Gestión Urbanística E Institucionalidad En América Del Sur


Tesis de Maestría, 2014
351 Páginas, Calificación: 8,0

Extracto

TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCIÓN..

CAPITULO UNO.LA PRODUCCIÓN DE LA CIUDAD LATINOAMERICANA Y LOS DIVERSOS PROCESOS MACRO QUE LA DETERMINAN.
1.1. CONTEXTO INSTITUCIONAL.
1.1.1. Principio de separación de poderes.
1.1.2. Forma de organización del Estado.
1.1.3. Principio de descentralización administrativa del poder
1.2. EL PATRÓN DE CONFORMACIÓN PROPIO DE LA CIUDAD LATINOAMERICANA..
1.3. RECORTE TEMPORAL UNO: DÉCADA DE 1990.
1.3.1. Marco de referencia económico y social
1.3.1.1. Capacidad de intervención del Estado.
1.3.1.2. Proceso de reestructuración urbana.
1.3.1.2.1. El fenómeno de la suburbanización.
1.3.1.3. La ocupación del suelo basada en el diferenciado poder económico de lapoblación.
1.3.1.3.1. El fenómeno de las urbanizaciones cerradas.
1.3.2. Marco de referencia del contexto político e institucional
1.3.2.1. Forma de organización del Estado colombiano.
1.3.2.2. Forma de organización del Estado argentino.
1.3.3. Gestión urbanística durante los años 1990.
1.4. RECORTE TEMPORAL DOS: DÉCADA DE LOS 2000.
1.4.1. Marco de referencia económico y social
1.4.2. Marco de referencia político e institucional
1.4.3. Gestión urbanística durante los años 2000.
1.5 DIMENSIONES DE LA GESTIÓN URBANÍSTICA EN EL NIVEL NACIONAL DE GOBIERNO.

CAPITULO DOS.CONFIGURACIÓN DE LAS ÁREAS METROPOLITANAS: PROCESOS Y LÓGICAS EN LOS CASOS DE BOGOTÁ Y BUENOS AIRES..
2.1. CONFIGURACIÓN DE LAS ÁREAS METROPOLITANAS DE BOGOTÁ Y BUENOS AIRES..
2.1.1. Área metropolitana de Bogotá (AMB)
2.1.1.1. Relaciones metropolitanas Bogotá - Chía.
2.1.2. Área metropolitana de Buenos Aires (AMBA)
2.1.2.1. Relaciones metropolitanas Buenos Aires – Pilar
2.2. BREVE ESTADO DE SITUACIÓN DE LA GESTIÓN URBANÍSTICA EN LAS ÁREAS METROPOLITANAS DE BOGOTÁ Y BUENOS AIRES
2.2.1. Gestión urbanística en el área metropolitana de Bogotá.
2.2.1.1. Recorte temporal uno: década de 1990.
2.2.1.2. Recorte temporal dos: década de los 2000.
2.2.2. Gestión urbanística en el área metropolitana de Buenos Aires.
2.2.2.1. Recorte temporal uno: década de 1990.
2.2.2.2. Recorte temporal dos: década de los 2000.
2.3. DIMENSIONES DE LA GESTIÓN URBANÍSTICA EN EL NIVEL INTERMEDIO DE GOBIERNO

CAPITULO TRES.ESTUDIOS DE CASO SOBRE LA GESTIÓN URBANÍSTICA DE LAS URBANIZACIONES CERRADAS
3.1. MUNICIPIO DE CHÍA..
3.1.1. Primera UC de referencia: Condominio Santa Ana
3.1.2. Segunda UC de referencia: Hacienda El Fontanar
3.2. MUNICIPIO DE PILAR..
3.2.1. Primera UC de referencia: Estancias del Pilar
3.2.2. Segunda UC de referencia: Pilará
3.3. DIMENSIONES DE LA GESTIÓN URBANÍSTICA EN EL NIVEL LOCAL DE GOBIERNO

CAPÍTULO CUATRO:REFLEXIONES FINALES
4.1. INCIDENCIA DEL CONTEXTO INSTITUCIONAL EN LA GESTIÓN URBANÍSTICA DE UC
4.2. MAYOR INCIDENCIA DE LOS NIVELES LOCALES DE GOBIERNO FRENTE A LA GESTIÓN URBANÍSTICA DE UC
4.3. BREVES RECOMENDACIONES DE CIERRE
4.3.1. Recomendaciones a las autoridades de los gobiernos locales
4.3.2. Recomendaciones para futuros estudios que puedan derivarse de estaTesis

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

ENTREVISTAS REALIZADAS

OTRAS FUENTES DE INFORMACIÓN

GLOSARIO

ANEXOS..

AGRADECIMIENTOS

Serían muchas las personas a las que tendría que mencionar aquí para darles mi más sentido agradecimiento por la ayuda recibida durante el desarrollo de esta investigación. No sólo como activos/as cuestionadores/as o sugerentes de lo que estaba haciendo, pues muchos fueron los caminos recorridos antes de llegar a éste resultado final, sino también como silenciosos acompañantes durante las largas jornadas de trabajo. Sin embargo, prefiero simplemente limitarme a decirles a todos/as y a cada uno/a, ellos/as saben quiénes son,¡Gracias totales!

RESUMEN

La presente investigación aborda los mecanismos e instrumentos de gestión urbanística implementados en dos contextos institucionales diferentes en torno a uno de los procesos de ocupación del suelo más difundidos en las ciudades latinoamericanas: el fenómeno de las urbanizaciones cerradas (UC).

En tanto que la gestión urbanística es tributaria y específica del contexto institucional de cada Estado, se tomaron dos países suramericanos institucionalmente bien diferenciados para hacer la comparación de la gestión urbanística desplegada sobre el fenómeno territorial compartido (UC): Colombia y Argentina.

En cada país, se eligió un municipio perteneciente a su principal área metropolitana, Chía en la metrópolis bogotana y Pilar en la de Buenos Aires, con la intención de develar las divergencias y similitudes en la lógica de actuación de los actores involucrados en la gestión urbanística. Para conocer las posibilidades y limitaciones de los instrumentos de ordenamiento territorial implementados frente a las UC en cada localidad, se eligieron dos UC de referencia consideradas como representativas según una serie de características: Condominio Santa Ana de Chía y Hacienda El Fontanar del lado colombiano y Estancias del Pilar y Pilará del lado argentino.

Palabras claves: Gestión Urbanística, Contexto institucional, Urbanizaciones Cerradas.

AUTOR

Especialista y magíster en Planificación Urbana y Regional por la Universidad de Buenos Aires y Sociólogo por la Universidad Nacional de Colombia, con experiencia en procesos de gestión urbana en Colombia (Chía) y Argentina (Morón). Actualmente se encuentra inscrito en proyectos de investigación en el campo de las ciencias sociales (en el tema espacio público) y del urbanismo, al tiempo que trabaja la gestión social desde el Instituto Distrital de Recreación y Deporte de la ciudad de Bogotá DC. Entre otras experiencias profesionales, está la docencia en seminarios relacionados con la demografía y el gobierno urbano en la Universidad Nacional de Colombia.

Alejandro Mendoza Jaramillo

PRÓLOGO

La Gestión Urbanística es una componente muy relevante de la Gestión Urbana. No obstante, muchas veces suele ser subestimada frente a la premura que requieren otro tipo de componentes como las relativas a las Políticas de Salud o Educación, e incluso la Política Habitacional.

Sin embargo, casi todas las componentes de la Gestión Urbana (como instancia fundamental para la concreción de las estrategias de Política Urbana planificadas desde los diferentes organismos gubernamentales), están atravesadas en mayor o menor medida por la Gestión Urbanística.

Asumiendo que la relevancia de la Gestión Urbanística (GU) está generalmente condicionada por el tipo de objetivos técnicos, el sesgo ideológico y la voluntad y capacidad de gestión de los decisores políticos de los diversos niveles gubernamentales y jurisdiccionales que influyen en la gestión de las ciudades, es común encontrarse con variados grados de relevancia de la GU en distintas ciudades y a su vez en distintos períodos y contextos.

Lo que los investigadores urbanos y también los profesionales involucrados con la GU entendemos como “contextos” de análisis y/o de acción, está referido a los ámbitos de referencia que dan marco a los procesos de producción, uso y apropiación del espacio urbano: cosmovisiones y marcos socio-culturales, encuadre político-económico, determinantes tecnológicas, y también los marcos institucionales.

Alejandro Mendoza Jaramillo (AMJ) eligió como temática central de su Tesis este último tipo de “contexto”, condicionante y posibilitador a la vez de la praxis de la GU. Y dentro de los diferentes sub-componentes del contexto institucional, se centró en el que define una clasificación de la forma de gobierno de los Estados Nacionales que tiene bastante importancia en la Gestión urbana en general y la urbanística en particular: los contextos gubernamentales federales y los unitarios. Los cuales inciden significativamente en los niveles de centralización y descentralización gubernamental de la gestión de las ciudades.

Tratándose de una Tesis enfocada epistemológicamente desde una perspectiva hipotético-deductiva, decidió abordarla a través de un estudio comparado de casos, eligiendo como recorte territorial urbano el de dos ciudades de escala metropolitana, ya que ello le permitiría tamizar sus indagaciones a través de la mayor cantidad de niveles jurisdiccionales de gobierno posibles. Así, oriundo de un área metropolitana suramericana como Bogotá donde realizó sus estudios de grado en Sociología, y habiendo desarrollado sus estudios de posgrado en otro área metropolitana suramericana como la de Buenos Aires, pudo llevar adelante su estudio comprado, ya que pudo acceder a nutrida información documental y conocimiento empírico de la Gestión Urbana y la Urbanística vinculadas a un sistema de gobierno federal (el argentino) y uno unitario (el colombiano).

La Gestión Urbanística (así como también la investigación urbana) es de naturaleza compleja y de abordaje pluridisciplinar, precisamente porque sus unidades de acción/investigación refieren a un amplio espectro de espacios urbanos: espacio productivo –industrial/agropecuario-, espacio de consumo/comercial, espacio de ocio y recreación, espacio de circulación y transporte de personas y mercaderías, espacio de equipamientos urbanos, espacio residencial, etc. Cada uno de estos sub-tipos de espacio urbano podrían dar cuenta parcialmente de la modalidad y los resultados de las condiciones y posibilidades que le imprime a su gestión el contexto institucional en general y específicamente el relativo a la forma de gobierno unitaria o federal. Pero abordarlas a todas sería una tarea más pertinente para un equipo constituido por varios investigadores de diferentes perfiles disciplinares. Y por ello, AMJ trabajó en su Tesis con una de estas opciones, la del “espacio residencial”, la cual a su vez presenta múltiples tipologías; y entre ellas, una que ha sido característica del proceso de crecimiento suburbano disperso desde fines del siglo XX, el de las “urbanizaciones cerradas privadas”. Modalidad residencial que en las últimas décadas del siglo XX y principios del XXI ha desvelado tanto a los decisores políticos de la GU, como a juristas, escribanos, arquitectos, urbanistas, geógrafos, sociólogos, economistas, y otros profesionales y técnicos, así como también a los desarrolladores inmobiliarios propiamente dichos.

Luego de un pormenorizado estudio descriptivo de los marcos de gestión urbanística en los 3 niveles de gobierno con injerencia en cada una de las áreas metropolitanas seleccionadas para la Tesis, así como también de una serie de urbanizaciones cerradas en los municipios con mayor evidencia de esos procesos en el caso colombiano y el argentino, el autor indagó la incidencia del contexto institucional en la gestión urbanística de las urbanizaciones cerradas de manera comparada entre el caso unitario y el federal, estableciendo similitudes y diferencias entre ambas modalidades de gobierno, y también entre los dos períodos considerados (última década del sXX y primera del XXI) correspondientes a su vez con dos marcos político-económicos diferentes: el primero correspondiente a un modelo de ciudad preminentemente neoliberal; el segundo, a uno con evidencia de algunas alternativas neodesarrollistas en estructuras aún neoliberales.

El lector se encontrará luego con una serie de matrices de análisis cuanti-cualitativas, de fácil interpretación y amena lectura, que lo conducirán a las conclusiones a las que el autor arriba, las cuales no sólo son de naturaleza analítica sino también se encontrarán con algunas recomendaciones propositivas de utilidad tanto para investigadores académicos urbanos como para los profesionales particulares y los agentes de la gestión pública (urbana y urbanística).

Finalmente, cabe señalar que la principal “obertura” de la Tesis que ha dado lugar a la publicación de este libro, es la de sentar las bases para la replicabilidad de similares estudios comparados en otras ciudades con sistemas de gobierno unitario y federal, y para el abordaje de la gestión urbanística y la institucionalidad desde otro tipo de unidades de espacio urbano, además de las del espacio residencial (comercial, industrial, etc). Lo cual permitirá seguramente, construir un espectro mayor de casos que permitan a futuro ampliar el conocimiento sobre el grado de influencia de la “institucionalidad” como contexto de la GU.

DANIELA SZAJNBERG

INTRODUCCIÓN

El surgimiento de nuevas problemáticas y la profundización de otras existentes, compartidas por distintas ciudades, continúan siendo hoy en día, los rasgos que definen al objeto de estudio de urbanistas, sociólogos urbanos y de todos aquellos interesados en la cuestión urbana, así como también la preocupación de gran parte de los decisores técnicos y gestores territoriales.

Problemáticas que fueron incididas por las lógicas de producción económica que se extendieron a lo largo y ancho del mundo occidental en las últimas décadas y que cobran mayor relevancia en consonancia con la aceleración masiva del proceso de urbanización y “des-ruralización” poblacional. Dificultades en el funcionamiento urbano ocasionadas por el aumento del parque automotor, la extensión descontrolada de la mancha urbana, la intensa contaminación de los recursos naturales (principalmente aire, agua y suelo), la dependencia a una fuente de energía altamente contaminante e ineficiente en rendimiento, la paulatina pérdida de espacios públicos de socialización junto con la consolidación de nuevos escenarios privados, entre otras, son moneda corriente en la actualidad y es por ello que cada vez más diversos tipos de actores centran sus agendas de estudio y acción en la cuestión urbana en general y la gestión urbanística en particular.

Si bien los procesos económicos, políticos y urbanos acaecidos en décadas anteriores, parecieron ser comunes y manifestarse de similar manera en todos los países latinoamericanos en general, incluidos los suramericanos, con patrones espaciales imbuidos culturalmente de los que hacia fines del siglo XX irradiaban los países desarrollados del mundo occidental; sendas dinámicas fueron abordadas desde diferentes perspectivas por las administraciones locales, pues desplegaron una gestión urbanística con diversidad de instrumentos de intervención territorial, de acuerdo con los recursos propios (p ej. escala territorial, factor ambiental disponible o formas de organización del Estado).

Producto de tales dinámicas resultaron diversas políticas urbanísticas, planes y proyectos y distintos tipo de actuación cuya formulación depende no sólo de los recursos con que cuenta un determinado territorio (económicos, políticos, tecnológicos y sociales), sino que además están determinados por la forma de organización del Estado, por lo que por ejemplo, los mecanismos de gestión urbanística de un país organizado en forma de república unitaria serán diferentes a otro que se rija por el sistema federal. De manera que aún cuando desde el contexto institucional se analice una misma dinámica urbana “no se debe separar la acción pública o políticas públicas (policies) del juego político o política (politics) de la cual es la expresión y sobre la cual se apoya. No se puede hablar de juego político sin hablar de la naturaleza y de las características del Estado y de la sociedad en los cuales se dan el juego político y la acción pública” (Jolly, 2005: 65).

Esto se entiende porque la gestión urbanística es tributaria de las dimensiones institucional y jurídica que definen a un Estado; aunque también juegan un papel determinante sobre ella las transformaciones que le son propias a sus marcos de referencia (socioeconómico y político-institucional). En este sentido, las diferencias estructurales que caracterizan a los países de América Latina, en general, y de Suramérica en particular, ofrece un valioso campo de trabajo para analizar desde distintos contextos institucionales, los mecanismos de gestión urbanística desplegados frente a un mismo fenómeno urbano. Esto último constituye entonces, en una cuestión relevante a investigar por la academia y los gestores urbanos, y en el caso de esta Tesis, el tema a desarrollar.

En la presente Tesis se diferencia la gestión urbana de la urbanística, en tanto que la primera hace referencia a las políticas y mecanismos de manejo coordinado que emanan desde la gerencia de la ciudad -de hecho es competencia exclusiva de las administraciones públicas-, sobre los diversos sistemas, redes y componentes que hacen a la urbe:

“el proceso necesario para la puesta en marcha de una política, un plan o un proyecto urbano, en relación con el ámbito instrumental de proposición y el ámbito operativo de intervención, todo ello, unido a la complejidad del fenómeno urbano, con las nuevas demandas democráticas urbanas, el nuevo rol de la ciudad en el territorio y en la sociedad, los nuevos procesos urbanos, los nuevos actores urbanos, las nuevas exigencias de competitividad y sostenibilidad urbanas, y por lo tanto, la necesidad en los territorios de adoptar una visión estratégica, operativa y prospectiva, que considere en las ciudades una mirada evolutiva, el posicionamiento competitivo, el dinamismo del entorno socioeconómico, la creciente complejidad de las problemáticas de aglomeración, y la búsqueda de la eficiencia y de la rentabilidad urbanas” (Suárez, 2009: 3).

Es decir, está compuesta por asuntos prioritarios que incorpora campos de acción más amplios y que inciden especialmente en el desarrollo de la ciudad (de índole económica, política, social e institucional). En tal sentido, la salud, educación, transporte, los servicios urbanos, la infraestructura en general y la gobernabilidad son algunos de los temas que conforman la agenda de una gestión urbana integral (Suárez, 2009).

En lo que hace propiamente a la gestión urbanística, se entiende por ésta al conjunto de acciones, instrumentos y procesos que, desde las administraciones públicas de gobierno, se establecen con el fin de regular las dinámicas de ocupación y uso del suelo (sea rural, suburbano o urbano), preservar el interés público por encima del privado y conducir al conjunto social a un modelo de desarrollo integral y equitativo. En tanto que la actividad de gestión urbanística articula a los distintos actores decisores (técnicos o políticos) con las fuerzas de la sociedad civil (individuales, empresas u organizaciones) en la consecución de un fin último, en ella se expresa el pensamiento político que la atraviesa.

Ahora bien, el objetivo principal de la presente investigación es ampliar el campo de conocimiento existente sobre la gestión urbanística en ciudades de América del Sur, desde la perspectiva de su contexto institucional, de acuerdo con las transformaciones ocurridas durante las dos últimas décadas (años noventa y dos mil). En este sentido, la investigación pretende iluminar la comprensión de la gestión urbanística desde una perspectiva más amplia, con la intención de conocer hasta qué punto las ciudades y países seleccionadas para la comparación comparten de manera simétrica algunos fenómenos urbanos y de gestión en sus territorios y cuál ha sido el rol que cada nivel de gobierno ha jugado a través de la gestión urbanística y sus instrumentos de intervención para encauzar dichos fenómenos (permitirlo, incentivarlo, regularlo o evitarlo1 ).

En función de este objetivo, en lo que refiere a la propuesta metodológica e instrumental, se considera la investigación desde una perspectiva hipotético-deductiva que se centra en la relevancia que tiene la dimensión institucional sobre la gestión urbana en general, y la urbanística en particular. Por ello se remite a un estudio comparado de estudios de caso, seleccionados de entre otros tantos posibles, a fin de vislumbrar las convergencias y divergencias en los actores, mecanismos, procesos e instrumentos que se pueden encontrar en dicha materia frente al fenómeno territorial de las urbanizaciones cerradas -en adelante UC- en dos países con contextos institucionales diferenciados: un país organizado en forma de república unitaria y el otro bajo el esquema federal.

Tal como sostiene Mesa-Lago (2002), el método de análisis elegido en esta investigación, estudio comparado de estudios casos, se caracteriza porque está basado en observaciones hechas sobre dos países, permitiendo reforzar su profundidad pero limitando considerablemente la generalización de los hallazgos. Sin embargo y gracias a las innovaciones introducidas a este método durante las últimas décadas, cabe señalarse que el hecho de que se haga una cuidadosa selección de los casos de estudio a analizar y de las dimensiones de análisis utilizadas (o emparejamiento como lo llama el autor), asegura que las conclusiones a las que se arribe tengan mayor fiabilidad y de paso, sirvan como sustituto del control experimental o estadístico más amplio (es decir, aumentar la cantidad de casos analizados para darle robustez a la comparación). Una ventaja adicional que ofrece este método y que resultó de suma importancia para la presente investigación, es que permite combinar la aplicación de técnicas cualitativas y cuantitativas de comparación, lo cual enriquece la descripción y evaluación hecha sobre los casos seleccionados. De esta manera, la investigación utiliza el método comparativo de estudios de caso ajustado según las necesidades propias.

En la selección de los países a comparar también se tomó en consideración lo señalado por Mesa-Lago (2002), según el cual, en las comparaciones internacionales se pueden seguir distintos criterios de selección de los casos. En el caso particular de esta Tesis, se optó por el criterio geográfico, de manera que se elaborara una comparación intrarregional, por lo que se eligió al subcontinente suramericano en virtud de que es una región que ofrece algunas similitudes (en lo que hace a lenguaje, cultura e historia), pero que al mismo tiempo, ofrece todo un abanico de procesos históricos particulares y diferenciados a cada país2.

El interés en trabajar dos países localizados en Suramérica, parte de intentar comprender los rasgos que han caracterizado a las profundas transformaciones ocurridas en las últimas décadas en el subcontinente, las cuales a primera vista, parecen haber sido comunes y tenido las mismas consecuencias en los distintos países. Una de ellas, tiene que ver con el impulso definitivo que recibieron algunos productos inmobiliarios, como la instalación de UC y ese tipo de uso del suelo, que influyeron de manera determinante no sólo en la forma de producir y usar la ciudad, sino también en la forma de gestionarla.

Aunque es imposible encontrar países idénticos para hacer una comparación internacional, en lo que refiere a características como extensión territorial, población, dotación de recursos naturales, etc., los países aquí seleccionados tienen algunas similitudes y sus diferencias no son importantes barreras para realizar una comparación. Así, se seleccionó a Colombia -organizado en forma de república unitaria- y a la Argentina -bajo el esquema federal -.

La elección de estos países no fue azarosa, pues siendo muy generales, los dos tienen como lengua oficial el español además de que comparten una importante herencia colonial, cultural y religiosa. En el mismo sentido, además de servir como ejemplos para ilustrar la cuestión indagada y reflexionar sobre ella, en la selección influyó de manera importante el hecho de que los dos países aseguraban una buena accesibilidad a las fuentes de información primaria y secundaria que eran necesarias para el desarrollo de la investigación y en el interés personal de expandir los conocimientos existentes en la materia de mi país natal (Colombia) y de residencial actual (Argentina), en el que además realicé mis estudios de posgrado3.

Entre las particularidades que muestran ambos países, se puede advertir que la diferencia existente en sus contextos institucionales, hace presumir que existieron distintas maneras de tratar el fenómeno de las UC desde la gestión urbana, en general, y urbanística, en particular. Asimismo, desde hace tiempo Colombia es ejemplo de normativas de ordenamiento territorial de largo aliento (como la Ley 388/1997), mientras que la Argentina presenta una considerable producción de trabajos académicos que indagan sobre la cuestión4, al tiempo que constituye en uno de los países del subcontinente en donde se ha implementado con mayor fuerza las políticas de corte neo desarrollista5 de la primera década del siglo XXI.

Cabe destacarse que el estudio del fenómeno de las UC en los territorios metropolitanos no constituye el eje de análisis central del presente trabajo, pues ha sido ampliamente abordado desde diferentes perspectivas por la literatura académica (Cabrales, 2005). Sino que por el contrario, éste funcionará a manera de apoyatura para indagar la relevancia del factor institucional en la gestión urbanística habida en los dos países. En este punto hay que señalarse además que la elección de las UC como tema complementario, corresponde con la necesidad de tomar un fenómeno urbano que fuese ampliamente difundido y que tuviera presencia en los dos países elegidos.

Aún cuando sabemos que existen otros tantos productos inmobiliarios que también hubieran podido servir para el mismo fin, cada uno con sus especificidades6, la relación entre la institucionalidad y las UC constituye en un tema con poco abordaje o desarrollo académico debido a la complejidad que inviste. Ello representa un factor potencial para la investigación pues conduce nuestra reflexión hacia una de las temáticas más interesantes y complejas del planeamiento, pero al mismo tiempo resulta un limitante, pues en tanto que la gestión urbanística es tributaria de las dimensiones institucional y jurídica que definen un territorio y de las transformaciones que le son particulares a sus marcos de referencia (socioeconómico y político-institucional), no es posible realizar una descripción que se pueda considerar universal (retomando las limitaciones que tiene el método comparativo de estudios de caso utilizado).

Ahora bien, es válido señalarse que ante la diversidad de situaciones que puede presentar la gestión urbanística local en el contexto argentino, por su mismo sistema federal, la investigación aquí desarrollada no es una muestra representativa en términos absolutos de la situación que se puede encontrar en todo el país7, así como tampoco lo es el caso colombiano del contexto institucional unitario, por lo que se hace necesario explicitar la especificidad de los casos que se están abordando, en función a la región, ciudad y a los propios estudios de caso seleccionados para realizar la comparación.

En este sentido, el análisis de la gestión urbanística se desglosa según los diferentes niveles de gobierno que componen a los dos países, de la siguiente manera: en una primera instancia se realiza una lectura vertical o a profundidad de cada una de tales unidades territoriales para posteriormente hacer la lectura comparativa u horizontal. Los niveles elegidos para realizar el análisis son: el nivel nacional de gobierno; a nivel intermedio, el Departamento de Cundinamarca del lado colombiano y la Provincia de Buenos Aires del lado argentino y a nivel local, los municipios de Chía y Pilar respectivamente.

Ya sustentada las motivaciones que llevaron a elegir a los países, aquí es necesario señalar que la selección de los niveles intermedios correspondió con la necesidad de seleccionar unidades territoriales que compartieran algunas características similares y que por lo tanto, se pudieran considerar como las más parecidas posibles de manera que se asegurase que las reflexiones finales no estuvieran sesgadas. En el mismo sentido, se consideró que estos dos niveles representan el centro político, económico y social de mayor importancia a nivel nacional, pues en ambos están localizadas las ciudades capitales de los países; son entidades consideradas ‘ricas’, en virtud de que aportan considerables recursos al erario nacional vía recaudación tributaria además de contar con los mejores indicadores de calidad de vida a nivel nacional8.

De igual manera, dentro de tales niveles territoriales de gobierno, se eligió el área metropolitana más importante de cada una, coincidiendo precisamente con las urbes encabezadas por las capitales administrativas de ambos países: el área metropolitana de Bogotá (AMB) y el área metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Esta selección se hizo debido a que el fenómeno de las UC se ha presentado con mayor intensidad en las áreas metropolitana, en comparación con las ciudades de menor tamaño, y porque al mismo tiempo ofrecen una variedad de temáticas sobre las que es necesario hacer algunos comentarios, vinculados principalmente con la posibilidad de plantear nuevos niveles de gestión urbanística (la escala metropolitana).

Descendiendo un nivel más, y acercándonos al nivel celular del ordenamiento territorial en cualquier sistema de gestión urbanística, llegamos al nivel local de gobierno o los municipios. En el caso de la presente investigación, interesaba elegir dos municipios que compartieran algunos rasgos similares para facilitar la lectura horizontal o análisis comparativo, por lo que se definieron algunas características básicas, a saber: haber experimentado un crecimiento poblacional intenso en las últimas décadas (verificable en los dos últimos periodos intercensales), contar con equipamientos e infraestructura de gran tamaño con funcionalidad regional, estar localizados en un radio no mayor a los 60 kilómetros de distancia de la ciudad principal del área metropolitana9, poseer en su territorio un ‘circuito’ considerable de UC, y por último, que en los municipios se pudiera reconocer alguna acción del Estado en materia de gestión urbanística de las UC presentes10.

Así, dentro de las múltiples opciones existentes, se escogieron los municipios de Chía, perteneciente al área metropolitana de Bogotá, y Pilar, en el área metropolitana de Buenos Aires, no sólo porque los dos cumplen con las características definidas arriba, sino que además comparten la particularidad de ser casos paradigmáticos en sus respectivos países en lo que a UC se refiere. Esto se apunta en virtud de que estos dos municipios experimentaron la concreción de tales inversiones inmobiliarias con mayor fuerza que los otros municipios metropolitanos. De esta manera, cabe destacarse que las intensas dinámicas metropolitanas que determinaron el desarrollo suburbano de los dos municipios, se explican en parte por las buenas condiciones ambientales y paisajísticas que ofrecen y por su localización estratégica e infraestructura que aseguran una fluida conectividad con la ciudad central de la metrópolis, lo que ha permitido que en ambos municipios se cuente actualmente con alrededor de 300 proyectos instalados de UC.

En el mismo orden de ideas, los referentes de investigaciones hechas sobre el municipio de Pilar, permitirían ampliar el campo de conocimiento en la materia para el caso colombiano, debido a que en Chía existe poca investigación académica o técnica -promovida desde el gobierno local- que desarrolle las consecuencias socioeconómicas y territoriales que implican las UC en el municipio11. Finalmente, es necesario aclararse que si bien los dos municipios seleccionados podrían no ser los únicos elegibles para la comparación12, se considera que a los fines de la Tesis de maestría resultan suficientes, pues como selección teórica permiten entender las particularidades propias del fenómeno inmobiliario y el poder de la gestión urbanística de las dos autoridades locales según su propio contexto institucional (Mesa-Lago, 2002).

Ahora bien, para hacer la comparación de la gestión urbanística de las UC que se puede encontrar en los países, y ante la magnitud de las transformaciones experimentadas por estos dos en el marco temporal de los últimos 20 años, se consideró desglosar los marcos de referencia socioeconómico y político-institucional según dos recortes temporales: el primer periodo, década de los noventa, corresponde con la consolidación de las políticas económicas neoliberales en todo el subcontinente, la expansión de las UC en el territorio y de reforma institucional de los Estados (vía descentralización administrativa). El segundo por su parte, correspondiente a los años dos mil, evidencia el reajuste institucional de las políticas de Estado en materia de gestión urbanística gracias al re direccionamiento de los gobiernos hacia políticas económicas de corte ‘neodesarrollista’13.

Para cada uno de estos recortes se tomó una UC de referencia en los dos municipios. Para asegurar que las UC tomadas como referencia fueran relevantes, se utilizó una selección teórica de casos ejemplares cuyas características particulares fueran lo más homogéneas posibles entre sí. Tales características fueron: la fecha de construcción del proyecto, de manera que se asegurara una UC en cada municipio para cada recorte temporal; la extensión o superficie de la UC, por lo que se debían considerar como las de mayor extensión en el municipio según su propio recorte temporal, y por último, debían tener una cierta importancia analítica, teniendo en cuenta que hayan sido representativas o icónicas del fenómeno de las UC en cada municipio (visibilidad del proyecto).

De esta manera, del lado colombiano se seleccionó al Condominio Santa Ana de Chía como UC referente de la década de los noventa y a la Hacienda El Fontanar como referente de los años dos mil. En Pilar, se eligió a Estancias del Pilar como referente del primer recorte temporal, mientras que Pilará hace lo propio para el segundo recorte temporal. De estas UC cabe resaltarse que todas cumplen con las características previamente descritas, al tiempo que resultan de importancia analítica en virtud de que han sido centro de debate de las autoridades y sociedades locales por sus características particulares que han abierto el camino para comenzar a analizar las nuevas lógicas de urbanización que aún no han sido aprehendidas por la gestión urbanística tradicional.

Resta decirse que a los fines de la Tesis de maestría, la cantidad de UC seleccionadas resulta suficiente, pues aún cuando se podría hacer una selección de casos más extensiva (mayor cantidad), la selección teórica permite emparejar condiciones y conocer las particularidades de la gestión urbanística en los dos municipios según los dos recortes temporales definidos.

Aquí es necesario señalarse que debido a que estamos hablando de procesos que dependen de los distintos niveles de gobierno que hacen a los países, en la Tesis se debió desarrollar una descripción a profundidad de las características de cada país por aparte (lectura vertical), para después pasar a hacer un análisis comparativo entre los dos (lectura horizontal). Para poder hacer esta segunda lectura se definieron unas dimensiones de análisis de la gestión urbanística que se aplicaron a todos los niveles de gobierno -nacional, intermedio y local- y que se presentan al final de cada capítulo (apartados 1.5, 2.3 y 3.3). Las dimensiones analíticas consideradas son: Organización territorial y distribución de las competencias de gestión urbanística14, Propiedad del suelo15 y Gestión urbanística y ejecución del planeamiento16.

Estas dimensiones se construyeron a partir de lo argumentado por autores como Jolly (2005), Maldonado (2013) y García-Bellido (2001), en los cuales se puede encontrar la referencia a que estas contienen las subdimensiones o aspectos básicos de la gestión urbanística sobre los cuales se puede estructurar una lectura comparativa sistemática de los estudios de caso. En el mismo sentido, estas dimensiones ofrecen un breve panorama de subtemas como las regulaciones (formas institucionalizadas de cohesión y validación social), de jurisdicciones o distribución de competencias (que refiere a la composición interna del sistema jerárquico de gobierno) y de cómo estas dos se implementan en el territorio (aplicación de los distintos instrumentos y mecanismos de intervención estatal).

Operativamente, y adicional a la lectura horizontal ofrecida sobre la gestión urbanística según el nivel de gobierno, en el cuarto capítulo del documento se presenta una ponderación sobre el grado de incidencia que tiene el contexto institucional del país en cada una de las dimensiones señaladas y el comportamiento que presentó durante el cambio de recorte temporal, coincidiendo precisamente con las transformaciones propias de los contextos socioeconómicos y político-institucionales que se describen a lo largo del documento. De esta manera se busca conocer con mayor grado de detalle las transformaciones, similitudes y diferencias que presentan las dinámicas de gestión urbanística de las UC en los dos países según su contexto institucional.

En este sentido, la ponderación se presenta en dos matrices que consideran el contexto institucional de los países (unitario y federal), cada una de las cuales está dividida según nivel de gobierno (nacional, intermedio y local), recorte temporal (década de los noventa del siglo XX y primera década del siglo XXI) y que se cruza con las dimensiones de análisis especificadas más arriba (Organización territorial y distribución de las competencias de gestión urbanística, Propiedad del suelo y Gestión urbanística y ejecución del planeamiento). La escala de valores considera cuatro grados de incidencia del contexto institucional sobre la dimensión analizada, estos valores son: No incide (0 a 12), Poca incidencia (13 a 25), Mediana incidencia (26 a 37) e Incide plenamente (38 a 50)17.

En lo que refiere a la hipótesis que fundamenta la investigación, se puede decir que más allá de la forma de organización del Estado (unitario o federal), la gestión urbanística de las UC la mayoría de las veces recayó principalmente sobre el nivel de gobierno encargado de ejecutar el urbanismo, es decir que ese tipo de gestión se encuentra en el nivel más local de gobierno -la escala municipal-. De esta manera, aún cuando se encuentren modelos de gestión urbanística con sistemas de competencias, esquemas e instrumentos de intervención diferenciados en cada país, se puede descubrir que en ambos la responsabilidad primaria de la gestión urbanística de UC recaería principalmente en los municipios.

Así, se formó una contradicción entre un fenómeno territorial con implicancias metropolitanas –debido a su desarrollo intenso - y la profusión de instrumentos urbanísticos locales impulsados desde los gobiernos municipales, los cuales resultaron en normativas fragmentarias que buscaron regular las UC y viabilizar o legalizar los emprendimientos generados fuera del marco normativo vigente. Tal panorama se ha visto parcialmente modificado desde inicios del siglo XXI, pues en ambos países se ha intentado contener desde proyectos de ley nacional, una orientación más global de las políticas territoriales en torno al fenómeno de las UC18.

Ahora bien, algunos interrogantes que se responden a lo largo de la Tesis son: ¿qué tanto incide el contexto institucional en la gestión urbanística en general y frente al fenómeno de las UC, en particular?, ¿qué concurrencias y divergencias presentó la gestión urbanística en los municipios de Chía y Pilar según el enfoque de cada contexto institucional, en general y frente al fenómeno de las UC, en particular?, ¿se puede leer algún reposicionamiento de la intervención de las instancias públicas a partir de la experiencia descentralizadora que experimentaron los países elegidos en la última década del siglo XX?, ¿el cambio de recorte temporal -y de sus respectivos marcos socioeconómico y político- evidencian una transformación en las lógicas de intervención de los gobiernos locales?, ¿cuál es el panorama actual que presenta la gestión urbanística de las UC en los dos municipios?, para entonces responder ¿qué experiencias y recomendaciones se podrían formular a los respectivos municipios?.

Finalmente, el orden expositivo del texto es el que sigue: en un primer capítulo se explica qué es un contexto institucional y sus principios básicos, de manera que se contextualice al lector sobre el tema central que aborda la presente investigación. A continuación, se desarrolla un breve marco teórico sobre el proceso de estructuración urbana seguido por las ciudades latinoamericanas en las últimas décadas del siglo XX e inicios del actual, adoptando para tal fin aquellos modelos explicativos que integran en su discurso el fenómeno de la globalización económica y apertura de mercados, así como el surgimiento de nuevos actores en la escala urbana (multiescalares). Esto se hizo con el fin de introducir dichos temas, dada la innegable interrelación y sustento explicativo que ofrecen sobre la cuestión del fenómeno residencial cerrado.

Posteriormente se explica cómo se presenta la institucionalidad en Argentina y Colombia y se desarrolla un breve estado de situación de la gestión urbanística en general, y frente a las UC en particular, según los dos recortes temporales elegidos para el análisis (décadas de 1990 y 2000) y los dos marcos de referencia señalados más arriba (socioeconómico y político-institucional). Este marco teórico y de contextualización fue construido a partir de los autores académicos que son referentes en cada tema y sirve para hacer un recuento general sobre cada una de las temáticas que se consideraron relevantes en la investigación. Como cierre del capítulo, en el apartado 1.5 se ofrece una lectura síntesis de la incidencia específica del nivel nacional de gobierno de los dos países sobre las dimensiones de análisis que se consideraron para evaluar la gestión urbanística de UC.

El segundo capítulo, llamado “Configuración de las áreas metropolitanas: procesos y lógicas en los casos de Bogotá y Buenos Aires”, constituye el aterrizaje de los conceptos revisados en el marco teórico previamente construido para los casos específicos de las áreas metropolitanas de Bogotá y Buenos Aires. Así, en éste capítulo se hace una lectura vertical o a profundidad sobre la configuración urbana de las dos metrópolis durante los últimos 20 años, entendiendo aquí las relaciones metropolitanas sostenidas entre los municipios seleccionados y las ciudades centrales en tres aspectos: crecimiento poblacional, extensión de la mancha urbana e instalación intensiva de UC. A continuación se ofrece una breve descripción de los instrumentos de gestión urbanística que se descubre en cada área metropolitana para cada recorte temporal (apartados 2.2.1 y 2.2.2). Como cierre del capítulo, en el apartado 2.3 se ofrece una lectura síntesis de la incidencia específica del nivel intermedio de gobierno de los dos países sobre las dimensiones de análisis que se consideraron para evaluar la gestión urbanística de UC.

El tercer capítulo describe el proceso de gestión urbanística que han mostrado Chía y Pilar durante los últimos 20 años al tiempo que desarrolla los estudios de caso seleccionados para la comparación (UC de referencia). En este sentido, el capítulo “Estudios de caso sobre la gestión urbanística de las urbanizaciones cerradas” ofrece una descripción a profundidad de los instrumentos normativos locales y de los procesos que le fueron propios a cada uno de los municipios seleccionados en los dos recortes temporales, así como de las cuatro UC tomadas como referencia, cada una enmarcada dentro de su recorte temporal específico. En el apartado 3.3 se ofrece una lectura síntesis de la incidencia específica del nivel local de gobierno de los dos países sobre las dimensiones de análisis que se consideraron para evaluar la gestión urbanística de UC.

Un cuarto y último capítulo se dedica a las reflexiones finales del trabajo realizado, en el cual el lector encontrará la ponderación de las dimensiones de análisis consideradas y el respectivo análisis de los resultados, buscando especificar el grado de incidencia que tiene el contexto institucional en los procesos de gestión urbanística de las UC. Con esto se completó la lectura horizontal o comparativa de los dos países analizados, además de verificar la hipótesis de trabajo y responder a los interrogantes arriba planteados. Al final del capítulo, en el apartado 4.3, se encuentran algunas breves recomendaciones en dos sentidos: las primeras versan sobre algunos temas puntuales que se identificaron como trascendentales a intervenir y que están dirigidas a los respectivos gobiernos locales, y las segundas, son específicas para aquellas personas que desde diferentes perspectivas, estén interesadas en continuar con el tema y metodología de investigación aquí propuestos.

Para finalizar, cabe resaltarse que en el documento se incluyeron dos apartados para facilitar la comprensión del contenido al lector: de un lado, se presenta un glosario de términos al que puede remitirse cada vez que quiera definir o aclarar un término que le resulte confuso, pues los nombres propios de cada instrumento o mecanismos que tiene la gestión urbanística fueron conservados con el ánimo de ‘no alterar la realidad’, pero siendo conscientes de que una misma palabra puede tener diferentes significados según el contexto sociocultural desde el cual se lea, se pensó en la necesidad de redactar un glosario que despeje cualquier duda. De otra parte, cabe señalarse que en el cuerpo del texto se incluyen algunas figuras y matrices que complementan o sintetizan la información desarrollada mientras que en los anexos se encuentran algunos mapas de elaboración propia con base en otras fuentes, con los cuales se intenta referenciar geográficamente la información descrita.

“También las ciudades latinoamericanas se hacen el lifting. Borratina de la edad y de la identidad: sin arrugas, sin narices, las ciudades tienen cada vez menos memorias, se parecen cada vez menos a sí mismas, y cada vez se parecen más entre sí. Los mismos altos edificios, prismas, cubos, cilindros, imponen su presencia, y los mismos gigantescos anuncios de marcas internacionales copan el paisaje urbano. En la época de la clonación obligatoria, los verdaderos urbanistas son los publicistas”.

Eduardo Galeano, Patas Arriba.

CAPITULO UNO. LA PRODUCCIÓN DE LA CIUDAD LATINOAMERICANA Y LOS DIVERSOS PROCESOS MACRO QUE LA DETERMINAN

1.1.CONTEXTO INSTITUCIONAL

Dado que en la presente investigación se aborda la gestión urbanística de un fenómeno urbano según la perspectiva del contexto institucional de cada país, interesa conocer teóricamente qué se entiende por éste concepto antes de explicar cómo se presenta en los casos colombiano y argentino.

El contexto institucional se define según tres principios básicos: el principio de separación de poderes, la forma de organización del Estado de cualquier país del sistema democrático moderno no monárquico-en república unitaria o federal-, y el grado de descentralización administrativa que tiene el Estado nacional con relación a las subentidades que componen el territorio.

1.1.1.Principio de separación de poderes

El primer principio distingue la existencia de tres poderes encargados de funciones específicas, que aunque separados, deben trabajar armónicamente para realizar los propósitos del Estado. Estos poderes son: el Poder Legislativo que dicta las normas generales, el Poder Ejecutivo encargado de aplicarlas, y el Poder Judicial, que se ocupa de resolver los conflictos que resultan de la aplicación de las leyes.

Esta división básica de poderes se ha ido transformando en el tiempo, de manera que en algunos países existen otros órganos autónomos e independientes que contribuyen al cumplimiento de las demás funciones del Estado, aunque no son consideradas como ramas del poder en sí mismo (funciones de control, de organización territorial o de comité electoral) (Departamento Nacional de Planeación, 2010).

1.1.2.Forma de organización del Estado

El segundo principio, está relacionado con el principio anterior. En éste caso “la cuestión es si el poder se concentra exclusivamente en una parte del territorio (usualmente la capital del Estado) o si, por el contrario, el poder se distribuye entre el nivel central y las diversas comunidades sobre las cuales tiene su jurisdicción el Estado” (Departamento Nacional de Planeación, 2010: 19).

La forma de organización del Estado se considera uno de los criterios a tener en cuenta para comprender la estructura interna de división de los poderes en cualquier país moderno. En tal sentido, las divisiones territoriales que presenta el territorio nacional, permiten identificar un nivel central (capital) y una red de asentamientos humanos o ciudades secundarias. Dicho seccionamiento territorial se explica por dos razones: la primera tiene que ver con la imposibilidad de que un nivel central exclusivo pueda resolver los temas de todo el territorio, y la segunda, son las presiones de los diversos actores que están sobre el territorio y que claman porque sus necesidades sean resueltas por un nivel más próximo del Estado; es decir, de alcance local.

Las divisiones territoriales determinan la existencia de dos tipos de autoridades: las que se ocupan de los asuntos del Estado en su conjunto (autoridades nacionales) y las que se ocupan de los asuntos propios de cada una de las secciones en que se divide el territorio (autoridades territoriales). Las capacidades e interacciones habidas entre las autoridades nacionales y territoriales constituyen lo específico de cada modelo de organización del Estado. A los fines de la presente investigación interesa describir únicamente los regímenes unitario y federal, en tanto que son los modelos bajo los cuales se organizan los Estados colombiano y argentino respectivamente19.

De un lado, un país organizado en forma de república unitaria “es el que solo posee un centro de impulsión política y gubernamental (…) El Poder Público, en la totalidad de sus atributos y funciones cuenta en él con un único titular (…) Todos los individuos colocados bajo su soberanía obedecen una misma y única autoridad, viven bajo el mismo régimen constitucional y están regidos por las mismas leyes” (Burdeau, 1981, citado por Zorrilla, 2004) . En este primer modelo, la centralización política de las ramas del poder se ejerce desde la ciudad designada como capital del Estado, de la cual se emanan las directrices nacionales al resto de las entidades territoriales.

La condición de unicidad del Estado, hace que el nivel nacional sea el único capaz de ejercer ciertas funciones en todo el territorio, así como existe una única constitución y leyes que rigen a toda la población (proferidas por el Poder Legislativo nacional). Por esta razón, las entidades territoriales en las que se divide el país no pueden redactarse una constitución propia ni proferir leyes. Dichas entidades puede ejercen el Poder Ejecutivo a través de gobernadores departamentales y alcaldes municipales -según lo establecido por las leyes nacionales- y la administración de justicia se hace por medio de los organismos dispuestos por el Estado central para tal fin.

En el mundo son muchos los Estados de tipo unitario: casi todo el continente europeo y africano, los Estado-isla del sudeste asiático y todo Centro América y el Caribe (exceptuando a México). En Suramérica, países como Colombia, Chile, Ecuador y Perú poseen la institucionalidad referida20.

Por su parte, el Estado federal se define como “una asociación de Estados sometidos en parte a un poder único, y que en parte, conservan su independencia” (Burdeau, 1981, citado por Zorrilla, 2004). Es decir, existen Estados federados que corresponden con las divisiones del país encargados de los asuntos propios de su territorio (para ello cada uno ejerce las tres ramas del poder arriba descritas por medio de órganos autónomos y constitución propia), y un Estado federal apoderado de los asuntos generales nacionales e internacionales. Tal distribución territorial del poder en las distintas entidades territoriales constituye el rasgo más característico del gobierno federal.

Algunos países federales que se pueden encontrar en el mundo son Canadá, EEUU, Suiza, Alemania, Bélgica, Hungría, Austria, India, Australia, Bosnia-Herzegovina y Rusia. En América Latina solamente hay cuatro Estados organizados bajo tal institucionalidad, tres de ellos localizados en Suramérica (Argentina, Brasil y Venezuela)21.

1.1.3.Principio de descentralización administrativa del poder

La última década del siglo XX estuvo marcada por el reclamo ciudadano por políticas decididas de apoyo al desarrollo económico de las ciudades y especialmente en las regiones menos desarrolladas. Según Capel (2009), el espíritu de la época se reflejó en la falta de un buen gobierno y administración: “Un gobierno municipal significa ayuntamientos con visión clara, con apoyo ciudadano, con capacidad para negociar con los niveles superiores. Hace falta una gestión creativa y participativa del territorio en general (…)” (p. 26).

En este sentido, el tercer principio señalado abre la posibilidad a que algunas de las funciones -similar a tareas concretas- y competencias -entendidas como facultades de actuación- que desempeña el Estado Nacional puedan delegarse a otras entidades territoriales. Para ello se hace necesario otorgar los recursos estimados para su gestión, así como permitir un mayor poder de decisión a las entidades subnacionales, de manera que pudieran tomar en adelante, decisiones propias sobre cómo cumplir las competencias recibidas.

Para que se realice una reforma institucional de este tipo, debe haber una referencia en la Constitución Nacional del país, al tiempo que debe expedirse una ley reglamentaria que especifique los términos en los cuales se implementará. Las dos modalidades por las cuales se efectúa son: por servicios (especializada) o por la forma territorial. La primera de ellas, se refiere a la transferencia de funciones y competencias a una persona pública de carácter técnico o especializado creada con el fin de realizar una tarea particular de manera más técnica y especializada. Por su parte, la descentralización territorial, se hace a una entidad territorial que tiene jurisdicción sobre algún fragmento que compone el Estado Nacional, para que las ejerzan en su propio nombre y responsabilidad. Este último aspecto representa el aumento de la autonomía con que cuentan las entidades territoriales para la toma de decisiones que conciernen a sus finanzas y a la mayor participación en las rentas nacionales (Departamento Nacional de Planeación, 2010).

Una vez implementada la descentralización, el Estado delegante -generalmente del nivel Nacional-, se encarga de regular o supervisar el efectivo cumplimiento de las funciones y competencias por parte del Estado delegado -administraciones de nivel intermedio y local-.

Dentro de los principios de la descentralización, es necesario señalarse: la subsidiariedad (un tema debe ser resuelto por la autoridad más próxima, por lo que si las entidades son capaces de bastarse a sí misma, no necesitan acudir a un nivel superior), la concurrencia (refiere a las obligaciones que compete a cada entidad territorial, así existen algunas que son exclusivas y otras compartidas entre distintos niveles) y la coordinación (implica una comunicación y colaboración constante entre los distintos niveles para armonizar aquellos asuntos vinculados con el efectivo cumplimiento de las metas sociales del Estado).

La importancia de la descentralización radica en que reforzaba el carácter democrático de los Estados, sin importar su forma de organización, en virtud de que otorgaba una mayor capacidad de intervención a los gobiernos locales y de participación ciudadana a la comunidad. Lo último se plasmó con el desarrollo de nuevas maneras de establecer relaciones entre los ciudadanos y sus gobiernos locales: se sustituyeron parcialmente los sistemas representativos por procesos participativos al tiempo que se cambiaron las formas centralizadas de administración por estructuras administrativamente descentralizadas. Estas modificaciones sustanciales buscaron afianzar el poder de las comunidades locales en la toma de decisiones y en el manejo de los asuntos que competen al desarrollo local y al fortalecimiento de la identidad de sus habitantes.

En el contexto latinoamericano, Rosales y Valencia (2008) destacan que la descentralización y reforma institucional se comprende por dos ciclos: el primero (1980-1990), tuvo que ver con la reducción del tamaño de la administración central, la eliminación del déficit fiscal y la potenciación del mercado, por lo que se adoptaron medidas buscando ajustar la economía, transferir la prestación de servicios a los gobiernos intermedios y privatizar las empresas estatales. El segundo (1990-2000), fue el ciclo en el que se aplicaron estrategias correctivas ante los inconvenientes presentados por los ajustes realizados en la década anterior. De esta manera, la preocupación versó en la ampliación de las políticas sociales y mecanismos para mejorar el desarrollo democrático en los procesos de gestión municipal vía participación ciudadana.

Al respecto, Brand (2001) destaca que todos esos cambios obligaron a las administraciones públicas a desarrollar estrategias y programas de gestión social que permitieran la construcción o el fortalecimiento del capital social mediante la corresponsabilidad entre la administración y la ciudadanía en el manejo del desarrollo local. Sin embargo, aún con los amplios efectos positivos que la descentralización pudo significar, por sí sola no se constituyó en un medio suficiente para ampliar o profundizar la democracia de los países que la implementaron, pues el excesivo reforzamiento de los controles centralistas sobre las entidades territoriales, constituyó en factor de riesgo para llevar adelante un proceso descentralizador eficiente y una traba para la gestión autónoma que deberían llevar a cabo las administraciones locales (Godard, 1996).

Al mismo tiempo, la entrega de competencias que acercó el Estado a las comunidades locales, generó un caos institucional significativo en tanto que complejizó la institucionalidad encargada de la aplicación de la gestión urbanística, de modo que se llevó a confundir quién es o debería ser su principal responsable: “producto frecuente de la descentralización y a priori deseable para una mejor participación, la reorganización de los poderes de nivel territorial, a veces da lugar a gran confusión y termina por convertirse en un obstáculo al buen desarrollo de los procesos de planeación y gestión” (Dureau et al, 2000: 235).

Esto ocurrió además por el aumento de la cantidad de servicios y competencias que debían cumplir los gobiernos municipales e intermedios durante los últimos años, al tiempo que la división de responsabilidades en concurrencia con el Estado Nacional, generó problemas permanentes de coordinación entre los distintos niveles, desdibujando la responsabilidad de gestión correspondiente a cada uno.

Según Godard (1996), en este mismo periodo se transformaron las preocupaciones de la gestión urbanística debido al factor económico. Así, en el afán por encontrar financiación propia, los gobiernos locales tuvieron una intensa competencia por atraer inversiones capitales y empleos calificados que dejaron de lado las reflexiones por el desarrollo territorial a largo plazo, así como se desplazaron de la agenda todos aquellos proyectos que dependían exclusivamente de la gestión estatal -como los proyectos de vivienda social-. Esto se articula con el espíritu del contexto globalizante, en el que una inserción eficiente en el nuevo orden económico internacional dependía de la implementación de políticas públicas que impulsaran a los territorios a mayores niveles de competitividad, equidad y sustentabilidad, haciendo que los países perdieran centralidad y las ciudades empezaran a jugar un papel fundamental “a partir del momento en que la descentralización se aplica, el Estado se retira en parte de las financiaciones y las colectividades locales deben encontrar su propia financiación. Uno de los efectos será, por lo tanto, una competencia muy intensa entre las diferentes colectividades para atraer inversiones capitales y empleos calificados” (Godard, 1996: 31).

En este sentido, el financiamiento de las entidades territoriales constituyó uno de los aspectos que se vieron sustancialmente modificados gracias a las prácticas descentralizadoras de los Estados Nacionales, por lo que en algunos casos, los gobiernos locales adquirieron la capacidad de recolectar recursos económicos a través de ciertos impuestos netamente locales (como el de propiedad inmobiliaria), sin depender exclusivamente de las transferencias nacionales que continuaron siendo variables.

El mismo autor destaca que la capacidad financiera de los niveles locales fue y sigue siendo débil como consecuencia de las resistencias centrales a traspasar los recursos económicos necesarios. A esto se suma la baja cultura de pago de impuestos de los ciudadanos y la falta de voluntad política para fortalecer la capacidad local de recaudación tributaria22. Esto ha hecho que lo recaudado vía impuestos, represente generalmente un porcentaje limitado del presupuesto local. Bajo éste panorama, es fácil entender como en algunos países, la mayor parte de los ingresos municipales provienen de la transferencias del Estado Nacional (coparticipación fiscal).

Godard (1996), Correa y Rozas (2006) y Jiménez (2002) coinciden en afirmar que el surgimiento de una nueva visión empirista, de decisión inmediata y de corto plazo, hizo que “la forma de gobierno de las ciudades cambiara de estilo y se desarrollara lo que se llamó una gestión empresarial de las ciudades, es decir, que los alcaldes, cada vez más, debían actuar como empresarios en cabeza de sus ciudades y tratar de atraer operaciones prestigiosas e inversiones también muy importantes (…)” (Godard, 1996: 31). Así se entiende como aumentaron los presupuestos municipales destinados al marketing para hacer la ciudad muy atractiva para las inversiones, al tiempo que se modificaron las normativas de ordenamiento territorial para que se diera cabida a los nuevos y grandes proyectos modernistas en sus territorios (por ejemplo,. centros de convenciones, industrias de alta tecnología, refuncionalización de grandes áreas de infraestructuras urbanas obsoletas, urbanizaciones cerradas –UC-).

Lo hasta aquí descrito varió notablemente según el país, de manera que la experiencia descentralizadora no tuvo los mismos impactos en los países que la aplicaron, pues la forma de organización del Estado marcó una diferencia importante en las maneras en que se desarrolló la descentralización: así, mientras que el proceso se desarrolló principalmente desde los niveles intermedios de gobierno en el caso de los países federales (entregando funciones a los niveles locales)23, en los Estados unitarios la cuestión se centró más en las relaciones entre el gobierno Nacional y los municipios, enlenteciendo el proceso en el nivel intermedio (que de hecho, quedó convertido en un mero articulador de los otros dos). Esto será importante de tener en cuenta cuando más adelante hablemos propiamente de la gestión urbanística en los países seleccionados para la comparación.

Para terminar, cabe señalarse que en Rosales y Valencia (2008) se puede encontrar una categorización del estado de situación que presenta la descentralización en los distintos países de América del Sur: en una primera categoría están los países que realizaron una efectiva redistribución de competencias y recursos (Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador), en la segunda están aquellos que pese a haber emprendido el proceso, posteriormente lo revirtieron mediante reformas centralizadoras (Perú y Venezuela), y por último, están aquellos países cuya reforma institucional en este sentido, fue y es aún hoy bastante débil (Uruguay y Paraguay).

Esta última clasificación fue elaborada por los autores tomando en cuenta el grado de institucionalización que tuvo el proceso descentralizador en cada país (reflejado en leyes nacionales que la promovieran, aumento de los recursos económicos dirigidos a los niveles subnacionales así como en la creación de instituciones u organismos en los cuales empezaran a recaer parte de las tareas descentralizadas por el gobierno nacional). Asimismo aquí cabe destacarse que aún en los países que los autores señalan como modelos de una efectiva redistribución de competencias y recursos, el proceso descentralizador ha sido foco de diversas críticas desde distintos sectores de la sociedad de cada país, principalmente desde los niveles locales de gobiernos, los cuales reclaman mayores recursos para poder hacer frente a las nuevas tareas asignadas24.

1.2. EL PATRÓN DE CONFORMACIÓN PROPIO DE LA CIUDAD LATINOAMERICANA

El crecimiento urbano ha sido caótico y desbocado en la mayoría de países latinoamericanos, aún con los esfuerzos que los gobiernos locales hicieron para controlar la localización de ciertos usos y gestionar de manera significativa la producción del territorio. Al respecto, algunos investigadores aplicaron desde diferentes perspectivas, modelos clásicos para explicar las dinámicas que definen la estructura urbana actual de las ciudades latinoamericanas. Así encontraron que éstas mostraban un patrón de desarrollo diferenciado y particular a sus propios contextos de referencia; éste se definía por la mixtura de corrientes y procesos sociopolíticos25 y económicos26 específicos.

Borsdorf (2003) Janoschka (2002) y Jaramillo (1993, 1999) desarrollaron algunos modelos27 con los cuales intentaron interpretar las dinámicas urbanas que las particularizan, descubriendo entre otros factores, la importancia que tuvieron las migraciones rural-urbano, la inadecuación de las relaciones sociales de producción de tipo tradicional, la primacía de la ciudad capital frente al resto urbano (macrocefalia), los fuertes cambios demográficos, la presencia de amplias zonas rurales con economía de subsistencia, el acelerado crecimiento de la red urbana, el elevado grupo de personas en situación de vulnerabilidad social, además de la fuerte marginalidad física y segregación urbana.

[...]


1 Mientras algunos gobiernos optaron por una perspectiva positiva o de promoción desde la cual incitaron a la instalación de tales UC en su territorio, sea a través de los tratamientos impositivos o de zonificación preferenciales, otros basados en la regulación, llevaron a cabo un control más restrictivo y coercitivo con la intención de limitar las presiones que existían sobre el suelo (Szajnberg y Cordara, 2011). Según éstos autores, existen dos categorías más: los instrumentos compensatorios definidos como aquellos que pretenden contrarrestar los daños generados o trasladar los beneficios que traduce un mejoramiento en el desarrollo urbano de una zona a otras que presentan cierto rezago, y los postulativos, que generan estrategias para fomentar un proceso con la intención de conseguir una meta en el corto plazo. En éste último caso, el instrumento no busca limitar sino condicionar su desarrollo.

2 Otros trabajos que en el mismo sentido se están haciendo para Latinoamérica son los desarrollados por el Lincoln Institute of Land Police, con investigadores como Melinda Lis Maldonado (2013), Betania Alfonsín y Juan Felipe Pinilla, y que para el caso europeo ha hecho García-Bellido (2001).

3 No sobra señalarse que adicionalmente, el interés de trabajar estos temas tiene un antecedente académico en una investigación que había realizado al momento de presentar el trabajo de grado para optar al título de sociólogo en la Universidad Nacional de Colombia. En dicha investigación se hizo un primer acercamiento al fenómeno urbanístico de las urbanizaciones cerradas en el municipio de Chía y sus implicancias socioculturales (Mendoza, 2009).

4 Sin mencionarse que la Argentina es uno de los países, junto con Brasil y México, a los que se ha dedicado la mayor parte de los libros escritos sobre Latinoamérica, siendo esto lógico si se considera el tamaño de su territorio, economía, población, comercio e influencia regional. Además, aquí se consideró lo señalado por Cabrales (2005), el cual demuestra que en el tema de UC, mientras el Área Metropolitana de Buenos Aires se puede considerar como una de las regiones que más ha sido abordada y analizada por los investigadores (tanto en libros completos como en artículos académicos), Colombia y en general los países andinos, se destacan por las pocas referencias existentes.

5 Aunque esto se desarrolla a profundidad en un apartado específico (ver apartados 1.3 y 1.4), aquí vale hacerse la aclaración de que en la tesis no se considera que el “neo desarrollismo” signifique una superación del período neoliberal, sino que se da una transición, entre un modelo que algunos consideran recesivo y otros que se sostiene (el neoliberal) y otro modelo que empieza a emerger (el neodesarrollista), tanto en el plano político y económico, como en las formas, objetivos, estrategias e instrumentos de gestión urbanística.

6 Otros fenómenos urbanos que hubieran servido para el mismo fin, son la proliferación de enclaves comerciales de gran escala como los hipermercados, shopping center y los parques industriales periféricos, pues además de estar presentes en los dos países, también son productos que proliferaron en el tejido suburbano, siendo además característicos de los dos recortes temporales construidos en la investigación.

7 Aunque sí lo es en términos relativos.

8 El Departamento de Cundinamarca en 2011 tuvo un monto de recaudación tributaria cercano a los $386 millones de dólares de dólares. A su vez, en 2012 el Departamento tuvo un 23,3% de pobreza frente al 32,7% del nivel nacional y un 6,3% de pobreza extrema o indigencia frente al 10,4% del nivel nacional, según cifras oficiales. Por su parte, la Provincia de Buenos Aires recaudó casi $380 millones de dólares al año 2010, y cuenta con una pobreza que alcanza al 19,9% de la población (frente al 31,2% nacional) y del 5% de pobreza extrema o indigencia (frente al 11,2% nacional) –según fuentes no oficiales-.

9 Ésta distancia se consideró el límite del área de influencia que tiene la ciudad principal sobre el territorio, y por ende, para que la ciudad capital y el municipio mantengan unas relaciones funcionales fluidas y sostenidas. Si bien se podría considerar como arbitraria tal delimitación, pues los radios de influencia varían de acuerdo a los servicios o relaciones que concentra-brinda la ciudad principal y que hacen dependientes a las ciudades satélites, en esta investigación se consideró como suficiente, pues en él se pueden apreciar más claramente los desplazamientos de población entre los municipios y la ciudad central.

10 Según Szajnberg y Cordara (2010), el accionar político se manifiesta en materia urbana “a través de las políticas públicas que condicionan el despliegue del mercado y el hábitat formal e informal, y desde la obra pública, que de acuerdo a su sesgo incide de alguna forma sobre la valorización del espacio urbano. Esas manifestaciones deben procurar articular sus deseos con un brazo político eficaz, potente y dinámico, con un conjunto de acciones planificadas de largo plazo pero de efecto directo en los aspectos socio-territoriales” (p. 16). Por ello, aquí se entiende la acción del Estado en dos sentidos: por un lado, la construcción o modernización de la infraestructura de cualquier tipo que redunde en beneficio de la población local (ya sea por gestión propia o por asociación con privados), y por el otro, está todo lo relacionado con la normativa urbanística que les da el sustento jurídico para su instalación (leyes, decretos, acuerdos o reglamentaciones especiales). En el caso de los municipios seleccionados, se manifiesta una actuación en los dos sentidos, aunque a los fines de la presente investigación, solamente interesan las intervenciones del segundo tipo.

11 El tema no ha tenido la misma relevancia para el caso colombiano, pues sólo se pudo encontrar tres referencias académicas que examinan en mayor detalle el fenómeno urbanístico en Chía. Estas son: Mendoza (2009), Osorio (2012) y Runza (2000).

12 En el caso del Área Metropolitana de Buenos Aires otro municipio localizado en la zona norte del aglomerado que también presentó un desarrollo intenso de este tipo de emprendimientos inmobiliarios fue el municipio de Tigre. En él se localizan urbanizaciones como Nordelta o Villanueva, las cuales se han constituido en referentes en el tema de las Urbanizaciones Cerradas en la Argentina.

13 En el primer proceso, se descubre una serie de políticas que redujeron la capacidad de intervención del Estado, imponiendo una notable re estructuración de los territorios en función del sistema económico internacional (subrayando una distinción entre lo local y global), así como hizo surgir nuevos actores que entraron a cumplir las funciones que antaño pertenecían al Estado. En tal sentido, la tendencia privatizadora de fines del siglo XX, impuesta por las políticas neoliberales, limitó la intervención del Estado a la formalización de barrios, redacción de planes o esquemas básicos de ordenamiento territorial como herramienta de acción (en general desatendidos en su instancia de concreción), sin olvidar su reducida intervención en la construcción de proyectos de viviendas de interés social que constataron, en últimas, su incapacidad para cumplir con las obligaciones que la gestión urbanística le otorgaba. Todo esto remarcó, en algunos países, en la necesidad de reajustar las políticas socioeconómicas implementadas hasta entonces, dando cabida a la implementación de medidas neodesarrollistas. Por esta última corriente se entiende aquella corriente político-económica en la que algunos gobiernos adoptaron proyectos que pretendían dinamizar la economía, superar la pobreza y reducir la desigualdad bajo el mando del Estado mismo. Según Hidalgo (2011), éste viraje se experimentó casi de manera exclusiva en todo el subcontinente suramericano, aunque no se dio de igual manera en todos los países.

14 La dimensión está compuesta por dos subdimensiones: nivel territorial con competencias legislativas sobre la gestión urbanística y nivel territorial en el que residen las competencias de aprobación del planeamiento, ejecución y control urbanísticos.

15 Esta dimensión considera la existencia de instrumentos normativos que restringen/condicionan la propiedad del suelo como derecho absoluto, a través de la definición explícita de la función social y ecológica que debe tener la propiedad así como de las capacidades de reacción administrativa que tiene el nivel de gobierno correspondiente para sancionar el incumplimiento de las obligaciones o compromisos urbanísticos.

16 La dimensión está conformada por ocho aspectos que se consideran como claves dentro del proceso de gestión urbanística: tipología de los planes implementados; existencia de procesos de participación ciudadana en las dinámicas de gestión urbanística; grado de flexibilidad para modificar los instrumentos de gestión urbanística; utilización de regiones como instrumento de gestión y control territorial; definición e implementación de estándares urbanísticos de calidad ambiental; posibilidad de utilizar mecanismos de captación de plusvalías para el financiamiento urbano; necesidad de contar con autorización o licencia para urbanizar y por último, la posibilidad de suspender cautelarmente la expedición de licencias urbanísticas.

17 Estos valores resultan del promedio de la cualificación dada a las subdimensiones que componen a cada dimensión. Dichas subdimensiones se desarrollan de manera más precisa en las Matrices 1, 2 y 3, que se muestra al final de los capítulo 1, 2 y 3.

18 Experiencias como el proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial Nacional en el caso argentino y la reciente expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial de Colombia son referentes en ese sentido. Esto se profundizará en los apartados subsiguientes.

19 Para consultar a profundidad un tercer modelo de organización descrito por García-Bellido (2001), Estados regionales, se recomienda leer al autor u otros que versan sobre el tema.

20 En el contexto latinoamericano, dicho sistema cubre una superficie de casi 6 millones de kilómetros cuadrados y a 196.684.000 habitantes. Así, el territorio de Colombia corresponde con el 19,7% de todos los países unitarios del continente y el 24,3% del total de población de esos países. Se recomienda leer a García-Bellido (2001) para un análisis a profundidad sobre cómo se presenta la gestión urbanística en los países europeos según la forma de organización de los Estados.

21 En el contexto latinoamericano, dicho sistema cubre una superficie mayor a los 14 millones de kilómetros cuadrados y a 390.540.000 habitantes. Así, el territorio de Argentina corresponde con el 19,6% de todos los países federales del continente y el 10,5% del total de población de esos países. Se recomienda leer a García-Bellido (2001) para un análisis a profundidad sobre cómo se presenta la gestión urbanística en los países europeos según la forma de organización de los Estados.

22 Por ejemplo, en los países del contexto institucional unitario no se otorgaron facultades a los municipios para determinar nuevos impuestos propios, salvo algunas excepciones en que el Estado Nacional creó tributos especiales.

23 Un estudio detallado al respecto se encuentra en Cravacuore (2007, 2009).

24 Estos temas se abordarán de manera más detallada en los dos países analizados en un apartado posterior.

25 Aquí vale la pena señalarse por ejemplo y sin ser exhaustivos, las reformas al sistema democrático, la forma de organización del Estado y las experiencias descentralizadoras del poder que se vivieron en todos los países suramericanos.

26 Entre otros, está la creciente informalidad, la saturación en la capacidad de entrega de los servicios urbanos (junto con un lento desarrollo en infraestructuras), la entrada del mercado inmobiliario como principal actor en la construcción de la ciudad, los ciclos de crecimiento y crisis económica, los cambios en los hábitos de consumo, las políticas de reestructuración del esquema neoliberal y la posterior apertura a una corriente de corte ‘neo desarrollista’.

27 Para mayor información respecto a los modelos explicativos aquí mencionados -anillos concéntricos de Burgess; de sectores de Hoyt y de anillos múltiples de Harris y Ullman-, se recomienda consultar los trabajos de Buzai (2006), Ainstein (2012), Janoschka (2002) y Borsdorf (2003).

Final del extracto de 351 páginas

Detalles

Título
Gestión Urbanística E Institucionalidad En América Del Sur
Universidad
University of Buenos Aires
Calificación
8,0
Autor
Año
2014
Páginas
351
No. de catálogo
V315320
ISBN (Ebook)
9783668146327
ISBN (Libro)
9783668146334
Tamaño de fichero
6574 KB
Idioma
Español
Notas
Investigación en el marco de los proyectos de investigación UBACyT 20020090100129 “La agenda de la política y la gestión urbanística en los albores del siglo XXI” periodo académico 2010-2012 y UBACyT 20020020120100198 “Los instrumentos de planificación y gestión en la agenda urbanística del siglo XXI” periodo académico 2013-2016: FADU-UBA
Etiqueta
Gestión urbanística, Contexto institucional, Urbanizaciones cerradas
Citar trabajo
Ms. Alejandro Mendoza Jaramillo (Autor), 2014, Gestión Urbanística E Institucionalidad En América Del Sur, Múnich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/315320

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