Einflussnahme von Verbänden auf die EU-Gesetzgebung. Untersuchung des Konflikt- und Ressourcenpotentials

Inhaltsverzeichnis

1.Einleitung

2.Was sind Europäische Verbände und wie haben sie sich entwickelt?

3.Die Funktionen und Tätigkeiten von Interessengruppen in der EU

4.Die Einflussnahme von Verbänden auf Institutionen der EU
4.1.Die Europäische Kommission
4.2. Der Rat der Europäischen Union
4.3. Das Europäische Parlament
4.4. Zusammenfassung

5.Kritik und Problematik

6.Fazit

7.Literaturverzeichnis

1. Einleitung

In der vorliegenden Hausarbeit geht es um die Beeinflussung von Verbänden auf der Ebene der Europäischen Union. In den ersten Zeilen definiere ich den hier verwendeten Begriff „Verband/Verbände“ und erkläre dann die Entwicklung dieser im Prozess der Europäisierung. Die Funktionen und die Tätigkeitsbereiche von Interessengruppen zeige ich auf und erläutere sie. Meinen Schwerpunkt lege ich auf die Einflussnahme von Verbänden auf die EU-Gesetzgebung und auf die damit verbundenen Institutionen. Dabei nehme ich die Kommission, das Europäische Parlament und den Ministerrat ins Auge, da sie primär die Institutionen sind, die für den legislativen Prozess wichtig sind. Weiterhin stelle ich jeweils kurz die Zusammensetzung und die Aufgaben des jeweiligen EU-Organs dar. Konkret widme ich mich der Frage, wie Verbände die Gesetz- und Willensbildung in den Institutionen der Europäischen Union beeinflussen.

Wo sich viele Akteure einmischen und beteiligen, entstehen Probleme und Konflikte, aber auch Lösungen. So auch in der Verbandsarbeit. Ressourcen machen die Beziehung zwischen Verband und EU oder Nationalstaat zu einer fast abhängigen Komponente. Doch welche Ressourcen haben Verbände eigentlich und wie werden sie eingesetzt? Auch das europäische Verbandsdilemma, sowie Probleme und Kritik der Verbandsarbeit werde ich in diesem Zusammenhang betrachten und konkretisieren. Zum Schluss ziehe ich ein zusammenfassendes Fazit.

2. Was sind Europäische Verbände und wie haben sie sich entwickelt?

Die Europäische Union besteht aus 28 Mitgliedstaaten. Das birgt einige Probleme, da jeder einzelne Staat seine Interessen und Bedürfnisse mit in die eigene Politik und die Entscheidungsprozesse der Institutionen der EU einbringen will. Um auf dieser Ebene alles möglichst gut koordiniert zu bekommen, also viele verschiedene Interessen zu berücksichtigen, haben sich im Laufe der Zeit Verbände entwickelt, um an den Prozessen der EU teilzunehmen. Diese vertreten viele verschiedene Lebensbereiche, die aus der Zivilbevölkerung der Mitgliedstaaten an die Oberfläche treten. Beachten sollte man, dass die Begriffe Verbände, Interessengruppen oder Interessenvertreter synonym verwendet werden können. Wichtig ist ebenfalls, dass sich Verbände als nicht-staatliches soziales Interessengebilde definiert, das sich in moderne Gesellschaften integriert und sich zu Parlament und Regierung in Beziehung setzt, zum Zweck der Beeinflussung. Ein Verband ist somit keine Partei!^[1]

In zahlreichen Büros in Brüssel sammeln sich diese und versuchen von dort, auf die EU – Politik einzuwirken. Konkret steht dabei die Gesetzgebung oder Mittelverteilung von z.B. Strukturfonds im Fokus. Durch verschiedene Strategien wird die Einflussnahme erprobt und teilweise erfolgreich durchgeführt. Die Größe und Organisation von Verbänden ist sehr verschieden. Sie reichen von Ein – Mann – Betrieben, wie z.B. der Verband der Kugelschreiberhersteller, bis hin zu ressourcenstarken Verbänden, beispielsweise dem „Verband der europäischen Chemiewirtschaft“. Viele europäische Verbände sind Dachorganisationen, die nationale Interessengruppen in der EU vertreten. Zu bedenken ist, dass die Verbände deshalb aber nicht alle die gleichen Interessen vertreten. Es kann durchaus auch Konkurrenz entstehen.^[2] Die zahlreichen Interessenvertreter verteilen sich auf verschiedene Bereiche. Hierzu zählen Fach-, Branchen- und Dachverbände der Wirtschaft, sowie Agrar-, Umweltschutz- und Verbraucherverbände, als auch Gewerkschafts- und Wohlfahrtsverbände.^[3] Man kann eine durchaus große Konzentration der Interessengruppen auf den wirtschaftlichen Bereich feststellen. Hier werden ca. 70% Ziele aus diesem Sektor verfolgt.^[4]

Kurzum gesagt: Verbände „ […] erfüllen eine Art Dolmetscherfunktion zwischen dem sich entwickelnden bzw. ändernden Willen ihrer Mitglieder und den Aktionen der Institutionen, die sich vorwiegend in Verordnungen, Richtlinien, Entscheidungen, Empfehlungen oder Stellungnahmen niederschlagen.“^[5] Es geht also um den stetigen Austausch von Informationen.

Wie haben sich die Verbände entwickelt?

Die ersten Verbände auf europäischer Ebene entstanden als Reaktion auf die Gründung der EGKS (Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl) in den 50er Jahren. Doch muss man anmerken, dass der ausschlaggebende Impuls die Unterzeichnung der Römischen Verträge 1957 war. In den folgenden Jahren erhöhte sich die Anzahl von Verbänden auf europäischer Ebene exorbitant. Um den Überblick über sämtliche Interessenvertreter nicht zu verlieren, erließ die Europäische Kommission 2008 ein Register, indem sich die Verbände freiwillig registrieren lassen konnten. Ein Nachteil dieser „Lobbyliste“ ist allerdings, dass daraus nicht ersichtlich wird, ob es sich um internationale oder nationale Verbände handelt. Mittlerweile haben sich zwischen 900 und 1.000 Euroverbände entwickelt.^[6] Der Trend ist stetig steigend. Es kommen immer mehr neue Akteure hinzu, die in der EU mitwirken wollen. Die traditionellen Verbände sind lange nicht mehr alleine vor Ort in Brüssel. Auch große und kleine Unternehmen wollen als politische Akteure im Mehrebenensystem der EU fungieren und mitwirken.^[7] Diese Möglichkeit bekommen sie durch Dienstleistungsunternehmen, also Vertretungsbüros oder Rechtsanwaltskanzleien, die nur für die Interessenvertretung anderer zuständig sind.^[8]

Mancher Zusammenschluss zu Verbänden wurde und wird von der Kommission provoziert. Ein Grund dafür ist beispielsweise, dass die Kommission mit der Verbändestruktur von manchen Bereichen unzufrieden war und sich für eine Veränderung entschied. Die Kommission leidet nicht nur unter starkem Personalmangel, sondern sie ist auch administrativ unterentwickelt. Dadurch, dass ihr das Initiativmonopol im legislativen Verfahren zusteht, sie allerdings ressourcengeschwächt ist, ist ihre Offenheit gegenüber organisierter Interessen geweckt. Einige Autoren gehen sogar soweit und sagen, dass die Kommission „unverzichtbar angewiesen“ auf das Fachwissen der Verbände ist.^[9] Diese Angewiesenheit der Kommission entwickelte sich nach Inkrafttreten der Römischen Verträge im September 1958. Konkrete An- oder Vorgaben, inwiefern nun Interessengruppen an der Zusammenarbeit mit den Gemeinschaftsorganen beteiligt sein sollten, waren in den Verträgen nicht vorgesehen und nur allgemein formuliert. Trotzdem war die Kommission dazu angehalten, die Interessenvertreter anzuhören. Doch kann man Abhängigkeit synonym für eine unverzichtbare Angewiesenheit verwenden? In der Fachliteratur tritt eine Position auf, in der dargestellt wird, dass eine Gefahr zur Abhängigkeit der Kommission von den Verbänden nicht bestehen kann. Es wird eine institutionellen Vorkehrung als Grund angebracht, nämlich den Ministerrat, der die Arbeit der Kommission kontrolliert und überprüft.^[10]

3. Die Funktionen und Tätigkeiten von Interessengruppen in der EU

Verbände haben in der Europäischen Union viele Funktionen und Tätigkeitsbereiche, die für die konkrete Beeinflussung der Interessengruppen in der EU wichtig sind.

Irina Michalowitz beschreibt in ihrem Buch die Tätigkeiten des Lobbyisten in drei Phasen: die politische Analyse, die Strategieentwicklung und der Einsatz von Maßnahmen. Man unterscheidet bei der politischen Analyse, die den größten Teil des Lobbyings einnimmt, nochmal in drei Bereiche: die Radar-/ Vorwarnfunktion, die Frühwarnfunktion und das Monitoring. Im ersten Aspekt geht es lediglich um die Sammlung allgemeiner globaler Informationen, die für die Politik relevant sind. Bei der Frühwarnfunktion geht es um die Vorwarnung potentieller Probleme. Es werden hier also die gesammelten Informationen durchleuchtet, um mögliche Probleme zu entdecken und möglichst früh auszufiltern. Monitoring stellt die frühe Ermittlung von Details dar, also die Sammlung gezielter Informationen von Kontaktpersonen aus der EU. Hierbei steht die Beobachtung von Politikfeldentwicklungen im Vordergrund, um immer die Aktualität der Informationen zu wahren.^[11]

Da Lobbyisten auch von Dienstleistungsagenturen oder Unternehmen beauftragt worden sein können, kümmern sie sich „[…] um eine allgemeine Informationserfassung zum politischen Kontext der Themen ihrer Auftraggeber […].“^[12] Auf dieser Basis kann nun das aktive Lobbying begonnen werden, d.h. die Ermittlung von Detailinformationen über bestehende Kontakte und der Aufbau von neuen Kontakten. Außerdem muss eine Strategie zum Vorgehen entwickelt werden, um letztendlich die Formulierung und die Vertretung der Interessen hinsichtlich der anstrebenden Thematik zu konkretisieren.^[13]

Es lassen sich zahlreiche allgemeine Funktionen von Verbänden darlegen. Im Folgenden nun eine Auswahl der Wichtigsten. Beginnend mit der Interessenaggregation. Es geht dabei, um die konkrete Bündelung vielzähliger Interessen, Wünschen und Forderungen. Diese sind zuerst heterogener Art, da sie aus den unterschiedlichsten Verbänden kommen und dann zu einheitlichen politischen Zielen umgeformt werden müssen. Diese Arbeit ist äußerst aufwendig, aber sehr wichtig für die politische Handlungsfähigkeit eines Verbandes. An diesen Prozess schließt sich die Interessenselektion an. Nicht jede einzelne Meinung oder Forderung kann in die Institutionen übermittelt werden. Wünsche, die von geringem Interesse oder einfach unrealistisch bei der Durchsetzung sind, werden ausgeklammert. Aufgrund dieser Sachlage gibt es Prioritätstableaus, die auf die Mitgliederziele ausgerichtet sind und einen Überblick über kurz-, mittel oder langfristig zu erreichende Ziele geben. Daher ist es für einen Verband von großer Wichtigkeit, die Artikulation von Interessen so deutlich wie möglich zu machen. Es sollen manifeste und gebündelte Forderungen entstehen, die dann an die Institutionen weitergereicht werden. Es zeichnen sich dabei also auch konkrete Positionen von Verbänden ab.^[14]

Weiterhin zeigt sich die Funktion der Integration. Die Einbindung von Bürgerinnen und Bürger in den Staat bzw. die EU liegt dieser Funktion zu Grunde. Das bedeutet, die Einbindung in Vermittlungsprozesse, wo das einzelne Individuum für seine Interessen argumentieren und kämpfen soll. Instanzen der Integration sind hier vor allem die Familie, dann Schulen und ggf. Jugendverbände oder auch Parteien und Kirchen. Die Partizipation von Interessengruppen stellt die Beteiligung am Willensbildungsprozess von Mitgliedern dar. Dieses ist auch nur im Rahmen der Möglichkeiten gegeben. Individuen können ggf. verbandsintern aufsteigen und sich dadurch besonders profilieren, um Kontakt zu höheren Instanzen aufzunehmen. Bereitschaft zur entgeltlosen evtl. ehrenamtlichen Arbeit muss freiwillig bestehen, um seine Chancen der Interesseneinflussnahme zu steigern.^[15]

Die Legitimation gehört zur „Metafunktion“ von Verbänden. Diese verdeutlicht die Bindung der Individuen an die Struktur des politischen Systems, die Akzeptanz demokratischer Verfahren und die Schaffung von Vertrauen in die Effizienz des politischen Systems, durch eine Rückbindung der staatlichen Politik an die gesellschaftliche Realität. Auf Verbandsebene bedeutet die Legitimation eine reelle Chance zur Durchsetzung eigener Interessen und die Teilnahme an politischen Prozessen.^[16]

4. Die Einflussnahme von Verbänden auf Institutionen der EU

Die nächsten Zeilen beschreiben die Beeinflussung von Interessengruppen auf die Europäische Kommission, den Ministerrat und das Europäische Parlament. Wie erfolgreich diese Kanäle in den europäischen Institutionen sein können, hängt beispielsweise von der Ressourcenausstattung des Verbandes, dem Organisationsgrad oder der strategischen Ausrichtung zwischen der europäischen Institution und der Öffentlichkeit ab.^[17] Es sei darauf hingewiesen, dass nicht alle drei Institutionen gleichermaßen interessant für Interessengruppen sind. Hier einmal ein Ausschnitt aus einer Tabelle, die die EU-Kontaktpartner deutscher Verbände und ihre durchschnittliche Bedeutung zeigt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(Quelle: Beichelt, Timm: Deutschland und Europa. S. 176; Stand: 1994)

Man erkennt, dass die Kommission im deutlichen Vorfeld, beispielsweise zum Europäischen Parlament, liegt. Dies begründet sich darin, dass die Kommission als Gesetzinitiativinstitution für Verbände am interessantesten scheint und sie sich dadurch dort die größeren und besseren Möglichkeiten zur Beeinflussung oder Steuerung erhoffen.^[18]

4.1. Die Europäische Kommission

Die Europäische Kommission ist ein Teil der EU-Institutionen und besitzt das Kontroll-, Initiativ- und Exekutivrecht. Es ist ihr nicht möglich, definitive Entscheidungen zu treffen, weil sie lediglich über eigene fachliche Ressourcen verfügt. Trotzdem wird ihre Rolle oft als „Regierung in der Union“ beschrieben.^[19] Zudem ist sie unter den europäischen Rechtssetzungsprozess beteiligten EU-Organen, die unabhängigste Institution. Natürlich richtet sich die Politik der Kommission nach den Bedürfnissen der Mitgliedsstaaten, jedoch hat sie eine andere und unterscheidende machtpolitische Stellung zum Ministerrat und dem EU-Parlament.^[20]

Die Kommission ist gegenüber Lobbyisten sehr aufgeschlossen, da sie von ihnen wichtige Informationen erhält.^[21] Aber das ist nicht der primäre Grund. Aus Bedenken, dass die Verbände die Interessen der Kommission im Rat der EU sabotieren könnten, möchte die Kommission die Interessengruppen konsultieren und sie quasi mit auf ihre Seite ziehen.^[22] Auch andersrum ist der Informationsaustausch gegeben. Die Interessengruppen sind z.B. an Neuerungen und/oder Veränderungen der EU stark interessiert, um sich ggf. mit einzubinden. Sie haben, wie man aus der Tabelle oben entnehmen kann, drei mögliche Bereiche auf die Kommission Einfluss zunehmen. Die Verbände nutzen so also die Chance und versuchen ihr „Glück“ in allen Anlaufstellen. Am beliebtesten ist da die Generaldirektion der Kommission.^[23] Das liegt daran, dass in den Aufgabenbereich der Generaldirektionen auch die Ausarbeitungen neuer Vorschläge für Gesetzesentwürfe liegen.^[24]

Um diesen Prozess beginnen zu können, müssen die Interessengruppen Kontakt zu den Organen aufnehmen. Die Kommission selektiert dabei aus, mit welchen Verbänden sie primär in Verbindung stehen will, welche ihr somit die besseren Informationen beschaffen können. Vorzugsweise werden Sozialpartner (z.B. EGB, UNICE) konsultiert. Europäische Branchenverbände rücken dann beispielsweise weiter nach hinten und sind nicht so interessant. Eine Erklärung dafür ist die, dass letztere eher sektorspezifische Interessen vertreten, die nicht eine so große Vertretung oder Bedeutung in der Bevölkerung wiederfindet.^[25]

[...]

^[1] Vgl. Miroslaw, Matyja: Interessenverbände im Entscheidungsprozess der Europäischen Union, in: Willems, Ulrich (Hg.): Lobbying. Strukturen. Akteure. Strategien. Bürgergesellschaft und Demokratie. Verlag für Sozialwissenschaften. Wiesbaden.2007. S.148 – 168. Hier: S. 148.

^[2] Vgl. ebd. S. 148.

^[3] Vgl. Bundeszentrale für politische Bildung: Europäische Verbände. URL: http://www.bpb.de/nachschlagen/lexika/176904/europaeische-verbaende (09.06.2015).

^[4] Vgl. Woll, Christina: Herrschaft der Lobbyisten in der Europäischen Union? In: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), Band 15-16, 2006, S.33-38. Hier: S. 34.

^[5] Miroslaw, Matyja: Interessenverbände im Entscheidungsprozess der Europäischen Union. S. 149.

^[6] Vgl. Sturm, R./Pehle, H.: Das neue deutsche Regierungssystem: Die Europäisierung von Institutionen, Entscheidungsprozessen und Politikfeldern in der Bundesrepublik Deutschland, 3., akt. u. erw. Aufl., Wiesbaden 2012.S. 159.

^[7] Vgl. Woll, Christina: Herrschaft der Lobbyisten in der Europäischen Union. S. 33.

^[8] Vgl. Schmedes, Hans-Jörg (1): Wirtschafts- und Verbraucherschutzverbände im Mehrebenensystem. Lobbyingaktivitäten britischer, deutscher und europäischer Verbände. Verlag für Sozialwissenschaften. Wiesbaden 2008. S. 158.

^[9] Vgl. Sturm, R./Pehle, H.: Das neue deutsche Regierungssystem. S. 159.

^[10] Vgl. Miroslaw, Matyja: Interessenverbände im Entscheidungsprozess der Europäischen Union. S. 152.

^[11] Vgl. Michalowitz, Irina: Lobbying in der EU. Facultas Verlags- und Buchhandels AG. Wien 2007. S. 74 – 75.

^[12] ebd. S. 75.

^[13] Vgl. ebd. S. 75.

^[14] Vgl. Sebaldt, Martin; Straßner, Alexander: Verbände in der Bundesrepublik Deutschland. Eine Einführung. Verlag für Sozialwissenschaften. Wiesbaden. 2004. S.59ff.

^[15] Vgl. ebd. S.64ff.

^[16] Vgl. ebd. S.70.

^[17] Vgl. Beichelt, Timm: Deutschland und Europa. Die Europäisierung des politischen Systems. Verlag für Sozialwissenschaften. Wiesbaden. 2009. S. 175.

^[18] Michalowitz, Irina: Lobbying in der EU. S. 66.

^[19] Vgl. Miroslaw, Matyja: Interessenverbände im Entscheidungsprozess der Europäischen Union. S. 158.

^[20] Vgl. Classen, Alexander: Interessenvertretung in der Europäischen Union. Zur Rechtsmäßigkeit politischer Einflussnahme. Wiesbaden 2014. S. 64.

^[21] Vgl. Beichelt, Timm: Deutschland und Europa. S. 177.

^[22] Vgl. Miroslaw, Matyja: Interessenverbände im Entscheidungsprozess der Europäischen Union. S. 159.

^[23] Vgl. Beichelt, Timm: Deutschland und Europa. S.177.

^[24] Vgl. Pollak, Johannes; Slominski, Peter: Das politische System der EU. 2. Auflg. Wien. 2012. S. 130.

^[25] Vgl. Miroslaw, Matyja: Interessenverbände im Entscheidungsprozess der Europäischen Union. S. 159.