Ziele und Strategien der deutschen technischen Entwicklungszusammenarbeit im Licht der Post-2015-Agenda

Inhaltsverzeichnis

I Einleitung

II Kontextualisierung des Themas
1. Historisch- ideelle Rahmensetzung
2. Die deutsche EZ, Daten und Fakten
2.1. Bilaterale vs. Multilaterale Entwicklungszusammenarbeit
2.2. Technische Zusammenarbeitvs. Finanzielle Zusammenarbeit
2.3. Die Durchführungsorganisation GIZ vs. Andere

III Analyse, die aktuelle deutsche TZ über die GIZ
1. Methodologisches Vorgehen
1.1. Die Kodifikationstabelle: Kategorien für die Datenaufnahme
1.2. Die Eingabematrix: Instrument zur systematisierten Dateneingabe
1.3. Softwaregestützte Verrechnung und Vernetzung: Auswertung
2. Analytische Darstellung der Ergebnisse
2.1. Darstellung der Ergebnisse auf der Makroebene
2.2. Darstellung der Projektarbeit auf der Meso- und Mikroebene
(1) Handlungsfeld: Ein Leben in Würde weltweit sichern
a) Zugang zu Grundressourcen
b) Medizinische Grundversorgung
c) Armutsbekämpfung
d) Grundsätzliche Bildungschancen
e) Schutz von Fundamentalnormen
f) Reaktion auf humanitäre Krisen
g) Bekämpfung struktureller Ausgrenzung
(2) Handlungsfeld: Natürliche Lebensgrundlagen bewahren und nachhaltig nutzen
a) Umweltschutz, nachhaltige Nutzung Ressourcen/ Ökosystemleistungen
b) Anpassung an den Klimawandel
c) Verringerung von Treibhausgasemissionen
d) Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energie
e) Nachhaltige Stadtentwicklung
(3) Handlungsfeld: Wirtschaftswachstum mit Nachhaltigkeit und menschenwürdiger Beschäf­tigungverbinden
a) Förderung nachhaltigen Unternehmertums
b) Integration in den Arbeitsmarkt
c) Internationale Wettbewerbsfähigkeit
d) Ausländische Direktinvestitionen fur wirtschaftliche Entwicklung
e) Messen von Wohlstand mit neuen Zielgrößen
(4) Handlungsfeld: Menschenrechte und gute Regierungsführung fördern
a) Förderung guter Regierungsführung
b) Sicherstellung sonstiger staatlicher Leistungen
c) Förderung von Menschenrechten
d) Inklusion der Zivilgesellschaft in das politische Leben
(5) Handlungsfeld: Frieden schaffen, menschliche Sicherheit stärken
a) Friedensarbeit
b) Stützung materieller Sicherheitsinfrastruktur
c) Risikomanagement in der EZ
(6) Handlungsfeld: Kulturelle und religiöse Vielfalt respektieren und schützen
a) Schutz religiöser und kultureller Vielfalt
b) Nutzung soziokulturellen Potentials
c) Überwindung soziokulturellen Wiederstandes
(7) Handlungsfeld: Innovationen, Technologien und Digitalisierung für transformativen
Wandel nutzen
a) Aufbau eigener Forschungskapazitäten im Partnerland
b) Forschungspartnerschaften
c) Verbreitung von Innovationen
(8) Handlungsfeld: Die neue globale Partnerschaft und Multi-Akteurs-Partnerschaften für die
Umsetzung entwickeln
a) Stärkung bestehender Partnerschaften
b) Schaffung neuer Partnerschaften
c) Schaffung vonVorreiterallianzen

IV Interpretation der Ergebnisse und Schlussbetrachtung
1. Integrierende Interpretation der Ergebnisse
2. Schlussbetrachtung und Ausblick

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

- Abstract -

For the realisation of most of the Millennium Development Goals (MDG) the year 2015 is the decisive benchmark. The international community is currently establishing a new set of Sus­tainable Development Goals (SDG). In contribution to this UN Post-2015-Agenda, governments worldwide developed national sustainability goals. The German targets are framed by the so- called EINEWELT Zukunftscharta (ONEWORLD Charta for the Future). The Fields of Action and Goals defined in this document aim to outline the German engagement in international development cooperation in the next decades.

The German Ministry for Economic Cooperation and Development (BMZ) plans annual reviews on how it contributes to the realisation of the ONEWORLD Charta. The present paper can be interpreted as a tentative assessment in this respect. It focuses on the German technical cooperation carried out by the executive organisation GIZ (Enterprise for international coop­eration). The descriptions of all current GIZ-projects, which form part of Germany’s official development assistance, are evaluated.

The present paper reduces the information of the project descriptions in an objective manner. An innovative analysis tool helps to manage the excessive amount of qualitative data. The paper succeeds in identifying conclusive clusters concerning aims and strategies of German technical development cooperation in the light of the Post-2015-Agenda. This allows an early assessment of the coherence between theoretical guidelines and the practice as well as the iden­tification of specific potentials to adjust the practical project work to the goals of Germany’s sustainability agenda.

I Einleitung

Als Stichjahr für die meisten Millenniumsentwicklungsziele (MEZ) ist das Jahr 2015 eine wichtige Zäsur in der internationalen Entwicklungszusammenarbeit (EZ). Verhandlungen zwischen traditio­nellen Geberländern, Schwellen- und Entwicklungsländern zur strategischen Ausrichtung der globa­len Post-2015 Entwicklungsagenda sollen noch in diesem Jahr, mit der Verabschiedung von globalen Nachhaltigkeitszielen, den Sustainable Development Goals (SDG), zu einem ersten Abschluss ge­bracht werden.

Ziel der vorliegenden Arbeit ist der Erkenntnisgewinn über die Praxis der deutschen EZ mit Bezug zur Post-2015-Agenda. Es wird sich hierbei auf den Ausschnitt der deutschen technischen Zu­sammenarbeit (TZ) konzentriert, welcher durch die Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusam­menarbeit (GIZ) als Durchführungsorganisation realisiert wird. Den konkreten Referenzrahmen für die Analyse bilden die Handlungsfelder und Zukunftsziele der „EINEWELT Zukunftscharta“, welche die programmatischen Leitlinien der deutschen EZ in der Post-2015-Agenda festlegt.

Das Politikfeld der Entwicklungspolitik ist in verschiedener Hinsicht schwer greifbar. Die von staatlicher und interstaatlicher Seite etablierten und kommunizierten Leitlinien sind in der Regel sehr abstrakt und können isoliert nicht als Informationsgrundlage für eine Analyse des praktischen Engagements in der EZ dienen. Dies gilt insbesondere angesichts der Diskrepanz zwischen entwick­lungspolitischer Problemanalyse und den tatsächlich zur Verfügung stehenden Mitteln¹ oder der Dis­krepanz zwischen den ideellen Leitlinien und den Eigeninteressen der Geberländer in der entwick­lungspolitischen Praxis. Auch die zahlreichen vorhandenen, quantitativen Makroanalysen der EZ er­lauben nur eine Distanzaufnahme. Für einen praxisnahen Zugang zu dem Politikfeld wird in der vor­liegenden Arbeit mittels eines eigens entwickelten Instrumentariums eine Inhaltsanalyse der Projekt­beschreibungen eines erheblichen Teils der deutschen bilateralen TZ erstellt. Die innovative Methodik erlaubt die Aufnahme und die (quantitative) Auswertung einer großen Menge komplexer qualitativer Daten und soll hier als qualitative Makroanalyse bezeichnet werden.

Die Analyse der GIZ-Projektarbeit wird primär durch die Handlungsfelder und die zugehöri­gen Zukunftsziele der Zukunftscharta strukturiert. Die Charta ist, gemäß des Bundesministeriums für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), das Referenz-Dokument, an dem sich das deutsche entwicklungspolitische Engagement in Zukunft messen wird. Das BMZ will ausdrücklich jährlich Bilanz ziehen, was es zur ihrer Umsetzung beigetragen hat². Hierzu könnte die Arbeit einen bescheidenen, frühen Beitrag leisten. Es wird interessant sein zu sehen, inwieweit die aktuelle deut­sche TZ bereits im Einklang mit der Post-2015 Entwicklungsagenda steht und auf welche Weise die zugehörigen Handlungsfelder und Zieldimensionen bearbeitet werden. Eine Bestandsaufnahme der derzeitigen Praxis erleichtert auch die gezielte strategische (Neu-)Ausrichtung der deutschen EZ. Die folgenden Ausgangsfragestellungen liegen der Arbeit zugrunde:

1. Welche Ziele verfolgt die deutsche EZ im Rahmen der bilateralen technischen Zusammenarbeit im Licht der EINE WELT Zukunftscharta?

1.1. In wieweit stimmen die theoretischen Leitlinien der Charta und die derzeitige Praxis der TZ bereits überein?

2. Über welche strategischen Ansätze und Maßnahmen sollen die Ziele erreicht werden?

3. Welche geographischen und inhaltlichen Schwerpunkte setzt die TZ bei der Zielverfolgung?

Zunächst wird das Arbeitsvorhaben übersichtlich kontextualisiert (Abschnitt II). Für die Thematik der Arbeit wird so ein Bezugsrahmen, zur internationalen Ideengeschichte der Entwicklungspolitik sowie der Gesamtheit der deutschen EZ in Daten und Fakten, geschaffen. Die ideelle Kontextualisierung stützt sich weitgehend auf die einschlägige Fachliteratur, ergänzt durch richtungsweisende Doku­mente der Generalversammlung (GV), internationaler Kongresse und der OECD. Die Kontextualisie- rung des bearbeiteten Ausschnitts der TZ in den Gesamtzusammenhang der deutschen Entwicklungs­zusammenarbeit wird zusätzlich ergänzt durch statistische Daten der OECD und des BMZ. Auf die Kontextualisierung folgt der analytische Teil, als dem Kern der Arbeit (Abschnitt III). Diesen vorbe­reitend werden in der Phase der Datenaufnahme Projektbeschreibungen zu insgesamt 958 bilateralen Projekten gelesen und, mittels einer auf Basis der Zukunftscharta erstellten Kategorientabelle, kodifi­ziert. Die erhobenen Daten werden für jedes Projekt systematisch nach Zielen, strategischen Ansätzen, Maßnahmen und Akteuren in einer Eingabematrix verordnet. Mittels eigens gestalteter Auswertungs­matrizen werden die kodifizierten Informationen aggregiert, gruppiert und, in dieser Form, interpre­tiert. Im schriftlichen Analyseteil werden die hieraus folgenden Ergebnisse übersichtlich dargestellt. Im letzten Teil der Arbeit (Abschnitt IV) werden die Ergebnisse noch einmal, mit Hinblick auf die Ausgangsfragestellungen, zusammengefasst und integrierend interpretiert.

II Kontextualisierung des Themas

1. Historisch- ideelle Rahmensetzung

Eine Diskontinuitätsthese vertretend, kann die moderne Entwicklungsgeschichte der EZ in drei Pha­sen unterteilt werden:

1. Das Ende des zweiten Weltkrieges und die Gründung der Vereinten Nationen (VN) markie­ren den Eingang in ein modernes Völkerrechtsverständnis. Die in der VN-Charta verbürgten Prinzi­pien des Selbstbestimmungsrechts der Völker (Art. 1 II) und der souveränen Staatengleichheit (Art. 2

I) verändern ideell das Verhältnis zwischen machtpolitisch starken und schwachen Staaten grundle­gend und leiteten eine Abkehr vom patriarchalischen Entwicklungsansatz ein. In einer Orientierungs­phase der modernen Entwicklungspolitik (1961- 1991) konkurrieren verschiedene Verständnisse von Entwicklung und globaler Entwicklungszusammenarbeit. Grundlegende Konzepte und Strategien der EZ formen sich.

2. Mit dem Ende des kalten Krieges kann sich die EZ im Rahmen einer neuen globalen Struk­turpolitik als zentrales Anliegen der Staatengemeinschaft konsolidieren (1992 - 2000). Menschen­rechte, (sozialstaatliche) Marktorientierung, technologischer Fortschritt und Demokratie können sich als Entwicklungsstandards durchsetzten. In einer ersten aktiven Phase, markiert durch die Millenni­ums Initiative (seit 2000), wird mit bis dato beispiellosem systemweiten Einsatz die Erfüllung von konkreten Entwicklungszielen angestrebt.

3. In der bis heute andauernden Reflexionsphase wird die strategische Ausrichtung der ersten aktiven Phase angepasst. Wie zentrale Nachhaltigkeitsindikatoren indizieren, kam dem Umweltschutz in der MDG-Initiative kein ausreichender Stellenwert zu. Ziel ist daher nun, soziale und wirtschaftli­che Entwicklung mit ökologischer Nachhaltigkeit zu verbinden und so den negativen Einfluss des menschlichen Fortschritts auf die ökologische Lebensgrundlage zu minimieren. Wir befinden uns der­zeit an der Schwelle zur zweiten Aktiven Phase im Zeichen der Sustainable Development Goals (SDG), welche noch in diesem Jahr (2015) durch die Staatengemeinschaft beschlossen werden sollen.

Wichtige Wegpunkte in der ideellen Formierung der EZ sind die ersten drei VN-Entwicklungs- jahrzehnte (1961 - 1991)³, die fünf aufeinanderfolgende VN-Megakonferenzen nach dem Ende der Sowietunion „Big five“ (1992 -1995), hier insbesondere die Rio-Konferenz, die Milliennium Initiative mit ihren Millennium Development Goals (MDG) und nun die Post-2015-Agenda.

Die erste Entwicklungsdekade (1961 - 1971) stand unter dem Motto „Trade not Aid“. Es sollte Entwicklungsländern ermöglicht werden, „to sell more of their products at stable and remunerative prices, [...] to ensure an equitable share of earnings from the extraction of their natural resources by foreign capital [... and to increase] the flow of development resources, public and private” (Para. 2, lit. a-d). Bereits zu Beginn der 70er war das Konzept der Entwicklung allein auf Basis makroökono­mischer Wachstumsindikatoren in die Kritik geraten. Zwar wuchs das Durchschnitts-BNP der EL entscheidend, der erwartete trickle-down Effekt blieb jedoch überwiegend aus. Materielle Ungleich­heit und Armut wuchsen weiter an. Somit wurde das Wachstumsziel in der zweiten Entwicklungsde­kade (1971 - 1980) um eine „Grundbedürfnisstrategie“ zur Armutsbekämpfung erweitert. Die Wohl­fahrt des Individuums wurde nun als „ultimate objective of development“ (Para. 8) erkannt. Im Zei­chen der Ölkrise 1979 ließen verringerte Exporterlöse durch fallende Rohstoffpreise, verbunden mit einer kurzsichtigen Kreditpolitik vieler EL Schuldenberge anwachsen. Diese führten zu Zahlungsun­fähigkeit und lösten soziale und politische Krisen aus. Die konkreten Zielsetzungen der zweiten Ent­wicklungsdekade blieben so weitgehend unerfüllt⁴. Die dritte Dekade (1981-1990) wird, in Reaktion auf die krisenhaften Fehlentwicklungen und auf Initiative einer Gruppe einflussreicher Entwicklungs­und Schwellenländer in der GV, in den Zusammenhang mit den „efforts of the international commu­nity to establish a New International Economic Order [NIEO]“ (Para. 6, vgl. Para. 2, 5, 6, 9, 17) gestellt. Die Resolution fordert charakteristisch den Technologietransfer “[...] the freest and fullest possible access to technologies“ (Para. 118) oder gar einen Industrietransfer „the creation of new in­dustrial capacities in developing countries, as well as the redeployment of industrial capacities from industrialized to developing countries“ (Para. 73). Die faktische Reaktion auf die Krise waren freilich monetaristische Anpassungsprogramme, initiiert durch WB, IWF und die Geberländer, welche diese als Konditionalität für neue Kredite oder Umschuldungen verlangten⁵. Das Instrumentarium des „Washington-Konsensus“ von Entstaatlichung, Deregulierung, Handelsliberalisierung, Haushaltsdis­ziplin und Privatinitiative wurde, obwohl retrospektiv auch von Kritikern als grundsätzlich notwendig perzipiert⁶, aufgrund seiner mangelnden sozialen und umweltpolitischen Flankierung scharf angegrif­fen. Als Gegenströmung zur top-down Strategie des „Washington-Konsensus“ konnte sich in den 80er Jahren das Alternativkonzept einer inklusiven bottom-up Entwicklungspolitik formieren. 1986 mani­festierte sich in diesem Zusammenhang ein menschenrechtsbasierter Entwicklungsansatz in der De­klaration des Rechts auf Entwicklung (Right to Development RtoD).

Wie für viele Politikfelder, ist das Ende des Ost-West Konflikts auch für die EZ eine entschei­dende Zäsur. Ohne die ideologische Blockkonfrontation konnte sie sich neu konsolidieren, ihre poli­tische Dimension stärken und sich zunehmend als globale Strukturpolitik etablieren. Fünf in schneller Folge abgehaltene Weltkonferenzen, die Rio-Konferenz 1992, die zweite Weltmenschenrechts­konferenz 1993, die Weltbevölkerungskonferenz 1995, die vierte Weltfrauenkonferenz 1995 und der Weltgipfel für soziale Entwicklung 1995 werden hier als „Schmiede für Global Governace“ interpretiert⁷. Der Aktivismus im Zeichen einer neuen, post-bipolaren Weltordnung sowie die symbolischen Zeitenwende des nahenden neuen Jahrtausends führten zu einem hohen Grad an Über­einstimmung, welcher die Formulierung der Millenniumsentwicklungsziele ermöglichte⁸. Die MDGs wurden 2001 in einer Arbeitsgruppe von Vertretern der UNDP, des OECD Development Assistance

Committee (DAC) und der Bretton-Woods Organisationen⁹, in enger Anlehnung an zwei vorausge­gangene DAC-Resolutionen, ausgearbeitet¹⁰. Ihre Gestaltung geht so wesentlich auf die Geberländer zurück. Die acht Millenniumsziele¹¹ sind mit Unterzielen versehen, denen jeweils quantifizierbare Indikatoren zugeordnet sind. So ergibt sich ein Gesamtsystem aus 8 Zielen, 22 Unterzielen und 60 Indikatoren, welche zumeist bis 2015 als Stichjahr und mit Bezug zu 1990 als Basisjahr zu erfüllen sind. Die MDG bieten so einen konkreten Rahmen für die Einforderung von politischem Handeln und die Möglichkeit zur quantitativen Überprüfung von Entwicklungserfolgen. Die Initiative um die MDG kann, gemäß offizieller Quellen¹², als ein moderater Erfolg gewertet werden. In den meisten Unter­zielen sind beachtliche Fortschritte erzielt worden, viele der quantifizierbaren Indikatoren wurden er­füllt. Das Bild wird getrübt durch eine Ausnahme der tendenziell positiven Bilanz. Das MDG 7, öko­logische Nachhaltigkeit sichern, ist in entscheidenden Dimensionen gescheitert: der weltweite Wald­verlust wurde nicht gebremst, der Kohlenstoffdioxid-Ausstoß liegt heute um 48,9% höher als 1990 und das Artensterben schreitet mit zunehmender Geschwindigkeit voran. Das Engagement, welches sich in der MDG-Initiative dem Umweltschutz, der nachhaltigen Ressourcennutzung und dem Klima­wandel widmete, wurde der Relevanz und den Herausforderungen der Thematik offensichtlich nicht gerecht.

Die ökologische Dimension der Entwicklungspolitik tauchte bereits in der Resolution zur zweiten Entwicklungsdekade 1971 auf. Diese forderte, ,,to arrest the deterioration of the human envi­ronment, to take measures towards its improvement [...] and to maintain the ecological balance on which human survival depends“. Die Stockholm-Deklaration, als Abschlussdokument der ersten Weltumweltkonferenz 1972, und der Bericht des Club of Rome „The Limits to Growth”, aus dem gleichen Jahr, werden gemeinhin als Einstieg in die Nachhaltigkeitsdebatte gewertet¹³. Der 1987 vor­gelegten Brundtland-Bericht „Our Common Future“ versuchte sich bereits konkret an der Herausfor­derung, Entwicklung, im Zeichen wachsender Weltbevölkerung, und die Bewahrung der natürlichen Lebensgrundlage in Einklang zu bringen. Hierzu prägte dieser den entscheidenden Begriff der na­chhaltigen Entwicklung als: „it meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs”¹⁴. 1992 wurden die Erkenntnisse des Brundtland-Berichts in der Rio-Konferenz über Umwelt und Entwicklung (Erdgipfel) konkretisiert und bis heute grundle­gende Rahmeninstrumente für deren Umsetzung geschaffen. Die wesentlichen Ergebnisse des Erd­gipfels sind die Agenda 21, als ein langfristiges und detailliertes Aktionsprogramm für das 21. Jahr­hundert, und zwei völkerrechtliche Verträge: die Klimarahmenkonvention (United Nations Frame­work Convention on Climate Change UNFCCC) und das Übereinkommen über die biologische Viel­falt (Convention on Biological Diversity, CBD). Aus dem Aufbau der Agenda 21 geht das aktuelle drei-Dimensionen-Modell der nachhaltigen Entwicklung hervor. Dieses umfasst soziale Gerechtig­keit, wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und ökologische Tragfähigkeit. Die UNFCCC wird bis heute in jährlichen VN-Klimakonferenzen (Conferences of the Parties COP) diskutiert und konnte 1997 durch das Kyoto-Protokoll, welches 2005 in Kraft trat, erweitert und konkretisiert werden. Das Protokoll enthält staatenspezifische Reduktionssätze und Zeiträume und ist Ausgangspunkt von zahlreichen innovativen Klimaschutzansätzen¹⁵. 2007 wurden die "nationally appropriate mitigation actions“ (NAMA’s) als flexibles Instrumen zur Treibhausgasreduzierung von Entwicklungsländern eingeführt. Das CBD soll seinerseit durch die 2003 und 2014 in Kraft getretenen Cartagena- und Nagoya-Protokolle umgesetzt werden. Ersteres regelt den grenzüberschreitenden Verkehr mit genetisch modifizierten Organismen, letzteres den internationalen Vorteilsausgleich bei der komerziellen Nutzung von genetischen Ressourcen¹⁶.

Der ganzheitliche Nachhaltigkeitsansatz der Rio-Konferenz verschob sich schließlich zuguns­ten der Grundbedürfnisstrategie der MDG. Der Themenbereich der ökologischen Nachhaltigkeit floss nur über MDG 7, als ein isoliertes Ziel, ein. Insbesondere auf der Folgekonferenzen von Rio 1992, in Johannesburg (Rio + 10) und erneut in Rio de Janeiro (Rio + 20) wurde, unter betonter Inklusion der Zivilgesellschaft, versucht, den Stellenwert der Nachhaltigkeit in der Entwicklungspolitik zu stärken. In der Abschlusserklärung von Rio + 20 „The Future We Want “ beschließend die die Staats und Re­gierungschefs schließlich die Erarbeitung neuer Entwicklungsziele für die Zeit nach 2015. Diese sol­len alle drei Dimensionen nachhaltiger Entwicklung berücksichtigen und verknüpfen. Noch 2015 soll der offizielle Rahmen der SDG verabschiedet werden. Parallel zu den intensiven systemischen Vor­bereitungen wurden auf staatlicher Ebene nationale Nachhaltigkeitsziele erarbeitet. Im deutschen Fall ist das Resultat die EINEWELT Zukunftscharta, welche in einem Dialogprozesses von hunderten Vertretern der Zivilgesellschaft, Wirtschaft, Kirchen, Wissenschaft und Politik entstanden ist. Die Charta ist das strategische Leitdokument der BRD für die Post-2015-Entwicklungsagenda. Das Ar­beitsvorhaben ist, die Ziele und Strategien der aktuellen deutschen technischen Zusammenarbeit im Licht dieser Agenda auszuwerten. Nicht zuletzt als eine Bestandsaufnahe: „Wo steht Deutschland?“.

2. Die deutsche EZ, Daten und Fakten

Das Arbeitsvorhaben wird in den Kontext der gesamten deutschen Entwicklungszusammenarbeit ein­gebettet. Dies erfolgt durch die qualitative und quantitative Strukturierung der deutschen EZ nach 1. bilateraler und multilateraler EZ 2. technischer Zusammenarbeit (TZ) und finanzieller Zusammenar­beit (FZ) sowie 3. der gewählten Durchführungsorganisation. Die Darstellung der relevanten statisti­schen Daten wird durch grafische Abbildungen unterstützt, es handelt sich hierbei immer um eigene Darstellungen, die Zahlen stammen von der OECD und dem BMZ¹⁷.

Eine quantitative Strukturierung des deutschen Engagements in der EZ basiert immer auf dem Konzept der Official Development Assistance (ODA). Nur Maßnahmen im Definitionsrahmen der ODA können durch DAC-Mitglieder überhaupt als Beitrag zur EZ deklariert werden. 1969 adoptierte das DAC die ODA als: [1] Flows to countries and territories on the DAC List of ODA Recipients [2], provided by official agencies, [3] which have the promotion of the economic development and welfare of developing countries as their main objective; and [4] are concessional in character and convey a grant element of at least 25 per cent¹⁸. Die ODA wird durch diese Definition abgegrenzt von Other Official Flows (OOF) und privaten Transaktionen¹⁹. 1969 wurde durch den Pearson Report empfohlen dass die Geber zumindest 0,7% ihres BNP für die ODA aufwenden²⁰. Das Ziel wurde theoretisch durch die GV, die OECD und die EU übernommen. Obwohl der Trend in absoluten ODA-Leistungen seit Ende der 90er Jahre positiv ist, wird dieser Zielwert, mit wenigen Ausnahmen, jedoch stets er­heblich unterschritten. Die ODA Deutschlands (DE) bildet hierbei keine Ausnahme. Seit Beginn der 70er Jahre liegt sie etwas über dem DAC Durchschnitt und vollzieht hier die allgemeine Gebertendenz nach (Abb. 1). Im Schnitt lag die ODA Deutschlands seit 1960 bei 0,37% des BNP und die aller DAC Mitglieder bei 0,33%. In absoluten Zahlen ist Deutsch­land hierbei, mit 16,25 der 135,16 MRD US$ der DAC-ODA in 2014, die weltweit drittgrößte Gebernation. Die USA, GB und DE stehen in diesem Jahr zusammen für 50% der DAC Aufwendungen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: DAC ODA/BNP imVergleich mit DE ODA/BNP

Neben der DAC-Gruppe treten zunehmend weitere OECD Mitglieder und auch ehemalige Empfángerländer als Geber auf. Von besonderer Bedeutung sind hier Saudi Arabien (SA), die Verei­nigten Arabischen Emirate (AE), China (CH), die Türkei (TU) und Indien (IN). 2013 erreichte diese inoffizielle ODA 20,94 MRD US$, von welchen 88% auf die fünf genannten Staaten und 53% allein auf SA und die AE zurückgehen. Gemessen am finanziellen Aufwand sind diese heute wichtigen Gebemationen, deren „ODA“-Transfers die vieler DAC-Staaten übersteigen.

Im Folgenden wird die deutsche ODA, exemplarisch für das Jahr 2013, dem aktuellsten Jahr der BMZ-Datenbank, nach den oben genannten Einteilungen strukturiert.

2.1. Bilaterale vs. Multilaterale Entwicklungszusammenarbeit

Bilaterale EZ beschreibt allgemein die direkte Kooperation Deutschlands, meist beauftragt durch ein Regierungsressort, mit einem Entwicklungsland. Bei der bilateralen EZ tritt Deutschland unmittelbar als Entwicklungspartner in Erscheinung. Bei der multilateralen EZ werden die ODA-Mittel an inter­nationale Organisationen und Institutionen transferiert, die diese dann, gemeinsam mit den Mitteln anderer Geber, für EZ-Vorhaben nutzen. Hierbei tritt die BRD nicht individuell in Erscheinung. Von den 10,72 MRD € deutscher ODA im Jahr 2013 fließen 7,12 MRD € in die bilaterale und 3,6 MRD € in die multilaterale EZ. Die Anteile stehen so etwa im Verhältnis 2/3 zueinander. Im Fünfjahresrück­blick ist eine derartige Verteilung für die BRD typisch.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 2: Bilaterale ODA nach Region

Die 7,12 MRD € bilaterale ODA-Transfers können nach Regionen unterteilt werden. Gemäß der Transfersumme hat die deutsche bilaterale EZ regionale Schwerpunkte in Afrika und in Asien. Ca. 60% der Transfers fließen 2013 in Projekte auf diesen Kontinenten. 20% fließen in die Amerikas und Europa und noch einmal etwa 20% in regi­onal nicht aufteilbare Vorhaben (Abb. 2).

Nach Angaben des BMZ lässt sich für Deutschland das Verfahren der bilateralen EZ schema­tisch folgendermaßen darstellen²¹: Die strategische Grundlage einer bilateralen Entwicklungspartner­schaft sind ein Länderkonzept und ein Schwerpunktstrategiepapier. Das Länderkonzept gibt, über die Zusammenstellung bestehender Strategien des Empfängerlandes, das Entwicklungsprofil des Partners wieder. Im Schwerpunktstrategiepapier werden entwicklungspolitische Ziele der Bundesrepublik mit dem Länderkonzept verknüpft. Innerhalb dieses Rahmens werden, im bilateralen Politdialog, Förder­vorschläge ausgearbeitet. Der bilaterale Dialog wird ausdrücklich im Sinne eines Interessenausgleichs geführt, in welchem beide Seiten ihre Anliegen vor- und einbringen können. Das AA leitet die kom­mentierten Fördervorschläge an das BMZ weiter, wo gegebenenfalls eine Vorauswahl erfolgt. Werden sich im Laufe der folgenden Verhandlungen die Partnerstaaten über einen Fördervorschlag einig, wird dieser, im Rahmen einer Mittelzusage und gegebenenfalls sonstiger (wechselseitiger) Verpflichtun­gen, in einem bilateralen völkerrechtlichen Vertrag verfasst. Auf Basis der Fördervorschläge können konkrete Programmvorschläge durch die Durchführungsorganisationen ausgearbeitet werden, welche durch das BMZ (bzw. das jeweilige beauftragende Ressort) als Projektaufträge an diese zurückgehen. Im Anschluss an die Durchführung erfolgen eine gemeinsame Berichterstattung und gegebenenfalls eine Evaluierung der Maßnahme²².

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 3: 2013 Verteilung multilaterale ODA

Die 3,6 MRD € multilaterale EZ können gemäß der bezuschussten Organisation unterteilt wer­den. Die nach Zuschussvolumen relevantesten Organisationen der deutschen multilateralen EZ sind die EU, hier werden die Beiträge zum Europäische Entwicklungsfonds (EDF), sowie aus dem EU Haushalt finanzierte ODA-Leistungen angerechnet, die Weltbankgruppe, die VN mit ihren zahlrei­chen Sonderorganisationen und regionale Entwick- lungsbanken²³ (Abb. 3). Hinzu kommen eine Reihe kleinerer sachspezifischer Organisationen und Insti­tute sowie internationale Entwicklungsfonds. In der multilateralen Entwicklungszusammenarbeit ver­folgt die BRD ihre Interessen nur im Rahmen der be­zuschussten Organisationen und deren Programme Vertragsmodalitäten, über Mitgliedschaft und Finan­zierungsanteil Stimmrechte und Einfluss auf die Mittelverwendung²⁴.

Die vorliegende Arbeit konzentriert sich ausschließlich auf Projekte der bilateralen Entwick­lungszusammenarbeit. Hierbei wird jedoch der Hybridfall einer Kooperation mit einer Regionalorga­nisation, bei der Deutschland individuell im Rahmen der technischen Zusammenarbeit in Erscheinung tritt, berücksichtigt. Diese Zuteilung entspricht der Darstellungen der GIZ.

2.2. Technische Zusammenarbeit vs. Finanzielle Zusammenarbeit

Im Rahmen der bilateralen EZ kann die finanzielle Zusammenarbeit (FZ) von der technischen Zusam­menarbeit (TZ) unterschieden werden. Die Mittel der deutschen bilateralen EZ verteilen sich insge­samt etwa paritätisch in Maßnahmen der FZ und der TZ (Abb. 4). Aus den ODA-Mitteln des BMZ flossen 2013 61% (= 3,4 MRD€) und in die FZ und 39% (= 2,1 MRD€) in die TZ. Der ODA-Beitrag des BMZ von 5,5 MRD€ steht für 78% der gesamtdeutschen bilateralen EZ von 7,12 MRD€. Die verbleibenden 22 % (= 1,6 MRD€) der bilateralen EZ verteilen sich auf anderer Deutsche Öffentliche

Auftraggeber (DÖAG), insbesondere andere Fachressorts. Diese fließen in Maßnahmen, die im weiteren Sinne der TZ zugerechnet werden können. Für die FZ ist allein das BMZ zuständig.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 4: Verteilung bilaterale ODA in TZ und FZ, in MRD€

Für die technische Zusammenarbeit beauftragt das BMZ zumeist die Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ). Kern der TZ ist das sogenannte Capacity Develop­ment, bei welchem dem Entwicklungspartner, innerhalb eines definierten Themenfeldes und an entscheidender Stelle, rele­vantes Wissen oder Fähigkeiten vermittelt werden. Weitere Basisinstrumente sind Beratungsleistun­gen, Strategieentwicklung, Monitoring oder die Vernetzung von Schlüsselakteuren. Die TZ versucht, das eigene Engagement möglichst in Verbindung mit bestehenden Strukturen und Strategien im Emp­fängerstaat zu setzten und bei Anpassungsmaßnahmen ein hohes Maß an Ownership durch den Partner sicherzustellen. Hierdurch sollen möglichst nachhaltige und breitenwirksame Effekte erzielt werden. Das unscheinbare Rahmeninstrumentarium der TZ kann sich prinzipiell zugunsten jedes Ziels in je­dem Politikbereich und jeder konkreten Maßnahme auswirken. In einem kooperationsbereiten Part­nerstaat, und etwa flankiert durch die FZ, stellen die Instrumente der TZ flexible und wirkungsvolle Mittel zur Einflussnahme dar. Welche Ziele im deutschen Fall im Vordergrund stehen und mittels welcher konkreten Ansätze diese verfolgt werden, wird im Arbeitsvorhaben untersucht.

Für die finanzielle Zusammenarbeit beauftragt das BMZ die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) als Durchführungsorganisation. In der FZ werden den Partnerländern finanzielle Mittel, in Form von Zuschüssen (grants) und Darlehen (loans), zur Verfügung gestellt, die in entwicklungsför­derliche Maßnahmen investiert werden. Zuschüsse sind, wie die TZ, rückzahlungsfrei. Bei Darlehen repräsentiert das grant-Element den Vergünstigungsgrad (concessionality) gemessen an dessen marktbasiertem Nennwert. Der Vergünstigungsgrad eines Darlehens kann mittels Zinsraten, Schon­fristen oder Fälligkeitsdaten modelliert werden²⁵. Wie erwähnt, muss ein öffentlicher Transfer einen Vergünstigungsgrad von zumindest 25% aufweisen um als ODA gerechnet werden zu können. In den DAC Recommendation on Terms and Conditions of Aid von 1978 vereinbarten die Mitglieder zusätz­lich für Least Developed Countries (LDC) ein Zuschusselement von 86% pro Land oder 90% im Durchschnitt anzustreben. Die Vorgaben wurde 2013 weitestgehend erfüllt²⁶. Durch die FZ können (größere) Infrastrukturprojekte realisiert werden, zu welchen ein EL, bei aller technischen Unterstüt­zung, finanziell nicht in der Lage wäre.

Das Arbeitsvorhaben konzentriert sich allein auf den technischen Teil der bilateralen EZ, die TZ jedoch wird regelmäßig durch die finanzielle Zusammenarbeit flankiert.

2.3. Die Durchführungsorganisation GIZ vs. Andere

In der Regel beauftragt das BMZ für die TZ die GIZ²⁷, dies gilt so nicht für andere Ressorts. Es existiert eine Vielzahl weiterer potenzieller Durchführungsorganisationen. Etablierte Optionen sind etwa die Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe (BRG) oder die Physikalisch-Techni­sche Bundesanstalt (PTB) und auch die deutschen Auslandsvertretungen können für Kleinstmaßnah­men der TZ unmittelbar als Durchführungsorganisationen fungieren. Hinzu kommen private Consul­tingunternehmen oder Universitäten und spezialisierte Institute.

Ein weiterer, als Durchführungspartner genutzter, Akteur der EZ sind zivilgesellschaftliche Nichtregierungsorganisationen (NRO). Diese sind größtenteils in Bereichen tätig, die im weiteren Sinne der TZ zugeordnet werden könnten, streben jedoch regelmäßig auch in einer Form nach gesell­schaftspolitischer Einflussnahme, die staatlichen Akteure nicht unmittelbar und offen zur Option stünde. In diesem Zusammenhang steht insbesondere die Direktfinanzierung von NRO in Entwick­lungsländern in der Kritik, eine illegitime Form der Einflussnahme darzustellen und wird in einigen Staaten administrativ behindert²⁸. Üblicher ist die Unterstützung einer „Nord“-NRO, welche ihrerseits NRO-Partner im Zielland bei der Durchführung eigener Agenden und Projekte unterstützt. Neben der „ideologischen EZ“ sind weniger kontroverse Schwerpunkte der Arbeit mit NRO etwa Bildung, länd­liche Entwicklung, Gesundheit oder humanitäre Hilfe, auch Not- und Wiederaufbauhilfe²⁹. Etwa 2/3 der deutschen ODA-Mittel für NRO verteilt sich auf die sechs parteinahen politischen „Stiftungen“ sowie die Katholische und die Evangelische Zentralstelle für Entwicklungshilfe (e.V.). Hinzu kommt eine Vielzahl größerer und kleinerer NRO, beispielshalber die Welthungerhilfe, die Arbeiterwohlfahrt (AWO) oder die Caritas. Viele dieser NRO sind in Netzwerken und Koordinationsstellen zusammen­geschlossen. Das größte hiervon ist der Verband Entwicklungspolitik deutscher Nicht-Regierungs­Organisationen (VENRO)³⁰.

Das Arbeitsvorhaben konzentriert sich auf den Teil der TZ, für den die GIZ als Durchfüh­rungsorganisation beauftragt wird. Die untenstehende Grafik gibt exemplarisch Aufschluss über die Verteilungsverhältnisse in der TZ für 2013 (Abb. 5)³¹. Von der Gesamtleistung der deutschen TZ von 3,74 MRD€ gehen 57% auf das BMZ und 43% auf andere DÖAG zurück (Säule 1). Die GIZ hat, unter

Verwendung der Zahlen ihres Abschluss berichtes, zu etwa 47% Anteil an der Durchführung dieser TZ Maßnahmen (Säule 2). Hierbei erhält sie 84% ihres Bud gets vom BMZ und nur etwa 15% von an deren DÖAG (Säule 3).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 5: Verteilungsverhältnisse in der TZ, in MRD€

Es kann nun auch eine begründete Schätzung über den Anteil des bearbeiteten Ausschnitts an der bilateralen EZ Deutschlands gemacht werden. Mit 1,74 MRD€ erhält die GIZ etwa 25% der 7,12 MRD€ bilaterale ODA Transfers in 2013. In die Messung gehen alle 2015 laufenden, durch ein deutsches Ressort beauftrag ten, Projekte der GIZ in einem Entwicklungsland ein. Grundsätzliche Regelmäßigkeit im entwick lungspolitischen Engagement unterstellend, sollten hierdurch etwa 25% der deutschen bilateralen ODA abgedeckt werden können.

(4) Schließlich kann auf der Geberseite noch nach beauftragendem Exekutivressort unterschie den werden. In Deutschland bringen bis zu 14 Ressorts neben dem BMZ auf Bundes- und Landes ebene Haushaltsmittel für Entwicklungszusammenarbeit auf³². Von besonderer Bedeutung sind neben dem BMZ noch das Auswärtige Amt (AA), das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) und das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi). Ob wohl für das Arbeitsvorhaben nicht zentral, wird in der Auswertung auf Muster in der Ressorttätigkeit verwiesen.

Mit dem Ziel die globale EZ kohärenter zu gestalten und die Eigenverantwortung der Empfän gerländer zu stärken, sind seit Ende des Kalten Krieges neue kooperative Finanzierungsformen ein geführt wurden. Hierzu gehören Formen der projektbezogenen Ko- und Mischfinanzierung, die Ge meinschaftsfinanzierung regionaler oder globaler Initiativen³³ oder die Korbfinanzierung, bei welcher verschiedene Geber in einen gemeinsamen Fond einzahlen, aus dem dann, nach bestimmten Kriterien, einzelne Maßnahmen gefördert werden. Weitere Finanzierungsmodelle sind die Unterstützung des Aufbaus selbsttragendet Entwicklungsfonds, die Hilfe bei der Bewerbung auf ausgeschriebene Regi onalfonds oder die Zurverfügungstellung sog. Matching Grants für entwicklungsfördernde Initiativen von Privatunternehmen. Projekte unterschiedlicher Finanzierungsformen fließen gleichermaßen in die Auswertung ein, solange diese von einem deutschen Ressort beauftragt und aktuell (2015) von der GIZ durchgeführt werden.

III Analyse, die aktuelle deutsche TZ über die GIZ

Zur Klärung der Ausgangsfragen wird in der vorliegenden Arbeit unmittelbar die Projektarbeit der GIZ herangezogen, welche transparent in Form von Projektbeschreibungen in der Onlinedatenbank der GIZ eingesehen werden kann.

1. Methodologisches Vorgehen

Die Beschreibungen aller laufenden, durch ein deutsches Ressort beauftragten, Projekte werden gele­sen, nach Ziel und Maßnahme kodifiziert und die so gewonnenen Daten ausgewertet. Insgesamt wur­den auf diesem Weg Daten für 958 Länderprojekte einbezogen³². Die systematische Zuordnung von Merkmalskategorien und Codes zu qualitativen Merkmalsausprägungen stellt die „Messung“ der vor­liegenden empirischen Analyse dar³³. Aufgrund des voluminösen und gleichermaßen komplexen Da­tenmaterials wird hier auf eine innovative Methodik zurückgegriffen, welche als qualitative Makro­analyse bezeichnet wird. Die qualitative Makroanalyse ist eine Form der Inhaltsanalyse³⁴, welche durch ein eigens entwickeltes Instrumentarium auf die besonderen Anforderungen des Arbeitsvorha­bens abgestimmt wird. Dieses Instrumentarium setzt sich zusammen aus einer dynamischen Kodifi­kationstabelle, welche die Kategorien für die Kodifizierung des qualitativen Datenmaterials enthält, einer Eingabematrix für die systematische Dateneingabe und schließlich Softwarefunktionen, welche eine automatisierte Aggregierung und Vernetzung des gewonnenen Datenmaterials erlauben.

Die Kodierung der Daten auf Basis der Kodifikationstabelle erfolgt auf einer Nominalskala. Diese ermöglicht die systematisierte Unterscheidung der gemessenen Merkmale durch die zugeord­neten Zahlen und die Bildung von Häufigkeiten. Eine computergestützte Sequenzanalyse (CUI) wäre aufgrund der variablen Wortwahl in den Projektbeschreibungen wenig aussagekräftig.

1.1. Die Kodifikationstabelle: Kategorien für die Datenaufnahme

Ziel der Inhaltsanalyse ist die systematische Informationsreduktion zur möglichst objektiven Be­schreibung der Ziele und Strategien der berücksichtigten Projektarbeit im Licht der Zukunftscharta. Die Informationsreduktion wird erreicht durch die Definition von Kategorien, nach denen das quali­tative Datenmaterial untersucht wird. Die Kategorien werden in einer Kodifikationstabelle geordnet und jeweils mit einem Zahlenwert versehen³⁵. Gemäß der Ausgangsfragestellungen hat die Kodifika­tionstabelle eine Zielseite, mit Kategorien für die Zuordnung von Zielen, und eine Maßnahmenseite, mit Kategorien für die Zuordnung strategischer Ansätze und Maßnahmen. Während der Messung wer­den die Ziele und Strategien der GIZ-Projektarbeit in die Kategorien der Kodifikationstabelle verortet und über den zugeordneten Zahlenwert kodiert. Die Zuordnung eines Zahlenwertes erleichtert die Gruppierung und Aggregieren der gemessenen Ausprägungen, insbesondere durch der Anwendung von EDV Funktionen.

Entscheidend für den Erfolg der Inhaltsanalyse ist die Kategorienbildung. Der kategoriale Auf­bau der Kodifikationstabelle basiert auf der „EINE WELT“ Zukunftscharta des BMZ. Die Zukunftsch­arta unterteilt das deutsche Engagement in der EZ in acht Handlungsfelder und ordnet diesen einzelne „Zukunftsziele“ zu. Die Kodifikationstabelle wird primär gemäß der Handlungsfelder und der zuge­hörigen Zieldimensionen strukturiert. Um der Komplexität und der Mannigfaltigkeit des Politikfeldes gerecht zu werden, werden die Einzelziele durch Konkretisierungen weiter untergliedert. Auf der Ziel­seite der Kodifikationstabelle entsteht so ein System aus acht Handlungsfeldern, 33 Zieldimensionen und 91 Konkretisierungen der Ziele. Zur Erhöhung der Objektivität (Unabhängigkeit vom Versuchs­leiter) werden den Projekten neben einer primären Zieldimension (PZ) gegebenenfalls Sekundärziele (SZ) zugeordnet. So erhält der Leser Aufschluss über alternative Zuordnungen, welche bei der Inter­pretation der vorgestellten Ergebnisse berücksichtigt werden können. Zudem können durch die Zu­ordnung der Nebenziele Überschneidungen und Abhängigkeiten zwischen den Handlungsfeldern und den einzelnen Zieldimensionen nachvollzogen werden.

Die Kodifikationstabelle verfügt neben der Ziel- auch über eine Maßnahmenseite. Einzelne strategische Ansätze werden bereits in der Zukunftscharta genannt. Um der Empirie gerecht werden zu können, müssen diese Ansätze jedoch wesentlich erweitert werden. Die Kategorienbildung der Maßnahmenseite erfolgt im Laufe der Datenaufnahme über das Vokabular der GIZ in den Projektbe­schreibungen. Soweit nötig, wird in der Auswertung die verwendete Terminologie näher definiert. Eine vorangestellte Vorstellung des Definitionsrahmens für jede der verwendeten Maßnahmekatego­rien kann nicht erfolgen, scheint dank des hohen Konkretisierungsgrades der Maßnahmen jedoch auch nicht notwendig. Damit die Maßnahmenseite der Kodifikationstabelle die Empirie angemessen abbil­den kann (Validität) muss diese, insbesondere in der frühen Phase der Messung, laufend aktualisiert werden. Im Prozess der Datenaufnahme entstand so ein System aus 72 strategischen Ansätzen, denen 704 konkrete Maßnahmen zugeordnet wurden, zusätzlich einiger Kategorien für Partner der GIZ in der Projektarbeit und das Rahmeninstrumentarium der TZ. Wie die Zieldimensionen, so werden auch die Ansätze und Maßnahmen einem Handlungsfeld zugeordnet. Die Zuordnung dient der Strukturie­rung und Übersichtlichkeit der Kodifikationstabelle, was die Datenaufnahme erheblich erleichtert. Während die Zieldimensionen handlungsfeldspezifisch sind, kann theoretisch jeder strategische An­satz jedem Ziel zugeordnet werden. Da spezifische Maßnahmen kausal jedoch auch nur bestimmte Ziele fördern (können), treten die Maßnahmen eines Handlungsfeldes gehäuft mit einem Ziel des glei­chen Handlungsfeldes auf. Eine wichtige Ausnahme bilden Ansätze, die den Umsetzungshandlungs- feldem (7) „Innovationen, Technologien und Digitalisierung für transformativen Wandel“ und (8) „Die neue globale Partnerschaft und Multi-Akteurs-Partnerschaften für die Umsetzung schaffen“, zu­geordnet werden können. Maßnahmen, die auf die Verbreitung von innovativem Wissen zielen oder die Vernetzung, Kollaboration und Kommunikation verschiedener Partner fördern, sind für alle Ziel­dimensionen relevant. Eine weitere Ausnahme bildet das unspezifische Rahmeninstrumentarium der TZ. Dieses wird keinem bestimmten Handlungsfeld zugeordnet und ist ebenfalls in allen Zieldimen­sionen gleichermaßen zentral. Sofern sich bezüglich dieses Rahmeninstrumentariums keine besonde­ren Muster ergeben, erübrigt sich eine gesonderte Erwähnung dieser Ansätze in der Auswertung.

1.2. Die Eingabematrix: Instrument zur systematisierten Dateneingabe

Die Dateneingabe erfolgt innerhalb einer eigens gestalteten „Eingabematrix“, welche Plätze für Ziele, Konkretisierungen, Ansätze, Maßnahmen, Partner in der Projektarbeit und auch das beauftragende Ressort vorgibt³⁶. Die identifizierten Kategorien samt Codes können über ein einfaches Drag and Drop Verfahren aus der Kodifikationstabelle in die Eingabematrix eingefügt werden. Das Verfahren erleichtert die systematische Datensammlung. Zudem können dank der standardisierten Eingabe die erhobenen Daten im nächsten Schritt bequem durch EDV-Funktionen aggregiert und gruppiert wer­den. Aufgrund seiner Flexibilität eignet sich MS Excel sehr gut für die Gestaltung der Matrizen und die Dateneingabe.

1.3. : Softwaregestützte Verrechnung und Vernetzung: Auswertung des Datenmaterials

Die Verrechnung erfolgt mittels zu diesem Zweck erstellter Verrechnungsmatrizen³⁷. Einmal erstellt kann eine Verrechnungsmatrix, unter minimaler Adaptierung, auf jede Zieldimension angewendet werden. Die Aggregierung der Zahlenwerte erfolgt so weitestgehend automatisiert. Dies ist insbeson­dere für die Informationsvielfalt der Maßnahmenseite von großer Bedeutung.Die aggregierten Daten können in aussagekräftigen Grafiken visualisiert werden, was die Interpretation und die schließlich auch Darstellung der Ergebnisse vereinfacht. Um die Beziehungen zwischen Primär- und Sekundär­zielen sichtbar zu machen, werden die zugehörigen Verteilungshäufigkeiten mit Instrumente zur Netz­werkanalyse (UCINET) visualisiert.

Der aus der detaillierten Messung entstehende Informationsreichtum kann nur selektiv, auf die interessantesten Muster und Phänomene beschränkend, erfolgen. Ziel ist zu jedem Zeitpunkt das em­pirisch begründete Verstehen der Praxis der deutschen bilateralen TZ. Trotz der teils quantitativen Methodik wird die Auswertung so jederzeit von einem qualitativen, heuristischen Ansatz dominiert. Bei allen Grafiken des Analyseteils handelt es sich um eigene Darstellungen, die Quelle ist jeweils das auf der Messung der GIZ-Projektarbeit entstandene Datenmaterial.

2. Analytische Darstellung der Ergebnisse

Es wird sich jeweils von der abstraktesten Ebene ausgehend in Richtung des Details vorgearbeitet. Die Darstellung der Ergebnisse erfolgt primär strukturiert nach den Handlungsfeldern und den zuge­hörigen Zieldimensionen der Zukunftscharta. Hiervon ausgehend werden geographische und strategi­sche Muster der Projektarbeit herausgearbeitet. Insgesamt fließen Daten für 958 bilaterale Projekte in die Auswertung ein. Hierunter fallen ausdrücklich auch Regionalvorhaben, welche am Ort eines regi­onalen Kooperationsorgans, jedoch in Form und mit den Instrumenten der bilateralen EZ, durchge­führt werden, sowie regionale Projektbündel, welche auf die Anzahl der Länder, in denen konkrete Anpassungsmaßnahmen stattfinden, multipliziert werden.

Die Charta unterteilt das deutsche entwicklungspolitische Engagement in 8 Handlungsfelder: (1) Ein Leben in Würde weltweit sichern; (2) Natürliche Lebensgrundlagen bewahren und nachhaltig nutzen; (3) Wirtschaftswachstum mit Nachhaltigkeit und menschenwürdiger Beschäftigung verbin­den; (4) Menschenrechte und gute Regierungsführung fordern und fördern; (5) Frieden schaffen, menschliche Sicherheit stärken; (6) Kulturelle und religiöse Vielfalt respektieren und schützen, sowie (7) Innovationen, Technologien und Digitalisierung für transformativen Wandel nutzen und (8) die neue globale Partnerschaft und Multi-Akteurs-Partnerschaften für die Umsetzung entwickeln.

2.1. Darstellung der Ergebnisse auf der Makroebene

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Abb. 6: Verteilung Projekte auf Handlungsfelder

Die Projektarbeit wird primär durch ihre Verteilung auf die Handlungsfelder und Zieldimensionen der Zukunftscharta strukturiert. Die 958 bilateralen Projekte verteilten sich bezüglich des Primär­ziels wie Abb. 6 illustriert. Schwerpunkt der deutschen bilateralen TZ ist demnach das Handlungsfeld (2), welches verschiedene An­sätze zur ökologischen Nachhaltigkeit enthält. Es folgen Projektcluster, welche auf nachhal­tige wirtschaftliche Entwicklung (3) und auf die Herstellung der Bedingungen für ein men­schenwürdiges Leben zielen (1). Etwas dahinter liegt das Handlungsfeld (4), zur guten Regierungs­führung und dem Schutz von MR. Weiter abgeschlagen finden sich Maßnahmen zur Erhöhung menschlicher Sicherheit und schließlich konnten nur wenige Projekte identifiziert werden, die sich primär mit Kultur und Religion im Zielland auseinandersetzen. Die Handlungsfelder (7) und (8) sind Umsetzungshandlungsfelder, in der Maßnahmenperspektive sind diese hoch relevant, als Primärziel tauchen sie jedoch nur selten auf.

Abb. 7 verdeutlicht die für die Darstellung der Ergebnisse grundlegende Untergliederung der Handlungsfelder in Zieldimensionen und die Verteilung der Projektarbeit auf diese Ziele.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 7: Handlungsfelder und Wichtung der zugehörigen Zieldimensionen

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Abb. 8: Verteilung Projekte auf Großregionen

Die Projektarbeit wird sekundär durch ihre Verteilung auf geographische Regionen strukturiert. Abb. 8 illustriert die absolute Verteilung der Projektar­beit, gemäß Primärziel, auf die Großregionen. Die Ähnlichkeit zur Verteilung der deutschen bilatera­len ODA nach Transfersummen (Vgl. Abb. 2) ist auffällig, was für die Repräsentativität des erhobe­nen Datenmaterials spricht. Auch gemessen an der Verteilung der GIZ- Projektarbeit liegen die Schwerpunkte der deutschen bilateralen EZ in Asien und Afrika, gefolgt von Amerika und Europa. An Stelle der regional nicht aufteilbaren Maß­nahmen steht nun die Großregion MENA. Die Einführung dieser Großregion bricht mit der derzeiti­gen regionalen Darstellung des BMZ, wo etwa auch auf MENA ausgelegte Vorhaben nicht verordnet werden konnten. Durch die Datenaufnahme auf der praktischen Maßnahmenebene ist zudem die re­gionale Zuteilung von überregional gebündelten Projekten möglich, was in einer Darstellung, allein basierend auf projektgebundenen Transfersummen, nicht erfolgt. Regional nicht zuordenbare Global­vorhaben machen an der gemessenen Projektarbeit nur noch einen verschwindend geringen Anteil aus. Es darf bei einer vergleichenden Gegenüberstellung allerdings nicht vergessen werden, dass die in Abb. 2 dargestellten Daten die gesamte bilaterale EZ, die FZ einschließend, repräsentieren und hieraus natürlich auch genuine Unterschiede in Design und Gewicht der Projektarbeit resultieren.

Die Definition der Groß-, und später auch Subregionen, der Arbeit folgt der geographischen Ausrichtung der regionalen und der länderübergreifenden Projektarbeit der GIZ. Aus der Empirie ergibt sich folgendes Bild bezüglich der regionalen Strukturierung der deutschen TZ: Die Union du Maghreb Arabe (UMA) und der mittlere Osten verbinden sich zur Großregion Mittlerer Osten und Nordafrika (MENA). Rest-Afrika bildet die Großregion Subsahara Afrika, welche sich im Osten aus der East African Community (EAC) und der Intergovernmental Authority on Development (IGAD), im Süden aus der Southern African Development Community (SADC), im Westen der Economic Com­munity of West African States (ECOWAS) und im Zentrum aus der Economic Community of Central African States (ECCAS) zusammensetzt. Neben den genannten Sub-Regionalorganisationen koope­riert die deutsche TZ in Afrika noch mit der übergreifenden Afrikanischen Union (AU). Die Großre­gion Asien setzt sich zusammen aus der Association of South Eastern Asian Nations (ASEAN)³⁸, der South Asian Assiociation of Regional Cooperation (SAARC) den zentralasiatischen Staaten³⁹ sowie den Pazifikinseln. In der Großregion (Latein-)Amerika und Karibik können insbesondere das Sistema de la Integración Centroamericana (SICA)⁴⁰ von Südamerika und die Caribbean Community and

Common Market (CARICOM) unterschieden werden. Wobei, ähnlich der AU in Afrika, hier auch die Kooperation mit der übergreifenden Organisation of American States (OAS) eine Rolle spielt. In der Projektarbeit in Europa wird, abgesehenen von den Ansätzen zur Förderung der EU-Annäherung, keine Regionalorganisation unterstützt. Eigenständige Regionalvorhaben arbeiten mit dem Netzwerk der Gemeindeverbände Südosteuropas (NALAS). Europa lässt sich unterteilen in Südosteuropa/West­balkan, den Südkaukasus und Osteuropa. Abgesehen von IOs mit exklusivem technischem oder geo­graphischem Sachbezug kooperiert die gemessene deutsche TZ mit keiner anderen Regionalorganisa­tion als den genannten. Die deutsche TZ, welche regelmäßig auch auf eine vertiefte regionale Integra­tion zielt, weist hier Präferenzen ob der Wahl der unterstützten Regionalorganisation auf und lässt sich auf dieser Basis, mit der Ausnahme einiger Länder, sehr kohärent strukturieren.

Die Strukturierungen der Projektarbeit nach Handlungsfeld und regionaler Verteilung können zusammengeführt werden. Die folgende Tabelle verdeutlicht, wie sich die Handlungsfelder relativ auf die Großregionen verteilen. Bereits hier lassen sich einige regionale Schwerpunktsetzungen erkennen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(1) 3/4 aller Projekte zur Schaffung menschenwürdiger Lebensbedingungen verteilen sich auf Afrika und Asien mit einer deutlichen Gewichtung zugunsten Afrikas. (2) Eine deutliche relative Mehrheit der Projekte zur ökologischen Nachhaltigkeit werden in Asien durchgeführt, gefolgt, mit leichten Ab­stufungen, von Amerika, Afrika und der MENA- Region. (3) 2/3 der Maßnahmen zur nachhaltigen Wirtschaftsentwicklung fallen auf Afrika und Asien. (4) Die Projekte zur Förderung von guter Regie­rungsführung verteilen sich relativ ausgeglichen auf alle Großregionen. (5) 2/3 der TZ-Projekte zur Förderung von Frieden und Sicherheit verteilen sich auf Afrika und Amerika, hier mit einer deutlichen Wichtung zugunsten Afrikas. (6) Für Projekte mit kulturellem Bezug im Primärziel ist Amerika deut­licher Regionalschwerpunkt, gefolgt von Asien, Europa und der MENA-Region. Bei den Handlungs­feldern (6), (7) und (8) ist zu bedenken, dass diesen, auch aufgrund deren instrumentellen Charakters, nur wenige Einzelfälle im Primärziel zugeordnet wurden (Vgl. Abb. 7). Insbesondere bei den Durch­führungshandlungsfeldern (7) und (8) ist die Verteilung nach Primärziel nicht entscheidend.

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¹ Ihne, H. / Jürgen, W. (2013): Vorwort, in: dies. (Hg.): Einführung in die Entwicklungspolitik. Münster, S. 3

² BMZ (2014): Zukunftscharta EINEWELT - Unsere Verantwortung. Online: „http://www.bmz.de/de/mediathek/publika- tionen/reihen/mfobroschueren_flyer/mfobroschueren/Materialie250_zukunftscharta.pdf‘ (21.09.2015), S. 3

³ Siehe A/RES/1710(XVI), 19.12.1961; A/RES/2626 (XXV), 26.10.1970; A/RES/35/56, 05.12.1980

⁴ Lachman, W(2010): Entwicklungshilfe. Motive, Möglichkeiten, Problemfelder und Grenzen. München, S. 59 f.

⁵ Schuldenerlasse wurden bis 1988 grundsätzlich nicht gewährt. Als offensichtlich wurde, dass die Gruppe der HIPC (Heavily Indepted Poor Countries) zunehmend wuchs, sich immer tiefer verschuldete und der Schuldendienst unver­zichtbare Entwicklungspotentiale hemmte, wurden Möglichkeiten zum konditionierten Schuldenerlass eingeführt. Diese wurden Mitte der 90er im Rahmen der HIPC Initiative ausgeweitet. Die Initiative kann als Erfolg gewertet werden. Die Auslandsschulden der EL wuchsen seit 1998 nicht weiter an, seit 2001 sind die Zahlen sogar rückläufig. Vgl. Weltbank (2012): Global Development Finance. External Debt of Developing Countries. Washington, S. 9

⁶ Nuscheler, H.(2005): Entwicklungspolitik. Bonn, S. 84 (Entwicklungspolitik)

⁷ Fues, T. /Hamm, B. (2001): Die Weltkonferenzen der 90er Jahre: Baustelle für Global Governance. Bonn, S. 3

⁸ Loewe, P. (2005) : Die Millennium Development Goals: Hintergrund, Bedeutung und Bewertung aus Sicht der deutschen Entwicklungszusammenarbeit, in: DIE Discussion Paper, Nr. 12

⁹ VN (2015): Die UN-Millenniumsentwicklungsziele. Online: „http://www.un-kampagne.de/index.php?id=90“ (25.06.2015)

¹⁰ In „Shaping the 21th Century: the Contribution of Development Cooperation“ (1996) wurden die Ziele der Weltkonfe­ renzen aufgegriffen und in einer Liste an „International Development Goals“ konkretisiert. „A better World for all“ (2000) modifiziert die Ziele noch einmal leicht. Die resultierenden sieben Ziele sind die unmittelbare Basis der MDG.

¹¹ Die MGD sind: (1) Bekämpfung von extremer Armut und Hunger, (2) Primarschulbildung für alle, (3) Gleichstellung der Geschlechter / Stärkung der Rolle der Frauen, (4) Senkung der Kindersterblichkeit, (5) Verbesserung der Gesund­heitsversorgung der Mütter, (6) Bekämpfung von HIV/AIDS, Malaria und anderen schweren Krankheiten, (7) Öko­logische Nachhaltigkeit und (8) Aufbau einer globalen Partnerschaft für Entwicklung.

¹² VN (2015): The Millennium Development Goals Report 2015. Online: „http://www.un.org/millennium- goals/2015_MDG_Report/pdf/MDG%202015%20rev%20(July%201).pdf ‘ (23.09.2015)

¹³ Vgl. Beyerlin, U./Marauhn, T. (2011): International Environmental Law. Oxford, S. 6ff.

¹⁴ Brundtland, G. H. (1987): Report of the World Commission on Environment and Development: Our Com-mon Future. Online: „http://www.un-documents.net/our-common-future.pdf“ (25.04.2015), Para. 27

¹⁵ So können sich Staaten Emissionsreduktionen, welche diese durch Anpassungsmaßnahmen in Drittländern erreichen, über den Joint Implementation (Art. 6) und den Clean Development (Art. 12) -Ansatz anrechnen lassen, was Anreize zum Technologietransfer setzt, oder überschüssige Emissionsguthaben an andere Länder verkaufen (Art. 17).

¹⁶ Eisermann, D. (2003): Die Politik der Nachhaltigen Entwicklung. Der Rio-Johannesburg-Prozess. Bonn, S. 33ff.

¹⁷ Alle zum globalen ODA verwendete Datensätze sind einsehbar unter OECD (2015): Statistics on resource flows to developing countries. Online „http://www.oecd.org/dac/stats/statisticsonresourceflowstodevelopingcountries.htm“ (28.06.2015). Alle zur Aufteilung konkret der deutschen ODA verwendeten Datensätze finden sich auf BMZ (2015): Zahlen und Fakten. Deutsche ODA-Leistungen. Online: „http://www.bmz.de/de/ministerium/zahlen_fakten/leistun- gen/index.html“ (28.06.2015)

¹⁸ OECD/DAC (1978): Recommendation on Terms and Conditions of Aid. Online: “http://www.oecd.org/dac/stats/31426776.pdf“ (23.09.2015), Para. 1.

¹⁹ Für die Evolution des Konzeptes siehe Hynes, W./Scott, S. (2013): The Evolution of Official Development Assistance: Achievements, Criticisms and a Way Forward, in: OECD Development Co-operation Working Papers, Nr. 12, S. 5

²⁰ Pearson, L. B. (1969): Partners in Development, in: The UNESCO Couriel, 23. Jg. (2), S. 12

²¹ BMZ (2008): Leitlinien für die bilaterale Finanzielle und technische Zusammenarbeit mit Kooperationspartnern der deutschen Entwicklungszusammenarbeit. Bonn, S. 17

²² Hüging, N./Klinnert, C. (2013): Staatliche Akteure in der Entwicklungspolitik, in: Ihne, H. / Jürgen, W (Hrsg.) : Ein­ führung in die Entwicklungspolitik. Münster, S.383

²³ Die Asiatische Entwicklungsbank, die Afrikanische Entwicklungsbank, die Interamerikanische Entwicklungsbank so­ wie die Karibische Entwicklungsbank.

²⁴ Ihne, H. / Jürgen W. (2013) : Grundlagen der Entwicklungspolitik, in : dies. (Hg.): Einführung in die Entwicklungspo­ litik. Münster, S. 23

²⁵ OECD (2004): DAC Glossary of Key Terms and Concepts. Paris. Online: “http://www.oecd.org/dac/dac-glos- sary.htm#Grant_Element“ (29.06.2015)

²⁶ Siehe OECD/DAC (2015): DAC Members’ Compliance in 2012 and 2013 with the 1978 DAC Terms Recommenda­ tions. Online: “http://www.oecd.org/dac/stats/documentupload/TAB21e.xls” (29.06.2015)

²⁷ Die GIZ selbst entstand erst 2011 aus einer Fusion seiner wesentlichen Vorgängerorganisation, der Gesellschaft für technische Zusammenarbeit GTZ, mit dem Deutschen Entwicklungsdienst (DED) sowie der Internationale Weiterbil­dung und Entwicklung gGmbH (InWEnt).

²⁸ Wardenbach, K. (2013): Nicht-staatliche Akteure in der Entwicklungspolitik, in: Ihne, H. / Jürgen, W (Hrsg.) : Einfüh­ rung in die Entwicklungspolitik. Münster, S. 394f.

²⁹ Ders., S. 394

³⁰ Lachman, W(2010): Entwicklungshilfe. Motive, Möglichkeiten, Problemfelder und Grenzen. München, S. 187f.

³¹ Hüging, N./Klinnert, C. (2013) : Bilaterale Kooperationen. Staatliche Akteure in der Entwicklungspolitik, in: Ihne, H. / Jürgen, W (Hg.): Einführung in die Entwicklungspolitik. Münster, S.38

³² Wie die Entschuldungsprogramme der 90er Jahre oder aktuell das Energizing Development (EnDev) Programm.

³³ Grundlage der Analyse ist der Jahresabschlussbericht der GIZ von 2013. GIZ (2013): Jahresabschluss 2013. GIZ, Lö­ sungen, die Wirken. Bonn und Eschborn, S. 9

³⁴ Siehe digitale Anlage: Projektbeschreibungen. Der Verweis „digitale Anlage“ bezieht sich auf einen Ordner der schrift­lichen Version beiliegenden CD. Aufgrund ihrer Größe können weder Projektbeschreibungen noch das Analysetool im physischen Anhang auftauchen.

³⁵ Wagschal, U. (1998): Statistik für Politikwissenschaftler. München, S. 64 (Statistik)

³⁶ Vgl. Hoffmeyer-Zlotnik, 7.(1992): Analyse verbaler Daten: über den Umgang mit qualitativen Daten. München. May­ ring, P. (2008): Die Praxis der qualitativen Inhaltsanalyse. Weinheim. Mayring, P. (2003): Qualitative Inhaltsanalyse: Grundlage und Techniken. Weinheim.

³⁷ Siehe digitale Anlage: Kodifikationstabelle.

³⁸ Siehe digitale Anlage: Eingabematrix

³⁹ Siehe digitale Anlage: Auswertungsmatrix

⁴⁰ China wird in den Übersichtsdarstellungen der ASEAN zugeschlagen, obwohl es freilich kein ASEN-Mitglied ist.

⁴¹ Den zentralasiatischen Staaten wird hier die Mongolei zugeschlagen.

⁴² Mexiko wird den Zentralamerikanischen Staaten zugeschlagen, freilich kein Mitglied des SICA.