Die parlamentarischen Gesetzgebung in Deutschland und den USA

Inhaltsverzeichnis:

1. Einleitung

2. Theoretische Herangehensweise

3. Gesetzgebung in den USA
3.1. How a bill becomes a law?
3.2. Rolle der parlamentarischen Gesetzgebung in den USA

4. Gesetzgebung in Deutschland
4.1. Wie wird ein Entwurf zu einem Gesetz?
4.2. Rolle der parlamentarischen Gesetzgebung in der BRD

5. Ergebnisse der Untersuchung

6. Bibliographie

7. Anhang

1. Einleitung

Durch demographische Untersuchungen wurde in den etablierten europäischen und nordamerikanischen Demokratien seit mehreren Jahrzehnten ein geringes Vertrauen in politische Institutionen beobachtet. Grund dafür ist unter Anderem der vermeintliche Funktionsverlust der Parlamente - demokratisch legitimierte Entscheidungen sollen scheinbar gegenüber nicht-demokratisch legitimierten Entscheidungen abnehmen. Diese Einschätzung ist jedoch ein Produkt der weit verbreiteten Unkenntnis der Bevölkerung über die innere Funktionslogik politischer Systeme.¹

Vor diesem Hintergrund ist es wichtig zu fragen, ob die Parlamente die jeweiligen Fähigkeiten besitzen, um ihre Funktionen innerhalb des politischen Systems zu erfüllen. Zu den Hauptfunktionen der Legislative gehören nach Stefan Marschall die Wahl- und Abwahlfunktion, die Kontrollfunktion, die Kommunikationsfunktion und die Legislativfunktion.² Letztere gibt dieser der drei Gewalten nicht nur den Namen, sondern trägt zu einem erheblichen Maße zum Output eines demokratischen Systems und damit zu dessen Stabilität bei. Durch die Gesetzgebungsfunktion werden die System- Outcomes extraction (Steuern von Bürgern beziehen), regulation (Verhalten der Bürger regeln) und distributation (Verteilung von Ressourcen) maßgeblich mitbestimmt. Nach dem Systemmodell von Almond/Powell kann sich ein politisches System nur dann stabilisieren, wenn die drei genannten policy -Funktionen zu hinreichend diffuser und spezifischer Unterstützung der Bevölkerung führen.³ Die Eingangs geschilderten Untersuchungen sind ein Indiz dafür, dass die diffuse Unterstützung wegen eines mangelnden Outcomes kontinuierlich abnimmt.

Um die tatsächliche Macht der Legislativfunktion in den oben genannten Regionen zu vergleichen, untersucht diese Hausarbeit exemplarisch die Gesetzgebungsprozesse in der Bundesrepublik Deutschland (BRD) und den United States of America (USA) miteinander. Mit diesem qualitativen Vergleich wird nach signifikanten Unterschieden und Gemeinsamkeiten bei der Rechtsetzungsfähigkeit der beiden Parlamente gefragt. Hier werden zwei völlig verschiedene Systeme miteinander verglichen: zum einen ein nordamerikanisches präsidentielles Regierungssystem und ein europäisches parlamentarisches Regierungssystem. Jedoch weisen beide Systeme auch zentrale Gemeinsamkeiten, wie Föderalismus und Tradition des bikamerialen Arbeitsparlaments auf. Um die Fallauswahl weiter einzugrenzen, bezieht sich diese Hausarbeit nur auf die Bundesebene und die Jahre zwischen 2005 und 2013. In der Mitte dieses Zeitraums (2009) gab in in beiden Staaten einen Wandel innerhalb der Regierung: in Deutschland wurde die rot-schwarze Koalition von einer gelb-schwarzen Koalition abgelöst und in den USA wurde George W. Bush (Republican Party) von Barack Obama (Democratic Party) als Präsident abgelöst.

Der bisherige Forschungsstand zum oben genannten Thema ist kaum überschaubar: zahlreiche Untersuchungen der vergleichenden Parlamentarismusforschung, welche bereits viele Erkenntnisse zur Funktionsweise von Parlamenten liefern, sind in den letzten Jahrzehnten erschienen. Unter anderem sind Peter Schindlers Auflistung von 15 verschiedenen Funktionskatalogen im „Datenhandbuch zur Geschichte des deutschen Bundestages“ von 1999⁴, Beymes Studie zu parlamentarischen Regierungssystemen in Europa von 1999⁵ und Marschalls Buch „Parlamentarismus. Eine Einführung“ von 2005⁶ zu nennen. Eine vollständige Darstellung dieser Forschungsrichtung ist aufgrund der Fülle an empirischen und theoretischen Studien hier nicht möglich. Demgegenüber stehen wenige Arbeiten zum Zusammenhang zwischen der Leistungskraft im Gesamtsystem und den Funktionen der Parlamente. Schüttemeyer spricht 2007 von einer „Entparlamentarisierung“⁷ und Marschall postuliert 2005 eine wachsende Beeinträchtigung der parlamentarischen Rolle durch innersystematische Machtverschiebungen hin zur Regierungsbürokratie⁸. Sebaldt hat 2009 an Fallbeispielen mehrere Funktionsweisen der Volksvertretungen innerhalb des Gesamtsystems miteinander verglichen⁹.

Um die gestellte Forschungsfrage zu beantworten, wird im zweitem Kapitel die theoretische Herangehensweise ausgearbeitet. Als erstes wird der „Index parlamentarische Macht“ nach Sebaldt kurz dargestellt. Der Indikator der Gesetzgebungsfunktion wird hierbei näher erläutert und für diesen messbare Variablen erarbeitet. In den Kapiteln drei und Kapitel vier werden zunächst die beiden Parlamente und deren Entscheidungsfindung bei der Gesetzgebung kurz dargestellt. Im Anschluss wird jeweils anhand der Variablen die Macht der Gesetzgebungsfunktion durch die Volksvertretungen analysiert. Im letztem Kapitel werden die Ergebnisse miteinander verglichen und ein Fazit gezogen.

2. Theoretische Herangehensweise

In seinem Buch „Die Macht der Parlamente. Funktionen und Leistungsprofile nationaler Volksvertretungen in den alten Demokratien der Welt“ von 2009 hat Martin Sebaldt einen standardisierte Methode zum systematischen Vergleich der Machtprofile von Parlamenten entwickelt, den „Index parlamentarischer Macht“. Die Gesetzgebungs-, die Kreations-, die Kontroll-, die Repräsentations- und die Kommunikationsfunktion sind hierbei die Indikatoren, nach welchen gemessen wird. Bei seiner Untersuchung unterscheidet er in Machtprofile, welche verfassungsrechtlich (de jure) beziehungsweise in der praktischen Anwendung (de facto) verankert sind.¹⁰ „Die verfassungsrechtliche Festschreibung ist als ‚juristischer Ankerpunkt’ [...] durchaus wichtig, definiert die parlamentarischen Machtpotentiale jedoch bestenfalls partiell, weil viele andere Faktoren [...] diese oft noch stärker vorprägen."¹¹ Insbesondere bei dem Indikator der Gesetzgebungsfunktion ergeben sich bei Sebaldt Differenzen bei der de jure- und bei der de facto-Verankerung. Als Beispiel führt er Großbritannien an, wo die „verfassungsrechtlich stark verankerte legislatorische Machtausstattung in der gesetzgeberischen Praxis deutlich geringer ausfällt.“¹² Zur Untersuchung der Forschungsfrage ist der Indikator der Gesetzgebungsfunktion von entscheidender Rolle. Sebaldt unterscheidet diesen in vier Faktoren: Initiativhoheit, Gestaltungsfeld, Gestaltungsautonomie und Gestaltungsfähigkeit¹³.

Der Faktor der legislativen Initiativhoheit bestimmt hierbei, in welchem Ausmaß Parlamente Gesetzgebungsprozesse durch eigene Gesetzesinitiativen bestimmen können. Dabei geht es um die Frage, ob und inwiefern das Initiativrecht konkurrierend mit anderen politischen Akteuren, wie Minister, Staatsoberhäupter, regionale Volksvertretungen, Volksinitiativen wahrgenommen wird. Im internationalen Vergleich hat Sebaldt festgestellt, dass meist die faktischen Initiativpotentiale schwächer als die formellen sind.¹⁴ Für die Untersuchung dieser Hausarbeit wird zunächst die verfassungsrechtlichen Möglichkeiten zur Gesetzesinitiative anderer politischer Akteure geschildert. Danach wird für den Untersuchungsraum die Anzahl der Gesetzesinitiativen des Parlaments mit denen anderer politischer Akteure ins Verhältnis gesetzt, da dadurch ein quantitativer Vergleich ermöglicht wird. Das legislative Gestaltungsfeld gibt an, welche anderen Verfassungsorgane und gebietskörperschaftliche Akteure durch autonome Rechtssetzungsbefugnisse das Gestaltungsfeld des Parlaments einschränkt. So können Regierungen, Bundesländer, Kommunen und die Europäische Union die Gesetzesgebung von nationalen Parlamenten einschränken. Im internationalem Vergleich haben jedoch nach Sebaldt die untersuchten Volksvertretungen mittelgroße bis sehr große verfassungsrechtliche Gestaltungsfelder, welche kaum von der Praxis abweichen. Meist obliegt jedoch die Haushaltsplanung der Regierung.¹⁵ Als erstes erfolgt eine Betrachtung der Befugnisse zur Rechtssetzung in der jeweiligen Verfassung. Danach wird geschaut, welche politischen Akteure auf die Befugnisse des Parlaments eingreifen. In diesem Fall kann keine Analyse des gesamten Zeitraums stattfinden, da eine jährliche Datenauswertung den Rahmen dieser Hausarbeit sprengen würde. Aus diesem Grund kann sich hier auch an Sebaldts Analysen orientiert werden.

Beim Faktor der legislativen Gestaltungsautonomie „geht es [...] um die Frage, in welchem Ausmaß der Handlungsspielraum der Volksvertreter durch andere Vetoakteure eingeschränkt wird.“¹⁶ Als Konkurrierende Vetoakteure nennt Sebaldt Gerichte (mit Normenkontrollrechten), direktdemokratische Instrumente (mit unmittelbarem legislativen Mitwirkungsrechten) oder Staatsoberhäupter (mit Ratifizierungskompetenzen). Nach Sebaldt gibt es im internationalem Vergleich deutliche Differenzen zwischen Verfassung und dem faktisch Praktizierten.¹⁷ Auch hier findet eine Darstellung der verfassungsrechtlichen Verankerung statt. Als messbare Variable werden für den Untersuchungszeitraum alle Veto-Entscheidungen von den beiden Beispielen ermittelt und gegenübergestellt. Weitergehend ist es auch hier notwendig die erfolgreichen Veto- Entscheidungen quantitativ gegenüberzustellen, da nur diese eine tatsächliche Wirkung erzielen.

Als letztes wird die Gestaltungsfähigkeit der Parlamente analysiert, indem nach organisatorischen und personellen Ressourcen gefragt wird. Zu diesen Ressourcen zählen unter anderem die Mitarbeiterstäbe, die Ausschüsse in Arbeitsparlamenten, sowie die Anzahl der Abgeordneten, welche zu einer sachbezogenen Professionalisierung der Abgeordneten beitragen. Im internationalem Vergleich gibt es hier eine breite Streuung.¹⁸

„Da es bei diesem Aspekt nur um die praktisch feststellbaren parlamentarischen Kapazitäten geht, entfällt hier die sonst vorgenommene Differenzierung zwischen de jure - und de facto - Ebene."¹⁹ Aus diesem Grund konzentriert sich diese Hausarbeit hier auf die de facto- Ebene. Die Gestaltungsfähigkeit wird im folgenden an zwei Variablen gemessen: die Anzahl der Abgeordneten, sowie die Anzahl der Ausschüsse. Bei der Anzahl der Ausschüsse werden hier, aufgrund des Umfangs der Hausarbeit, nur der Bundestag und das Repräsentatenhaus genauer untersucht. Diese beiden Zweiten Kammern sind jeweils für den Gesetzgebungsprozess im Vergleich mit mehr Ressourcen ausgestattet und werden deshalb hier vorgezogen.

3. Gesetzgebung in den USA

3.1. How a bill becomes a law?

Das US-amerikanische Parlament heißt Kongress und setzt sich aus dem Repräsentantenhaus und dem Senat zusammen. „Jeder Senator und Abgeordnete […] darf Gesetzesvorlagen zur Beratung in die betreffende Kammer einbringen.“²⁰ Bevor ein Gesetz dem Präsidenten zur Unterzeichnung vorgelegt wird, müssen die Vorlagen der beiden Kammern genau den selben Wortlaut entsprechen. Ist dies nicht der Fall, wird ein conference committee ad hoc einberufen, um zwischen beiden Kammern zu vermitteln. Kommt es zu keiner Einigung, so ist die Vorlage gescheitert. Ehedem eine Gesetzesvorlage in einer Kammer zur Disposition gestellt wird, muss diese in einem Ausschuss bestehen, sonst ist sie an dieser Stufe bereits gescheitert. Meist werden die Vorlagen in den Ausschüssen lange beraten und inhaltlich erheblich geändert. Damit ein Gesetzesentwurf in einem Ausschuss besteht, müssen die Abgeordneten frühzeitig Kontakt zu den Fraktionsführern und den Ausschussmitgliedern aufnehmen.²¹

[...]

¹ Vgl. Sebaldt, Martin (2009): Die Macht der Parlamente. Funktionen und Leistungsprofile nationaler Volksvertretungen in den alten Demokratien der Welt, Wiesbaden: VS-Verlag, S. 11

² Vgl. Marschall, Stefan (2005): Parlamentarismus. Eine Einführung, Baden-Baden: Nomos, S. 145- 183.

³ Vgl. Merkel, Wolfgang (2010): Systemtransformation. Eine Einführung in die Theorie und Empirie der Transformationsforschung, 2. Auflage, Wiesbaden: VS-Verlag, S. 56- 57.

⁴ Vgl. Schindler, Peter (1999): Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999. Gesamtausgabe in drei Bänden, Baden-Baden: Nomos, S. 2834- 2848.

⁵ Vgl. Beyme, Klaus von (1999): Die parlamentarische Demokratie. Entstehung und Funktionsweise 1789 - 1999, 3. Aufl., Wiesbaden: Opladen, S. 253- 314.

⁶ Vgl. Marschall, Stefan (2005): Parlamentarismus. Eine Einführung, Baden-Baden: Nomos, S. 133- 186.

⁷ Vgl. Schüttemeyer, Suzanne S. (2007): Modewort oder Alarmsignal? Befunde und Überlegungen zur Entparlamentarisierung, in: Patzelt, Werner J./ Sebaldt, Martin/ Kranenpohl, Uwe (Hrsg.): Res publica semper reformanda. Wissenschaft und politische Bildung im Dienste des Gemeinwohls. Festschrift für Heinrich Oberreuter zum 65. Geburtstag, Wiesbaden: VS-Verlag, S. 240- 253.

⁸ Vgl. Marschall, Stefan (2005): Parlamentarismus. Eine Einführung, Baden-Baden: Nomos, S. 266- 270.

⁹ Vgl. Sebaldt, Martin (2009): Die Macht der Parlamente. Funktionen und Leistungsprofile nationaler Volksvertretungen in den alten Demokratien der Welt, Wiesbaden: VS-Verlag, S. 61- 142.

¹⁰ Vgl. Ebd., S. 58- 64.

¹¹ Ebd., S. 63.

¹² Ebd., S. 61.

¹³ Vgl. Ebd., S. 87.

¹⁴ Vgl. Ebd., S. 87- 92.

¹⁵ Vgl. Ebd., S. 92- 96.

¹⁶ Ebd., S. 96.

¹⁷ Vgl. Ebd., S. 96- 101.

¹⁸ Vgl. Ebd., S. 101- 104.

¹⁹ Ebd., S. 101.

²⁰ Hartmann, Jürgen (2011): Westliche Regierungssysteme. Parlamentarismus, präsidentielles und semipräsidentielles Regierungssystem, 3. Aufl., Wiesbaden: VS-Verlag, S. 105.

²¹ Vgl. Ebd., S. 105- 106.