Auf dem Prüfstand. Kommunale Wohnungsbaumodelle zur Sicherung angemessener Wohnraumversorgung in prosperierenden Metropolkernen Deutschlands

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einführung
1.1 Problemstellung und Relevanz der Thematik
1.1.1 Problemaufriss der Wohnungsmarktentwicklung
1.1.2 Untersuchungsraum - Wohnraumversorgung in prosperierenden Metropolkernen
1.1.3 Untersuchungsgegenstand - Kommunale Baulandmodelle
1.2 Zielsetzung, Methodik und Aufbau der Arbeit

2 Wohnungspolitische Instrumente zur Sicherung der Wohnungsversorgung
2.1 Planungsinstrumente des Baugesetzbuches (BauGB)
2.1.1 Rechtsgrundlagen
2.1.2 Flächennutzungsplan (§ 5 BauGB)
2.1.3 Einfacher und qualifizierter Bebauungsplan (§§ 9, 13a und 30 BauGB)
2.1.4 Vorhabenbezogener Bebauungsplan (§12 BauGB)
2.1.5 Städtebauliche Verträge (§11 BauGB)
2.1.6 Städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen (§§ 165-ff)
2.1.7 Vorkaufsrechte (§§ 24 ff. BauGB)
2.1.8 Neubau in Baulücken (§ 34 BauGB)
2.2 Förderinstrumente zur Wohnungsbauaktivierung im preisgünstigen Segment
2.2.1 Quotierung des geförderten Wohnungsbaus
2.2.2 Möglichkeiten bei der Grundstücksvergabe
2.2.3 Förderung durch Festsetzungen in der Baurechtschaffung
2.2.4 Attraktive Darlehenskonditionen als finanzieller Anreiz
2.2.5 Ankauf von Mietpreis- und Belegungsbindung in Mietwohnungsbeständen
2.2.6 Kooperation mit der Wohnungswirtschaft und den Wohnungsgenossenschaften
2.2.7 Imagekampagne zugunsten des sozialen Wohnungsbaus

3 Kommunale Wohnungsbaumodelle in prosperierenden Metropolkernen
3.1 Kommunales Wohnungsbaumodell Berlin
3.2 Kommunales Wohnungsbaumodell Düsseldorf
3.3 Kommunales Wohnungsbaumodell Frankfurt am Main
3.4 Kommunales Wohnungsbaumodell Hamburg
3.5 Kommunales Wohnungsbaumodell Köln
3.6 Kommunales Wohnungsbaumodell München
3.7 Kommunales Wohnungsbaumodell Stuttgart

4 Fallbeispiel: Folgen von Quotenregelungen auf die Investoren-Rendite einer Projektentwicklung im Geschosswohnungsbau
4.1 Lösungsansatz
4.1.1 Ausgangslage, Baurechtsprüfung und Nutzungskonzept
4.1.2 Anwendung der Förderquotenregelung
4.1.3 Baukostenermittlung
4.1.4 Wirtschaftlichkeitsermittlung anhand des Discounted Cash-Flow Verfahrens
4.2 Bewertung der Folgen von Quotenregelungen auf die Investoren-Rendite

5 Fazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

Anhang

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Angebotsmieten nach differenzierten siedlungsstrukturellen Kreistypen

Abb. 2: Argumentative Auseinandersetzung mit der Fragestellung

Abb. 3: Anwendung des Kommunalen Baulandmodells Bündnis für das Wohnen in Berlin

Abb. 4: Anwendung des kommunalen Baulandmodells Düsseldorf

Abb. 5: Derzeitige und künftige Entwicklung der Belegungsrechte (Schema 2)

Abb. 6: Anwendung des Kommunalen Baulandmodells Bündnis für das Wohnen in Hamburg

Abb. 7: Karte „Hier fördert Hamburg“

Abb. 8: Anwendung des Kooperativen Baulandmodells Köln

Abb. 9: Beispielberechnung der angemessenen Leistungsverpflichtung von Planungsbegünstigten

Abb. 10: Anwendung von Förderquoten in München

Abb. 11: Konditionen des SIM Wohnbauförderung

Abb. 12: Lage des Planungsgebiets (schraffiert), angepasst

Abb. 13: Wohnungen im Neubau - Erstbezug

Abb. 14: Mietpreisentwicklung bis zur vollständigen Mietpreisanpassung am Beispiel der Variante „Quotenregelung nach dem Düsseldorfer Modell“, graphisch dargestellt

Abb. 15: Mietpreisanpassung nach Auslaufen von Mietpreisbindungen in der Nutzungsphase

Abb. 16: Notwendige Anhebung von Mietpreisen

Tabellenverzeichnis

Tab. 1: Indikatorenbewertung zur Wohnungsmarktauswertung, angepasst und ergänzt

Tab. 2: Ausprägung der Rahmenbedingungen in Wohnungsmarktlagen ausgewählter Metropolkerne, angepasst und ergänzt

Tab. 3: Kosten und Bindungen im Rahmen der Baulandentwicklung nach Kötter

Tab. 4: Förderinstrumente zur Wohnungsbauaktivierung im preisgünstigen Segment in Berlin

Tab. 5: Förderinstrumente zur Wohnungsbauaktivierung im preisgünstigen Segment in Düsseldorf. 56 Tab. 6: Förderinstrumente zur Wohnungsbauaktivierung im preisgünstigen Segment in Frankfurt am Main

Tab. 7: Förderinstrumente zur Wohnungsbauaktivierung im preisgünstigen Segment in Hamburg

Tab. 8: Förderinstrumente zur Wohnungsbauaktivierung im preisgünstigen Segment in Köln

Tab. 9: Varianten zur Erfüllung der Förderquote nach SoBoN, eigene Darstellung nach Landeshauptstadt München

Tab. 10: Mietpreis und Belegbindungen in München

Tab. 11: Förderinstrumente zur Wohnungsbauaktivierung im preisgünstigen Segment in München. 82 Tab. 12: Förderinstrumente zur Wohnungsbauaktivierung im preisgünstigen Segment in Stuttgart

Tab. 13: Varianten für die Berechnung der Investorenrendite

Tab. 14: Vergleichswertermittlung anhand Zu- und Abschläge

Tab. 15: Gesamtbaukosten

Tab. 16: Flächenbilanz

Tab. 17: Annahmen zu Förderquoten und Vermietungserlösen im Überblick

Tab. 18: Annahmen zu fehlenden Mieteinnahmen und Bewirtschaftungskosten

Tab. 19: Gegenüberstellung aller Varianten zum Projektergebnis

Tab. 20: Sensitivität des internen Zinsfußes in der Basisvariante

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einführung

1.1 Problemstellung und Relevanz der Thematik

Nachdem in den vergangenen 20 Jahren der Wohnraumversorgung als woh- nungspolitisches Handlungsfeld wenig Aufmerksamkeit zuteil wurde, stößt das Thema Wohnen in der Stadt zu bezahlbaren Preisen in öffentlichen und politi- schen Diskursen aktuell auf großes Interesse.¹ Der unmittelbare Handlungs- druck auf die Wohnungsnachfrage äußert sich vor allem in Ballungsgebieten mit positiver Bevölkerungsentwicklung. In den sieben größten Städten Deutsch- lands (Big Seven² ) wie auch in Universitätsstädten wie Freiburg, Heidelberg und Münster konzentrieren sich zunehmend Wohnungsengpässe.³ Beschleu- nigt wird dieser Prozess durch den Strukturwandel der Haushalte hin zu einem höheren Wohnflächenverbrauch und den steigenden Wohnansprüchen, bei gleichzeitig real sinkenden durchschnittlichen Haushaltseinkommen.⁴ Die er- höhte Nachfrage nach preisgünstigem Wohnraum steht einem geringen Woh- nungsangebot gegenüber, das durch steigende Mietpreise die Anspannung auf dem Wohnungsmarkt reflektiert. Dabei stiegen die Angebotsmieten in den Jah- ren zwischen 2008 und 2013 jährlich um ca. 5 % bei Neubau- und Wiederver- mietung am stärksten in Deutschlands Metropolkernen⁵.⁶

Kommunale Lösungsstrategien zur Sicherung der Wohnraumversorgung finden grundsätzlich ihre Anwendung in Instrumenten und Maßnahmen nach dem Baugesetzbuch (BauGB) sowie der Wohnraumförderung und können in diesem Sinne als kommunale Wohnungsbaumodelle bezeichnet werden. Prinzipiell kann das geringe Wohnungsangebot durch Neubauten, durch die Umnutzung von Nichtwohngebäuden oder durch die bauliche Anpassung von Beständen ausgeweitet werden.⁷ Der Versuch der Städte mit Umstrukturierungen, Flä- chenneuausweisungen und Nachverdichtungen für Entlastung zu sorgen, stellt einen guten Lösungsansatz dar, führte aber bislang zu keiner Entspannung im preisgünstigen Segment. Der Nachfragedruck dieses Teilmarktes kann ebenfalls durch Maßnahmen der Bestandssicherung vorübergehend gemildert werden. Letztendlich muss für Gruppen mit geringem bzw. gar keinem Einkommen ein preiswertes Angebot geschaffen werden, das ihrem hohen Bedarf nach Wohnraum gerecht wird. Da der Bestand nicht vermehrbar ist, ist davon auszugehen, dass Wohnungsengpässe nur durch eine allgemeine Angebotsausweitung im Wohnungsneubau behoben werden können.

Aufgrund der genannten Entwicklungen auf dem Wohnungsmarkt drängt sich die Fragestellung auf, welche genauen wohnungspolitischen Lösungsansätze Kommunen im Wohnungsneubau verfolgen, in denen der Handlungsdruck am höchsten wirkt.

Zur Ermittlung eines sachgerechten Beitrags zur Debatte der Sicherung einer angemessenen Wohnraumversorgung werden zunächst bestimmte Untersuchungsinhalte definiert. Basierend auf einem Problemaufriss der Wohnungsmarktentwicklung, wird eine Ableitung von zu untersuchenden Kommunen mit eigenständigen kommunalen Wohnungsbaumodellen angestrebt.

1.1.1 Problemaufriss der Wohnungsmarktentwicklung

Nachfrageseite

Die Nachfrage nach Wohnraum wird durch die Anzahl und die Struktur der privaten Haushalte bestimmt. Im weiteren Sinne sind die Entwicklung der Haushaltsanzahl, das zur Verfügung stehende Einkommen und die spezifischen Wohnbedürfnisse der Haushalte von Bedeutung. Neben der sozioökonomischen Lage der privaten Haushalte sowie lokalen Marktbedingungen, lassen sich eine Reihe von grundlegenden Trends für den ungewöhnlich hohen Bedarf nach Wohnraum anführen:

1. Steigende Haushaltszahl und Nachfrage kleinerer Wohnungen: Die gestie- gene Anzahl der nachfragenden Haushalte sind ein Resultat der Reduzie- rung der durchschnittlichen Haushaltsgröße. Dieser Trend ist auf das Wach- stum der Gruppen der allein lebenden Personen wie Singles, Verwitwete, getrennt lebende Paare und kleinere Haushalte wie Alleinerziehende, Senioren oder kinderlose Paare zurückzuführen.⁸
2. Steigende Wohnansprüche: Es besteht ein wohlstandsbedingter Trend zu einer steigenden durchschnittlichen Wohnfläche pro Person, der teilweise durch den Trend der räumlichen Verflechtung der Bereiche Wohnen und Arbeiten gestützt wird.⁹
3. Bevölkerungswachstum in attraktiven Ballungsmärkten: In absehbarer Zu- kunft kann von einem Bevölkerungswachstum in Großstädten mit besonderen metropolitanen Funktionen ausgegangen werden.¹⁰ Dieses ist überwiegend auf den starken Zuzug gut qualifizierter Personen zurückzuführen, die sich bevorzugt in den Arbeitsmarktzentren niederlassen. Auch die gestiegene Präferenz für das Wohnen in zentralen Lagen und die steigende Lebenserwartung prägen diese Entwicklung.¹¹
4. Geringes Einkommen vs. teurer Wohnraum: Für das Segment der preis- günstigen und öffentlich geförderten Mietwohnungen sind in erster Linie die- jenigen Haushalte relevant, die über ein vergleichsweise niedriges oder gar kein eigenes Einkommen verfügen. Die Höhe des Einkommens hängt von der persönlichen Situation der betroffenen Haushalte und der allgemeinen wirtschaftlichen Lage ab. Hierzu können beispielsweise die selbständige Führung eines Haushalts mit zu betreuenden Kindern, die Arbeitslosigkeit, eine fehlende oder mangelhafte Ausbildung, fehlendes Engagement bei der Arbeitssuche oder mangelnde Umzugsbereitschaft aufgeführt werden.¹² Haushalte mit zu niedrigem Einkommen können, aufgrund der allgemeinen Wirtschaftslage oder aus persönlichen Gründen, keine Wohnung, die ihren Wohnansprüchen genügen würde, aus eigener Kraft finanzieren.¹³ Ebenso kann auch das durchschnittliche Haushaltseinkommen, gemessen am re- gionalen Preisniveau, zu niedrig sein.
5. Starrheit des Wohnungsmarktes durch Remanenzeffekte: Rational handeln- de Altmieter, die sogenannten "Empty-Nester-Familienhaushalte" bleiben oft in ihren eigenen meist preisgünstigen Wohnungen, selbst dann, wenn die Haushaltsgröße nicht mehr zur Wohnungsgröße passt. So wohnen bei- spielsweise betagte Eltern häufig noch in relativ großen Wohnungen, weil sie die Wohnfläche vor einigen Jahren für ihre Kinder brauchten. Heute su- chen neue Familien diese Wohnungen, finden aber keine entsprechenden Angebote.¹⁴
6. Demographischer Wandel: Durch einen zunehmenden Alterungsprozess der Gesellschaft ergeben sich auch weitreichende Veränderungen auf dem Wohnungsmarkt.¹⁵ Die Nachfrage nach seniorengerechten Wohnraum, zur Unterstützung eines selbstbestimmten Lebens im Alter, zeichnet sich bereits seit mehreren Jahrzehnten ab. Dabei erfahren insbesondere Unterstüt- zungs-, Pflege- und Betreuungsangebote für ältere Senioren eine wachsen- de Nachfrage. Durch die stetige Zuwanderung junger Bevölkerungsgruppen in die größten Wirtschaftregionen stellt sich die Bevölkerungsabnahme und - alterung jedoch schwächer im Vergleich zu anderen Städten dar.¹⁶

In Folge der unterstellten Trends der Nachfrageentwicklung entsteht insgesamt ein beträchtlicher Bedarf an zusätzlichem Wohnraum mit differenzierten Qualitätsansprüchen v. a. für kleinere Ein- bis Zweipersonen-Haushalte in attraktiven Wohnungsmarktlagen.

Angebotsseite

Steigende Preise sind ein Resultat der hohen Nachfrage bei gleichzeitig be- grenztem Angebot. Wird der Wohnraum als ein Gut betrachtet, so stellen die Anbieter, Investoren und Entwickler, Kapital bereit mit der Erwartung einer an- gemessenen Rendite. Auf der anderen Seite wenden die Nachfrager Teile ihres Einkommens für die Miete oder Teile ihres Vermögens für den Erwerb des Wohnraums auf.¹⁷

Aus der Analyse „Wohnungsengpässe und Mietensteigerungen“ des Bundesin- stituts für Bau-, Stadt-, und Raumforschung (BBSR)¹⁸ geht hervor, dass seit 2012 besonders prosperierende Metropolkerne und Universitätsstädte von ei- nem sehr deutlichen Mietpreisanstieg betroffen sind. Dabei weisen die Miet- wohnungsangebote in der Verteilung nach Mietpreisniveaus auf Engpässe in günstigen Segmenten und auf eine deutliche Ausweitung der Wohnungsinsera- te im hochpreisigen Mietsegment hin. „Dahinter stecken neben quantitativen Engpässen bei Wohnungen besonders im unteren und mittleren Preissegment vor allem qualitative Verbesserungen des Angebots. Eine Zunahme des Woh- nungsneubaus im höherpreisigen Segment sowie umfangreiche Modernisierun- gen bestehender Wohnungen sorgen, wie auch in anderen Städten, für eine Verschiebung der Mietenniveaus der am Markt angebotenen Wohnungen.“¹⁹ Im Hinblick auf die angespannte Situation im preiswerten Marktsegment kann aus dieser Entwicklung ein Wohnungsneubaubedarf geschlussfolgert werden.

Das Segment des preiswerten Wohnraums setzt sich vorwiegend aus öffentlich geförderten (ö. g.), preisgebundenen Mietwohnungen, Wohnungen, die mit öf- fentlicher Förderung errichtet wurden und deren Preisbindung inzwischen aus- gelaufen ist und freifinanzierten Mietwohnungen im unteren Preissegment zu- sammen. Der GdW Bundesverband deutscher Wohnungs- und Immobilienun- ternehmen e.V. berichtet, dass der Bestand an gebundenen Mietwohnungen zwischen 2002 und 2008 in fast allen Bundesländern teilweise um mehr als 50 % gesunken ist und sich sukzessive weiter abbaut.²⁰ Die Kombination aus ei- nem deutlichen Rückgang des preisgebundenen Wohnungsbestands und die Verteuerung frei finanzierter Wohnungen sorgen für ein ausgeprägtes Versor- gungsproblem für einkommensschwache Haushalte.²¹ Zusätzlich zu den öffent- lich geförderten werden auch andere frei finanzierte Wohnungen benötigt.

Ausgehend von der beschriebenen Situation der Nachfrageseite nach günsti- gen Mietwohnungen wurden in einer Befragung von Wohnungsmarktakteuren durch die Wohnungsmarktbeobachtung der NRW.Bank zahlreiche Gründe zu den Hemmnissen für den nicht ausreichenden ö. g. Neubau im Land NordrheinWestfalen benannt. Zu den stärksten Hemmnissen zählen²²:

Deutlich höhere Rendite der frei finanzierten Wohnungen Fehlende Verfügbarkeit geeigneter Grundstücke

Der Bau von ö. g. Wohnungsbau ist unwirtschaftlich, weil die Baukosten zu hoch sind

Der Bau von ö. g. Wohnungsbau ist unwirtschaftlich, weil die Grundstücke zu teuer sind

Mangelnde kommunalpolitische Zielvorgaben und Unterstützung

Weiterhin geht aus der Befragung hervor, dass Investoren und Wohnungsun- ternehmen, die sich im preisgünstigen Segment engagieren wollen, zunehmend Schwierigkeiten haben, zielgruppengerechte und finanziell tragbare Standorte zu finden. Dadurch wird die Nachfrage nach preiswerten Mietwohnungen in die Peripherie verdrängt. „Aus finanzieller, «rendite-technischer» Sicht begünstigen hohe Bodenpreise in der Regel den Bau von (teuren) Eigentumswohnungen und die Umwandlung von Mietwohnungen in Eigentumsobjekte“²³. Die gestie- genen Baukosten sowie die Festlegung höherer energietechnischer Standards der letzten Jahre im Neubau führen zunehmend zu unwirtschaftlichen Ergeb- nissen in der Projektentwicklung von preiswertem Wohnraum. Ein insgesamt sehr niedriges Zinsniveau auf dem Kapitalmarkt senkt zudem den Anreiz für eine Wohnungsbauförderung durch zinsgünstige Darlehen im öffentlich geför- derten Neubau. Außerdem hemmen Mangelnde kommunalpolitische Zielvorga- ben sowie eine fehlende Unterstützung für Investoren, in Kombination mit knappen und zudem teuren Wohnbauflächen, die Herstellung von preiswertem Wohnraum.²⁴

Bei der Formulierung des sozialpolitischen Auftrags einer Kommune kann es jedoch auch zu Zielkonflikten und Zielüberfrachtungen kommen. „Sie soll die Wohnraumversorgung für ihre Bürger gewährleisten, ist aber gleichzeitig ge- zwungen, mit ihren kommunalen Unternehmen wirtschaftlich zu arbeiten.“²⁵ Heising und Baba gehen hierbei auf die Problematik von fehlenden ausreichen- den Investitionsressourcen ein. Einerseits muss die bauliche und soziale Attrak- tivität der betroffenen Wohnquartiere durch investive und organisatorische Maßnahmen erhalten werden. Die dafür erforderlichen Sanierungsmaßnahmen besitzen jedoch, bei gegebenen günstigen Mietpreisen, eine hohe Amortisie- rungsdauer. Andererseits fehlen durch die große Kapitalbindungsdauer dieser Bestandsmaßnahmen erforderliche Investitionsressourcen für den Neubau. Bei einem solchen Zielkonflikt (z. B. Klimaschutz versus niedrige Mieten; Be- standsmaßnahmen versus Neubau) sind klare Zielformulierungen der Kommu- nalpolitik erforderlich, „die transparent darlegen, welche Ziele wie gewichtet und dann letztlich verfolgt werden sollen.“²⁶ Die normative Grundsatzfrage, ob über- haupt Interventionen der öffentlichen Hand legitimiert sind, kann nur von der Politik beantwortet werden.

Fazit zur Angebots- und Nachfrageseite

Die dargelegten strukturellen Engpässe auf der Angebots- und Nachfrageseite weisen darauf hin, dass erhebliche Schwierigkeiten bei der Wohnraumversor- gung im preisgünstigen Segment bestehen. Die Deckung des zukünftigen Be- darfs an gefördertem Wohnungsbau sowie an preiswerten, frei finanzierten Wohnraum kann, bei derzeitiger Entwicklung auf den Wohnungsmärkten, nicht gewährleistet werden. Daraus ergibt sich ein wichtiger Handlungsbedarf für die zukünftige Entwicklung des Wohnungsbestandes sowie für die Ausrichtung der Neubautätigkeit. Der öffentlich geförderte Wohnungsbau übernimmt hier eine wichtige Rolle, da die Angebotsentwicklung im freifinanzierten Segment nur schwach ausgeprägt ist. Die Bereitstellung preiswerten Wohnraums ist eine der Hauptaufgaben der Kommunen.

Auf Fragen aus wohnungswirtschaftlicher und raumplanerischer Perspektive versucht der Autor in dieser Arbeit Lösungsansätze anhand folgender Fragestellungen zu erarbeiten.

1. Welche Einflussmöglichkeiten und Instrumente bestehen für betroffene Kommunen zur Herstellung eines wieder ausgeglichenen Wohnungsmarktes für die breite Bevölkerung?
2. Welche Anreize können Kommunen für die Wohnungsbauaktivierung im preisgünstigen Segment setzen?
3. Werden die geforderten Instrumente bereits eingesetzt?

1.1.2 Untersuchungsraum - Wohnraumversorgung in prosperierenden Metropolkernen

Gegenstand der vorliegenden Arbeit ist die Untersuchung von Handlungsmög- lichkeiten und der Einsatz von kommunalen Baulandmodellen in Kommunen mit dem höchsten Nachfragedruck auf dem deutschen Wohnungsmarkt. Die Ein- grenzung bietet den Vorteil ähnlicher Ausgangsbedingungen sowie adäquater Lösungsansätze. Laut BBSR-Analysen steigen die Neu- und Wiedervermie- tungsmieten differenziert nach den siedlungsstrukturellen Kreistypen in Metro- polkernen mit knapp 5 % am stärksten. Metropolkerne weisen außerdem die höchsten Angebotsmieten (8,50 € je m² im Jahre 2013) auf (vgl. Abb.1). Der Untersuchungsraum wird deshalb auf die Metropolkerne der „Big Seven“ na- mentlich Berlin, Düsseldorf, Frankfurt am Main, Hamburg, Köln, München und Stuttgart eingegrenzt. Die dort eingesetzten Baulandmodelle in der Wohnraum- versorgung im Neubausegment werden gesichtet und einander gegenüberge- stellt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Angebotsmieten nach differenzierten siedlungsstrukturellen Kreistypen.²⁷

Die Grundlage zur Ermittlung und besseren Nachvollziehbarkeit der eingesetz- ten Handlungsinstrumente in genannten Städten ist der Bezug auf die vorherr- schenden Rahmendbedingungen für die jeweiligen Wohnungsmärkte. Deshalb soll eine prägnante indikatorengestützte Wohnungsmarktauswertung der NAI apollo Group mit einem eigens ergänzten Indikator zum Anteil an Mietsozialwohnungen grafisch dargestellt werden. Es handelt sich um eine Beschreibung der derzeitigen Situation im Vergleich zum bundesdeutschen Durchschnitt. Dabei erfolgt die Angabe nach einem farblichen Schema: ergänzter Indikator:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tab. 1: Indikatorenbewertung zur Wohnungsmarktauswertung, angepasst und ergänzt.²⁸,²⁹

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tab. 2: Ausprägung der Rahmenbedingungen in Wohnungsmarktlagen ausgewählter Metropolkerne, angepasst und ergänzt.³⁰

Die Mietwohnungsmärkte in den prosperierenden Metropolkernen Deutschlands sind aktuell durch Disparitäten geprägt. Alle Topstädte weisen eine gute wirt- schaftliche Entwicklung mit einem deutlich überdurchschnittlichen Kaufkraftin- dex (ausgenommen Berlin) sowie Anteil von Dienstleistungsbeschäftigten und einer positiven Bevölkerungsentwicklung auf (vgl. Tab. 1 u. 2). Lediglich der unterschiedliche Stand der Arbeitslosenquote offenbart derzeit strukturelle Probleme auf dem Erwerbsmarkt, insbesondere in den Metropolen Rhein-Ruhr und Berlin. Eine in allen Metropolkernen deutlich über dem deutschen Durch- schnitt liegende Ausprägung der Entwicklung steigender Haushaltszahlen sowie Inanspruchnahme von größerer Wohnfläche je Haushalt, bestätigt die Annahme der steigenden Wohnraumnachfrage. Diese könnte bei dem gegebenen, sehr geringen Wohnungsleerstand tendenziell auf ein Angebotsdefizit hinweisen. Besonders der Anteil an Mietsozialwohnungen am Wohnungsbestand lässt mit teilweise sehr starken Nachfrageüberhängen von 6,6 % bis 10,7 %, verglichen mit dem berechneten durchschnittlichen Bedarf nach Pestel³¹ von 13,6 %, Marktzugangsprobleme für Haushalte mit niedrigen Einkommen schließen. Für die Metropolkerne Berlin, Düsseldorf und Hamburg besteht zudem die Heraus- forderung entsprechende Wohnbauflächen für den Neubau bereitzustellen. Die Quoten von Wohnungsbaugenehmigungen und -fertigstellungen liegen auf einem deutlich unterdurchschnittlichen Niveau (vgl. Tab. 1 u. 2).

Aufgrund des genannten Stands bzw. der Entwicklungen der Wohnungsmärkte kann von einem starken quantitativen Wohnungsmangel des öffentlich geförderten Wohnraums ausgegangen werden, dem es entgegenzuwirken gilt.

Durch differente Ausprägung vorhandener lokaler Rahmenbedingungen (bspw. Bevölkerungsentwicklung, Wohnungsbauintensität, Mietpreissteigerung) erscheint somit eine Aufnahme eingesetzter Förderinstrumente und Maßnahmen in den jeweiligen Fallstädten als zielführend.

1.1.3 Untersuchungsgegenstand - Kommunale Baulandmodelle

In den letzten Jahren haben zahlreiche Kommunen mit der Einführung von Bau- landstrategien verstärkt damit begonnen Instrumente der Raumplanung für ein kommunales Flächenmanagement einzusetzen. Dieser Weg verfolgt das Ziel, die kommunale Bautätigkeit insbesondere für den preisgünstigen Wohnraum zu erhöhen. Die Stadt München verfügt bereits über eine langjährige Erfahrung bei der Förderung von preisgünstigem Wohnraum und dementsprechend über in- novative Instrumente. In vielen anderen Metropolkernen dagegen stellt sich das Problem einer unzureichenden Wohnraumversorgung erst seit einigen Jahren dar. Kommunen können differenzierte Förderkonditionen, bzw. Förderprog- ramme im Wohnungsneubau aufstellen und damit Anreize für die Steigerung zweckdienlicher Wohnungsbauprojekte setzen. Bei der Ausweisung von neuen Baulandflächen oder der Überplanung von Gebieten mit planungsrechtlichen Grundlagen können angemessene Anteile der Fläche für geförderten Woh- nungsbau vorgesehen werden. Es bestehen dabei deutliche Unterschiede be- züglich kooperativer Regelungen für Leistungserbringung und Wirkungsmecha- nismen auf die städtebaulichen Kalkulationen für Planungsbegünstigte unterei- nander.

1.2 Zielsetzung, Methodik und Aufbau der Arbeit

Zielsetzung dieser Masterarbeit ist es, einen Beitrag zur Versachlichung der Debatte um die Einbindung privater und öffentlicher Ressourcen in die Wohn- raumversorgung zu leisten. Der Beitrag umfasst eine Untersuchung der Ansät- ze kommunaler Baulandentwicklung in ausgewählten Großstädten. Des Weite- ren sollen Ansätze zur Kostenbeteiligung der Planungsbegünstigten in einem Projektentwicklungsszenario für Immobilienprojektentwickler aufgezeigt werden, mit der Annahme von gravierenden Änderungen in der Projektkalkulation eines Wohnneubauprojektes.

Aus dem einleitenden Teilkapitel wird nach einem Problemausfriss der Woh- nungsmarktentwicklung, die folgende zentrale Fragestellung abgeleitet (siehe Abb. 2):

Welche wesentlichen Einflussmöglichkeiten und Instrumente des Baugesetzbu- ches bestehen zur Herstellung eines ausgeglichenen Wohnungsmarktes, in sbesondere im preisgünstigen Wohnungsbau?

Basierend auf dem Baugesetzbuch (BauGB) können Kommunen auf formelle Planungsinstrumente zurückgreifen, um qualitative und quantitative, bindende Vorgaben für Wohnungsnutzungen festzulegen. Dazu sollen die grundlegenden Handlungsinstrumente der kommunalen Wohnungspolitik zur Sicherung einer angemessenen Wohnraumversorgung im Rahmen formeller Planung des Bau- gesetzbuchs (BauGB) systematisch aufgezeigt werden (Kapitel 2.1).

Welche Anreize können Kommunen für die Wohnungsbauaktivierung im preis- günstigen Segment setzen?

Parallel zu Instrumenten mit verpflichtendem und formellem Charakter können aus der Empirie wohnungspolitische Instrumente und Maßnahmen, zumeist mit informellem Charakter, für die hinreichende Wohnungsbauaktivierung im preis- günstigen Segment eingesetzt werden (Kapitel 2.2). Auf Grundlage der Erkenn- tnisse und Forderungen³² aus der Fachliteratur, ergänzt durch eine Reihe von handlungsstrategischen Ansätzen unterschiedlicher Kommunen, soll diese Fra- ge beantwortet werden.

Welche Steuerungsansätze für den preisgünstigen Wohnungsneubau bestehen in prosperierenden Metropolkernen im Status quo und wie werden die jeweiligen kommunalen Wohnungsbaumodelle angewandt?

Es werden die Handlungsalternativen sowie die vorgestellten Instrumente des BauGB mit der wohnungspolitischen Planungspraxis der sieben Fallstudien- städte in Kapitel 3 in Bezug gesetzt. Der Einsatz dieser Instrumente soll abge- fragt und die generellen Anwendungsvoraussetzungen von Förderquoten ge- klärt werden.

Wie würde sich eine Verpflichtung von Quotenregelungen für den geförderten Wohnungsbau bei einer Projektentwicklung im Geschosswohnungsbau, aus Sicht eines Investors, auf die Wirtschaftlichkeit des Gesamtprojektes auswir- ken?

In der theoretischen und empirischen Auseinandersetzung mit der Fragestel- lung über aktuelle kommunale Praxisansätze wird in Kapitel 4 versucht, anhand einer konkreten Fallbeispielberechnung in Düsseldorf, die Auswirkungen von Quotenregelungen auf die Projektrendite eines Investor-Developers zu prüfen.

Bestandteile der Fragestellung Vorgehen/ Methoden/ Aufgaben Kapitel

Was sind Ursachen für angespannte Marktsituationen und den Mangel an preisgünstigem Wohnraum in Wachstumsmärkten und attraktiven Ballungsräumen?

Welche wesentlichen Einflussmöglichkeiten und Instrumente des Baugesetzbuches bestehen zur Herstellung eines ausgeglichenen Wohnungsmarktes, insbesondere im preisgünstigen Wohnungsbau?

Welche Anreize können Kommunen für die Wohnungsbauaktivierung im preisgünstigen Segment setzen?

Welche Steuerungsansätze für den preisgünstigen Wohnungsneubau bestehen in prosperierenden Metropolkernen im Status quo und wie werden die jeweiligen kommunalen Wohnungsbaumodelle ange-

wandt?

Wie würde sich eine Verpflichtung von Quotenregelungen für den geförderten Wohnungsbau bei einer Projektentwicklung im Ge-

schosswohnungsbau aus Sicht eines Investors auf die Wirtschaftlich- keit des Gesamtprojektes auswirken?

Abb. 2: Argumentative Auseinandersetzung mit der Fragestellung.³³

2 Wohnungspolitische Instrumente zur Sicherung der Wohnungsversorgung

Zur Sicherung einer angemessenen Wohnraumversorgung der Haushalte mit anges- pannten Wohnungsmärkten, brachte der Deutsche Städtetag in seinem Fachbeitrag vom 23.04.2013 „ Bekämpfung von Wohnraummangel und steigenden Mieten in den Städten “ ³⁴ zahlreiche Forderungen in die aktuelle Diskussion mit ein. So fordert er in Städten mit angespannten Wohnungsmärkten das zur Verfügung stehende, breitge- fächerte Instrumentarium des Baugesetzbuches wohnortspezifisch anzuwenden. Wohnungspolitische Strategien und Ziele sollten hiernach wieder aktiv regulierend verfolgt werden. Zur Durchsetzung werden Maßnahmen der vorbereitenden, verbind- lichen Bauleitplanung sowie der ergänzenden Instrumente zum Bebauungsplan (B- Plan) vorgeschlagen.

2.1 Planungsinstrumente des Baugesetzbuches (BauGB)

Basierend auf dem BauGB können Kommunen auf formelle Planungsinstrumente wie Flächennutzungspläne, Bebauungspläne und städtebauliche Verträge zurückgreifen, um quantitative und qualitative Vorgaben für Wohnungsnutzungen zu vereinbaren. Im Folgenden werden diese grundlegenden Handlungsinstrumente der kommunalen Wohnungspolitik zur Sicherung einer angemessenen Wohnraumversorgung im Rahmen formeller Planung des BauGB systematisch aufgezeigt.

2.1.1 Rechtsgrundlagen

Mit der Bauleitplanung steht der Kommune das wichtigste städtebauliche Gestal- tungselement zur Verfügung. Die vorbereitende Bauleitplanung und die verbindliche Bauleitplanung schaffen die planungsrechtlichen Voraussetzungen für die Bereitstel- lung von Bauerwartungsland, baureifem Land nach § 5 der Immobilienwertermitt- lungsverordnung (ImmoWertV) und Rohbauland, das für eine bauliche Nutzung be- stimmt aber noch nicht erschlossen ist. Durch die Bauleitplanung soll eine bedarfsge- rechte Wohnfunktion gestärkt und dabei eine sozial durchmischte Bevölkerungsstruk- tur in der Stadt anstrebt werden. Im § 1 des BauGB werden bei der Erstellung der Bauleitpläne (Flächennutzungsplan und Bebauungsplan) Aufgaben definiert, die eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung mit den „sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen, in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen, [...] in Einklang bring[en], und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung gewährleiste[n]“³⁵ sollen.

Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere folgende Punkte zu berücksichtigen:

„Die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse [...], die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung,

die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und

die Anforderungen des kostensparenden Bauens sowie Bevölkerungsentwick- lung,

die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere [...] der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen“³⁶.

2.1.2 Flächennutzungsplan (§ 5 BauGB)

Im Flächennutzungsplan (FNP) ist die beabsichtigte städtebauliche Entwicklung in Bezug auf die Art der Bodennutzung nach voraussehbaren Bedürfnissen der Ge- meinde in den Grundzügen dargestellt. Bei Fortschreibung des Flächennutzungs- plans spielt die Abschätzung der künftigen Nachfrage nach Flächen für Wohnzwecke durch Prognosen über Neubedarf, Ersatzbedarf und Fluktuationsreserve des Be- standes eine wesentliche Rolle.³⁷ Dem FNP kommt eine besondere Bedeutung für die Ausweisung von Wohnbauland zu. Als vorbereitender Bauleitplan ist er ein In- strument zur langfristigen Steuerung der Bodennutzung der Gemeinde.

2.1.3 Einfacher und qualifizierter Bebauungsplan (§§ 9, 13a und 30 BauGB)

Der Bebauungsplan (B-Plan) enthält die rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung und regelt die Zulässigkeit von Vorhaben in den Plangebie- ten. Im Bebauungsplan können die Art (Anteil der Wohnnutzung) und das Maß (Dich- te und Höhe) der baulichen Nutzung sowie die Bauweise (spezifische, offene oder geschlossene Bauform) festgesetzt werden. Hierbei wird zwischen dem einfachen und qualifizierten Bebauungsplan unterschieden. Der qualifizierte B-Plan umfasst die Mindestfestsetzungen in § 30 Abs. 1 des BauGB und ist die Grundlage für eine bau- liche Nutzbarkeit. Die sich aus dem Gebietscharakter ergebenden Beschränkungen nach § 34 BauGB werden hierbei aufgebhoben und finden lediglich im einfachen Be- bauungsplan Geltung.

Dabei wird der Rahmen, innerhalb dessen die Gemeinde hier regulierend eingreifen kann durch das BauGB abgesteckt. So definiert der § 9 BauGB detailliert und ab- schließend, welche Festsetzungen im Bebauungsplan möglich sind. Neben der Aus- weisung von Baugebieten bietet das BauGB die Möglichkeit, zielgruppenspezifische Festsetzungen zu treffen. Bei der Aufstellung von Bebauungsplänen sieht § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB die Möglichkeit der Festsetzung von Flächen für den sozialen oder ent- sprechenden Wohnungsbau vor. Dies kann sich auf Flächen des Plangebietes ganz oder teilweise beziehen. Ziel der Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 ist vor allem die Errichtung von Wohngebäuden auch für einkommensschwache Haushalte zu ermög- lichen. Auf den festgesetzten Flächen sind alle baulichen Vorhaben zulässig, die mit Mitteln der sozialen Wohnraumförderung gefördert werden „ könnten “ ³⁸. Das bedeu- tet, dass Vorhaben so konzipiert sein müssen, dass sie den Fördervoraussetzungen, die sich aus den §§ 10 und 19 WoFG (Gesetz über die soziale Wohnraumförderung) und den auf der Grundlage von § 5 WoFG erlassenen Bestimmungen der Länder ergeben, entsprechen.³⁹ Weitergehende Verpflichtungen auf Grundlage von städte- baulichen Verträgen nach § 11, die auch Verpflichtungen zur Durchführung von Maßnahmen der sozialen Wohnraumförderung umfassen können, bleiben von den Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 unberührt.⁴⁰

Darüber hinaus können Flächen festgesetzt werden, die für Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf bestimmt sind, deren persönliche Lebensumstände besondere Anforderungen an die Art, Ausstattung oder Lage der Wohnung stellen (§ 9 Abs. 1 Nr.8 BauGB). Hierzu zählen beispielsweise Mietwohnungen für behinderte und/oder alte Menschen aber auch für Studenten.

Sowohl große Siedlungserweiterungen als auch die Umnutzung von Brachen oder größeren Gebieten im Stadtgebiet sind in der Regel nur mit der Schaffung von Bau- recht durch Bebauungspläne möglich. Außerdem können Bebauungspläne auch für Bestandsgebiete erstellt werden, um hier die Weiterentwicklung von Quartieren zu steuern.

2.1.4 Vorhabenbezogener Bebauungsplan (§12 BauGB)

Das Instrument des vorhabenbezogenen Bebauungsplans wurde für die schnelle Realisierung von privat initiierten Bauvorhaben geschaffen. Anders als der qualifizier- te und einfache Bebauungsplan wird der vorhabenbezogene nicht aus dem Fläche- nnutzungsplan abgeleitet, sondern er beruht auf dem Vorhaben- und Erschließungs- plan. Auf Grundlage dieses Vorhabens- und Erschließungsplans wird ein Durchfüh- rungsvertrag zwischen der Gemeinde und dem Investor vereinbart. Über den Durch- führungsvertrag können auch konkrete Ziele zum Wohnungsangebot festgelegt wer- den. Insbesondere verpflichtet sich der Investor das Vorhaben innerhalb einer be- stimmten Frist durchzuführen und die gesamten oder anteiligen Planungs- und Er- schließungskosten zu übernehmen.⁴¹

2.1.5 Städtebauliche Verträge (§11 BauGB)

Der städtebauliche Vertrag ermöglicht den Städten den Abschluss von vertraglichen Vereinbarungen mit privaten Investoren bzw. Grundstückeigentümern bei der Ent- wicklung von Neubauflächen. Zur Förderung und Sicherung städtebaulicher Ziele eines Bebauungsplans im Sinne einer sozial gerechten Wohnraumversorgung kön- nen vertragliche Festsetzungen über einen bestimmten Anteil, der in einem Wohnge- biet zu errichtenden Wohnungen, mit Mitteln der Sozialen Wohnraumförderung fest- gelegt werden. Eine solche Vereinbarung kann verbunden werden mit Besetzungs- rechten, Belegbindungen, Regelung zur Miethöhe und zum Vorkaufsrecht.⁴² Auf der Grundlage von städtebaulichen Verträgen können Kommunen auch weitgehende Aufgaben zur Baulandmobilisierung an Private übertragen. Im Rahmen ihrer hoheitli- chen Aufgaben werden diese nur durch die Aufstellung des Bebauungsplans tätig. Andere Aufgaben wie die Erschließung und Entwicklung der Grundstücksflächen so- wie die anschließende Nutzung und Veräußerung der neuen Bauflächen überneh- men die privaten Investoren.

Die Vorteile städtebaulicher Verträge liegen in einer erheblichen finanziellen und ad- ministrativen Entlastung der Gemeinden bei der Baulandproduktion, da ihre Kosten für die Bereitstellung und Mobilisierung des Baulands und der Infrastruktur (Vorberei- tung und Durchführung städtebaulicher Maßnahmen) ganz oder teilweise auf private Investoren übertragen werden.⁴³ Zudem kann das Instrument des städtebaulichen Vertrages wegen seiner Variationsmöglichkeiten sehr flexibel eingesetzt werden. So können zum Beispiel Bindungen vereinbart werden, um den Wohnraumbedarf von bestimmten Bevölkerungsgruppen zu decken. Im Bebauungsplan sind solche Fest- setzungen dagegen nicht zulässig.⁴⁴ Allgemeine sozialpolitische Ziele der Wohn- raumversorgung für breite Bevölkerungsschichten müssen hierbei nachvollzierbar in vorhandenen städtebaulichen Missständen dargelegt und regelmäßig in städtebauli- chen Fachgutachten eingeholt werden.⁴⁵

Für eine effiziente und kostensparende Baulandpolitik ist der städtebauliche Vertrag in vielen Zusammenhängen ein unverzichtbares Instrument. Im Interesse des Vorha- benträgers dient er einer zügigen und kooperativen Durchführung der Planungs- und Genehmigungsverfahren, da der private Investor aufgrund eigener Gewinninteressen an einer schnellen Bereitstellung des Baulandes interessiert ist. Aus Sicht der Kom- mune dient der Vertrag dazu, den Vorhabenträgern oder Grundstückseigentümern zur Durchführung von Maßnahmen auf seine Kosten zu verpflichten oder die der Gemeinde entstehenden Kosten zu übernehmen, um Probleme der Begrenztheit der finanziellen und personellen Ressourcen aus dem Weg zu räumen.⁴⁶ Außerdem wird das Risiko der wirtschaftlichen Verwertung der Grundstücke von der Gemeinde auf den privaten Investor verlagert. Zu guter Letzt kann der private Investor bei der Steuerung der Baulandentwicklung sein Kapital und das Fachwissen seiner Mitarbei- ter effizient und Nachfragegerecht einsetzen.

Allgemein zu beachten ist, dass die vereinbarten Leistungen, gemäß § 11 Abs. 2 BauGB sowie § 56 Abs. 1 VwVfG, den gesamten Umständen nach angemessen sein müssen (Angemessenheitsprinzip) und ein sachlicher Zusammenhang zwischen Leistung und Gegenleistung gegeben sein muss (Koppelungsverbot). Kommunen

können durch die Ausweisung von Bauland erhebliche Bodenwertsteigerungen her- vorrufen. Daraus resultiert das Interesse der Grundstückseigentümer an einer Bau- landausweisung und der Bereitschaft, den Kommunen einen Anteil der Bodenwert- steigerung zu überlassen. Zur Beurteilung der Angemessenheit der vereinbarten Leistungen wird eine wirtschaftliche Betrachtungsweise empfohlen. Mit Hilfe von ge- eigneten Wertermittlungsmethoden muss daher die Differenz zwischen dem An- fangswert vor einer Überplanung und dem Endwert nach einer Überplanung des Grundstücks ermittelt werden.⁴⁷ Damit ist eine Abschöpfung der planungsbedingten Wertsteigerung vor der Überplanung des Gebietes zur Deckung maßnahmenbeding- ter Kosten nur bis zu einer angemessenen Höhe zulässig. Wichtig für die Akzeptanz solcher Verträge ist, dass dem Grundstückseigentümer bzw. Investor für die Kosten- übernahme von ursächlich ausgelösten Maßnahmen ein vertraglich garantierter An- teil am Planungsgewinn verbleibt.

Um nicht für jeden Einzelfall besondere Regelungen zu entwickeln, haben zahlreiche Kommunen verbindliche Grundsatzregelungen zur Planungsabschöpfung der Bau- landentwicklung erarbeitet und durch kommunale Baulandbeschlüsse abgesichert.⁴⁸ Solche Bodenmanagementmodelle werden insbesondere zur Beteiligung der Pla- nungsbegünstigten an den Kosten und Folgekosten der ausgelösten Baulandent- wicklung genutzt. Außerdem dienen sie in Kommunen mit angespannter Wohnungs- marktlage, zur Leistungsverpflichtung einer Sozialgerechten Bodennutzung.

Im Rahmen dieser Masterarbeit werden in Kapitel 3 „Kommunale Wohnungsbaumo- delle in prosperierenden Metropolkernen“ Anwendungsmöglichkeiten in der Praxis zur Sicherung angemessener Wohnraumversorgung aufgezeigt. Die dazu entwickel- ten Regelwerke sollen für Transparenz der Verhandlungen, Kalkulierbarkeit der Kos- ten zwischen der Kommune und Planungsbegünstigten und zur Gleichbehandlung von Investoren sorgen.

Eine Übersicht der zahlreichen ursächlichen Kosten der Baulandentwicklung, die auf Planungsbegünstigte überwälzt werden können, sind in Tabelle 3 zusammengestellt:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tab. 3: Kosten und Bindungen im Rahmen der Baulandentwicklung nach Kötter.⁴⁹

Die aufgezeigten Kosten und Bindungen umfassen ganz unterschiedliche Erscheinungsformen vertraglichen Handelns der städtebaulichen Verträge im Städtebaurecht. Im Folgenden werden deshalb die unterschiedlichen Vertragstypen nach §§ 11, 12, 124, 165-ff. BauGB erläutert, wobei die dort genannten rechtlichen Möglichkeiten nicht abschließend sind.

Bauplanungs- und Baureifmachungsvertrag (§ 11 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 BauGB)

Mit Bauplanungs- und Baureifmachungsverträgen werden Planungsvereinbarungen zur Vorbereitung oder Durchführung städtebaulicher Maßnahmen durch den privaten Investor bzw. Grundstückseigentümer auf eigene Kosten geregelt. Mögliche Rege- lungsgegenstände können die Neuordnung der Grundstücksverhältnisse (z. B. durch freiwillige Umlegung), die Bodensanierung wegen Altlasten sowie die Ausarbeitung der städtebaulichen Planung sein. Letzteres kann bspw. das Erstellen von Flächen- nutzungs- und Bebauungsplänen oder das Erstellen von Landschafts- und Grünord- nungsplänen, Altlastenuntersuchungen oder Marktgutachten sein. Diese Verträge werden zudem durch § 4b BauGB ergänzt, wonach die Gemeinde zur Beschleuni- gung des Bauleitplanverfahrens die Beteiligung der Bürger und der Träger öffentli- cher Belange nach den §§ 3-4a BauGB einem privaten Dritten übertragen kann.⁵⁰

Baurealisierungs- bzw. Zielbindungsvertrag (§ 11 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 BauGB)

In einem städtebaulichen Vertrag können Kommunen durch Zielvereinbarungen die Förderung und Sicherung der mit der Bauleitplanung verfolgten Ziele regeln. Zudem können Kommunen Bauverpflichtungen zur raschen Bebauung des Planungsgebie- tes vereinbaren. Gegenstände der Zielvereinbarung können nach § 11 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 BauGB bspw. Vereinbarungen zur Durchführung des naturschutzrechtlichen Ausgleichs (im Sinne des § 1a Abs. 3 BauGB) oder Vereinbarungen über die Wohn- raumversorgung einkommensschwacher Bevölkerungsgruppen, durch öffentlich ge- förderten Wohnungsbau, sein.

Folgekostenvertrag (§ 11 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 BauGB)

Durch einen Folgekostenvertrag können die Aufwendungen, die der Gemeinde im Kontext der Baulanderschließung für städtebauliche Maßnahmen⁵¹ entstanden sind und die Voraussetzung bzw. Folge des geplanten Vorhabens sind, durch den Inves- tor übernommen werden.⁵² Der Investor kann sich durch einen Folgekostenvertrag auch verpflichten, Kosten für die weitere Infrastruktur der Gemeinbedarfsflächen zu übernehmen.⁵³

Durchführungsverträge zu einem Vorhaben- und Erschließungsplan (§ 12 Abs. 1 BauGB)

Der Durchführungsvertrag stellt eine Verbindung zwischen dem Vorhaben- und Er- schließungsplan des Vorhabenträgers (als Bestandteil der Gemeindesatzung) und dem vorhabenbezogenen Bebauungsplan der Gemeinde dar. In dem Durchfüh- rungsvertrag verpflichtet sich der Vorhabenträger, den beschlossenen Plan innerhalb einer bestimmten Frist auf eigene Kosten zu realisieren. Im Durchführungsvertrag sind Vereinbarungen zur Erschließungs- und Baupflicht, die Planungskosten und die Erschließungskostenübernahme zu erfassen.

Erschließungsverträge nach § 124 BauGB

Die Kommune ist gemäß § 124 Abs. 1 BauGB dazu berechtigt, obliegende Erschließungslast ganz oder teilweise auf den Vertragspartner zu übertragen. Der Investor verpflichtet sich die Erschließungsanlagen auf eigene Kosten herzustellen und sie anschließend auf die Kommune zu übertragen.

2.1.6 Städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen (§§ 165-ff)

Die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme unterliegt, aufgrund ihrer verbundenen Enteignungsmöglichkeit sowie der Abschöpfung des Planungsmehrwerts, strengen Anforderungen und sollte nur dann angewendet werden, wenn andere Instrumente nicht greifen. Mit städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen nach § 165 BauGB sol- len Ortsteile und andere Teile des Gemeindegebiets, entsprechend ihrer besonderen Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Gemeinde oder ent- sprechend der angestrebten Entwicklung erstmalig entwickelt oder im Rahmen einer städtebaulichen Neuordnung, einer neuen Entwicklung zugeführt werden (§ 165 Abs.

2 BauGB). Zur Deckung des Wohnungsbedarfs können zielgerichtete Grundstückserwerbe in größeren Gebieten aktiviert werden. Im Unterschied zur städtebaulichen Sanierungsmaßnahme, mit der das Thema Schaffung von freifinanziertem und gefördertem Wohnraum ebenfalls aufgegriffen und angegangen werden kann, bietet sich die Entwicklungsmaßnahme als besonderes Instrument zur schnellen und vorhabenbezogenen Schaffung von Baurecht für einzelne Flächen an.

Die Grundstücke sind nach der Neuordnung an Bauwillige zu veräußern, die die Be- bauung der Grundstücke innerhalb einer angemessenen Frist im Sinne der Entwick- lungsziele bebauen werden. Eine Sonderform des städtebaulichen Vertrags ist die Abwendungsvereinbarung nach § 166 Abs. 3 BauGB. Danach kann die Gemeinde von dem Erwerb eines Grundstücks im Rahmen der städtebaulichen Entwicklungs- maßnahme absehen, wenn der Eigentümer eines Grundstücks in der Lage ist das Grundstück in angemessener Frist den Zielen und Zwecken entsprechend zu nutzen und er sich hierzu verpflichtet. Eine Abwendung der städtebaulichen Entwicklungs- maßnahme kann auch vereinbart werden, wenn die Eigentümer bereit sind, sich an den Entwicklungslasten zu beteiligen. Zur Abdeckung der Folgekosten werden je- doch in der Regel Ausgleichsbeiträge erhoben (Differenz zwischen Anfangs- und Endwert des Grundstückwertes (§ 166 Abs. 3 BauGB)) bzw. werden diese durch den Verkauf der erworbenen Grundstücke zum Verkehrswert finanziert (§ 169 Abs. 8 BauGB). Häufig besteht dennoch ein Zuschussbedarf, der teilweise über Städtebau- fördermittel gedeckt werden kann. Insbesondere im Falle der Innenentwicklung wird bedingt durch höhere Anfangswerte der Anreiz für eine Entwicklungsmaßnahme ge- ringer sein.⁵⁴

2.1.7 Vorkaufsrechte (§§ 24 ff. BauGB)

Nach §24 BauGB besteht in bestimmten Fällen ein gesetzliches Vorkaufsrecht von Grundstücken zugunsten der Gemeinde zwecks Sicherung ihrer Bauleitplanung. Der Flächenerwerb durch Vorkaufsrechte für potentielle Wohnbauflächen ermöglicht eine wirksame Steuerung kommunaler Wohnbaulandentwicklung. Unter bestimmten Vor- aussetzungen, die das Wohl der Allgemeinheit rechtfertigen, kann durch den Selbst- erwerb der Kommunen anstelle des bislang vorgesehenen privaten Käufers, das Ri- siko spekulativer Grundstücksverkäufe verringert werden. Wenn der vereinbarte Kaufpreis zwischen den privaten Vertragspartnern den Verkehrswert deutlich über- schreitet, ist zur Preisdämpfung auch eine Limitierung des Kaufpreises auf den Ver- kehrswert möglich.⁵⁵

Den Kommunen stehen folgende allgemeine Vorkaufsrechte, gemäß §24 BauGB, zu:

Bebauungsplanvorkaufsrecht für eine öffentliche Nutzung oder umweltschützende Ausgleichsmaßnahme, die im B-Plan festgesetzt ist, Umlegungs- oder Sanierungsvorkaufsrecht in Umlegungs- oder Sanierungsgebieten oder im städtebaulichen Entwicklungsbereich, Erhaltungssatzungsvorkaufsrecht im Geltungsbereich einer Erhaltungssatzung, Außenbereichsvorkaufsrecht im Geltungsbereich von Wohnbauflächen oder Wohngebieten eines Flächennutzungsplans, Innenbereichsvorkaufsrecht in Gebieten, die vorwiegend mit Wohngebäuden bebaut werden können.⁵⁶

Darüber hinaus können Kommunen insbesondere nach § 25 BauGB ein Satzungsvorkaufsrecht an unbebauten Grundstücken im Geltungsbereich eines Bebauungsplans sowie ein Satzungsvorkaufsrecht zur Sicherung erwogener städtebaulicher Maßnahmen festsetzen.

2.1.8 Neubau in Baulücken (§ 34 BauGB)

Ein großer Anteil des Wohnungsneubaus spielt sich nicht in Neubaugebieten, für die mit neuen Bebauungsplänen erst neues Baurecht geschaffen werden muss, sondern in Baulücken ab.⁵⁷ In diesen einzelnen, unbebauten oder unter ihren Möglichkeiten genutzten Grundstücken im Siedlungsbestand bestehen umfangreiche Baulandpo- tenziale. Durch die bereits gegebene oder mit geringem Aufwand herstellbare Er- schließung sind solche Grundstücke schneller und wirtschaftlicher zu realisieren. Die Zulässigkeit der Bebauung in Gebieten ohne existierenden Bebauungsplan richtet sich in diesen Gebieten nach dem § 34 BauGB nach dem Einfügungsgebot. Dieses erklärt Vorhaben im Zusammenhang bebauter Ortslagen für zulässig, wenn sich die- se nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der überbauten Grundstücksfläche in die nähere Umgebung einfügen und gleichzeitig die Erschlie- ßung gesichert ist. Die Kommunalplanung kann demnach auf solchen Baugrundstü- cken keine Forderungen aufstellen und durchsetzen, wie es ihr nach den Grundsät- zen der „Sozialgerechten Bodennutzung„ bei der Aufstellung neuer Bebauungspläne möglich ist. Dennoch ist mit einigen Instrumenten die Aktivierung von brachliegenden Baulücken zu fördern. Zu den bewährten Instrumenten zählen nach Bock, Hinzen und Libbe:

Die Erstellung eines Baulückenkatasters zur Erfassung innerörtlicher Baulandpotentiale, verbesserten Abschätzung realistischer Innenentwicklungspotenziale und der Aufbau systematischer Kenntnisse über die Interessen der Eigentümer und deren Verkaufsbereitschaft, gezielte und systematische Ansprache von Baulückeneigentümern (Befragung, Beratung) oder bürgerfreundlicher Service für Eigentümer und Bauwillige.⁵⁸

2.2 Förderinstrumente zur Wohnungsbauaktivierung im preisgünstigen Segment

Häufig gibt es das Problem, dass aktuelle Anreize der Wohnungsbauförderung nicht ausreichen oder nicht attraktiv genug sind. Warum dies so ist, wird im Folgenden kurz erläutert. Nach Auffassung der Wohnungswirtschaft rechnet sich der Neubau frei finanzierter Wohnungen in Städten mit angespannten Wohnungsmärkten und entsprechend hohem Mietpreisniveau nur noch im hochpreisigen Segment.⁵⁹ Der Neubau von ö. g. Mietwohnungen lohnt sich nach Einschätzung der regionalen Marktexperten derzeit nicht. In nachgefragten Wohnungsmarktlagen liegen die Ursa- chen insgesamt weniger in Finanzierungsschwierigkeiten der Investoren (Eigenkapi- tal oder Fremdkapital), sondern eher in den höheren Renditeerwartungen von Alter- nativprojekten im frei finanzierten bzw. gehobenen Segment. Gestiegene Baukosten sowie ein hoher Standard im Neubau (energietechnische Anforderungen) mindern das Investitionsinteresse. Ein insgesamt sehr niedriges Zinsniveau auf dem Kapital- markt senkt zudem den Anreiz für die Inanspruchnahme einer Wohnungsbauförde- rung durch zinsgünstige Darlehen im öffentlich geförderten Neubau. Dementspre- chend fehlt es an den nötigen Neubauinvestitionen im unteren und mittleren Preis- segment.⁶⁰

Wenn geeignete Anreize geschaffen werden, die privaten und institutionellen Inves- toren, Bauträgern und Grundeigentümern günstige Rahmenbedingungen verschaf- fen, könnten diese dazu motiviert werden einen Beitrag ausreichender Wohnraum- versorgung für breite Bevölkerungsgruppen zu leisten. Um die erforderlichen Investi- tionsanreize privater Wohnimmobilien-Unternehmen zu schaffen, wird neben den Förderangeboten der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) eine Verbesserung der steuerlichen Rahmenbedingungen diskutiert.⁶¹ Letztendlich sind für eine erfolgreiche Bewältigung der anstehenden wohnungspolitischen Aufgaben die Städte auf eine ausreichende finanzielle Förderung durch Bund und Länder angewiesen. Kommunen können jedoch auch diverse Förderinstrumente und Förderprogramme dazu einset- zen, geeignete Anreize für die Wohnungswirtschaft zu schaffen.

Umorientierung zur kommunal verantwortlichen, sozialen Wohnungspolitik Die Wohnraumversorgung zählt heute zum kommunalen Aufgabenbereich der Da- seinsvorsorge. Es bestehen allerdings unterschiedliche Ansichten über die genaue Abgrenzung der Aufgabenbereiche, die Definition zur ausreichenden Wohnraumver- sorgung und deren möglichen Umsetzung. Prosperierende Großstädte stehen vor der besonderen Herausforderung, nachgefragten Wohnraum für breite Bevölke- rungsschichten bereitzustellen. Dazu sind die Entwicklungen des Wohnungsmarktes zu beobachten und in Problemsituationen zu intervenieren. Anzumerken ist jedoch, dass betroffene Städte nur wenig Einfluss auf die Ursachen der Wohnungsmarktent- wicklung haben und ihnen zu deren Steuerung nur begrenzte finanzielle und rechtli- che Kompetenzen bzw. Mittel zur Verfügung stehen. Die Kommunen müssen darü- ber hinaus verschiedene Bedarfe miteinander abstimmen, da die Anwendung der raumplanerischen Instrumente zur Schaffung von preisgünstigem Wohnungsbau die Gefahr birgt, dass andere Ziele der Raumordnung in den Hintergrund gedrängt wer- den. Hierbei besteht ein grundsätzlicher Zielkonflikt zwischen der Vergünstigung von Wohnraum und dem Ziel der haushälterischen Bodennutzung.⁶² Auf der lokalen Ebene der Kommunen äußert sich eine nachfragegerechte Interpretation der ange- messenen Wohnraumversorgung, insbesondere in der aktuellen Aktivität der Woh- nungspolitik.⁶³ Mit der Föderalismusreform im Jahre 2005 übertrug der Bund die Zu- ständigkeit mit Aufgaben eigener Gesetzgebung und Finanzierung für geförderten Wohnungsbau an die Länder.⁶⁴ Als Voraussetzung zur zielgerichteten Förderung von Handlungsstrategien aus Landesmitteln wird von Ländern häufig die Erstellung kommunaler wohnungspolitischer Handlungskonzepte, mit Maßnahmen zur ange- messenen Wohnraumversorgung, gefordert. In einigen wachsenden Kommunen gibt es bereits eine lange Tradition aktiver kommunaler Wohnungspolitik und der Formu- lierung von wohnungspolitischen Strategien zur Gewährleistung einer Versorgung einkommensschwacher oder sozial benachteiligter Haushalte. In anderen Kommu- nen hat dieser Prozess erst begonnen. Eine Studie des Bundesinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) beschreibt die erwähnte Veränderung der aktuel- len Aktivität der Wohnungspolitik als einen Prozess der Umorientierung „von der staatlich konzipierten zu einer stärker kommunal verantwortlichen sozialen Woh-

[...]

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¹ Vgl. Tilman Harlander, Gerd Kuhn (2012): S. 51.

² Vgl. Berlin, Düsseldorf, Frankfurt, Hamburg, Köln, München, Stuttgart

³ Vgl. BBSR (2014): S. 5.

⁴ Vgl. Häußermann und Siebel (2000): S. 322ff.; GdW (2013): S.9; Heising P. und Baba L. (2011): S.523ff.

⁵ Definiert im Rahmen der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO). Hierbei wurden Großstädte mit besonderen metropolitanen Funktionen festgelegt. Diese heben sich im Rahmen der Wohnungsmarktbeo- bachtung teilweise in ihren Entwicklungen und Niveaus von den weiteren (kreisfreien) Großstädten ab.

⁶ Vgl. BBSR (2014): S. 4.

⁷ Vgl. BBSR (2013): S. 11.

⁸ Vgl. Häußermann und Siebel (2000): S. 322ff.

⁹ Vgl. GdW (2013): S.9.

¹⁰ Vgl. RegioKontext GmbH (2013): S. 9.

¹¹ Vgl. Eduard Pestel Institut (2012): S. 39.

¹² Vgl. Häußermann und Siebel (2000): S. 322ff.

¹³ Vgl. Heising P. und Baba L. (2011): S.523ff.

¹⁴ Vgl. Tobias Just (2013): S. 71.

¹⁵ Vgl. Bürkner, Hans-Joachim; Berger, Olaf; Luchmann, Christian; Tenz, Eric (2007): S.55.

¹⁶ Vgl. BBSR (2014): S. 5.

¹⁷ Vgl. Bundesamt für Wohnungswesen BWO, Schweiz (2012): S. 7.

¹⁸ Vgl. BBSR (2013).

¹⁹ Ebenda. S.7.

²⁰ Vgl. GdW Bundesverband deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen e.V. (2013):

http://web.gdw.de/wohnen-und-stadt/wohnungspolitik/697-die-zukunft-der-sozialen-wohnraumfoerderung- wohnungspolitik-vor-neuen-aufgaben (abgerufen am 06.05.2014).

²¹ Vgl. NRW.Bank (2012): S. 45.

²² Vgl. NRW.Bank WomBa 2012, S. 8.

²³ Bundesamt für Wohnungswesen BWO, Schweiz (2012): S.7. Keine Hervorhebungen im Original.

²⁴ Vgl. Deutscher Städtetag (2013): S. 4.

²⁵ Heising P. und Baba L. (2011): S. 526.

²⁶ Ebenda S. 527.

²⁷ Vgl. BBSR (2014): S. 4.

²⁸ NAI apollo Group (2013): Wohnmarktbericht Deutschland 2012/2013.

²⁹ Die Berechnung des ergänzten Indikators wird auf Basis des wirksamen Mietsozialwohnungsbedarfs nach Eduard Pestel Institut und der Wohnungsbestandzahl des Statistischen Bundesamtes für das Jahr 2010 berechnet. Kalkulation: 5.601.000 WE / 41.223.225 WE = 13,6 % im deutschen Durchschnitt.

³⁰ Vgl. NAI apollo Group (2013).

³¹ Vgl. Eduard Pestel Institut (2012): S.11.

³² Der Autor bezieht sich auf das geforderte Maßnahmenkonzept des Deutschen Städtetags "Bekämpfung von Wohnraummangel und steigenden Mieten in den Städten" vom 23.04.2013.

³³ Eigene Darstellung.

Systematisches Aufzeigen der Wohnungsmarktentwicklung in angespannten Wohnungsmarktlagen mit Entwicklungen und Trends auf der Angebots- und Nachfrageseite

Systematisches Aufzeigen der Einflussmöglichkeiten und Instrumente des Baugesetzbuches (BauGB)

Zusammenstellung eines Instrumentenbaukastens auf Grundlage der Er- kenntnisse und Forderungen aus der Fachliteratur, ergänzt durch eine Reihe von handlungsstrategischer Ansätze unterschiedlicher Kommunen

Gegenüberstellung der kommunalen Wohnungsbaumodelle der Big Seven anhand eines zuvor erarbeiteten Instrumentenbaukastens

Anwendung der Quotenregelungen auf ein reales Fallbeispiel in Düsseldorf

- Berechnung der Rentabilität unter Berücksichtigung der Gesamtprojektkosten in einem Discounted Cash-Flow Verfahren

(Abstrahierte Anwendung der Alternativmodelle auf das Fallbeispiel)

³⁴ Vgl. Deutscher Städtetag (2013): DST-Positionspapier zur Bekämpfung von Wohnraummangel und steigenden Mieten in den Städten.

³⁵ §1 Abs. 5 S.1 BauGB.

³⁶ §1 Abs. 6 BauGB.

³⁷ Vgl. Vallée Dirk (2013): S.322.

³⁸ Vgl. Battis/Krautzberger/Löhr (2014): Baugesetzbuch - Kommentar,12 Auflage, München.

³⁹ Ebenda.

⁴⁰ Vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg (2014): Baugesetzbuch - Loseblatt-Kommentar, 112 Auflage.

⁴¹ Vgl. Erbguth, W. et. Wagner, J. (2005)⁴: S. 169ff.

⁴² Vgl. Bunzel, A., Coulmas, D., Schmidt-Eichstaedt G. (2007): S. 114ff.

⁴³ Vgl. Deutscher Städte- und Gemeindebund (1999): S.6

⁴⁴ Vgl. Schmidt-Eichstaedt G. et al. (2007): Städtebauliche Verträge - Ein Handbuch. Difu-Berichte 4/1999, Deutsches Institut für Urbanistik gGmbH (Difu).

⁴⁵ Vgl. Hellriegel, M. und Teichmann, L. (2013): S. 15.

⁴⁶ Vgl. Schmidt-Eichstaedt G. et al. (2007).

⁴⁷ Kötter, Theo: S. 14.

⁴⁸ Vgl. Ebenda S.4.

⁴⁹ Vgl. Ebenda, S. 16.

⁵⁰ Vgl. Deutscher Städte- und Gemeindebund (1999): S. 9.

⁵¹ Dies können z.B. erforderlich gewordene Anpassung des öffentlichen Straßen- und Gehwegenetzes, Ausbau von Abwassereinrichtungen, Freiflächengestaltung oder Einräumung von Geh- und Fahrwege- und Leitungsrech- ten sein.

⁵² Vgl. § 11 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 BauGB.

⁵³ Vgl. Deutscher Städte- und Gemeindebund (1999): S. 9-10.

⁵⁴ Vgl. Deutscher Städte- und Gemeindebund (1999): S. 12.

⁵⁵ Vgl. Fachbegriff Vorkaufsrecht, nach dem Baugesetzbuch. http://www.rechtslexikon.net/d/vorkaufsrecht/vorkaufsrecht.htm (abgerufen am 06.07.2014).

⁵⁶ Vgl. Kronenbitter & Magnussen Kanzlei KMB: Vorkaufsrecht der Gemeinden nach dem Baugesetzbuch.

⁵⁷ Vgl. BBR (2006): S.67.

⁵⁸ Vgl. Stephanie Bock, Ajo Hinzen und Jens Libbe (Hrsg.) (2011): S. 125-130.

⁵⁹ Vgl. Deutscher Städtetag 2013, S.4.

⁶⁰ Vgl. RegioKontext (2013): S. 24ff.

⁶¹ Vgl. Deutscher Städtetag 2013, S.4.

⁶² Vgl. Bundesamt für Wohnungswesen Schweiz (2012), S. 80.

⁶³ Vgl. Kühne-Bühning, Lidwina u.a. (2005), S.260; Pfeiff, Claudia (2002), S. 2.

⁶⁴ Vgl. Harlander, T. und Kuhn, G. (2012): S. 389.