Das Informationsfreiheitsgesetz. Proaktive Verwaltungstransparenz oder begrenzte Transparenz auf Nachfrage?

Inhalt

1. Reformkontext Regierungskommunikation: Open Government und Informationsfreiheit
1.1 Rechtliche Ausgestaltung der Informationsfreiheit: Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes
1.2. Evaluation des IFG: Passive Transparenz anstatt proaktive Transparenz

2. Spannungsfeld Informationsfreiheit - Verwaltungstransparenz gegen Arkanprinzip ?

3. Ausblick: Positionen der Parteien zur Informationsfreiheit: Politisierung und Reformblockade?

4.Literaturübersicht:

1. Reformkontext Regierungskommunikation: Open Government und Informationsfreiheit

Gegenstand dieser Arbeit ist es, die Idee des Staatsleitbildes des Open Government und die Umsetzung dieser Idee in Deutschland exemplarisch anhand der Implementierung des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes zu erörtern, und die praktischen Implikationen für das konkrete Verwaltungshandeln- insbesondere im Hinblick auf die Regierungs- und Verwaltungskommunikation zu analysieren.

Es wird in der Literatur zur Regierungs- und Verwaltungskommunikation die These vertreten, dass die Rahmenbedingungen der Regierungs- und Verwaltungskommunikation verschiedenen technischen, medialen, gesellschaftlichen und rechtlichen Einflüssen unterliegen, die sowohl die Funktion von Kommunikation und auch die Art und Weise der Kommunikation verändert haben und verändern.

Während früher die Herstellung von Politik und die Kommunikation derselben voneinander getrennte Prozesse waren, herrscht heute im Idealfall ein beständiger Dialog zwischen den Anspruchsgruppen aus Zivilgesellschaft, Wirtschaft und politischen Entscheidungsträgern in Verwaltung und Politik vor, mit dem Ziel, Innovationspotenziale freizusetzen, eine breite Partizipation zu gewährleisten und das Gemeinwohl gemeinsam zu gestalten. Eine Bedingung dieses ständigen Kommunikations- und Legitimationsprozesses, ist ein Zustand der als Open Government charakterisiert wird und beinhaltet, dass die mit Steuergeld erhobenen Daten und Informationen von der Verwaltung der Öffentlichkeit zur Nutzung zugänglich gemacht bzw. überlassen werden.^[1]

Ein exemplarischer Ausdruck dieses Wandels der Kommunikationsprozesse und der Staatstätigkeit spiegelt sich im Begriff Open Government wieder. Open Government steht als verwaltungspolitischer Sammelbegriff für den Einsatz von verschiedenen Instrumenten, unter Berücksichtigung von modernen Informations- und Kommunikationstechnologien, die das Interaktionsverhältnis zwischen Staat, konkret der Verwaltung, Zivilgesellschaft und Wirtschaft verändern und öffnen sollen. Open Government steht sowohl für eine Perspektive auf konkrete Instrumente zur Staats- und Verwaltungsreform, die als Organisationsinnovation begriffen werden, aber auch gleichzeitig für eine Bewegung von zivilgesellschaftlichen Akteuren und Initiativen, die unterschiedliche Ziele verfolgen und Interessen vertreten^[2]

Das gemeinsame Wesensmerkmal und Grundbedingung der Open Government Bewegung ist die Idee, dass der Staat die mit Steuergeld erhobenen Daten und Informationen der Öffentlichkeit zur Verfügung stellen sollte bzw. eine Nutzung durch die allgemeine Öffentlichkeit ggf. aktiv fördern sollte.^[3]

Die konkrete Ausgestaltung dieser strukturellen Grundbedingung des Open Government erfolgt hierzulande unter anderem durch das Recht auf Informationsfreiheit auf Landes- und auf Bundesebene. Die Informationsfreiheit wird auf Bundesebene durch das Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes^[4] gewährt, wonach dem Individuum gegenüber der Verwaltung das Recht auf freien Zugang zu amtlichen Informationen zukommt.^[5]

Diese Öffnung des Staates wird als Wesensmerkmal von Good Governance, der Guten Regierungsführung begriffen, da folgende Ziele damit erreicht werden sollen:

- Durch das transparente Staats- und Verwaltungshandeln soll die Legitimität des politischen Systems insgesamt gefördert werden;
- Die Verfügbarkeit von Informationen und Daten soll eine stärkere Partizipation der mitwirkungsinteressierten Bürger und Organisationen der Zivilgesellschaft ermöglicht werden;
- Die Rechenschaftspflicht der politischen Verantwortlichen gegenüber dem demokratischen Souverän soll gestärkt werden und eine Kontrolle ermöglichen.

Open Government kann somit als verwaltungspolitisches Leitbild in Kombination mit der Informationsfreiheit, als individueller Rechtsanspruch gegenüber der Verwaltung, in den Kontext des Staatsleitbildes des aktivierenden Staates gesetzt werden, da dieses Leitbild der Staatstätigkeit davon ausgeht, dass die staatliche Intervention in gesellschaftliche Subsysteme ohne die aktive Einbeziehung der gesellschaftlichen Akteure nicht erfolgversprechend ist.^[6]

Welche Implikationen ergeben sich aus diesen Überlegungen zur Zukunft der Staatstätigkeit und Reformleitbildern des Open Government für das weite Feld der Regierungs- bzw. Verwaltungskommunikation?

Mit dem Open Government- Leitbild und der Informationsfreiheit verbindet sich die Hoffnung auf eine intensivere Form der Interaktion des Staates mit den Akteuren der Zivilgesellschaft, die durch ein höheres Maß an Offenheit, Transparenz und Informationsaustausch gekennzeichnet ist und so Innovationspotenziale ermöglichen soll, Transaktionskosten in der Politikvermittlung senkt und ein höheres Level der Partizipation an demokratischen Entscheidungsprozessen ermöglichen soll.^[7]

Aus diesen Überlegungen, die die Informationsfreiheit als Bestandteil des Open Government-Ansatzes verstehen, ergibt die sich die Fragestellung welche Effekte sich durch die Stärkung der Informationsfreiheit im Hinblick auf die Regierungs- und Verwaltungskommunikation ergeben und inwiefern ein Paradigmenwechsel in der deutschen Verwaltung vom Amtsgeheimnis zur Transparenz stattfindet.

Hier folge ich der These, dass eine erfolgreiche Implementation der Informationsfreiheit und die Nutzung durch mitwirkungsinteressierte Bürger einen kulturellen Wandel im Selbstverständnis der Verwaltung voraussetzt, die aus traditionellen Gründen von der Idee des Amtsgeheimnis geprägt ist.

Da die Informationsfreiheit im internationalen Vergleich eine relativ junge Entwicklung in Deutschland ist, werde ich die Einführung und die Ziele des Gesetzes zur Informationsfreiheit auf Bundesebene kurz nachzeichnen und darauf aufbauend bestehende Implementationsprobleme anhand der Evaluation des IFG darstellen, die auf ein Spannungsfeld zwischen der Informationsfreiheit und dem effizienten Staats- und Verwaltungshandeln hindeuten.

Abschließend werde ich die Positionen der politischen Parteien zur Weiterentwicklung der Informationsfreiheit kurz wiedergeben, um Entwicklungsmöglichkeiten aufzuzeigen.

1.1 Rechtliche Ausgestaltung der Informationsfreiheit: Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes

Die rechtliche Grundlage für die Informationsfreiheit in Deutschland bilden die Informationsfreiheitsgesetze der Länder und das Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes Informationsfreiheitsgesetz des Bundes (IFG), im Folgenden auch Informationsfreiheitsgesetz genannt, welches vergleichsweise spät, nämlich in 2006 erstmalig in Kraft getreten ist und auf eine Initiative der rot-grünen Bundesregierung zurückzuführen ist.^[8]

Weitere maßgebliche Rechtgrundlagen, die ähnliche Informationsrechte des Individuums gegenüber Staat und Verwaltung begründen und bereits zu einem früheren Zeitpunkt in Kraft traten, wie beispielsweise die Umweltinformationsgesetz der Länder oder das Akteneinsichtsrecht aus dem Verwaltungsverfahrensgesetz, sind hier nicht Gegenstand der Darstellung, da ihr funktionaler Geltungsbereich, im Vergleich zum IFG des Bundes, als selektiv bezeichnet werden kann. Ebenso von der Betrachtung ausgenommen sind die Informationsfreiheitsgesetze der Bundesländer, die jeweils, mit Ausnahme von Niedersachsen, Sachsen, Hessen, Bayern und Baden-Württemberg, eigene Regelungen zur Informationsfreiheit getroffen haben.^[9]

Im internationalen Vergleich fällt allerdings auf, dass die Informationsfreiheit der Verwaltung und die Transparenz gegenüber Akteuren der Zivilgesellschaft als Ganzes in Deutschland weniger stark ausgeprägt sind, als es in Schweden oder den Vereinigten Staaten der Fall ist. Es deshalb oft konstatiert, dass das Thema der Informationsfreiheit eine starke skandinavische bzw. angelsächsische Prägung aufweist, die dem historischen Grundsatz der Amtsverschwiegenheit in der deutschen Verwaltung entgegensteht.^[10]

Durch das IFG sollten konkret folgende Ziele erreicht werden: „[…] das Verwaltungshandeln des Bundes durch erleichterten Informationszugang transparenter gestalten. Die demokratischen Beteiligungsrechte der Bürgerinnen und Bürger werden gestärkt.“^[11]

Allerdings wurde der Informationsanspruch begrenzt, das Recht auf Auskunft oder Akteneinsicht gilt laut IFG nicht, wenn besondere öffentliche Belange, konkret nachrichtendienstliche Informationen und Inhalte die die innere und äußere Sicherheit betreffen, dem Informationsanspruch des Bürgers entgegenstehen, laufende behördliche Entscheidungsprozesse davon berührt werden, sowie auch personenbezogene Daten von Dritten oder Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse sowie geistiges Eigentum von externen davon berührt werden.^[12] Es wurde mithin kritisiert, dass das IFG aufgrund der vielen Ausnahmen, die der Verwaltungstransparenz zuwiderlaufen, nicht geeignet sei um dem Ziel der Informationsfreiheit zu dienen^[13]

[...]

^[1] Vgl. Hill, Herrmann: 2013. S. 73. Wobei bemerkt wird, dass die begriffliche und konzeptuelle Unschärfe in Kombination mit einer breiten Verwendung des Begriffes Open Government eine wissenschaftliche Analyse erschwert. Daraus ergeben sich Abgrenzungsschwierigkeiten zu verwandten Begriffen, wie z.B. beim Begriff des Collaborative Government, näher dazu bei Edelmann, Noella et.al.: 2012. S.21.

^[2] Vgl. Hill, Herrmann: 2010. S. 114 ff.

^[3] Vgl. Ebd.Der Begriff Open Government wird normativ aufgeladen und das Potential zugeschrieben das demokratische System durch eine höhere Partizipation neu zu beleben. Siehe näher: Arbeitskreis Open Government. Abrufbar unter: http://opengovpartnership.de/ueber-uns/

^[4] Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (IFG) Abrufbar unter: http://www.gesetze-im-internet.de/ifg/

^[5] Vgl. Internetauftritt des Bundesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit. Abrufbar unter: http://www.bfdi.bund.de/DE/INFOFREIHEIT/INFOFREIHEIT_node.html

^[6] Vgl. Jann, Werner/ Bogumil, Jörg: 2009. S. 50f. und 213-214.

^[7] Vgl. Hill, Hermann:2013. S. 72-73 sowie auch bei Hill, Hermann: 2004. S.9. und stärker aus der Governance- Perspektive, die Informationsfreiheit als Funktionsbedingung der Demokratie begreift bei Pernice, Ingolf:2012. S. 5-6.

^[8] Vgl. BT Drucksache 15/4493 vom 14.12.2004. Abrufbar unter: http://dip.bundestag.de/extrakt/15/019/15019585.html

^[9] Vgl. Netzwerke Recherche: Informationsfreiheit und Auskunftsrechte. Abrufbar unter: https://netzwerkrecherche.org/handwerk/informationsfreiheit-und-auskunftsrechte/ifg-guide/IFG-Landesgesetze/

^[10] Vgl. Transparency International Deutschland e.V.: Informationsfreiheit. Abrufbar unter: https://www.transparency.de/Informationsfreiheit.85.0.html

^[11] Vgl. BT Drucksache 15/4493 vom 14.12.2004. Abrufbar unter: http://dip.bundestag.de/extrakt/15/019/15019585.html

^[12] Vgl. § 3-6 IFG.

^[13] Vgl. Redelfs, Manfred: 2007.S. 115-116.