Die Gründe für die Einführung einer Finanztransaktionssteuer in der Europäischen Union. Eine kritische Beurteilung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Beteiligung des Finanzsektors an den Kosten der Krise

3. Eindämmung „Schädlicher“ Transaktionen als Beitrag zur Stabilität im Finanzsystem

4. Besteuerung ökonomischer Reingewinne durch die Sonderstellung des Finanzsektors

5. Umsatzsteuerbefreiung von Finanzdienstleistungen

6. Fazit

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Die weltweite Finanz- und Wirtschaftskrise der Jahre 2007 – 2009 erforderte von vielen europäischen Staaten enorme finanzielle Anstrengungen, um die Folgen der Krise abzumildern. Die staatlichen Mittel wurden dabei fast ausschließlich schuldenfinanziert und insbesondere zur Rettung des Bankensystems verwendet, das sich zu dieser Zeit in einem für die gesamte Wirtschaft bedrohlichen Zustand befand. Die Aufnahme zusätzlicher Schulden zur Finanzierung der Rettungs- und Konjunkturprogramme resultierte in stark ansteigenden staatlichen Schuldenständen, die schließlich Rekordniveau erreichten. Diese Situation markiert zugleich den Beginn der europäischen Staatsschuldenkrise, die bis zum heutigen Tage anhält. Seitdem gibt es in der Europäischen Union Bestrebungen, den Finanzsektor, der als Auslöser der Krise angesehen wird, an den Kosten der Krise zu beteiligen. Als ein Instrument zur Beteiligung des Sektors wurde bereits ab dem Jahre 2010 in der Europäischen Union die Einführung einer Steuer auf Finanztransaktionen vorgeschlagen.^[1]

Seit dem 28. September 2011 liegt nunmehr ein Richtlinienvorschlag der Europäischen Kommission zur Einführung eines gemeinsamen Finanztransaktionssteuersystems in der Europäischen Union vor.^[2] Der Vorschlag wurde und wird in Fachkreisen, Politik und Öffentlichkeit kontrovers diskutiert. Mit Keynes, Tobin und Stiglitz , die zu ihrer Zeit eine Finanztransaktionssteuer (abgekürzt „FTS“) forderten, hat sie bereits prominente Fürsprecher gefunden.^[3] Die Befürworter erwarten, dass die Finanztransaktionssteuer die Effizienz und Stabilität der Finanzmärkte erhöhen kann, den Finanzsektor substanziell an den Krisenkosten beteiligen würde und ein hohes Steueraufkommen generiert. Die Gegner warnen dagegen vor den negativen Folgen für die Wirtschaft, den unvorhersehbaren Auswirkungen auf den Finanzmarkt und wesentlichen Verlagerungen von Finanztransaktionen in das außereuropäische Ausland. Die Zielsetzung dieser Untersuchung besteht darin, die Gründe für die Einführung einer FTS einer kritischen Beurteilung zu unterziehen.

2. Beteiligung des Finanzsektors an den Kosten der Krise

Eines der wichtigsten Argumente, das zur Rechtfertigung zusätzlicher Besteuerung des Finanzsektors herangezogen wird, ist die angemessene Beteiligung dieses Sektors an den Kosten der Finanz- und Wirtschaftskrise. Zunächst folgt ein Überblick über die finanziellen Belastungen der EU-Mitgliedstaaten, die in den letzten Jahren aufgrund der Krise entstanden sind.

Die staatlichen Hilfen der europäischen Mitgliedstaaten zur Stützung des Finanzsektors nahmen in der Krise exorbitante Ausmaße an. So wurden von 2008 bis 2010 Mittel in Höhe von 4,6 Bio. Euro für Bürgschaften, Garantien und Kapitalspritzen für Finanzinstitute bereitgestellt, die in Schwierigkeiten geraten waren.^[4] Eine Summe, die 39 % des BIP der gesamten EU im Jahre 2009 entspricht. Davon wurden im Jahre 2009 schließlich 1,1 Bio. Euro in Anspruch genommen, der tatsächliche finanzielle Vorteil des Finanzsektors durch die staatlichen Mittel belief sich auf 350 Mrd. Euro. Inzwischen wurden die Hilfen in Teilen auch wieder zurückgezahlt. Zur Stützung der Realwirtschaft wurden darüber hinaus noch über 550 Mrd. Euro für nationale Konjunkturprogramme bereitgestellt.

In der Folge erreichten die Defizite und Staatsschulden der europäischen Mitgliedstaaten aufgrund der staatlichen Hilfen und der heftigen Rezession neue Rekordstände. So erhöhte sich die Staatsverschuldung von 2007 bis 2012 um etwa 23 Prozentpunkte auf 83 % des BIP im EU-Durchschnitt. Die zusätzliche Besteuerung der Finanzbranche könnte daher ein Mittel sein, zur Konsolidierung der öffentlichen Haushalte beizutragen.

Die EU-Kommission ist der Ansicht, dass insbesondere der Finanzsektor zur Entstehung der Krise beigetragen hat und zu einem großen Teil für das Ansteigen der Staatsschulden verantwortlich ist.^[5] Bei der Entstehung der Krise spielten bestimmte makro- und mikroökonomische Fehlentwicklungen eine große Rolle.^[6] Dazu gehören u. a. der enorme Preisverfall auf dem US-Immobilienmarkt, unzureichende Bankenaufsicht, Fehlbewertungen durch Ratingagenturen, Probleme im Risikomanagement sowie Fehlanreize in den Vergütungssystemen der Finanzinstitute. Damit wird auch deutlich, dass nicht der Finanzsektor alleine für die Krise verantwortlich ist. Es dürfte aber unbestritten sein, dass er eine Mitschuld an der Verursachung und Verschärfung der Krise trägt.

Aus der Vergangenheit heraus ließe sich also in gewissem Maße eine zusätzliche Besteuerung des Finanzsektors rechtfertigen.^[7] Zum Beispiel wären zweckgebundene Beiträge zur Tilgung der staatlichen Hilfen und der damit verbundenen zusätzlichen Schulden denkbar. Ein anderes Beispiel sind Abgaben, die in Fonds fließen, der dann bei Notfällen wie Bankeninsolvenzen eingesetzt werden könnte, um zukünftige staatliche Hilfsaktionen zu vermeiden (wie die sog. Bankenabgabe^[8] in Deutschland). Die Rechtfertigung einer dauerhaften Besteuerung aufgrund der Mitschuld an der Krise ist abhängig vom Standpunkt des Beurteilenden. Da die Rettungsprogramme für den Finanzsektor durch enorme Steuerbeträge finanziert wurden, ist die Forderung nach einer zusätzlichen Besteuerung aus Sicht der europäischen Bevölkerung und der Politik nur verständlich.

Nun kann die Frage aufgeworfen werden, ob die steuerliche Belastung der gesamten Finanzbranche gerechtfertigt werden kann. Denn einige Finanzinstitute nahmen gar keine staatlichen Hilfen in Anspruch und waren auch nicht an der Verursachung der Krise beteiligt. Allerdings haben auch diese Institute von den staatlichen Unterstützungen profitiert, weil damit das gesamte Finanzsystem stabilisiert und die Geschäfte mit anderen Finanzakteuren gefördert wurden.

Die zusätzliche Besteuerung des Finanzsektors wäre jedenfalls eher gerechtfertigt als eine Mehrbelastung der privaten Haushalte über die höhere Besteuerung von Lohneinkommen oder über höhere Umsatzsteuern, wenn der einzige Zweck der Erhebung die Konsolidierung der Staatshaushalte sein sollte. Dies ist insbesondere vor dem Hintergrund der geringeren Besteuerung von Kapital- und Gewinneinkommen im Vergleich zu Lohneinkommen sowie dem gestiegenen Anteil von Kapital- und Gewinneinkommen am Volkseinkommen zu sehen.^[9]

Ob die zusätzliche Besteuerung zur Beteiligung des Finanzsektors an den Kosten der Krise gerechtfertigt ist, kann objektiv kaum beantwortet werden. In den folgenden Abschnitten werden aber noch weitere Gründe angeführt, die für eine zusätzliche Besteuerung durch eine FTS sprechen könnten.

3. Eindämmung „Schädlicher“ Transaktionen als Beitrag zur Stabilität im Finanzsystem

Die EU-Kommission erwartet von der Einführung der FTS neben der Generierung von Steueraufkommen auch positive Lenkungswirkungen.^[10] Es wird angenommen, dass die Finanzmärkte aufgrund der Dominanz kurzfristiger spekulativer Transaktionen durch ein Übermaß an Liquidität geprägt sind.^[11] Spekulation erhöht dabei die kurzfristige Volatilität von Preisen an den Finanzmärkten und führt darüber hinaus zu langfristigen Schwankungen von Preisen, die für die Weltwirtschaft besonders wichtig sind. Damit ruft sie negative Auswirkungen auf die Realwirtschaft hervor. Durch die Besteuerung von Finanztransaktionen sollen diese schädlichen kurzfristigen Spekulationen und hochriskante Handelsgeschäfte eingedämmt werden und damit die Preisvolatilität und die exzessive Liquidität am Finanzmarkt verringert werden.^[12] Im Ergebnis soll dadurch die Effizienz und Stabilität der Finanzmärkte erhöht werden, was sich auch für die Realwirtschaft positiv auswirken würde.

Die FTS ist als Bruttoumsatzsteuer ausgestaltet ist, daher kommt es beim häufigen Umschlag von Finanzinstrumenten zu einem Kaskadeneffekt.^[13] Da bei jedem Kauf und Verkauf FTS anfällt, unterliegt der kurzfristige Handel häufiger der Besteuerung als langfristige Investitionen. Auf diese Weise begünstigt die FTS Anlagestrategien, die auf langfristigen Haltedauern basieren, und benachteiligt den kurzfristigen Handel und Spekulationsgeschäfte. Es ist also tatsächlich davon auszugehen, dass die FTS die Spekulation am Finanzmarkt unattraktiver macht und auf diesem Wege eindämmt.

Die Folgenabschätzung zum EU-Richtlinienvorschlag zeigt, dass sich durch die steuerbedingte Erhöhung der Transaktionskosten das Verhalten der Marktteilnehmer ändern würde. Dies gilt für den automatisierten Handel und dabei insbesondere für den Hochfrequenzhandel, bei dem extrem kurzfristig hohe Summen mit nur sehr geringen Gewinnmargen bewegt werden. Der Hochfrequenzhandel steht im Verdacht, den Herdentrieb auf den Finanzmärkten zu verstärken und damit Preisblasen zu fördern.^[14] Darüber hinaus können die Handelscomputer durch ihre enorme Schnelligkeit auf Kosten anderer Marktteilnehmer wie Pensionsfonds Arbitrage betreiben. Gibt ein Pensionsfonds beispielsweise einen Kaufauftrag für eine Aktie aus, kann der Handelscomputer dem Pensionsfonds zuvor kommen und selbst diese Aktie kaufen, um sie dann gewinnbringend an den Pensionsfonds weiterzuverkaufen. Durch die FTS wird dieses Geschäftsmodell weniger profitabel. Die Folge wäre, dass die Handelsalgorithmen dergestalt angepasst werden müssten, dass weniger Transaktionen, aber mit höheren Gewinnmargen durchgeführt werden.^[15] Schätzungen zufolge liegt der Marktanteil des Hochfrequenzhandels in den europäischen Finanzmärkten zwischen 30 und 40 %.^[16] Vor diesem Hintergrund wäre ein Rückgang des Hochfrequenzhandels durch die Einführung einer FTS zu begrüßen.

Das DIW erwartet von der Einführung einer FTS auch, dass Finanzinnovationen wie die CDOs, die zum Ausbruch der Finanzkrise beitrugen, an Attraktivität verlieren werden, da sie auf vielfachen Transaktionen beruhen und die Steuerlast dementsprechend hoch wäre.^[17] Dasselbe gilt für Kreditversicherungen, die aus rein spekulativen Gründen erzeugt werden. Außerdem rechnet das DIW damit, dass aus Regulierungssicht unerwünschte Aktivitäten durch die FTS eingedämmt werden. Zum einen werden bestimmte kurzzeitig getätigte RePo-Geschäfte steuerlich belastet. Das sind vereinbarte Geschäfte, die aus dem Verkauf und anschließendem Rückkauf von Anleihen bestehen. Diese können für eine künstliche Erhöhung der Eigenkapitalquoten von Finanzinstituten genutzt werden, um beispielsweise Vorgaben der Bankenaufsicht einzuhalten. Zum anderen werden Geschäftsauslagerungen in das Schattenbankensystem unattraktiver, weil die Handelsgeschäfte mit anderen selbständigen Einheiten (wie Zweckgesellschaften) dann der FTS unterliegen. Das ist deshalb positiv zu bewerten, weil Schattenbanken einer geringeren Regulierung unterliegen und daraus ein erhöhtes Risiko für das Finanzsystem hervorgeht.

Allerdings ist bei der Beurteilung darauf zu achten, dass nicht pauschal zwischen kurzfristigen schädlichen und langfristigen nützlichen Transaktionen unterschieden werden kann.^[18] Es gibt eine Vielzahl kurzfristiger Transaktionen, die der Realwirtschaft Nutzen stiften et vice versa. Die Haltedauer eines Finanzinstruments kann nicht undifferenziert als Indikator für die Nützlichkeit bzw. Schädlichkeit herangezogen werden. Die FTS besteuert alle Finanztransaktionen, unabhängig von dem damit verbundenen systemischen Risiko. Daher kann sie auch zu negativen Lenkungswirkungen führen, wenn förderliche kurzfristige Transaktionen vermindert werden. Insgesamt gibt es aber genügend Anhaltspunkte dafür, dass die FTS über positive Lenkungswirkungen verfügt und zur Stabilität und Effizienz im Finanzsystem beitragen kann.

4. Besteuerung ökonomischer Reingewinne durch die Sonderstellung des Finanzsektors

Ein weiteres Argument für die Besteuerung des Finanzsektors ist, dass Finanzinstitute aufgrund ihrer besonderen Stellung in der Volkswirtschaft und regulatorischer Besonderheiten ökonomische Reingewinne erzielen könnten. Die EU-Kommission hat dies zwar nicht explizit als Grund für die Einführung einer FTS genannt, allerdings wurde das Argument in der Folgenabschätzung zum Richtlinienvorschlag untersucht. Als ökonomische Reingewinne oder auch ökonomische Renten werden hier Gewinne bezeichnet, die über der marktüblichen Entlohnung liegen und nicht durch Produktivitätsvorsprünge erklärt werden können.^[19] Wenn Finanzunternehmen tatsächlich in der Lage sind, ökonomische Renten zu erwirtschaften, sollten diese aus ökonomischer Sicht auch besteuert werden.^[20] Zunächst wird nun untersucht, ob es in der EU bereits Steuern gibt, die ökonomische Reingewinne von Finanzinstituten belasten sollen. Danach wird geprüft, ob Finanzinstitute tatsächlich ökonomische Reingewinne erzielen können.

Für Finanzinstitute gelten im Hinblick auf die Einkommens- bzw. Körperschaftsbesteuerung grundsätzlich die gleichen Vorschriften wie für alle anderen Wirtschaftsunternehmen.^[21] Auch die Besteuerung von Löhnen unterscheidet sich in der Finanzbranche nicht von den allgemeinen Regeln. Ein Unterschied zur Besteuerung anderer Wirtschaftszweige besteht dagegen in der Umsatzsteuerbefreiung für die meisten Finanzdienstleistungen, aus der sich für Finanzunternehmen ein steuerlicher Vorteil ergeben könnte. Dieser Aspekt wird im nächsten Abschnitt näher diskutiert. In einigen europäischen Staaten werden Bankenabgaben erhoben, die entweder als Beiträge oder Steuern in bestimmte Fonds oder öffentliche Haushalte fließen. Mit Bankenabgaben soll prinzipiell das von einem Finanzinstitut ausgehende Risiko ins Auge gefasst werden, deshalb orientiert man sich bei der Besteuerung an risikobehafteten Bilanzposten wie bestimmten Aktiva oder Schulden. Der erzielte Gewinn spielt dabei eine untergeordnete Rolle.^[22] Im Ergebnis existieren in der EU zurzeit keine Steuern zur zusätzlichen Belastung ökonomischer Reingewinne.

[...]

^[1] Zum Beispiel die Mitteilung der Europäischen Kommission vom 07.10.2010 über die Besteuerung des Finanzsektors in der Europäischen Union (KOM 2010, 549).

^[2] Europäische Kommission, KOM(2011) 549.

^[3] Die drei genannten Ökonomen forderten die Einführung einer FTS aus unterschiedlichen Gründen, siehe hierzu Keynes 1936, Tobin 1978, Stiglitz 1989.

^[4] Vgl. hierzu und im Folgenden Europäische Kommission, SEC(2010) 1462; vgl. hierzu und im Folgenden Hemmelgarn, IFSt 2011, S. 10.

^[5] Vgl. Europäische Kommission, KOM(2010) 549, S. 3.

^[6] Vgl. hierzu und im Folgenden Hemmelgarn, IFSt 2011, S. 7-9.

^[7] Vgl. hierzu und im Folgenden Hemmelgarn, IFSt 2011, S. 13.

^[8] Siehe Restrukturierungsfondsgesetz - RStruktFG.

^[9] Vgl. zum Beispiel WSI (Verteilungsbericht - Lohneinkommen verlieren an Boden 2011), abgerufen am: 03.09.2012.

^[10] Vgl. hierzu und im Folgenden Europäische Kommission, KOM(2011) 594, S. 3.

^[11] Vgl. hierzu und im Folgenden Schulmeister, WIFO 2009, S. 3 f.

^[12] Vgl. Hemmelgarn, IFSt 2011, S. 39.

^[13] Vgl. hierzu und im Folgenden Vogel, IStR 2012, S. 15.

^[14] Vgl. hierzu und im Folgenden DIW Berlin (2012), Finanztransaktionssteuer, S. 7.

^[15] Vgl. Europäische Kommission, KOM(2011) 594, S. 5.

^[16] Vgl. hierzu Schulmeister/Sokoll, WIFO 2011, S. 18 f.

^[17] Vgl. hierzu und im Folgenden DIW Berlin (2012), Finanztransaktionssteuer, S. 5 f.

^[18] Vgl. hierzu und im Folgenden Vogel, IStR 2012, S. 15.

^[19] Vgl. Hemmelgarn, IFSt 2011, S. 15 f.

^[20] Vgl. Hemmelgarn, IFSt 2011, S. 14.

^[21] Vgl. hierzu und im Folgenden Europäische Kommission (2012), Technical Fiche - Tax Contribution of the Financial Sector, S. 2 f.; vgl. Hemmelgarn, IFSt 2011, S. 28.

^[22] Siehe hierzu eine detaillierte Übersicht zur Besteuerung des Finanzsektors in Europa: Europäische Kommission (2012), Technical Fiche - Tax Contribution of the Financial Sector, S. 8-17.