Operation „Pegasus“. Völker- und verfassungsrechtliche Probleme der humanitären Intervention zur Rettung eigener Staatsbürger

Inhaltsverzeichnis

A. Einleitung

B. Rechtliche Bewertung
I. Sachverhalt
II. Völkerrechtliche Beurteilung
1. Deliktsfähigkeit
2. Zurechenbarer völkerrechtlicher Verstoß
3. Rechtfertigungsgründe.
4. Ergebnis völkerrechtliche Prüfung
III. Verfassungsrechtliche Beurteilung
1. Materiell-rechtliche Prüfung
2. Formal-rechtliche Prüfung
3. Ergebnis verfassungsrechtliche Beurteilung

C. Gesamtergebnis

A. Einleitung

Mitte Februar 2011 schlugen die Antiregierungsproteste in Libyen in einen bewaffneten Kon- flikt um: Bereits am 17. Februar kam es in der Hauptstadt Tripolis zu bewaffneten Auseinan- dersetzungen zwischen Regierungstruppen und Oppositionellen, am 20. Februar erfasste der Konflikt das ganze Land. Erste bedeutende Städte, wie Bengasi, fielen in die Hand der Auf- ständischen, zwischen Tripolis und Bengasi bildete sich eine Kampflinie und die Situation verschärfte sich so massiv, dass von einem Bürgerkrieg gesprochen werden konnte.¹

Zunehmend gefährlich wurde die Lage auch für in Libyen verbliebene deutsche Staatsbürger. Der reguläre Flugverkehr nach Libyen wurde Mitte Februar eingestellt und, da die Kommunikationswege von der Regierung bereits am 20. Februar gekappt worden waren, wurde die Lage sehr unübersichtlich und die Kommunikation erschwert. Wegen ständiger Gefechte wurden sämtliche Bewegungen innerhalb des Landes unzumutbar.²

Aufgrund dieser Entwicklungen und der daraus resultierenden Dringlichkeit entschloss sich die Bundesregierung zu einem unilateralen Evakuierungseinsatz durch spezialisierte Kräfte der Bundeswehr. Dieser Einsatz, die sogenannte Operation „Pegasus“, wurde am 26.02.12 durchgeführt und führte zur erfolgreichen Evakuierung von 132 EU-Bürgern. Trotz dieses Erfolgs wirft der Einsatz mehrere rechtliche Fragen auf. Zunächst muss erwähnt werden, dass gewaltsame Kommandoaktionen zur Rettung eigener Staatsbürger bereits recht häufig vorgekommen sind, völkerrechtlich aber immer umstritten waren.³ Ein Einsatz von bewaffneten Kräften auf fremdem Territorium stellt grundsätzlich eine Völkerrechtsverlet- zung dar, sollte sie nicht gerechtfertigt werden können. Daher muss zunächst geprüft werden, auf welcher völkerrechtlichen Grundlage die Bundesregierung ihren Entschluss, mit eigenen Streitkräften im Alleingang und ohne Beteiligung der Vereinten Nationen, für rechtmäßig erachtet hatte. Des Weiteren ist fraglich, ob die Bundesrepublik Deutschland ihre Streitkräfte überhaupt außer Landes einsetzen darf und inwiefern Aktionen wie Evakuierung oder Retten und Befreien vom Grundgesetz ermächtigt werden können. Drittens stellt sich die Frage nach der Beteiligung des Parlaments bezüglich der endgültigen Einsatzentscheidung. Da es sich bei der Bundeswehr um eine Parlamentsarmee handelt, ist ihr Einsatz nur dann legitimiert, wenn nationalrechtliche Bestimmungen eingehalten worden sind.

B. Rechtliche Bewertung

Um einen besseren Überblick zu gewährleisten, soll im Folgenden gutachterlich vorgegangen werden. Dementsprechend wird nach der Darstellung des Sachverhalts zunächst die völkerrechtliche, danach die verfassungsrechtliche und im Anschluss die nationalrechtliche Fragestellung geprüft. Zusammenfassend wird abschließend ein Ergebnis präsentiert.

I. Sachverhalt

Mit der Verschärfung der Lage in Libyen begann das Einsatzführungskommando in Potsdam am 25.02.12 auf Befehl des Bundesverteidigungsministers mit der Verlegung der Evakuie- rungsoperationskräfte (im Folgenden EvakOpKr) auf die Insel Kreta.⁴ Am 25.02.12 stellte der Krisenreaktionsstab des Auswärtigen Amtes eine akute humanitäre Notlage deutscher Staats- bürger im Gebiet Al-Nafura fest.⁵ In diesem Zusammenhang entschloss sich die Bundesregie- rung zu einer bewaffneten Evakuierungsoperation auf dem Luftweg unter Sicherung durch einen Marineverband.⁶

Im Vorfeld wurde bei offiziellen libyschen Stellen auf dem diplomatischen Wege, um eine Einwilligung in die Nutzung des Luftraums ersucht. Die Antwort blieb, vermutlich aufgrund der innenpolitischen Krise, unbeantwortet. Aus diplomatischen Kontakten konnte jedoch auf die Bereitschaft Libyens zur Duldung der Evakuierung geschlossen werden.⁷ Am Abend des 25.02.11 informierte der Bundesminister des Auswärtigen die Fraktionsvorsitzenden über das Vorhaben sowie am Abend des 26.02.11 über die erfolgreiche Durchführung der Operation.⁸ Zwei Flugzeuge vom Typ C-160 ESS Transall mit insgesamt 20 bewaffneten Soldaten an Bord drangen um ca. 15:00 in den libyschen Luftraum ein und landeten um 16:30 auf dem Flugplatz Nafura. Nach der erfolgreichen Durchführung aller notwendigen Maßnahmen verließen alle Kräfte der Bundeswehr und die 132 evakuierten Personen um 17:17 Nafura und um 18:25 auch den libyschen Luftraum.⁹

Die Operation stellte eine sogenannte „Joint Operation“ aller vier Teilstreitkräfte dar.¹⁰ Insge- samt waren ca. 1000 Soldaten beteiligt. Tatsächlich befanden sich auf libyschem Territorium die 20 Soldaten des EvakOpKr Teams sowie die beiden Flugzeugbesatzungen der Transall- Maschinen für einen Zeitraum von ca. 3,5 Stunden. Waffen wurden nicht eingesetzt.

II. Völkerrechtliche Beurteilung

Durch den Einsatz von bewaffneten Kräften auf libyschem Staatsgebiet könnte die Bundesre- publik Deutschland gegen das völkerrechtliche Gewaltverbot gem. Art. 2 Nr. 4 UN-Charta verstoßen haben. Es gilt zu prüfen, ob die Bundesrepublik Deutschland durch den Einsatz von bewaffneten Kräften die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit Liby- ens verletzt hat oder ob dieser Einsatz anderweitig nicht mit den Zielen der Vereinten Natio- nen vereinbar war.

1. Deliktsfähigkeit

Zunächst muss geprüft werden, ob die beteiligten Staaten zum Zeitpunkt der fraglichen Hand- lung deliktsfähig waren. Dies ist der Fall, wenn es sich bei Subjekt und Objekt des Delikts um Völkerrechtssubjekte handelt und wenn diese darüber hinaus handlungsfähig sind. Beide Kriterien können für die Bundesrepublik Deutschland einwandfrei bejaht werden. Im Fall von Libyen sind beide Kriterien zweifelhaft. Um die völkerrechtliche Subjektivität als Staat beizubehalten muss Libyen drei Merkmale eines Staates aufweisen: Staatsgebiet, Staatsvolk und eine effektive Staatsgewalt.¹¹ Während die ersten beiden Merkmale keinen Zweifel aufkommen lassen, ist das Vorhandensein des dritten fragwürdig. Die libysche Regie- rung hat die Kontrolle über einen wesentlichen Teil ihres Territoriums verloren und auch das Nichtfunktionieren von staatlichen Stellen¹² wäre ein Anzeichen schwindender Staatgewalt. Allerdings muss beachtet werden, dass die Staatsgewalt zumindest in einigen Regionen des Landes weiterhin effektiv ausgeübt wird.¹³ Von einem endgültigen Wegfall ohne Aussicht auf Wiederherstellung der Staatsgewalt, der zur Aberkennung der Staatsqualität führen könnte,¹⁴ kann also nicht gesprochen werden. Die Staatlichkeit von Libyen ist demzufolge vorhanden. In von den Rebellen besetzten Gebieten entfaltet die Staatsgewalt überhaupt keine Wirkung mehr, während sie in nichtbesetzten Gebieten, vor allem durch gekappte oder zerstörte Kom- munikationswege, nur noch bedingt wirksam ist. Die Handlungsfähigkeit des Staates ist zwar vorhanden, jedoch stark eingeschränkt. Die Handlungsfähigkeit Libyens im Gebiet Al-Nafura muss also zum überwältigenden Teil verneint werden.

Insgesamt aber kann von einer vorhandenen Deliktsfähigkeit beider beteiligten Akteure ausgegangen werden. Solange Libyen Staatsqualität besitzt und zumindest eingeschränkt handlungsfähig ist, bleibt es als Völkerrechtssubjekt Träger von Rechten und Pflichten.

2. Zurechenbarer völkerrechtlicher Verstoß

Ein zurechenbarer völkerrechtlicher Verstoß liegt vor, wenn die Bedingungen des Art. 2 Nr. 4 UN-Charta erfüllt sind, keine Rechtfertigungsgründe vorliegen und der Verstoß der Bundesrepublik Deutschland zugerechnet werden kann.

a. Gewaltverbot

Zunächst soll geklärt werden, ob der deutsche Einsatz zur Rettung eigener Staatsbürger die Tatbestandmerkmale des Art. 2 Nr. 4 UN-Charta erfüllt.

Unter dem Begriff „Gewalt“ wird nach herrschender opinio iuris ausschließlich militärische Gewalt verstanden.¹⁵ Umstritten ist jedoch, ob die „militärische Gewaltanwendung“ eine ge- wisse Intensität aufweisen muss.¹⁶ Es erscheint auf den ersten Blick sinnvoll, die „militärische Gewalt“ sehr weit auszulegen, um die Hemmschwelle für Gewaltanwendung zu erhöhen. Bei systematischer Interpretation unter Beachtung des Art. 51 UN-Charta könnte dies jedoch problematisch werden.¹⁷ Bei weiter Auslegung würde jeder kleinste Grenzzwischenfall durch eine militärische Einheit, z. B. eine Grenzpatrouille, bereits als „bewaffneter Angriff“ gelten und Gegenmaßnahmen einer unverhältnismäßig höheren Intensität auslösen. Es erscheint daher hier überzeugender, das Kriterium eines schwerwiegenden Schadens anzulegen.¹⁸

Weiterhin verlangt Art. 2 Nr. 4, dass „Gewalt“ entweder gegen die „territoriale Unversehrtheit“ oder gegen die „politische Unabhängigkeit“ gerichtet sein muss, oder anderweitig nicht mit den Zielen der Vereinten Nationen unvereinbar ist.

Im vorliegenden Fall kann das Kriterium der „politische Unabhängigkeit“ definitiv verneint werden. Die Operation der Bundesrepublik Deutschland hatte weder das Ziel in den innerstaatlichen Konflikt einzugreifen, noch trug sie die Absicht, die Staatsgewalt zu übernehmen, um eigene Bedingungen zu diktieren.

Wie der Begriff „territoriale Unversehrtheit“ auszulegen ist, ist hoch umstritten. Es existieren Meinungen, wonach der Einsatz militärischer Gewalt nicht gegen das Gewaltverbot verstößt, sofern er keine Annexionsabsicht beinhaltet. Insbesondere bei Befreiungs- und Rettungsakti- onen wird auf die Legitimität des Verstoßes auch in Verbindung mit der Vereinbarkeit mit den Zielen der Vereinten Nationen abgestellt,¹⁹ da eine Rettungsaktion dem Schutz von Men- schenrechten dient und aufgrund ihrer zeitlichen Begrenztheit weder eine Annexion noch Ok- kupation zur Folge haben kann. Diese Ansichten haben sich aber nicht durchsetzen können.²⁰ Überzeugender in diesem Zusammenhang ist das Argument, dass das Gewaltverbot insgesamt als Norm höherrangiger ist als der Menschenrechtsschutz. Zum einen haben die Vereinten Nationen den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu ihrem wichtigsten Ziel er- klärt.²¹ Zum anderen behält sich der Sicherheitsrat vor, im Falle von schweren Menschen- rechtverletzungen, mit den Mitteln des Kapitels VII der UN-Charta einzugreifen. Demnach liegt die Abwägung zwischen Menschenrechtsschutz und Gewaltverbot satzungsgemäß beim Sicherheitsrat.²² Eine unilaterale Entscheidungsfindung in diesem Bereich würde zu einer Aushöhlung des Gewaltverbots führen. Daher ist das Gewaltverbot der UN-Charta im Allge- meinen und „territoriale Unversehrtheit“ im Einzelnen eher als allumfassend zu betrachten. Im vorliegenden Fall sind die beteiligten Kräfte eine militärische Teileinheit der deutschen Streitkräfte in der Phase der Luftverbringung. Die beiden Flugzeuge drangen vorsätzlich in den libyschen Luftraum ein und landeten ca. 600 km im Landesinneren. Theoretisch wäre eine Teileinheit der Fallschirmjäger in der Lage gewesen, den Flughafen einzunehmen und bis zum Eintreffen der Hauptkräfte zu halten.²³ Taktisch kann dies als schwerwiegender Schaden ausgelegt werden. Es handelt sich hierbei daher um einen Einsatz gegen die territori- ale Unversehrtheit gerichteter Gewalt im Sinne von Art. 2 Nr. 4 UN-Charta.

b. Zurechenbarkeit

Als einschlägige Vorschrift kommt der International Law Commission-Entwurf zur Staatenverantwortlichkeit in Frage.²⁴ Er hat zwar als Resolution und damit „soft law“ lediglich empfehlenden Charakter, wird hier aber mangels einer geeigneteren Quelle dennoch aufgeführt. Die Bestimmungen für die Feststellung der Verantwortlichkeit eines Staates ergeben sich aus Art. 1 bis 19 des ILC-Entwurfs.

Die Bundesrepublik Deutschland setzt hier reguläre nationale Streitkräfte ein. Die Einsatzentscheidung fiel durch das Bundeskanzleramt in Zusammenarbeit der zuständigen Bundesbehörden. Die Führung des Einsatzes lag beim Bundesministerium für Verteidigung. Der Einsatz ist demnach der Bundesrepublik Deutschland nach Art. 4 ILC-Entwurf zur Staatenverantwortlichkeit zurechenbar.

[...]

¹ Reuters Deutschland, Gaddafi schlägt zurück - Aufstand weitet sich aus, auf URL http://de.reuters.com/article/worldNews/idDEBEE71N0M520110224?pageNumber=1&virtualBrandChannel=0, abgerufen am 01.12.12.

² Spiegel Online, Gaddafi kappt Facebook und Twitter, auf URL http://www.spiegel.de/politik/ausland/aufstaende-in- arabien-gaddafi-kappt-facebook-und-twitter-a-746597.html, abgerufen am 01.12.12.

³ Die markantesten Operationen waren etwa die Evakuierungsaktionen der belgischen Streitkräfte im Kongo 1960 und 1965, die Geiselbefreiung der israelischen Streitkräfte in Uganda 1977 und die Bundeswehroperation „Libelle“ in Albanien 1997.

⁴ Deutscher Bundestag, Drucksache 17/6564 vom 11.07.2011, S. 2.

⁵ Deutscher Bundestag, Drucksache 17/5359 vom 04.04.2011, S. 8.

⁶ Der Verband der deutschen Marine befand sich zu diesem Zeitpunkt im Bereich der Großen Syrte, dazu ausführlich der Artikel: „Pegasus wieder zurück in Deutschland“ auf www.bundeswehr.de, abgerufen am 09.12.12.

⁷ Deutscher Bundestag, Drucksache 17/5359 vom 04.04.2011, S. 7.

⁸ Ebenda, S. 5.

⁹ Ebenda, S. 2.

¹⁰ Eine gemeinsame Operation von Heer, Luftwaffe, Marine und die Streitkräftebasis und der Führung des Einsatzführungs- kommandos.

¹¹ Die Kriterien nach der Drei-Elementen-Lehre von G. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 1900.

¹² Siehe oben Fn. 7.

¹³ Evident ist z. B. die funktionierende Befehlsgewalt über Truppen oder die vorhandene innere Sicherheit in Gebieten fern ab von Kampfhandlungen.

¹⁴ Dafür Herdegen, Matthias, The failed State, BDGV 34, 1995, S. 60. Dagegen Hobe, Stephan, Einführung in das Völkerrecht, 9. Aufl., 2008, S. 102.

¹⁵ Bothe, Michael, Friedenssicherung und Kriegsrecht; in: Graf Vitzthum, Wolfgang (Hrsg.), Völkerrecht, 5. Auflage, 2010, Rn.10. Auch Hobe, Stephan, Einführung in das Völkerrecht, 9. Aufl., 2008, S. 327.

¹⁶ Dafür z.B. der IGH, Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua, ICJ Reports 1986, §211, 249.

¹⁷ Bothe, (2010), Rn. 19.

¹⁸ Im Umkehrschluss auf den Art. 2, Definition der Aggression, Resolution der Generalversammlung, 3314, vom 14.12.74, i.V.m. Art. 6 dieser Definition wird sie nur als Auslegungshilfsmittel hier eingesetzt.

¹⁹ Dahm, Georg, Das Verbot der Gewaltanwendung nach Art.2 (4) der UNO-Charta und die Selbsthilfe gegenüber Völkerrechtsverletzungen, die keinen bewaffneten Angriff enthalten, Jahrbuch für Internationales Recht, Bd 11, 1962, S. 50ff. Auch, Franzke, Hans-Georg, Die militärische Abwehr von Angriffen auf Staatsangehörige im Ausland - insbesondere ihre Zulässigkeit im Rahmen der Satzung der Vereinten Nationen, ÖZöR 16, 1966, S. 147ff.

²⁰ Siehe statt vielen, Kreß, Claus, Die Rettungsoperation der Bundeswehr in Albanien am 14. März 1997 aus völkerrechtlicher und verfassungsrechtlicher Sicht, ZaöRV 57, 1997, S. 333.

²¹ Resolution der Generalversammlung, 39/11, vom 12.11.84.

²² Ader, Werner, Gewaltsame Rettungsaktionen zum Schutz eigener Staatsbürger im Ausland, Europarecht, Völkerrecht - Studien und Materialien, München 1988, S. 15-16.

²³ Dies ist eigentlich einer der Hauptaufträge der Fallschirmjägertruppe gem. ihrer Heeresdienstvorschrift.

²⁴ Resolution der Generalversammlung 56/83 vom 12.12.01.