzung hat das Gericht wie folgt getroffen:

“Landesplanerische Aussagen in Gestalt einer Soll-Vorschrift können ebenfalls die Merkmale eines Ziels der Raumordnung erfüllen. In ihrer Grundstruktur unterscheiden sich Soll-Vorschriften mit der in der Normstruktur angelegten Abweichungsmöglichkeit in atypischen Fällen nicht von landesplanerischen Aussagen, die dem Regel-Ausnahme-Muster folgen; sie stellen keine eigenständige Zielkategorie des Raumordnungsrechts dar (vgl. auch OVG Münster, BauR 2005, 1577 = BeckRS 2005, 28722). Insoweit erscheint die Feststellung des VGH, eine – auch raumordnerische – Norm, die eine Soll-Struktur aufweise, sei nicht mit einem Normgefüge in einer Regel-Ausnahme-Struktur vergleichbar, verfehlt, zumindest aber missverständlich. Nach der Auslegung des VGH führt das als Soll-Vorschrift gefasste Kongruenzgebot zu einer strikten Zielfestlegung, das eine Abweichung ausschließlich in atypischen, vom Normgeber nicht vorhersehbaren Einzelfällen zulässt. Wenn eine Rechtsnorm – wie im vorliegenden Fall – als Soll-Vorschrift erlassen werde, sei der Normadressat – im Sinne von rechtlich zwingend – verpflichtet, grundsätzlich so zu verfahren, wie es in der Norm bestimmt sei. Lägen keine Umstände vor, die den Fall als atypisch erscheinen ließen, so bedeute das „Soll“ ein „Muss“. Insofern folgen auch die hier einschlägigen Soll-Vorschriften des LEP 2002 dem Regel-Ausnahme-Muster; sie zeichnen sich nur dadurch aus, dass der Plangeber die Voraussetzungen der Ausnahme von der grundsätzlich geltenden Regel nicht ausdrücklich in Form einer textlichen Festlegung benennt. Dass ein Plansatz keine normative Aufführung der atypischen Umstände enthält, die eine Ausnahme von der Regel zu rechtfertigen vermag, steht seiner Qualifizierung als verbindliches Ziel i. S. des § 3 I Nr. 2 ROG nicht entgegen. Landesplanerische Aussagen in Gestalt einer Soll-Vorschrift erfüllen dann die Merkmale eines Ziels der Raumordnung, wenn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen die Vorschrift auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulässt, im Wege der Auslegung auf der Grundlage des Plans hinreichend bestimmt oder doch bestimmbar sind. Dagegen entfalten Soll-Vorschriften, die dem nachgeordneten Planungsträger bei der Einschätzung, ob ein atypischer Fall vorliegt, einen eigenen Abwägungsspielraum einräumen, keinen Verbindlichkeitsanspruch. Mit dem Merkmal der Atypizität allein sind die Fallgestaltungen, bei denen die Regelvorgaben der Vorschrift nicht gelten sollen, nicht hinreichend bestimmt oder bestimmbar beschrieben. Der Plangeber muss vielmehr selbst Anhaltspunkte für die Reichweite atypischer Fälle liefern. Auch abstrakte Kriterien können zur Identifizierung einer landesplanerisch gebilligten Atypik und damit zur Bestimmbarkeit genügen. Lässt sich aus den Zielvorstellungen des Plangebers und dem Normzusammenhang der Regelung im Wege der Auslegung der atypische Fall bestimmen, kann die für die Ziele der Raumordnung vorausgesetzte Letztverbindlichkeit bejaht werden.“

Demnach wendet das Bundesverwaltungsgericht bei „Soll-Zielen“ die Rechtsprechung zu Regel-Ausnahme-Zielen an, nach welcher Ziele die als Regel-Ausnahme-Vorschrift formuliert sind, nur dann Ziele im Sinne der Raumordnung sein können, wenn eindeutig bestimmt oder zumindest aber durch Auslegung bestimmbar ist, wann die Ausnahme vorliegt (BVerwG, Urt. v. 18.9.2003, Az. 4 CN 20.02; JurionRS 2003, 22312 (Rdnr. 18); BVerwG, Urt. v. 17.9.2003, Az. 4 C 14.01; JurionRS 2003, 22406 (Rdnr. 37 ff.)). Bei den „Soll-Zielen“ ist das der Fall, wenn der atypische Fall, der zu einer Nichteinhaltung der Zielvorschrift befähigt, mindestens bestimmbar ist. Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen hat „Soll-Ziele“ deren Ausnahmefall nicht bestimmt oder bestimmbar ist, ebenfalls für rechtswidrig erklärt. Allerdings hat es die Rechtswidrigkeit anders, nämlich noch viel weitgehender, begründet.

Da jede Zielvorschrift in die durch Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG verfassungsrechtlich garantierte Planungshoheit der Kommunen eingreift und dieser Eingriff nach Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG durch die Formulierung „im Rahmen der Gesetze“ – was nach Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bedeutet, dass in das gewährte Recht nur durch ein Gesetz eingegriffen werden darf (BVerfG, Urt. v. 20.3.1952, Az. 1 BvR 267/51; BVerfGE 1, 167 (175 f.)) – gerechtfertigt ist, müssen die Zielvorschriften dem Bestimmtheitsgebot für Gesetze entsprechen, was nach Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts dann nicht mehr der Fall ist, wenn die Eingriffsnorm in der Sache nicht hinreichend bestimmt ist (BVerfG, Urt. v. 16.6.1981, Az. 1 BvL 89/87; BVerfGE 57, 295 (321); BVerfG, Beschl. v. 6.6.1989, Az. 1 BvR 921/85; BVerfGE 80, 137 (159)) oder in Form einer vagen Generalklausel ausgestaltet ist (BVerfG, Urt. v. 16.1.1957, Az. 1 BvR 253/56; BVerfGE 6, 32 (42.); BVerwG, Urt. v. 20.5.1955, Az. V C 14.55, JurionRS 1955,15181 (Rdnr. 15)). Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen hat daher die „Soll-Ziele“ bei denen der atypische Fall nicht hinreichend bestimmt oder bestimmbar ist, als nicht mit dem Bestimmtheitsgebot für Gesetze vereinbar gehalten, weshalb durch diese Ziele rechtswidrig in die durch Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG gewährte kommunale Planungshoheit eingegriffen wird.

Neben dem Bundesverwaltungsgericht haben auch andere (Verwaltungs-) Gerichte bereits über Ziele mit unklaren Formulierungen entschieden. Auch diese Rechtsprechung ist erkenntnisreich, zeigt sie schließlich wie und wann die Gerichte die Grenze zwischen zu unbestimmt und bestimmbar ziehen. Daher werden im Folgenden einige Urteile erläutert.

Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 15.11.2012, Az. 8 S 2525/09; JurionRS 2012, 30255 (Rdnr. 29) hat im Jahr 2012 ein Ziel, welches als „Soll-Ziel“ ausgestaltet war, als hinreichend bestimmt angesehen. Interessant ist diese Entscheidung, weil durch die Abwägung der Richter deutlich wird, wie der atypische Fall formuliert werden muss um noch als bestimmt/bestimmbar genug angesehen werden zu können. Die strittige Zielvorschrift war folgende:

„3.3.7 Z Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßbetriebe) sollen sich in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen; sie dürfen in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Hiervon abweichend kommen auch Standorte in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion in Betracht wenn

- dies nach den raumstrukturellen Gegebenheiten zur Sicherung der Grundversorgung geboten ist oder
- diese in Verdichtungsräumen liegen und mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mitte-, oder Unterzentren zusammengewachsen sind.“

Hersteller- Direktverkaufszentren als besondere Form des großflächigen Einzelhandels sind grundsätzlich nur in Oberzentren zulässig.“

Anhand dieses „Soll-Ziels“ ist gut erkennbar, wie die Bestimmungen des atypischen Falles ausgestaltet sein müssen, um als hinreichend bestimmbar gelten zu können. Ob die Bestimmungen zum atypischen Fall wie in dem hier entschiedenen Ziel direkt in der Zielvorschrift angegeben sind oder erst in der Begründung zum jeweiligen Ziel ist jedoch irrelevant, da es bei ersterem bestimmt und bei letzterem bestimmbar ist und beides für eine rechtmäßige Zielvorschrift nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG ebenbürtig genügt. Erstaunlich ist in dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg, dass es die zwei genannten Ausnahmefälle nicht als abgeschlossenen Ausnahmekatalog ansieht, sondern lediglich als beispielhafte Aufzählung von Ausnahmen (näheres zu dieser Einteilung später). Diese Auslegung des Ausnahmekatalogs widerspricht dem Wortlaut der Zielvorschrift, schließlich werden nicht abschließende Regelbeispielkatalog anders eingeleitet, es müsste vielmehr „…insbesondere in Betracht wenn…“ oder „…beispielsweise in Betracht wenn…“ heißen, um als lediglich beispielhafter Ausnahmekatalog angesehen werden zu können. Doch trotz dieser − hinreichend verwunderlichen − Auslegung des Gerichts, bejaht es die Bestimmtheit der Ausnahmetatbestände, da es beide genannten Ausnahmefälle gemeinsam mit den weiteren Zielen und dem Kongruenz- und Integrationsgebot, sowie dem Beeinträchtigungsverbot als hinreichende Anhaltspunkte für die Bestimmung weiterer atypischer Fälle, welche durch eine planwidrige Regelungslücke nicht im Ziel genannt wurden, ansieht.

Das Oberverwaltungsgericht Brandenburg (OVG Bbg., Urt. v. 5.11.2003, Az. 3 D 23/00.NE; LKV 2005, 123 (128)) hat folgende Zielaussage für zu unbestimmt erklärt:

„Z 1.0.8 Die Ansiedlung weiterer großflächiger Einzelhandelsbetriebe außerhalb der Kernbereiche der Brandenburger Zentren im engeren Verflechtungsraum und der städtischen Zentren in Berlin ist nur zuläs-sig, wenn Art und Umfang des geplanten Angebotes zentrenverträglich sind und der räumliche Zusammenhang zum vorhandenen Siedlungsbereich gewahrt wird.“

Das Gericht begründet die Unbestimmtheit aufgrund der vagen Begriffe „zentrenverträglich“ und „großflächig“. Den Begriff der „Großflächigkeit“ hält das Gericht für zu unbestimmt, da zunächst kein Schwellenwert angegeben ist, ab wann ein Einzelhandelsbetrieb als „großflächiger“ Einzelhandelsbetrieb angesehen wird und weiterhin weil nicht erkennbar ist, auf was sich die Großflächigkeit beziehen muss, möglich wäre die Grundfläche, die Geschäftsfläche, die Geschossfläche oder die Verkaufsfläche. Dabei ist allerdings zu beachten, dass das Urteil des Oberverwaltungsgerichtes aus dem Jahr 2003 stammt und das Bundesverwaltungsgericht am 24.11.2005 eine Begriffsbestimmung der „Großflächigkeit“ vorgenommen hat. Danach ist ein Einzelhandelsbetrieb ab einer Verkaufsfläche von 800m² als großflächiger Einzelhandelsbetrieb anzusehen. Demnach ist der Begriff der Großflächigkeit nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts nicht mehr als zu unbestimmt anzusehen, da er mithilfe der Auslegungsmethodik bestimmbar ist. Allerdings war dies nicht der einzige Grund, das Ziel Z 1.0.8 als zu unbestimmt anzusehen. Auch der Begriff „zentrenverträglich“ ist nach Auffassung des Gerichts nicht bestimmt genug oder bestimmbar. Der Plangeber hat zwar zum Begriff der „Zentrenverträglichkeit“ auf § 11 Abs 3 BauNVO verwiesen, dieser enthält jedoch, wie das Gericht zutreffend erläutert, keine Aussage zur Zentrenverträglichkeit. Auch durch Anwendung der anderen Auslegungsmethode wird nicht erkennbar, wann eine zentrenverträglichkeit vorliegt und wann nicht. Wenn dies nicht gegeben ist, kann nicht bestimmt werden, ob ein atypischer Fall vorliegt. Die Frage, ob eine Zentrenverträglichkeit vorliegt, „kann nur anhand der örtlichen Gegebenheiten beantwortet werden, wobei insbesondere der Einzelhandelsbestand in den einzelnen Zentren, die planerischen Zielsetzungen in Bezug auf die betroffenen Zentren, die Konkretisierung dieser Zielsetzungen für die Funktion „Einzelhandel“ und die zentrentragenden Wirkungen der einzelnen Sortimente zu berücksichtigen sind“. Somit ist ein nachgeordnetes Abwägen erforderlich. Das Gericht stuft das Ziel Z 1.0.8 jedoch nicht nur zum Grundsatz herab, sondern sieht es auch als Grundsatz unzulässig und somit als nichtig. Dies begründet das Gericht mit der Unverträglichkeit mit höherrangigem Recht, die auch trotz der Ausformung als Grundsatz besteht. Z 1.0.8 verstoße gegen § 16 Abs. 6 S. 1 LEPro (Landesentwicklungsprogramm Berlin-Brandenburg). Da heißt es:

„Einrichtungen der privaten Versorgung von überörtlicher Bedeutung und großflächige Einzelhandelsbetriebe sind nur dort zuzulassen, wo deren Nutzungen nach Art, Lage und Umfang der angestrebten zentralörtlichen Gliederung sowie der in diesem Rahmen zu sichernden Versorgung der Bevölkerung entsprechen.“

Da Z 1.0.8 den Anschein erweckt, dass großflächige Einzelhandelszentren unter bestimmten Umständen auch in Fällen zulässig sind, in denen sie nach § 16 Abs. 6 S. 1 LEPro nicht zulässig sind, stehen beide Normen in einem Konflikt zueinander, welcher gelöst werden muss, indem Z 1.0.8 der höherrangigen Norm weicht.

In der Literatur hat sich vor allem Kment zu der Rechtmäßigkeit von „Soll-Zielen“ in Landesentwicklungsplänen geäußert und eine Abgrenzung zwischen hinreichend bestimmten oder bestimmbaren und nicht hinreichend bestimmbaren Zielen getroffen. Zusätzlich zu der Abgrenzungssystematik des Bundesverwaltungsgerichts hat Kment zutreffend ausgeführt, in welcher Form der atypische Fall eines „Soll-Ziels“ beschrieben sein muss, damit das „Soll-Ziel“ noch eine Bindungswirkung entfalten kann. Kment untergliedert die Ausgestaltung der Abweichungslage in vier verschiedene Formen: Abschließende Auflistung der Ausnahmen, Beispielhafte Aufzählung der Ausnahmen, Abstrakte Beschreibung der Ausnahmen und Fehlen der Vorgaben für das Vorliegen der Ausnahme (Kment, DVBl 2006, 1336 (1341 f.)). Anhand dieser Untergliederung, werden nun die verschiedenen Möglichkeiten, Ausnahmefälle zu beschreiben, erläutert.

Die erste Möglichkeit den atypischen Fall zu definieren, ist in der Begründung zum Ziel oder im Ziel selbst aufzulisten in welchen Fällen eine Ausnahme vorliegt, die das Abweichen von der Zielvorschrift rechtfertigt (Abschließende Auflistung der Ausnahmen). Diese Auflistung muss so ausgestaltet sein, dass der Planträger anhand der Liste prüfen kann, ob im konkreten Einzelfall eine Ausnahme vorliegt oder nicht. Bei dieser Prüfung kann es jedoch auch erforderlich sein, dass der Planträger die Auflistung auslegt, jedoch nicht, dass er trotz der Liste noch abwägen muss, ob ein atypischer Fall vorliegt oder nicht. Bei der Liste muss es sich demnach um eine abschließend abgewogene Fallbeschreibung handeln. Wenn dies der Fall ist, sind die Anforderungen an die Bestimmtheit der Ziele der Raumordnung nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG erfüllt und das Ziel ist trotz Ausgestaltung als „Soll-Ziel“ ein rechtmäßiges Ziel der Raumordnung und kann die volle Bindungswirkung entfalten, schließlich ist das Ziel somit eindeutig bestimmbar.

Neben der abschließenden Aufzählung, kommen häufig auch beispielhafte – nicht abgeschlossene – Auflistungen der Ausnahmefälle vor. Eine Auflistung ist nicht abschließend sondern nur Beispielhaft, wenn sie mit Formulierungen wie „liegt insbesondere vor, wenn“ oder „liegt beispielsweise vor, wenn“ beginnen. Den Anforderungen an die Bestimmtheit der Ziele ist bei einer beispielhaften Aufzählungen von Ausnahmen genüge getan, wenn die beispielhafte Aufzählung der atypischen Fälle eine solche innere Logik und Konsistenz hat, dass der Planträger anhand dieser Beispiele ohne weiteres selbst ermitteln kann, ob im konkreten Fall ein atypischer Fall vorliegt, auch wenn der Fall keiner der in der Auflistung genannten ist. Um zu bestimmen, ob ein atypischer Fall vorliegt, obwohl der konkrete vorliegende Fall nicht in der beispielhaften Auflistung beschrieben ist, kann der Planträger sämtliche Auslegungsmethoden anwenden, insbesondere hilfreich ist in diesem Fall das „argumentum a fortiori“ in den jeweilig anwendbaren Ausformungen „a maiore ad minus“ und „a minore ad maius“ (vgl. dazu das Kapitel „Methodik der Auslegung“ unter 3.2.1). Wenn sich auch nach Anwendung der Auslegungsmethodik nicht sicher feststellen lässt, ob ein atypischer Fall vorliegt, weil dieser nicht zu den Regelbeispielen gehört, fehlt es dem Ziel an der Bestimmbarkeit, wodurch es sich nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG nicht mehr um ein Ziel der Raumordnung handeln kann.

In den meisten Fällen, werden die atypischen Fälle jedoch nicht durch eine abschließende oder zumindest beispielhafte Auflistung der atypischen Fälle definiert, sondern anhand weiterer abstrakter Rechtsbegriffe, wie zum Beispiel „Allgemeinwohl“, „Treu und Glauben“ oder „Beeinträchtigung“ (Abstrakte Beschreibung von Ausnahmen). Dies wird gemacht, um die Flexibilität im Vergleich zu den zuvor beschriebenen beispielhaften Aufzählungen noch einmal zu steigern. Bei dieser Form der Beschreibung des Ausnahmefalls fällt es am schwersten zu entscheiden, ob ein atypischer Fall vorliegt oder nicht und somit auch sehr schwer, ob die Beschreibung hinreichend bestimmt oder bestimmbar ist um die den Zielen innewohnende Bindungswirkung entfalten zu können. Die Festlegung des Ausnahmefalls ist nur dann möglich – und demnach auch bestimmbar – wenn die unbestimmten Rechtsbegriffe mithilfe von Rechtsprechung, Literatur oder den Gesetzgebungsunterlagen definiert werden können. Wenn dies nicht der Fall ist, fehlt es der Ausnahmeregelung an der Bestimmbarkeit und somit auch dem Ziel, womit es sich lediglich um einen Grundsatz der Raumordnung handeln kann.

Oft ist es auch der Fall, dass jegliche Vorgaben zur Bestimmung des atypischen Falles fehlen (Fehlen der Vorgaben für das Vorliegen von Ausnahmen). Der Plangeber definiert dann nur den Regelfall und lässt eine Abweichung bei einem möglichen Einzelfall zu, wann dieser vorliegt wird jedoch nicht näher beschrieben und es fehlen auch sämtliche Abwägungskriterien die angewandt werden sollen, um bestimmen zu können, wann ein atypischer Fall vorliegt. Wenn dies der Fall ist, ist es im konkreten Einzelfall nicht möglich, anhand des Landesentwicklungsplanes zu bestimmen, ob das Ziel eingehalten werden muss oder nicht. Demnach ist der Planträger gezwungen durch eine Abwägungsentscheidung zu bestimmen, ob er dem Ziel Folge leisten muss oder nicht, weil eine Ausnahme vorliegt. Von einer bestimmten oder zumindest bestimmbaren, abschließend abgewogenen Zielfestlegung wie sie § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG verlangt, kann somit keine Rede mehr sein – es kann sich lediglich noch um einen Grundsatz der Raumordnung nach § 3 Abs.1 Nr. 3 ROG handeln, da bei diesen eine nachgeordnete Abwägungs- oder Ermessensentscheidung zulässig bzw. sogar zwingend notwendig ist.

2.3 Das Raumordnungsgesetz als konkurrierende Gesetzgebungskompetenz

Vor der Föderalismusreform hatte der Bund auf dem Gebiet der Raumordnung eine Rahmengesetzgebungskompetenz (Art. 75 Abs. 1 Nr. 4 GG a.F.). Mit der Grundgesetzänderung von 2006 ist diese Gesetzgebungskompetenz zu einer konkurrierende Kompetenz mit Abweichungsbefugnis der Länder gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG i.V.m. Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG geworden. Der Bund hat im Jahr 2008 mit der Neufassung des ROG (BGBl. I S. 2986) im Bereich der Raumordnung von seinem Recht zur Gesetzgebung aus Art. 72 Abs. 1 GG Gebrauch gemacht. Dabei hat der Bundesgesetzgeber darauf geachtet, „gesetzgeberische Zurückhaltung zugunsten des Landesrechts“ zu üben, um damit nicht unmittelbar die Nutzung der Abweichungskompetenz zu provozieren (BT-Drucks. 16/10292 S. 19). Dadurch blieben die Regelungen des ROG weiterhin sehr „rahmenrechtlich“ und lassen den Ländern einen weiten Gestaltungsspielraum für ihre Landesplanung. Dies zeigt sich nicht zuletzt an § 28 Abs. 3 ROG, nach dem verschiedene bestehende ergänzende Landesnormen fortgelten sollen. Mit der Neufassung des ROG wurden aber auch viele bisher lediglich rahmenrechtlichen Regelungen in Vollregelungen durch den Bund überführt. Diese lösen eine partielle Sperrwirkung aus und begründen erst die Nutzung der Abweichungsgesetzgebung durch die Länder. Ein Beispiel ist das Zielabweichungsverfahren nach § 6 Abs. 2 ROG (Kunig, in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), GG Kommentar, 6. Aufl., Art. 72 Rdnr. 29). Umstritten in der Literatur und bisher wenig anwendungsfreundlich ist der Streit um sogenanntes wiederholendes Landesrecht und der Negativgesetzgebung durch die Länder. Teilweise wird vertreten, dass das sogenannte wiederholende Landesrecht, welches den Wortlaut des konkurrierenden Bundesgesetzes im Rahmen der Abweichungskompetenz wörtlich oder inhaltsgleich wiederholt, kompetenzwidrig und damit nichtig sei (Degenhart, DÖV 2010, 422; Rengeling, DVBl. 2006, 1537; dagegen Ipsen, NJW 2006, 2801; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG Kommentar, 11. Aufl., Art. 72, Rdnr. 30). Landesrechtliche Negativgesetzgebung, also landesrechtliche Regelungen, welche ausdrücklich bundesrechtliche Vorschriften für nicht anwendbar erklären, werden teilweise ebenso als nichtig eingestuft (Degenhart, in: Sachs, GG Kommentar, 6. Aufl., Art. 72, Rdnr. 43; Köck/Wolf, NVwZ 2008, 353; dagegen Stegmüller, DÖV 2013, 221; Franzius, ZUR 2010, 346). Im SächsLPlG 2010 finden sich keine Vorschriften, die als Negativgesetzgebung zu klassifizieren sind. Jedoch werden an einigen Stellen die bundesrechtlichen Vorschriften wortwörtlich wiederholt (z.B. Vorschriften über den Umweltbericht, § 2 Abs. 2 SächsLPlG und § 9 Abs. 1 ROG).

Im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz mit Abweichungsbefugnis können die Länder von den Regelungen des Bundesgesetzes, des ROG, abweichen. Das ROG enthält seit 2008 Regelungen zur Raumordnung im Allgemeinen, insbesondere zur Aufgabe, zum Leitbild und zu einzelnen Grundsätzen der Raumordnung sowie zur Bindungswirkung der Erfordernisse und Zielen der Raumordnung, zur Raumordnung in den Ländern, insbesondere zu den Raumordnungsplänen und den raumordnerischen Verwaltungsverfahren (Zielabweichungs- und Raumordnungsverfahren, raumordnerische Untersagung) und zur Raumordnung des Bundes. Diese grundlegenden Begriffe wurden bereits oben betrachtet.

§ 1 Abs. 1 SächsLPlG sagt aus, dass das Landesplanungsrecht Ergänzungen zum ROG regelt. Das SächsLPlG 2010 stellt somit keine eigenständige Vollregelung des Raumordnungsrechtes in Sachsen dar, sondern muss immer im Zusammenhang mit dem ROG verstanden und angewendet werden. Dabei hatte der Landesgesetzgeber bei der Aufstellung des SächsLPlG 2010 die Wahl, ob er eine eigene Vollregelung oder eine Beschränkung auf das landesrechtliche Mindestmaß normieren will. Mit den nachfolgend beschriebenen Einschränkungen hat sich der Gesetzgeber für die zweite Möglichkeit entschieden. Dennoch hat sich der Landesgesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren dafür entschieden – trotz der Besinnung auf ein landesrechtliches Mindestmaß – teilweise die Vorschriften des ROG wortwörtlich in das SächsLPlG zu übernehmen. Dies bedingt, dass das SächsLPlG nicht konsequent schlank und verständlich – sich also nicht auf das unabdingbare (landesrechtliche) Minimum der Raumordnung beschränkt – geworden ist, sondern bestimmte Grundregeln des ROG wiederholt.

Das ROG selber gibt daher für die Raumordnung in den Ländern bestimmte und grundlegende Regeln und unabdingbare Grundsätze vor. Für das Landesgebiet besteht nach § 8 Abs. 1 S. 1 ROG die Pflicht, einen landesweiten Raumordnungsplan und Regionalpläne in Teilgebieten des Landes aufzustellen. Dem ist in Sachsen mit dem Landesentwicklungsplan 2013 (landesweiter Raumordnungsplan) und die durch die Regionalen Planungsverbände beschlossenen Regionalpläne entsprochen worden. §§ 7 und 8 ROG bestimmen Näheres zum Gebot der planerischen Abwägung und dem Mindestinhalt der Raumordnungspläne, namentlich im Hinblick auf das System zur Festlegung der Raumstrukturen (§ 8 Abs. 5 ROG). Nach § 8 Abs. 5 Satz 2 ROG besteht nunmehr, der Konzeption der räumlichen und zeitlichen Entkoppelung des Eingriffs in Natur und Landschaft und dessen Ausgleich folgend, die Möglichkeit, Raumfunktionen und Raumnutzungen Ausgleichsfunktion für Eingriffe in Natur und Landschaft zuzuweisen. Im Regionalmaßstab kann der Ausgleich durch gesamträumliche Vernetzungskonzepte erfolgen.

§ 8 Abs. 5 ROG in Verbindung mit § 8 Abs. 7 ROG differenziert im Übrigen zwischen drei Raumkategorien, nämlich Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsgebieten, mittels derer den jeweiligen Raumnutzungen Funktionen gegenüber konkurrierenden Planungen ein abgestuftes Durchsetzungsvermögen zugewiesen werden kann. Dabei können auch Vorranggebiete mit der Ausschlusswirkung von Eignungsgebieten verbunden werden, § 8 Abs. 7 S. 2 ROG. In den Bundesländern – ausgenommen sind Berlin, Bremen, Hamburg und dem Saarland – besteht nach § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG die Pflicht, flächendeckende Regionalpläne aufzustellen (vgl. zur Pflicht der Aufstellung flächendeckender Regionalpläne die Gesetzesbegründung in BT-Drucks. 16/10292, S. 24). Überdies führt § 8 Abs. 2 ROG ein dem § 8 Abs. 2 BauGB vergleichbares Entwicklungsgebot für Regionalpläne aus dem hochstufigen Raumordnungsplan ein (vgl. hierzu VGH Bad.-Württ., Urt. v. 6. 11. 2012, Az. 8 S 2525/09, in ZfBR 2013, 590). Daneben beinhaltet § 7 ROG, welcher allgemeine Regelungen über Raumordnungspläne enthält, eine dem bauplanungsrechtlichen Abstimmungsgebot ähnlich ausgestaltete Vorschrift, wonach Raumordnungspläne benachbarter Planungsräume aufeinander abzustimmen sind.

Neu im Raumordnungsgesetz des Bundes ist das Instrument des regionalen Flächennutzungsplanes, mit welchem die Länder die Flächen- und Regionalplanung auf einer Ebene zusammenführen können, § 8 Abs. 4 ROG. Eine „Quasi-Bestandskraft“ von Rechtsnormen wird durch das Institut der Planerhaltung und Planverwirklichung geschaffen (§ 12 ROG). Diese Tendenz zur Unbeachtlichkeit von Mängeln und zur Rügepräklusion ist aus dem Bauplanungsrecht (§§ 214 ff. BauGB) geläufig. § 13 ROG thematisiert die „Raumordnerische Zusammenarbeit“, in Absatz 1 werden die materiellen Zielsetzungen raumordnerischer Zusammenarbeit und die möglichen Partner der Zusammenarbeit genannt, sodann werden in Absatz 2 die möglichen Formen und Verteilung der Kosten der Zusammenarbeit angesprochen. Schließlich trifft das Gesetz mit den §§ 6, 14 bis 16 ROG noch Regelungen über die Instrumente der Raumordnung. § 6 ROG ermöglicht es, von den gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG, § 4 Abs. 1 ROG bindenden Zielen der Raumordnung abzuweichen, wenn die Abweichung unter raumordnungsrechtlichen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung dadurch nicht berührt werden (Zielabweichungsverfahren). § 14 ROG stellt es den Landesbehörden (Raumordnungsbehörden) anheim, Regelungen vorzusehen, nach denen raumbedeutsame Maßnahmen unter bestimmten Voraussetzungen dauerhaft untersagt werden können, wenn Ziele der Raumordnung entgegenstehen (sog. Untersagung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen). § 15 ROG betrifft das Raumordnungsverfahren und wird konkretisiert durch die Raumordnungsverordnung, die raumordnungsverfahrenspflichtige Planungen und Maßnahmen katalogisiert. Die im Rahmen des Raumordnungsverfahrens durchzuführende Raumverträglichkeitsprüfung dient dazu projektbezogen festzustellen, ob raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen mit den Erfordernissen der Raumordnung übereinstimmen und wie sie unter den Gesichtspunkten der Raumordnung aufeinander abgestimmt werden können. § 16 ROG eröffnet die Möglichkeit, ein vereinfachtes Raumordnungsverfahren durchzuführen. Vereinfacht ist das Raumordnungsverfahren deshalb, da auf die Beteiligung einzelner öffentlicher Stellen teilweise verzichtet werden kann, wenn die weiteren Voraussetzungen vorliegen.

2.4 Grenzen der Raumordnung

Der (Landes-) Raumordnung wurde in verschiedenster Weise Grenzen gesetzt. Auch wenn die Plangeber regelmäßig die Landesentwicklungs- und Regionalpläne nach dem Gedanken „ego designo, ergo sum“ ausgestaltet haben und alles was ihnen als notwendig erschien in den Plänen niederschrieben, ist dies mit dem Grundgedanken des Raumordnungsrechts nicht vertretbar. Nach Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts müssen Ziele der Raumordnung nicht nur „hinreichend bestimmt, jedenfalls aber bestimmbar“ sein, sondern besonders auch „rechtmäßig“ (BVerwG Urt. v. 17.9.2003, Az. 4 C 14.01, BVerwGE 119, 25). Dazu ist zunächst zu erschließen, was die Grenzen der Raumordnung sind, um danach an diesen Grenzen die Rechtmäßigkeit zu ermitteln. Die Grenzen werden zum einen aus kompetenzrechtlichen Grundsätzen und zum anderen aus der systematischen Stellung der Landesentwicklungs- und Regionalpläne im System der Raumordnung ermittelt. Außerdem gibt es äußere thematische und darstellerische Grenzen, diese ergeben sich aus dem Bundesraumordnungsrecht. Letztlich sind auch schlichte Wiederholungen von höherrangigem Recht in den Zielen der Raumordnung nicht zulässig.

2.4.1 Kompetenzrechtliche Vorgaben

Auf dem Gebiet der Raumordnung besteht, wie bereits oben (unter 2.3) gezeigt, eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz zwischen dem Bund und den Ländern. Bei der Ausübung dieser Abweichungskompetenz sind die Länder weder nach Bundesrecht noch nach der jeweiligen Landesverfassung zur Einhaltung eines kompetenzrechtlichen und gesetzgeberischen Reinheitsgebots verpflichtet. Somit ist es den Ländern überlassen, bei der Ausübung der Abweichungskompetenz, die das Grundgesetz ihnen nach Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG verleiht, auch Regelungen zu treffen, zu denen sie durch eine andere Kompetenznorm befähigt sind (vgl. Füßer, SächsVBl 2013, 1 (6)). Demnach bestehen grundsätzlich keine kompetenzrechtlichen Bedenken, wenn die Länder in einer als „Landesentwicklungsplan“ benannten Rechtsverordnung auch für andere Bereiche als die Raumordnung im Sinne des Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG wie zum Beispiel Kultur-, Altenhilfe- oder Klimaschutzplanung Regelungen treffen (Ekardt, EurUP 2011, 227 (231 f.)). Das gleiche gilt für den Bund. Dieser darf im ROG auch Regelungen treffen, die nicht unter den Kompetenzbereich der Raumordnung fallen, aber für die der Bund durch ausschließliche Gesetzgebungskompetenz nach Art. 71, 73 Abs. 1 GG oder der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz nach Art. 72 Abs. 1, Abs. 2, 74 Abs. 1 GG die Befugnis hat, Gesetze zu erlassen. Wenn der Bund durch eine andere Kompetenznorm als Art. 72 Abs. 1, Abs. 2, 74 Abs. Nr. 31 GG - Raumordnung – eine Regelung im ROG trifft, haben die Länder jedoch insofern keine Abweichungskompetenz mehr (Reidt, DVBl 2011, 789 (790)). Das gleich gilt auch, wenn eine Regelung, die im ROG vom Bund getroffen wurde, zwar kompetenzrechtlich unter Art. 72 Abs. 1, Abs. 2, 74 Abs. 1 Nr. 31 GG subsumiert werden kann, aber gleichzeitig auch unter einen oder mehrere andere Kompetenztitel fällt, welche die Gesetzgebungskompetenz ausschließlich dem Bund verleiht. Was alles unter die Kompetenznorm Art. 72 Abs. 1 Nr. 31 GG - Raumordnung - fällt, macht das Bundesverfassungsgericht anhand des Merkmals der Überörtlichkeit und -fachlichkeit fest (Reidt, DVBl 2001, 789 (790)). Das Bundesverfassungsgericht grenzt weiterhin das Recht der Raumordnung vom Bodenrecht und von städtebaulicher Planung ab (Reidt, DVBl 2001, 789 (790)). „Raumordnung“ (Landesplanung) ist also etwas anderes als städtebauliche Planung. Die städtebauliche Planung hat das Bundesverfassungsgericht davor wie folgt definiert:

“Soweit es sich bei der städtebaulichen Planung um die "Leitung" handelt, d. h., soweit die Pläne verbindliche Kraft für den einzelnen Grundstückseigentümer haben, bestimmen diese Pläne, in welcher Weise der Eigentümer sein Grundstück nutzen darf, insbesondere, ob er überhaupt bauen darf und in welcher Weise (gewerblicher Bau oder Wohnhaus; Landhausbauweise oder Baublock; ländliche Siedlung usw.). Die städtebauliche Planung bestimmt also insoweit die rechtliche Qualität des Bodens. Das Recht, das diese Planung vorsieht und ordnet, gehört darum zum Bodenrecht i.S.d. Art. 74 Nr. 18 GG a.F.

Durch die Föderalismusreform hat sich zwar das System der Gesetzgebungskompetenz zwischen Bund und Ländern geändert, aber nicht der Begriff der Raumordnung, wodurch nach der Reform noch die Formel des Bundesverfassungsgerichts anwenden kann, um feststellen was unter den verfassungsrechtlich vorgegebenen Begriff der Raumordnung subsumiert werden kann. Schließlich hat das Bundesverfassungsgericht die Ausführungen im „Baurechtsgutachten“ auf die Rahmengesetzgebung des Bundes bezogen und bei der Föderalismusreform sollten die einst durch Rahmengesetzgebung verordneten Gesetze nun auf das System der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz transferiert werden (BT-Drucks. 16/813 S. 8). Eine Ausweitung der Gesetzgebungskompetenz im Rahmen der Raumordnung war durch die Föderalismusreform nicht beabsichtigt (Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG Kommentar, 1. Aufl. (2010), § 1, Rdnr. 30).

Neben dem Recht der Raumordnung haben die Länder auch die Gesetzgebungskompetenz durch konkurrierende Gesetzgebungskompetenz nach Art. 72 Abs. 1, 74 Abs. 1 Nr. 18 GG für das Bodenrecht. Allerdings haben die Länder für Gesetze, die die Materie des Bodenrechts betreffen – im Gegensatz zur Raumordnung – keine Abweichungskompetenz. Das bedeutet, dass der Bund für die Materie des Bodenrechts eine Sperrwirkung gegenüber den Landesgesetzgebern hat. Solang der Bundesgesetzgeber nicht von seiner Gesetzgebungskompetenz gebraucht macht, können die Länder Gesetze die das Bodenrecht betreffen erlassen (Seiler, in: Epping/Hillgruber, GG Kommentar, 2. Auflage (2013), Art. 72 Rdnr. 1 ff.). Dabei ist zu beachten, dass „konkurrierend“ hier nicht wörtlich, im Sinne von „in Konkurrenz zueinander stehend“ bedeutet, vielmehr ist es eine alternative - gerade nicht parallele - Gesetzgebungskompetenz, was den entscheidenden Unterschied zur Abweichungskompetenz darstellt, die die Länder im Bereich der Raumordnung haben. Das heißt, nachdem der Bundesgesetzgeber ein Gesetz des Bodenrechts erlassen hat, können die Länder kein weiteres Gesetz mehr mit dem gleichen Regelungsgehalt erlassen. Darüber hinaus bricht das neue Bundesrecht bereits bestehendes Landesrecht gemäß Art. 31 GG, wodurch Gesetze welche zunächst von den Ländern erlassen worden nicht mehr gültig sind, nachdem der Bund von Gesetzgebungskompetenz gebrauch gemacht hat und im Nachhinein ein Gesetz für Bereich erlassen hat. Was alles unter den Begriff des Bodenrechts fällt, hat das Bundesverfassungsgericht auch in dem bereits angesprochenen „Baurechtsgutachten“ festgestellt. So definiert das Gericht das Bodenrecht wie folgt: „Vorschriften, die den Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand rechtlicher Ordnung haben, also die rechtlichen Beziehungen des Menschen zum Grund und Boden regeln“. Weiterhin ergänzen die Richter diese Formel wie folgt: „Soweit es sich bei der städtebaulichen Planung um die "Leitung" handelt, d. h., soweit die Pläne verbindliche Kraft für den einzelnen Grundstückseigentümer haben, bestimmen diese Pläne, in welcher Weise der Eigentümer sein Grundstück nutzen darf, insbesondere, ob er überhaupt bauen darf und in welcher Weise (gewerblicher Bau oder Wohnhaus; Landhausbauweise oder Baublock; ländliche Siedlung usw.). Die städtebauliche Planung bestimmt also insoweit die rechtliche Qualität des Bodens. Das Recht, das diese Planung vorsieht und ordnet, gehört darum zum Bodenrecht i.S.d. Art. 74 Nr. 18 GG a.F.“. Wenn die Ländern nun im Rahmen der Landesentwicklungspläne von Regelungen des Bundes abweichen, ist es zunächst notwendig zu entscheiden, ob die getroffene Regelung eine der Raumordnung oder eine des Bodenrechts ist, schließlich sind die Ländern nur zu abweichenden Regelungen im Rahmen des Raumordnungsrechts durch Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG befähigt, nicht aber im Rahmen des Bodenrechts, für welches sie lediglich die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz nach Art. 72 Abs. 1, 74 Abs. 1 Nr. 18 GG haben.

2.4.2 Funktionelle Grenzen der Raumordnung

Als äußerste Grenze der Raumordnung ist jedenfalls das zu sehen, was der Adressat mit den ihm zur Verfügung stehenden Mitteln im Rahmen der Beachtungspflicht nicht umsetzen kann, ohne dabei die ihm auferlegte Pflicht zur Beachtung des verfassungsmäßig gebotenen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu verletzen (vgl. Füßer, SächsVBl 2013, 1 (7)). Die Ziele der Raumordnung müssen somit zunächst einmal Vollzugsfähigkeit besitzen, ohne diese kann eine Vorschrift im Rahmen des Landesentwicklungsplanes kein Ziel sein (VGH BW, Urt. v. 21.9.2010, NuR 2011, 149 (154f.)). Dabei ist es irrelevant, ob es tatsächliche oder rechtliche Hindernisse sind, die der Vollzugsfähigkeit des Ziels entgegenstehen (BVerwG, Beschl. v. 16.3.2006, Az. 4 BN 38.05, ZfBR 2006, 468).

2.4.3 Konflikt zwischen Raumordnung und der kommunalen Verwaltungshoheit nach Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG

Ziele der Landesentwicklungsplanung dürfen nicht unzulässig in die durch Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG gewährte Selbstverwaltung der Kommunen eingreifen. Zur Kommunalen Selbstverwaltungshoheit gehört auch die kommunale Planungshoheit, wie beispielhaft das Verfassungsgericht Brandenburg (VerfG Bbg, Urt. v. 15.6.2000, Az. VfGBbg 32/99; DVBl 2000, S. 1440 (1441) mit Bezug auf BVerfG, Beschl. v. 23.6.1987, Az. 2 BvR 826/83; BVerfGE 76, 107 (117)) entschieden hat:

„ Die Planungshoheit (der Kommunen und Gemeinden, Anm. d. Verfassers) umfasst das Recht der Gemeinde, die städtebauliche Entwicklung ihres Gebietes sowie seine bauliche und sonstige Nutzung zu ordnen. Zu ihr gehört zum einen die örtliche Bauleitplanung. Sie gehört zu den Angelegenheiten des örtlichen Wirkungskreises, die von der Selbstverwaltungsgarantie umfasst sind“.

Da die „Ziele der Raumordnung und Landesplanung […] verbindlich“ (VerfG Bbg, Urt. v. 15.6.2000, Az. VfGBbg 32/99; DVBl 2000, S. 1440 (1441)) sind, schränken sie die Planungsfreiheit und somit die Planungshoheit der Kommunen, die ihnen durch Art. 28 Abs. 2 GG gegeben wurde, ein. Dabei ist jedoch zu beachten, dass nicht jede Entscheidung überörtlicher Verwaltungsträger sofort ein Eingriff in die Planungshoheit der Kommunen ist. Die Abgrenzung zieht das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, Beschl. v. 23.3.1993, Az. 7 B 126.92; DÖV 1993, S. 826) wie folgt:

„ Das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde wird mithin durch die Entscheidungen überörtlicher Verwaltungsträger nur unter besonderen Voraussetzungen berührt, so etwa dann, wenn der Gemeinde die Erfüllung ihrer eigenen Aufgaben unmöglich gemacht oder zumindest in konkreter Weise ganz erheblich erschwert wird (BVerwG, Urt. v. 29. 6. 1983, Az. 7 C 102.82) oder wenn das jeweilige Vorhaben hinreichend konkrete, nicht notwendig bereits verbindliche gemeindliche Planungen nachhaltig beeinträchtigt (BVerwGE 84, 209; DÖV 1990, S. 479 m.w.N.). Darüber hinaus sind die Gemeinden nach der Rechtsprechung des beschließenden Senats (BVerwGE 77, 128, DÖV 1987, S. 778) unabhängig von einer Beeinträchtigung ihrer Planungshoheit auch gegenüber solchen Planungen und Maßnahmen überörtlicher Verwaltungsträger rechtlich geschützt, die das Gemeindegebiet oder Teile dieses Gebiets nachhaltig betreffen und die Entwicklung der Gemeinde beeinflussen“.

Das Recht auf kommunale Selbstverwaltung – und somit auch das Recht auf kommunale Planungshoheit – ist jedoch nicht uneinschränkbar gewährleistet, sondern kann durch Gesetze und Rechtsverordnungen, die aufgrund einer Ermächtigung erlassen werden und mit den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG in Einklang steht, eingeschränkt werden (VerfG Bbg, Urt. v. 15.6.2000, Az. VfGBbg 32/99, DVBl 2000, S. 1440; Tettinger/Schwarz, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz Kommentar, 6. Auflage (2010), Art. 28, Rdnr. 186). Der Gesetzesvorbehalt bezieht sich nicht nur auf die Aufgabengarantie, sondern auch auf die Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenwahrnehmung (BVerfG, Beschl. v. 7.10.1980, Az. 2 BvR 584). Jeder Eingriff in die kommunale Selbstverantwortungsgarantie muss verfassungsrechtlich gerechtfertigt werden (Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofman/Hopfauf, Grundgesetz Kommentar, 12. Aufl. (2011) Art. 28, Rdnr. 51). Ein Eingriff in die kommunale Planungshoheit ist gerechtfertigt, wenn nach einer Verhältnismäßigkeitsprüfung das Vorhaben aus „überörtlichen, raumordnerischen Gründen“ bedeutsamer ist, als das Recht der Gemeinde von Standortzuweisungen geschützt zu werden (BVerwG, Urt. v. 15.5.2003, Az. 4 CN 9. 01; BVerwGE 118, 181). Daneben müssen die die kommunale Selbstverwaltungsgarantie einschränkenden Gesetze sowohl formell, wie auch materiell rechtmäßig sein, damit der Eingriff gerechtfertigt werden kann. Für die formelle Rechtmäßigkeit des einschränkenden Gesetzes muss vor allem beachtet werden, dass der Bundesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz für die Sachmaterie besitzt (siehe bereits oben unter 2.4.1). Wann ein Eingriff in die kommunale Planungshoheit durch Ziele der Landesentwicklungsplanung gerechtfertigt – und somit rechtmäßig – ist, muss in dem konkreten Einzelfall abgewogen werden und kann nicht anhand pauschaler Maßstäbe gemessen werden. Bei der Einzelfallabwägung ist jedoch nicht der gleiche Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, der bei Grundrechtseingriffen verwendet wird anzuwenden, da dieser nur im Staat-Bürger-Verhältnis eine Rolle spielt, nicht aber bei staatsorganisatorischen Angelegenheiten (BVerfG, Urt. v. 22.5.1990, Az. 2 BvG 1/88; BVerfGE 81, 310). Anstatt der klassischen Verhältnismäßigkeitsprüfung, bei der zunächst der legitime Zweck des Eingriffs, dann die Geeignetheit zur Erreichung dieses Zwecks, weiterhin die Erforderlichkeit und zuletzt die Angemessenheit geprüft wird, wird bei einem Eingriff in die kommunale Planungshoheit lediglich geprüft, ob Gründe des Gemeinwohls vorliegen, welche nur durch den Eingriff erfüllt werden können (Hellermann, in: Epping/Hillgruber, Grundgesetz Kommentar, 2. Auflage (2013), Art. 28, Rdnr. 48.2). Ein andere Ansicht zur Abwägung der Zulässigkeit des Eingriffs in die kommunale Planungshoheit vertritt Ernst (siehe Ernst/Suderow, Die Zulässigkeit raumordnerischer Festlegungen für Gemeindeteile, Schriften der Landesplanung Niedersachsen (1976), S. 34 ff.). Danach soll der Grad der Mitwirkungsrechte der Gemeinden anhand der folgenden vier Kriterien bestimmt werden: Dem Ausmaß der Konkretisierung, der Berechtigung des staatlichen Gestaltungsinteresses, der Ortsnähe der Regelung und der Intensität der Regelung. Aufgrund der Vielzahl von Abwägungskriterien wird die Planungshoheit der Gemeinden differenzierter geschützt und Planungshoheit der Gemeinden wird besser geschützt, als bei der bloßen Betrachtung der übergeordneten Erforderlichkeit des Eingriffs.

2.4.4 Grenzen der Raumordnung: Praxis der Rechtsprechung

Nachfolgend soll typologisch dargestellt, welche konkreten Grenzen in der Rechtsprechung aus den geschilderten allgemeinen Überlegungen abgeleitet worden sind, gleichsam auf der Ebene des „Case Law“.

2.4.4.1 Verbot von Zielen mit Vorher-Nachher-Abfolge

Das Oberverwaltungsgericht Lüneburg (OVG Lüneburg, Urt. v. 27.7.2011, Az. 1 KN 224/07; BeckRS 2011, 53228 (Rdnr. 12)) hat bei der Prüfung des niedersächsischen Raumordnungsprogrammes zeitlich gestaffelte Gebietsfestlegungen als rechtswidrig erachtet. Im konkreten Fall war folgendes Ziel des niedersächsischen Raumordnungsprogrammes strittig:

„Die hochwertigen Quarzsandvorkommen sind möglichst vollständig auszubeuten.

Für nachfolgend aufgeführte Quarzsand-Abbaugebiete sind Vorranggebiete für Rohstoffgewinnung (Qu) im Planungsraum festgelegt:

Gebiet in V., westlich der Bahnlinie und südlich der M.-straße

Die Vorranggebiete für Rohstoffgewinnung (Qu) sind auf der Grundlage des BALP in zwei Zeitstufen festgelegt:

Die Vorranggebiete der Zeitstufe I (Planzeichen 9.3) stehen für die Quarzsandgewinnung in den kommenden 20 Jahren zur Verfügung. Die Vorranggebiete der Zeitstufe II (Planzeichen 9.3) sind erst dann in Anspruch zu nehmen, wenn die Abbaumöglichkeiten in den Gebieten der Zeitstufe I erschöpft sind

Der Abbau von Quarzsand außerhalb der im Planungsraum festgelegten Vorranggebiete für Rohstoffgewinnung ist unzulässig. Diese Ausschlusswirkung gilt nur für raumbedeutsame Abbauvorhaben in den Gebieten der Gemeinden M., B. und H. sowie der Stadt L.

Für die Festlegung der Zeitstufen I und II sowie der Ausschlusswirkung bezüglich des Quarzsandabbaus ist ein Bodenabbauleitplan erstellt worden.“

Diese Zielfestlegung verwarf das Gericht mit der Begründung, dass das Raumordnungsrecht generell keine Rechtsgrundlage für zeitlich gestaffelte Gebietsfestlegungen biete. Das Gericht begründete dies wie folgt:

„Was Ziel der Raumordnung sein kann, ergibt sich bundesrechtlich zunächst aus § 3 Nr. 2 ROG 1997 (Begriffsbestimmungen). Ziele der Raumordnung sind danach verbindliche Vorgaben in Form von „räumlich“ und „sachlich“ bestimmten oder bestimmbaren, … textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums; „zeitliche“ Festlegungen sind hier nicht genannt.

Weitere Konkretisierungen ergeben sich aus § 7 Abs. 2 und 3 ROG 1997. Dabei betrifft Absatz 2 insbesondere nur Festlegungen zur „Raumstruktur“. Darüber geht auch seine Nr. 2 b nicht hinaus (nunmehr § 8 Abs. 5 b ROG 2008), die in Bezug auf „Standorte für die vorsorgende Sicherung sowie die geordnete Aufsuchung und Gewinnung von standortgebundenen Rohstoffen“ auf einen in § 2 Abs. 2 Nr. 9 ROG 1997 (jetzt § 2 Abs. 2 Nr. 4 ROG 2008) formulierten Grundsatz der Raumordnung zurückgreift. Danach ist nicht die vorsorgende Sicherung und die geordnete Aufsuchung und Gewinnung selbst Gegenstand der Festlegung, sondern nur der Standort hierfür. […]

Zeitliche Komponenten des Raumordnungsrechts sind zwar dadurch angesprochen, dass § 7 Abs. 1 ROG 1997 auf einen „regelmäßig mittelfristigen Zeitraum“ abstellt und Raumordnungsprogramme eine begrenzte Geltungsdauer haben (hier nach § 8 Abs. 5 NROG 2001). Dass lässt eine zeitabschnittsweise „Taktung“ von Festlegungen entsprechend der Geltungsdauer dadurch zu, dass eine räumliche Festlegung nach Ablauf des Geltungszeitraums des Raumordnungsprogramms durch eine andere ersetzt wird. Gleichzeitig ist es unbenommen, einen über den „normalen“ Geltungszeitraum hinausgehenden zeitlichen Horizont jedenfalls in der Begründung zum Raumordnungsplan anzusprechen, um für Fortschreibungen und Erneuerung des Raumordnungsprogramms bereits gewichtige Abwägungshinweise zu geben.“

Danach widersprechen zeitlich gegliederte Ziele der Raumordnung schlicht den im ROG festgelegten Begriff eines Ziels der Raumordnung, weshalb zeitlich gestaffelte Ziele im Vorher-Nachher-Schema keine gültigen Ziele der Raumordnung sein können.

2.4.4.2 Verbot von Höhenbegrenzungen im Rahmen des Raumordnungsrechts

Auch aufgrund fehlender Ermächtigungsgrundlage hat beispielsweise das Verwaltungsgericht Stade (VG Stade, Urt. v. 14.09.2011, Az. 2 A 866/10; BeckRS 2011, 55265) die Höhenbegrenzung für Windkraftanlagen im Regionalraumordnungsprogramm 2004 von Stade für nichtig erklärt. Die strittige Aussage im Regionalen Raumordnungsprogramm 2004 war folgende:

„Die besonders günstigen Potentialflächen für die Nutzung der Windenergie sind in der zeichnerischen Darstellung als Vorrangstandorte für Windenergienutzung festgelegt. Die Windenergieanlagen (WEA) sind in den Vorrangstandorten zu konzentrieren. Auf eine optimale Ausnutzung der Standorte („Windparks“) ist hinzuwirken. Die maximale Größe der Windparks sollte 20 Anlagen nicht überschreiten. Bei anstehenden Repowering-Vorhaben sind die Flächen der Vorrangstandorte für Windenergiegewinnung i. S. der Standortempfehlungen des ML vom 26.01.2004 anzupassen.

In den Vorrangstandorten für Windenergiegewinnung

G.

H.

I.

J.

sind Gesamthöhen der Windenergieanlagen von bis zu maximal 150 m zulässig. Die Gemeinden legen im Rahmen ihrer Bauleitplanung auf der Grundlage eines Standort-Gutachtens die exakte zulässige Höhe fest.

In den Vorrangstandorten für Windenergiegewinnung

K.

L.

M.

N.

O.

F.

P.

Q.

dürfen die Gesamthöhen der Windenergieanlagen 100 m nicht überschreiten.

In den Vorrangstandorten für Windenergiegewinnung

R.

S.

ist grundsätzlich eine Höhe von mehr als 100 m raumordnerisch nicht vertretbar. In Ausnahmefällen legen die Gemeinden bei höheren Anlagen im Rahmen ihrer Bauleitplanung auf der Grundlage eines Standort-Gutachtens die exakte zulässige Höhe fest.“

Wie bereits gesagt, hat das Verwaltungsgericht Stade diesen Teil des Regionalen Raumordnungsprogrammes 2004 als rechtswidrig anerkannt, weil es nach Raumordnungs- und Landesplanungsgesetz keine Rechtsgrundlage für den Erlass von Höhenbegrenzungen in Raumordnungsplänen gibt. Das Gericht begründet dies wie folgt:

„Allerdings findet sich im Raumordnungsrecht keine entsprechende Ermächtigungsgrundlage für die in dieser Zielbestimmung getroffene Höhenbegrenzung. § 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 ROG, § 3 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Niedersächsisches Raumordnungsgesetz (NROG) - früher: § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ROG a. F. - sieht die Festlegung von Vorrangstandorten vor. Danach sollen Gebiete für bestimmte, raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen vorgesehen werden und andere raumbedeutsame Nutzungen in diesem Gebiet ausgeschlossen werden, soweit diese mit den vorrangigen Funktionen oder Nutzungen nicht vereinbar sind (Vorranggebiete). Schon ihrem Wortlaut nach bezieht sich diese Ermächtigungsgrundlage auf die Festlegung von Gebieten, also von Flächen (vgl. zu diesem Verständnis BVerwG, Urteil vom 17.12.2002 – 4 C 15/01 –, BVerwGE 117, 287). Die Bestimmung von Maximalhöhen unterfällt nicht dem mit § 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 ROG, § 3 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 NROG bzw. § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ROG a.F. angesprochenen Gebietszuschnitt. Die Höhe oder Größe einer Anlage bzw. Nutzung spielt im Rahmen dieser Vorschrift lediglich für die Bestimmung der Raumbedeutsamkeit eine Rolle.“

Weiterhin sehr interessant für die Festlegung der äußeren Grenzen der Raumordnung sind die weiteren – allgemein gehaltenen – Überlegungen, die das Gericht anstellt:

„Eine allgemeine Ermächtigungsgrundlage zur Setzung von Rechtsfolgen mit Blick auf sämtliche raumbedeutsame Kriterien kennt das Raumordnungsrecht nicht. § 8 Abs. 5 ROG und § 3 Abs. 2 NROG bzw. § 7 ROG a.F. enthalten eine Ermächtigung für Festlegungen zur Raumstruktur. Dabei geht es - wie aus der beispielhaften Aufzählung in § 8 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1-3 ROG, § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1-3 NROG bzw. § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1-3 ROG a.F. folgt – um die Unterteilung des Raumes in besiedelte und weniger bzw. gar nicht besiedelte Orte, um die Nutzung von Freiraum etwa zur Rohstoffgewinnung sowie um die Sicherung von Standorten für Infrastrukturtrassen. Es geht also wiederum um standort- bzw. gebietsbezogene Regelungen.“

Danach überschreiten Festlegungen in Raumordnungsplänen, die nicht „die Unterteilung des Raumes in besiedelte und weniger bzw. gar nicht besiedelte Orte, um die Nutzung von Freiraum etwa zur Rohstoffgewinnung sowie um die Sicherung von Standorten für Infrastrukturtrassen“ als Ziel haben, die äußersten Grenzen der Raumordnung.

2.4.5 Wiederholungen höherrangigen Rechts in Zielen des Landesentwicklungsplan

Fraglich ist, ob bloße Wiederholungen höherrangigen Rechts in Zielen der Raumordnung rechtmäßig sind. Schaut man sich den Wortlaut des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG genau an, so müssen Ziele der Raumordnung nicht nur verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren textlichen oder zeichnerischen Festlegungen sein, sondern auch vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogen werden. Wenn nun Ziele der Raumordnung höherrangiges Recht lediglich wiederholen, drängt sich die Frage auf, ob diese Ziele vom Träger der Raumordnung abgewogen worden sind. Dabei ist zu beachten, dass eine Wiederholung nicht nur bei einer wörtlichen Wiederholung eines höherrangigen Rechts vorliegt, sondern auch, wenn höherrangiges Recht inhaltlich wiedergegeben wird und auch wenn durch die Zielvorschrift keine Veränderung der Rechtslage herbeigeführt wird. Demnach kann sich das Vorliegen einer bloßen Wiederholung auch erst durch die Auslegung des Ziels ergeben. Interessant ist dazu auch die Überlegung von Folkerts: „Vorgaben, die sich auf die Wiederholung gesetzlicher Aussagen beschränken, ohne eine konkrete, darüber hinausgehende umsetzungsfähige Sachentscheidung für den Raum zu treffen, sind keine Raumordnungsziele, sondern stellen höchstens abwägungserhebliche Grundsätze dar“ (Folkerts, DVBl 1989, 733 (735 f.)). Zutreffend ist auch die Unterscheidung die Folkerts trifft, schließlich müssen Grundsätze nach dem Wortlaut des Raumordnungsgesetzes nicht „abschließend abgewogen“ sein, weshalb diese höherrangiges Recht wiederholen können. Zumindest ist dies aufgrund des Wortlautes nicht ausgeschlossen, die Frage nach dem Sinn dieser Wiederholung stellt sich allerdings auch bei Grundsätzen der Raumordnung. Zum richtigen Ausmaß der (Raum-) Planung hat Stern mit dem Satz „Freiheit so viel wie möglich, Planung so viel wie nötig“ (Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, S. 723) alles Notwendige gesagt. Eine Planung, die lediglich wiederholt, kann keinesfalls als nötig betrachtet werden.

2.4.6 Ziele, die nicht den Raum ordnen

Beim Sächsischen Landesentwicklungsplan ist auffällig, dass der Plangeber zu einer sehr ausschweifenden Planungsprosa neigt. So entsteht der Eindruck, dass nach dem Motto „quod est necessarium, est licitum“ geplant wird. Dass Planung immer auch politisches Handeln ist – somit auch politische Interessen verfolgt – kann wohl ebenso wenig bestritten werden, wie der Fakt, dass jedes politische Handeln auch Planung ist (vgl. Grammatikopoulou, Planung, Methodik, ländliche Räume – Fachliche Bearbeitung versus politische Entscheidung?, S. 35 f.). Doch nicht jede Planung ist Raumordnungsplanung. Aus diesem Grund muss die Planung, welche zu einem nicht unerheblichen Teil im Landesentwicklungsplan Ausdruck findet, stets zwischen Planung im weiteren Sinne und Raumordnungsplanung, welche lediglich ein Bruchteil der gesamten Planung ausmacht, abgegrenzt werden. Jedenfalls sind solche Festlegungen in Raumordnungsplänen, die keinen raumordnerischen Bezug aufweisen, entsprechend ihrer Legaldefinition in § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG keine Ziele der Raumordnung, da ihnen die notwendige raumordnerische Funktion fehlt, welche durch die Aufgabenstellung des § 1 Abs. 1 ROG vorgegeben wird (vgl. Schmidt-Aßmann, DÖV 1981, 237 (243); vgl. dazu für den LEP Sachsen 2013 unten 3.2.2.9).

2.5 Adressaten der Raumordnungspläne

Wem gegenüber Raumordnungspläne Rechtswirkung entfalten, ist in den §§ 4 und 5 ROG beschrieben, welche auch als „allgemeine Raumordnungsklausel“ bezeichnet werden. Daneben gibt es noch zahlreiche fachgesetzliche Bestimmungen, sog. „spezielle Raumordnungsklauseln“, wie z.B. § 1 Abs. 4 BauGB, § 35 Abs. 3 S. 2 und S. 3 BauGB. Die in den Raumordnungspläne festgelegten Ziele und Grundsätze der Raumordnung sollen nach der Intention des Gesetzgebers in erster Linie öffentliche Stellen (zur Begriffsdefinition vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG) binden, § 4 Abs. 1 S. 1 ROG. Dies können insbesondere die Gemeinden (kommunale Gebietskörperschaften i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG) und Landesbehörden sein. Zudem werden Landkreise und Kommunalverbände, Planungsverbände und andere öffentlich-rechtliche Zweckverbände unter den Begriff der „kommunalen Gebietskörperschaft“ gefasst (Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG Kommentar, § 3 Rdnr. 87). § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 3, Abs. 2, Abs. 3 ROG lässt als zweite Adressatengruppe auch Personen des Privatrechts erkennen (Hoppe/Spoerr, NVwZ 1999, S. 945f.; Hendler DVBl. 2001, S. 1233), gegenüber denen die Raumordnungspläne gelten sollen.

2.6 Bundesraumordnung

Nach § 17 ROG ist der Bund gehalten, Raumordnungspläne aufzustellen. Nach dem ROG a.F. von 1998, in dem der Bund die Aufgabe hatte, auf die Verwirklichung der bundesweiten Raumordnungsgrundsätze hinzuwirken, besteht seit der Föderalismusreform und der Neufassung des ROG kein Bedarf mehr. Nunmehr müssen und sollen die Länder zusammenfassende, überörtliche und fachübergreifende Raumordnungspläne für den Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume aufstellen. Die in § 17 ROG genannten Raumordnungspläne des Bundes stehen dazu nicht im Widerspruch. Sie füllen vielmehr die Lücke, die durch die Raumordnungsplanung der Länder auch bei Beachtung des Gegenstromprinzips nach § 1 Abs. 3 ROG nicht geschlossen werden kann. Im weiteren Verfahren bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen des Bundes, wird zumeist auf die Vorschriften der landesrechtlichen Raumordnungsverfahren (§§8-16 ROG) verwiesen.

3. Das Raumordnungsrecht im Freistaat Sachsen

Die Raumordnung im Freistaat Sachsen wird im Wesentlichen vom Sächsischen Landesplanungsgesetz (SächsLPlG) und vom Landesentwicklungsplan für den Freistaat Sachsen vom August 2013 (LEP) determiniert. Das SächsLPlG wurde aufgrund der Neufassung des ROG von 2008 im Jahre 2010 grundlegend novelliert und an die geänderte Rechtslage, insbesondere an die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz, angepasst. Da das Landesplanungsgesetz sowohl die Aufstellung des Landesentwicklungsplanes als auch der Regionalpläne beeinflusst und den Vollzug der landesplanerischen Vorgaben normativ steuert, soll es im Folgenden im Einzelnen betrachtet werden (sogleich 3.1). Anschließend folgt ein Überblick zum Landesentwicklungsplan 2013 (unter 3.2).

3.1 Das Sächsische Landesplanungsgesetz (SächsLPlG 2010)

Das erste sächsische Landesplanungsgesetz vom 24.6.1992 (SächsGVBl. S. 259 – „SächsLPlG 1992“) erwies sich über den Zeitraum von fast zehn Jahren als relativ veränderungsresistent. Während beispielsweise die Sächsische Bauordnung in diesem Zeitraum nicht weniger als fünf Mal grundlegend novelliert wurde, konnte das SächsLPlG 1992 den gleichen Zeitraum fast ohne jede sachliche Änderung überdauern. Nach Art. 75 Abs. 3 GG a.F., § 22 ROG a.F. mussten die Bundesländer die rahmengesetzlichen Vorgaben des Raumordnungsgesetzes innerhalb von vier Jahren nach dem Inkrafttreten des ROG a.F., mithin zum 1.1.2002 umsetzen. Dieser Verpflichtung ist der Freistaat Sachsen durch Art. 1 des Gesetzes zur Neuregelung des Landesplanungsrechtes und zur Änderung der Sächsischen Bauordnung vom 14.12.2001 (SächsGVBl. S. 716 – „LPlG 2001“) nachgekommen. Die mit dem LPlG von 2001 erstrebten Ziele ähnelten denjenigen, die sich schon der Bundesgesetzgeber bei der Neufassung des ROG a.F. auf die Fahne geschrieben hatte, nämlich (1.) die Stärkung der kommunalen Ebene, (2.) Deregulierung sowie (3.) die Erhöhung der Transparenz des Planungsprozesses. Diese Trias von Zielen wurde in den einzelnen Regelungen des LPlG 2001 mehr oder weniger konsequent umgesetzt. Seit der Föderalismusreform von 2006 und der Neufassung des ROG von 2008 war mithin auch das SächsLPlG von 2001 reformbedürftig, um die weitere landesrechtliche Raumordnungsplanung sicherzustellen. Dies ist durch die Neufassung des LPlG vom 11.6.2010 (SächsGVBl. S. 174), zuletzt geändert durch Gesetz vom 2.4.2014 (SächsGVBl. S. 234, 237), geschehen. Das SächsLPlG 2010 enthält Regelungen, die das Raumordnungsgesetz des Bundes ergänzen und stellt damit vor allem Rechtsklarheit und Besonderheiten für die Raumordnung und Landesplanung in Sachsen her. Durch die Gesetzesänderung vom 2.4.2014 wurde dem Hochwasserschutz – bei dem der Freistaat Sachsen in Deutschland eine Vorreiterrolle einnimmt – eine besondere Bedeutung im Bereich des Planungsrechtes eingeräumt und Verfahren sowie die Wertigkeit der Belange des Hochwasserschutzes nach der Intention des Gesetzgebers als besonders bedeutsam festgelegt.

3.1.1 Aufbau und Regelungstechnik

Das SächsLPlG 2010 ist in fünf Abschnitte (Allgemeines; Raumordnungspläne; Regionale Planungsverbände; Umsetzung der Raumordnungspläne; Raumordnungsbehörden und Schlussbestimmungen) unterteilt.

3.1.2 Aufgaben und Leitvorstellung der Raumordnung im Freistaat Sachsen

Im ersten Abschnitt, dem § 1 SächsLPlG 2010, werden die Aufgaben der Raumordnung und Landesplanung umrissen. Diese bestehen in der übergeordneten zusammenfassenden Planung für die räumliche Ordnung und Entwicklung des Landes und seiner Teilräume, der Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen mit öffentlichen und sonstigen Planungsträgern und der (gestaltenden) Mitwirkung an der räumlichen Ordnung und Entwicklung des Landes (§ 1 Abs. 2 SächsLPlG). Gleichzeitig verdeutlicht § 1 Abs. 1 SächsLPlG, dass das SächsLPlG 2010 eine Ergänzung zum ROG darstellt und dieses näher konkretisiert. Weiterhin nuanciert § 1 SächsLPlG die koordinierende, konfliktbewältigende und – dem Nachhaltigkeitsgedanken verpflichtende – vorsorgende Funktion der Raumordnung und Landesplanung. Ebenso findet die Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung (Nachhaltigkeitsprinzip des §§ 1 Abs. 2, 2 ROG) in dieser Vorschrift eine ausdrückliche Erwähnung. Diese Leitlinie erteilt vor allem einem statischen Verständnis des Abwägungsgebotes eine Absage, indem sie die Notwendigkeit langfristiger, generationsübergreifender Planung rechtlich betont und die zeitliche Dimension der räumlichen Entwicklung normativ stark in den Vordergrund rückt. Neu durch Gesetz vom 2.4.2014 (SächsGVBl. S. 234) eingefügt ist u.a. der § 1 Abs. 3 SächsLPlG 2010. Dieser besagt, dass bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen die Belange des vorbeugenden Hochwasserschutzes zu berücksichtigen sind. Damit hat der Landesgesetzgeber einen für ihn als besonders bedeutsam zu wertenden Belang ausdrücklich hervorgehoben. Der Freistaat Sachsen war bisher in Sachen Hochwasserschutz eines der Pionierländer in Deutschland, durch die Neuregelung im SächsLPlG 2010 ist er einmal mehr dieser Rolle gerecht geworden. Er reagiert damit auf die verheerenden Auswirkungen der Hochwasserperioden 2010, 2011 und besonders 2013. Durch die Gesetzesänderung, besonders durch Einfügung des § 15 Abs. 7 SächsLPlG und Ergänzung des § 16 SächsLPlG, werden die Verfahren und Anforderungen an Maßnahmen des Hochwasserschutzes deutlich verringert, um effektiv und schnell auf Hochwassersituationen reagieren und einschreiten zu können, sowie solchen Situationen bereits im Vorfeld zu begegnen.

3.1.3 Raumordnungspläne

Der zweite Abschnitt (§§ 2 bis 8 SächsLPlG) behandelt die verschiedenen Raumordnungspläne (sogleich unter 3.1.3.1). Hier finden sich Vorschriften über das Verfahren der Aufstellung und das Inkrafttreten von Raumordnungsplänen sowie über den Inhalt dieser Pläne. Zuletzt geht es in diesem Abschnitt auch um die (eingeschränkten) Folgen formeller und materieller Rechtsfehler.

3.1.3.1 Arten

Das SächsLPlG verwendet durchgängig die Terminologie von Raumordnungsplänen. In hierarchisch absteigender Folge sind dies nach der Systematik der §§ 2 ff. SächsLPlG an oberster Stufe der Landesentwicklungsplan (§ 3 SächsLPlG 2010), die Regionalpläne (§ 4 SächsLPlG 2010) und die Braunkohlepläne (§ 5 SächsLPlG 2010). Das ROG sieht noch die Möglichkeit von Regionalen Flächennutzungsplänen (RegFNP) in § 8 Abs. 4 ROG vor. Dies wurde noch vom SächsLPlG 2001 übernommen (vgl. dort § 5 SächsLPlG 2001). Der neuere Landesgesetzgeber hat beim SächsLPlG 2010 jedoch auf eine eigene Normierung von Regionalen Flächennutzungsplänen oder Fachlichen Entwicklungsplänen abgesehen. Die Braunkohle- und Sanierungsrahmenpläne werden nicht als selbständige Raumordnungspläne angesehen, sondern gelten als Bestandteile der Regionalpläne (vgl. § 5 Abs. 1 S. 1 HS 1 SächsLPlG 2010). Daher soll diese Art der Regionalplanung erst später betrachtet werden (unter 3.1.3.4.5).

Die Aufzählung der verschiedenen Raumordnungspläne ist enumerativ ausgestaltet, was sich bereits aus dem Wortlaut des § 1 Abs. 1 SächsLPlG („in Ergänzung“) ergibt. Bewusst verzichtete der Landesgesetzgeber – um Planungsebenen zu bündeln und so durch Vermeidung von Abstimmungsnotwendigkeiten die Landesplanung zu vereinfachen – auf das Instrument der Fachlichen Entwicklungspläne und der Regionalen Flächennutzungspläne. Ob sich die erstrebten Effekte tatsächlich einstellen werden, hängt indes nicht zuletzt von dem Umgang mit der fortbestehenden Möglichkeit der Aufstellung räumlicher und sachlicher Teilpläne ab. Diese können nämlich nach wie vor in geeigneten Fällen Bestandteil von Raumordnungsplänen sein (vgl. § 7 Abs. 1 ROG, § 5 Abs. 1 SächsLPlG). Auch wird zu beobachten sein, ob nicht doch die Anwendung von Regionalen Flächennutzungsplänen oder Fachlichen Entwicklungsplänen in der Zukunft in Betracht gezogen werden sollte, soweit sich die Gegebenheiten hierfür bieten.

3.1.3.2 Verfahren bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen

§ 6 SächsLPlG 2010 und § 7 SächsLPlG 2010 führen die Verfahren für die einzelnen Raumordnungspläne zusammen, um auf diese Weise eine Vereinfachung und Straffung des Aufstellungs- und Beschlussverfahrens zu erreichen. § 6 SächsLPlG 2010 behandelt dabei die Aufstellung der Raumordnungspläne, hingegen legt § 7 SächsLPlG 2010 nach seiner Überschrift die Beschlussfassung und Genehmigung der Regionalpläne sowie deren Bekanntmachung fest.

3.1.3.2.1 Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und Öffentlichkeitsbeteiligung

§ 6 SächsLPlG 2010 nennt – ohne bedeutsame Änderung zu § 6 Abs. 1 SächsLPlG 2001 – die im Aufstellungsverfahren zwingend zu beteiligenden Träger öffentlicher Belange. Zu diesen gehören u.a. Behörden, deren Aufgabenbereich durch die Planung berührt wird oder anerkannte Naturschutzverbände sowie benachbarte Länder und ausländische Staaten. Ähnlich wie beim SächsLPlG 2001, ist bei der Neufassung des SächsLPlG 2010 davon auszugehen, dass Personen des Privatrechts an der Aufstellung der Raumordnungspläne beteiligt werden müssen. Beim SächsLPlG 2001 wurde diese Beteiligung noch anhand § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SächsLPlG i.V.m. § 4 Abs. 3 ROG a.F. und dem Regierungsentwurf zum SächsLPlG a.F. geschlussfolgert. Ein solcher Ansatzpunkt fehlt in den aktuellen Fassungen des SächsLPlG 2010. Da das SächsLPlG 2010 die Raumordnung „in Ergänzung“ regelt, kann an dieser Stelle auf die Vorschriften des ROG zurückgegriffen werden. Dieser sieht zunächst in § 7 Abs. 2 S. 1 ROG vor, dass bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander abzuwägen sind. Hieraus folgt jedoch nicht per se eine Beteiligung Privater. Dennoch kann aus dem Wortlaut des § 7 Abs. 2 S. 1 ROG, welcher die Berücksichtigung privater Belange im Aufstellungsprozess verbindlich festlegt, geschlussfolgert werden, dass diese Berücksichtigung der privaten Belange gerade nur durch eine Öffentlichkeitsbeteiligung erreicht werden kann (vgl. Kraft, in: UPR 2004, 331; Uechtritz, in: BauR 2005, 1859). Seit der Entscheidung des BVerwG (vgl. BVerwGE 115, 17) und der Umsetzung der Plan-UP-Richtlinie (RL 2001/42/EG) in das nationale Recht durch Art. 2 des EAGBau 2004, ist die frühe Öffentlichkeitsbeteiligung zum Standard auch in der Raumordnungsplanung geworden und nunmehr in § 10 Abs. 1 ROG festgehalten. Sie bezieht sich dabei auf den gesamten Entwurf des Raumordnungsplanes und nicht nur auf den Umweltbericht. In Planungsverfahren der Raumordnung sind daher nicht nur private Belange beachtlich, sondern zu ihrer Ermittlung ist auch die Öffentlichkeit zu beteiligen (Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG Kommentar, § 10). Die Stellungnahmen der Öffentlichkeit im Planungsverfahren sollen sicherstellen, dass zusätzliches Abwägungsmaterial ermittelt und das bereits vorhandene Abwägungsmaterial zutreffend bewertet wird. Zu der Öffentlichkeit gehören neben Privaten auch Nicht-Regierungs-Organisationen (NGO) gleich welcher Rechtsform, sowie Firmen, Vereine, Parteien. Der Begriff der Öffentlichkeit kann so ausgelegt werden, dass Jedermann am Verfahren zu beteiligen ist mit Ausnahme von öffentlichen Stellen. Nur solche öffentlichen Stellen müssen am Verfahren beteiligt werden, die durch eine Aufstellung der Raumordnungspläne in ihren Aufgabenbereich berührt werden (vgl. § 6 Abs. 1 Nr. 1 SächsLPlG 2010). Da das ROG und das SächsLPlG nur rudimentär vorschreiben, wie die Öffentlichkeitsinformation und Öffentlichkeitsbeteiligung durchzuführen ist, haben sich in der Planungspraxis die nachfolgende Methoden herausgebildet (aus dem Gutachten des BBR zur Öffentlichkeitsbeteiligung bei Programmen und Plänen der Raumordnung). In den einzelnen sächsischen Planungsregionen wird häufig die Pressearbeit (Amtsblätter) zur Information der Öffentlichkeit eingesetzt. Daneben finden in geringerem Maße Vorträge und Diskussionen statt, in welchen die privaten Belange ermittelt werden und es bereits auf dieser Ebene Verständigungs- und Lösungsmöglichkeiten zu erzielen gesucht werden. Eine immer größer werdende Bedeutung bei der Öffentlichkeitsinformation und Öffentlichkeitsbeteiligung nimmt das Internet ein. In Sachsen besitzen alle Regionalen Planungsverbände eine eigene Website (z.B. rpv-westsachsen.de für den Regionalen Planungsverband Leipzig-Westsachsen). Hier werden die Planungsverbände vorgestellt, rechtliche Grundlagen und der Ablauf der Planaufstellung gezeigt. Daneben enthalten diese zumeist die kompletten Regionalpläne mit beigefügten Begründungen und Erläuterungen als Downloads bereit. Auch wird über den aktuellen Stand der Planaufstellung und Teilfortschreibungen sowie über bevorstehende Diskussionen und Veranstaltungen informiert.

3.1.3.2.2 Formelles und materielles Abwägungsgebot

In Anknüpfung zu § 6 Abs. 3 Satz 1 SächsLPlG 2001 hat das SächsLPlG 2010 an mehreren Stellen im Gesetz (bspw. §§ 3 Abs. 1, 4 Abs. 1 S. 2, 13 Abs. 2 SächsLPlG 2010) am Gebot gerechter planerischer Abwägung und Abstimmung festgehalten, wo nach dem gesetzgeberischen Willen „die raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen aufeinander und untereinander abzustimmen“ sind. Dieses Gebot gerechter planerischer Abwägung bildet im SächsLPlG 2010 den materiellen Kern der Landesplanung. Die Vorschriften des SächsLPlG 2010 ähneln dem Abwägungsgebot des § 7 Abs. 2 und Abs. 3 ROG. Demnach haben die öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechtes (siehe § 4 Abs. 1 ROG) ihre raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen aufeinander und untereinander abzustimmen und die unterschiedlichen Belange (soweit sie erkennbar sind) gegeneinander und untereinander abzuwägen. Ebenfalls soll eine Abstimmung mit Nachbarstaaten erfolgen, soweit diese von den Planungen und Maßnahmen betroffen sein können (§ 7 Abs. 3 ROG). Im SächsLPlG 2010 wurden zu den Vorschriften der einzelnen Raumordnungspläne ebenfalls materielle (Abwägungs-)Vorgaben festgehalten. So bestimmt etwa § 4 Abs. 1 S. 1 SächsLPlG für die Regionalpläne, dass in diesen die Ziele und Grundsätze der übergeordneten Planung (des LEP) mit anderen wichtigen Belangen in Ausgleich zu bringen und auszuformen sind. Durch den neu eingefügten § 1 Abs. 3 SächsLPlG 2010 wird den Belangen des vorbeugenden Hochwasserschutzes im Abwägungsprozess eine hohe Bedeutung beigemessen. Durch § 2 Abs. 2 SächsLPlG 2010 wird der Kreis abwägungsrelevanter Belange um die Erhaltungsziele bzw. den Schutzzweck der Gebiete mit gemeinschaftsrechtlicher Bedeutung und Europäischer Vogelschutzgebiete im Rahmen einer Prüfung der Verträglichkeit nach § 36 BNatSchG erweitert (zu den Auswirkungen des Europäischen Naturschutzrechts auf die Raumplanung vgl. nur Schink, NuR 2001, S. 251ff.; Erbguth, NuR 2000, S. 130ff.; Spannowsky, UPR 2000, S. 41ff.; Jarass, DÖV 1999, S. 661ff.). Abgesehen von diesen materiellen Regeln ist dem Abwägungsgebot aber auch eine verfahrensrechtliche Komponente immanent. Das Abwägungsgebot determiniert auch den Planungsvorgang, was die systematische Einordnung unter den Vorschriften über die Umsetzung der Raumordnungspläne in § 13 SächsLPlG 2010 (vierter Abschnitt des SächsLPlG 2010) rechtfertigt.

3.1.3.2.3 Umweltprüfung

Das SächsLPlG 2010 sieht derzeit für die Aufstellung von Raumordnungsplänen eine Umweltprüfung (§ 2 Abs. 2 SächsLPlG 2010 sowie § 9 ROG) im Sinne der SUP-Richtlinie (RL 2001/42/EG vom 27.06.2001) über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme vor. Die Umweltprüfung besteht aus der Erstellung des Umweltberichts (§ 2 Abs. 2 S. 1 SächsLPlG 2010), der Beteiligung der Behörden, deren umweltbezogener Aufgabenbereich berührt sein kann, sowie der Beteiligung der Öffentlichkeit und gegebenenfalls ausländischer Staaten, der Berücksichtigung des Ergebnisses dieser Beteiligung und des Umweltberichtes. Die Umweltprüfung umfasst nach § 2 Abs. 2 S. 2 SächsLPlG 2010 weiterhin auch die Prüfung der Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Gebietes von gemeinschaftlicher Bedeutung oder eines Europäischen Vogelschutzgebietes nach § 36 BNatSchG. Hierbei ist festzustellen, dass die Verweisung auf § 36 BNatSchG im Hinblick auf die verfassungsrechtlich geregelte Zuständigkeit in diesem Gesetzgebungsbereich und dem mittlerweile anwendbaren SächsNatSchG überholt ist. Hier sollte der Gesetzgeber “nachbessern” und auf die entsprechenden Vorschriften des Fachrechtes (§ 23 SächsNatSchG) verweisen.

Generelle Aufgabe der Umweltprüfung ist es, zu einer transparenteren Entscheidungsfindung beizutragen und sicherzustellen, dass Planungsalternativen angemessen geprüft und verträglichere Umwelterwägungen frühzeitig und unter Beteiligung der Öffentlichkeit und betroffenen Behörden berücksichtigt werden, um u. a. einen konsistenteren und effizienteren Planungsrahmen für die Wirtschaft zu schaffen und eine nachhaltige Entwicklung zu ermöglichen. In dem zu erstellenden Umweltbericht sind die voraussichtlichen erheblichen Auswirkungen, die die Durchführung der Raumordnungspläne auf die Umwelt haben wird, sowie anderweitige Planungsmöglichkeiten zu ermitteln, zu beschreiben und zu bewerten. Die Ziele und Grundsätze der Planung werden sodann unter Berücksichtigung der Ergebnisse des Umweltberichtes festgelegt. Neu ist im Rahmen des SächsLPlG 2010, dass in dem Umweltbericht zugleich ein „Klimacheck“ integriert worden ist. Damit wird vertieft geprüft, welchen Beitrag die Raumordnungspläne, besonders der Landesentwicklungsplan (LEP 2013), zum Klimaschutz und zur vorsorgenden Anpassung an sich abzeichnende klimatische Veränderungen, leisten können.

3.1.3.2.4 Fortschreibung

Raumordnungspläne, also der Landesentwicklungsplan und die Regionalpläne, sind auf einen Zeitraum von rund zehn Jahren ausgerichtet. Sie können bei Bedarf (grundlegende Änderung der vorliegenden Verhältnisse oder neue raumpolitische Entscheidungen) bereits früher durch Fortschreibung, also einer Überarbeitung der wesentlichen Teile des Planwerkes, der weiteren Entwicklung angepasst werden. Eine gesetzlich geregelte konkrete Frist für die Fortschreibung der Raumordnungspläne ist dem SächsLPlG und dem ROG nicht zu entnehmen. Eine flexiblere Anpassung im Einzelfall kann durch Raumordnungsverfahren, Zielabweichungsverfahren und vertragliche Vereinbarungen erfolgen.

3.1.3.3 Rechtsnatur und Inkrafttreten

In Fortsetzung zum SächsLPlG 2001 enthält das SächsLPlG 2010 ähnliche Regelungen in Bezug auf die Rechtsnatur und das Inkrafttreten des Landesentwicklungsplanes und der Regionalpläne. Die betreffenden Regelungen sind in den §§ 3 und 7 SächsLPlG 2010 zu finden. Der Landesentwicklungsplan wird von der obersten Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde in der Form einer Rechtsverordnung aufgestellt, §§ 3 Abs. 1, 7 Abs. 1 SächsLPlG 2010. Die Regionalpläne hingegen werden von der Verbandsversammlung der Regionalen Planungsverbände als Satzung beschlossen und bedürfen darüber hinaus, um Wirksamkeit zu erlangen, der Genehmigung der obersten Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde, § 7 Abs. 2 SächsLPlG 2010. Diese Form der Überprüfbarkeit von Regionalplänen scheint auf den ersten Blick als Rechtmäßigkeitskontrolle (präventive Rechtsaufsicht) ausgestaltet zu sein. Jedoch ist im Zusammenhang mit § 4 Abs. 1 S. 3 SächsLPlG 2010, der die Bindung der Regionalpläne an Entscheidungen u.a. der Staatsregierung und der obersten Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde festlegt, zu sehen, dass es bei einer fachaufsichtsähnlichen „engen Führung“ der Regionalen Planungsverbände bleibt (kritisch hierzu bereits Füßer/Götze, SächsVBl. 2002, 81, 87). Die Raumordnungspläne sind nach § 7 Abs. 4 SächsLPlG 2010 nach der Erteilung der Genehmigung durch die oberste Raumordnungs- und Landesbehörde, im Veröffentlichungsorgan des Planungsträgers bekannt zu machen und samt Begründung in das Internet einzustellen.

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