Aktuelle Probleme im deutschen und europäischen öffentlichen Recht. Der Länderfinanzausgleich auf dem Prüfstand

Gliederung:

I. Einleitung

II. Historische Entwicklung des Länderfinanzausgleichs
1. Die Reichsverfassung von 1871
2. Die Weimarer Reichsverfassung von 1919
3. Das Grundgesetz von 1949

III. Das Finanzausgleichssystem des Grundgesetzes
1. Ausgangslage
2. Das Stufensystem des bundesdeutschen Finanzausgleichs
a) Primärer vertikaler Finanzausgleich, Art. 106 GG
b) Primärer horizontaler Finanzausgleich, Art. 107 I GG
c) Länderfinanzausgleich, Art. 107 II 1, 2 GG
aa) Ausgangslage
bb) Zielsetzung des L ä nderfinanzausgleichs
cc) Durchführung des L ä nderfinanzausgleichs
d) Sekundärer vertikaler Finanzausgleich, Art. 107 II 3 GG
e) Finanzierungsmöglichkeiten außerhalb des Finanzausgleichssystems

IV. Kritik am Länderfinanzausgleich
1. Fehlende Anreizwirkung
2. Fehlende finanzielle Eigenverantwortung
3. Ungleichgewicht auf Nehmer- und Geberseite
4. „Übernivellierung“
5. Mangel an Systematik und Transparenz
6. Fehlende Finanzautonomie der Länder
7. Einwohnergewichtung
8. Einbeziehung der Finanzkraft der Gemeinden zu 64 %
9. Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen
10. Sonderbedarfsbundesergänzungszuweisungen

V. Reformoptionen
1. Neugliederung des Bundesgebiets
2.Vertragliche Ausgestaltung des Finanzausgleichs
3. Bedarfsorientierte Ausgestaltung des Finanzausgleichs
4. Steuerautonomie der Länder
5. „Schulden-Soli“
6. Das Optionsmodell
7. Bedarfs-Indikatoren gesteuerte Aufteilung der Umsatzsteuer
8. Vertikalisierung der bundesstaatlichen Finanzbeziehungen
9. Beibehaltung der verfassungsrechtlich vorgegebenen Grundstruktur

VI. Fazit und Ausblick

VII. Anhang
Anlage 1

Schrifttumsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Der L ä nderfinanzausgleich auf dem Prüfstand

I. Einleitung

Die finanzverfassungsrechtlichen Vorschriften des X. Grundgesetzabschnitts geben seit jeher Anlass für Streitigkeiten zwischen Bund und Ländern einer- seits, als auch im Verhältnis der Länder untereinander. Besondere öffentliche Beachtung im System der bundesstaatlichen Finanzordnung findet dabei der Länderfinanzausgleich. Sein Volumen stieg seit dem Beitritt der neuen Bun- desländer in das Ausgleichssystem kontinuierlich von umgerechnet 5, 7 Mrd. € im Jahr 1995 auf zuletzt 9, 0 Mrd. €. Dies sorgt vor allem bei den wenigen Geberländern für reichlich Unmut. Da der Länderfinanzausgleich indes nur einen Ausschnitt aus dem grundgesetzlichen Finanzausgleichssystem dar- stellt, dem verschiedene Regelungen vorgeschaltet sind, beschränken sich die Probleme, wie auch die finanziellen Auswirkungen nicht allein auf ihn. Das Bundesverfassungsgericht hat sich den Problematiken des Finanzaus- gleichs - einschließlich des Länderfinanzausgleichs - in bislang fünf Verfah- ren gewidmet, dem ersten bereits drei Jahre nach Inkrafttreten des Grundge- setzes¹. Das gleichwohl noch Änderungsbedarf besteht zeigt ein aktuell an- hängiges Verfahren beim obersten deutschen Gericht²: gemeinsam haben die bayerische Staatsregierung und die hessische Landesregierung am 25. März 2013 einen Normenkontrollantrag in Karlsruhe eingereicht, mit dem sie die Feststellung der Unvereinbarkeit zahlreicher einfachgesetzlicher Normen des Maßstäbegesetzes (MaßstG)³, sowie des Finanzausgleichsgesetzes (FAG)⁴ mit dem den Länderfinanzausgleich wiedergebenden Art. 107 II GG beant- ragen⁵. Beide Gesetze beruhen auf einem Auftrag des Bundesverfassungsge- richts und treffen den Gesetzgeber bindende Vorgaben zu den Kriterien der Finanzmittelverteilung⁶. Eine Lösung der Finanzausgleichsproblematiken auf dem Verhandlungswege scheint damit (vorerst) gescheitert zu sein.

Handlungsbedarf besteht aber auch deshalb, weil ab dem Jahr 2020 die Bund-Länder-Finanzbeziehungen, sowie der Länderfinanzausgleich neu ge- regelt werden müssen. Geschuldet ist dies dem Umstand, dass neben dem Maßstäbe- und Finanzausgleichsgesetz auch der Solidarpakt II, der eine fi- nanzielle Unterstützung des Bundes an die neuen Länder darstellt, am 31.12.2019 ausläuft⁷. Zudem greift für die Länder zu Beginn des Jahres 2020 ein strukturelles Neuverschuldungsverbot, das i.R.d Föderalismusreform II (2009) beschlossen wurde⁸. Ein Tätigwerden ist daher zwingend geboten, auch wenn Reformen immer gewisse Unwägbarkeiten mit sich bringen, die nicht bei allen politischen Akteuren auf Gegenliebe stoßen werden. Die derzeit bestehende Lage gibt aus den genannten Gründen Anlass sich eingehend mit dem Länderfinanzausgleich zu beschäftigen und ihn auf den „Prüfstand“ zu stellen. Da sich die konkrete Ausgestaltung des Finanzaus- gleichs in weiten Teilen auf die gemachten Erfahrungen der vorangehenden Jahrzehnte zurückführen lässt, wird einleitend ein Überblick über die ge- schichtliche Entwicklung des Finanzausgleichs gegeben (II.). Im Anschluss daran wird die Funktionsweise des Länderfinanzausgleichs erläutert (dazu III.). Dieser hat im Kern die nicht zweckgebundene Umverteilung finanziel- ler Mittel von leistungsstärkeren Ländern an leistungsschwache Länder zum Gegenstand. Nachfolgend wird die (aktuell) geäußerte Kritik am Länderfi- nanzausgleich aufgegriffen sowie die mit ihm verbundenen Problematiken dargestellt (dazu IV.). Im 5. Abschnitt werden die derzeit von Politik und Wissenschaft diskutierten Reformoptionen aufgezeigt (V). Die Bearbeitung endet mit einem Fazit, dass einen Ausblick auf die mögliche weitere Ent- wicklung einschließt (VI.).

II. Historische Entwicklung des Länderfinanzausgleichs

1. Die Reichsverfassung von 1871

Die Finanzordnung des deutschen Kaiserreichs war von einem hohen Steu- eraufkommen der Bundesstaaten geprägt, während dem Reich nur einzelne Steuererträge zuflossen⁹. Das Reich war damit von der finanziellen Unters- tützung der Länder abhängig, die letztere in Form sog. Matrikularbeiträge (Art. 70 S. 2 RV) erbrachten¹⁰. Ein Finanzausgleich unter den einzelnen Bundesstaaten war der Reichsverfassung von 1871 hingegen fremd. Beste- hende Finanzkraftunterschiede der Bundesstaaten wurden vielmehr als natür- lich gegeben hingenommen und für nicht ausgleichspflichtig empfunden¹¹.

2. Die Weimarer Reichsverfassung von 1919

In der Weimarer Republik kam es hingegen zu einer Umkehrung der Ver- hältnisse, wie sie noch zu Zeiten des Kaiserreichs herrschten. Dem Reich kam nun der überwiegende Anteil an Steuern zu, während die Länder - die mit den ihnen verbliebenen Einnahmen ihren Finanzbedarf nicht mehr selbstständig decken konnten - durch die Überweisung von Reichssteuern an den Einnahmen des Reiches partizipierten (vgl. Art. 8 WRV)¹². Zwar war das Überweisungssystem so ausgestaltet, dass sich die Verteilung der Mittel (auch) an den Finanzbedürfnissen der Länder orientierte¹³. Einen Finanzaus- gleich im Verhältnis der Länder untereinander gab es aber auch während des Bestehens der Weimarer Republik nicht¹⁴.

Diese Unitarisierung wurde in den Jahren 1933-1945 soweit vorangetrieben, dass die Länder jeden Rest finanzieller Selbstständigkeit verloren. Das Abhängigkeitsverhältnis der Länder zum Reich erreichte hiermit seinen Höhepunkt in der Geschichte Deutschlands.

3. Das Grundgesetz von 1949

Im Hinblick auf die Erfahrungen der vorangehenden Jahrzehnte verfolgte der Gesetzgeber von 1949 das Ziel einer ausgewogenen Finanzverfassung zwi- schen Bund und Ländern, die beiden Ebenen weitestgehende finanzielle Selbstständigkeit einräumen sollte¹⁵. Das Grundgesetz entscheidet sich somit für einen Mittelweg zwischen der noch föderalistisch ausgestalteten Finanz- verfassung des Kaiserreichs und dem die Weimarer Republik prägenden Unitarismus. Maßgeblich wurde dieser Ausgleich von den Vorgaben der Besatzungsmächte beeinflusst, die teilweise in Konflikt zu den Vorstellun- gen des Parlamentarischen Rates standen¹⁶. Der in das Grundgesetz aufge- nommene Kompromiss wies daher von vornherein innere Spannungen auf, die bis zum heutigen Tage anhalten, und auch nicht durch die Finanzverfas- sungsreformen von 1955 und 1969 beseitigt werden konnten¹⁷. Gleichwohl wurde durch die Reform von 1955 erstmals ein obligatorischer Länderfinanzausgleich beschlossen, in dem die Verteilung der der Ländergesamtheit zukommenden Einnahmen auf die einzelnen Länder geregelt wurde¹⁸. Die zweite große Reform von 1969 gab der bundesdeutschen Finanzverfassung dann ihre bis heute prägende Gestalt¹⁹.

III. Das Finanzausgleichssystem des Grundgesetzes

1. Ausgangslage

Die im X. Grundgesetzabschnitt in den Art. 104a-115 GG statuierten Vor- schriften der Finanzverfassung bilden einen der tragenden Eckpfeiler des föderativen Systems²⁰. Kennzeichnend für den Bundesstaat ist insbesondere der Gedanke der Eigenständigkeit und Selbstverantwortung von Bund und Ländern²¹. Dies wiederum macht es erforderlich, dass beide am Finanzauf- kommen in einer Weise beteiligt werden, dass sie die ihnen übertragenen Aufgaben - die immer auch mit Ausgaben verbunden sind - wahrnehmen können²². Die Regelungen der Finanzverfassung müssen demnach eine hin- reichende Finanzausstattung der Länder und des Bundes garantieren, damit beide ihre eigene Staatlichkeit entfalten können²³. Das Kernelement der Fi- nanzverfassung bildet der Finanzausgleich, dessen Aufgabe darin besteht Bund und Länder trotz unterschiedlicher finanzieller Gegebenheiten in den einzelnen Gebietskörperschaften mit einer ausreichenden Finanzausstattung zu versehen²⁴. Der Begriff Finanzausgleich meint im hier verstandenen juris- tischen Sinne die Verteilung sämtlicher Einnahmen die der öffentlichen Hand zur Verfügung stehen, auf die einzelnen Haushalte²⁵.

Das Finanzausgleichssystem des Grundgesetzes gliedert sich in ein vierstufi- ges Verfahren, dass zwar anpassungsfähig und beweglich ist, dessen verfas- sungsrechtlich vorgegebene Stufenfolge aber nicht beliebig auswechselbar ist²⁶. Auch dürfen einzelne Stufen nicht übersprungen werden²⁷. Zu unterscheiden ist zwischen dem Finanzausgleich auf vertikaler und auf horizontaler Ebene. Erstere beschreibt die Verteilung von Einnahmen zwi- schen Bund und Ländern, mithin zwischen Verbänden verschiedener Ebe- nen²⁸. Auf horizontaler Ebene stehen sich hingegen die Länder als auf glei- cher Stufe stehende Gebietskörperschaften gegenüber. Eine zweite Differen- zierung orientiert sich an dem Begriffspaar primär und sekundär. Auf primä- rer Ebene erfolgt stets eine Steuer ver teilung, während auf sekundärer Ebene eine Um verteilung von Mitteln stattfindet, die bereits dem Haushalt eines Hoheitsträgers zugewiesen waren²⁹. Die sekundäre Ebene ist demnach im- mer mit einer Abgabe aus eigenen Mitteln verbunden.

Im Rahmen der in Art. 106 GG normierten ersten Stufe - dem sog. primären vertikalen Finanzausgleich - geht es zunächst um die Aufteilung der gesam- ten Steuererträge zwischen Bund und Ländern. Danach werden die der Län- dergesamtheit zustehenden Finanzmittel auf der Ebene des primären hori- zontalen Finanzausgleichs (Art. 107 I GG) auf die einzelnen Gebietskörper- schaften verteilt³⁰. Der sich anschließende sekundäre horizontale Finanzaus- gleich bildet als dritte Stufe sodann den eigentlichen L ä nder finanzausgleich. Bei diesem erfolgt eine Umverteilung eines Teils der bereits auf die Länder verteilten Erträge dergestalt, dass leistungsstarke Länder verpflichtet werden ihnen eigens zustehende Finanzmittel an leistungsschwache Länder abzuge- ben (vgl. Art. 107 II 1, 2 GG)³¹. Auf der letzten Stufe, dem in Art. 107 II 3 GG verankerten sekundären vertikalen Finanzausgleich, kann der Bund er- mächtigt werden Ergänzungszuweisungen an leistungsschwache Länder zu leisten, um deren Finanzkraft anzuheben, oder etwaige Sonderbedarfe zu kompensieren. Auf diese Weise sollen die noch in einzelnen Gebietskörper- schaften bestehenden Finanzlücken für eine sachgerechte Aufgabenerfüllung verringert werden³². Die soeben genannten Stufen des bundesstaatlichen Finanzausgleichssystems beruhen dabei auf drei Rechtsquellen. Das Grund- gesetz regelt in den Art. 106, 107 GG lediglich anhand unbestimmter Rechtsbegriffe die Funktionsweise des Steuerverteilungs- und Ausgleichs- verfahrens. Diese unbestimmten Rechtsbegriffe sind nach dem Auftrag des Bundesverfassungsgerichts vom Gesetzgeber durch ein ihn selbst bindendes Maßstäbegesetz konkretisiert worden, das allgemeine, abstrakte und auf Dauer angelegte Maßstäbe vorgibt³³. Dem folgend kommt dem Finanzaus- gleichsgesetz - dass ebenfalls auf einen Auftrag des Bundesverfassungsge- richts zurückgeht - die Aufgabe zu die abstrakten Vorgaben des Maßstäbe- gesetzes zu veranschaulichen, indem es insbesondere die Folgen des Steuer- zuteilungs- und -ausgleichssystems konkret in Zahlen fasst³⁴. Es gibt dem Gesetzgeber konkret vor wie etwa die Höhe der Ausgleichszuweisungen und -beiträge zu berechnen ist. Normenhierarchisch soll das Maßstäbegesetz einen Rang zwischen der Verfassung und dem FAG einnehmen³⁵.

2. Das Stufensystem des bundesdeutschen Finanzausgleichs

a) Prim ä rer vertikaler Finanzausgleich, Art. 106 GG

Nach Art. 104a GG tragen im Grundsatz Bund und Länder je für sich die Ausgaben, die sich aus der Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgaben erge- ben. Abweichend hiervon hat der Bund gem. Art. 104a II GG auch diejeni- gen Ausgaben zu tragen, die sich daraus ergeben, dass die Länder in seinem Auftrag handeln. Eine weitere Modifikation des Grundsatzes stellt Art. 104a III GG dar, wonach in Bundesgesetzen, die Geldleistungen gewähren (bspw. das Bundesausbildungsförderungsgesetz, BaföG) bestimmt werden kann, dass die Geldleistungen ganz oder zum Teil vom Bund getragen werden. Möglich ist die Erfüllung der übertragenen Aufgaben aber nur, wenn beide Ebenen über eine aufgabengerechte Finanzausstattung verfügen. Diesem Umstand trägt zunächst Art. 106 GG (primärer vertikaler Finanzausgleich) Rechnung, der die verschiedenen Steuererträge auf Bund, Ländergesamtheit und Kommunen verteilt. Art. 106 GG differenziert hierbei zwischen zwei verschiedenen Verteilungsarten, die zu einem sog. Mischsystem kombiniert werden³⁶. Entsprechend dem Trennsystem fließen die Erträge der in Art. 106

I GG genannten Steuerarten ausschließlich dem Bund zu (Bundessteuern)³⁷. Demgegenüber wird das Aufkommen der im Katalog des Art. 106 II GG gelisteten Steuern ausnahmslos den Ländern zugesprochen. Da den Ländern bei diesen Steuern zwar die Erträge zufließen, sie aber keine Befugnis zur näheren Ausgestaltung, wie etwa der Bestimmung des Steuertarifs haben, spricht man von unechten Ländersteuern³⁸. Die in Art. 106 II GG geregelte Ertragskompetenz der Länder steht dabei nicht im Widerspruch zu Art. 105 I, II GG, der dem Bund eine sehr weitreichende Kompetenz im Rahmen der Steuergesetzgebung zubilligt. Der Begriff der Gesetzgebungskompetenz ist nämlich nicht mit jenem der Ertragskompetenz gleichzusetzen, der das Recht zur Einziehung, bzw. zum Behaltendürfen der Erträge beschreibt³⁹. Die um- fassende Gesetzgebungskompetenz des Bundes auf dem Gebiet der Finanzen führt dazu, dass den Ländern nur die Befugnis verbleibt die örtlichen Ver- brauch- und Aufwandsteuern⁴⁰ zu regeln, sowie den Steuersatz der Grund- erwerbsteuer zu bestimmen (Art. 105 IIa GG). Den Gemeinden steht nach Art. 106 VI GG das Aufkommen der Grund- und Gewerbesteuer zu⁴¹.

Im Gegensatz zum Trennsystem des Art. 106 I, II GG wird die Verteilung der in Art. 106 III GG genannten Steuern entsprechend dem Verbundsystem vorgenommen⁴². Nach diesem steht das Aufkommen der Einkommensteuer, Körperschaftsteuer und Umsatzsteuer (sog. Gemeinschaftsteuern⁴³ ) als den ertragreichsten Steuerarten Bund und Ländern gemeinsam zu, soweit nicht die Gemeinden einen Voraus hiervon nach Art. 106 V, Va GG erhalten. Gem. Art. 106 III 2 GG sind der Bund und die Länder je zur Hälfte am Auf- kommen der Einkommen- und Körperschaftsteuer beteiligt. Für erstere er- gibt sich eine Modifizierung allerdings dadurch, dass Art. 106 III 1 i.Vm. V 1, 2 GG i.V.m. § 1 Gemeindefinanzreformgesetz⁴⁴ bestimmt, dass die Kommunen 15 % am Aufkommen der Einkommensteuer erhalten. Für Bund und Länder verbleiben hieran demnach noch jeweils 42, 5 %.

Abweichend von der grundgesetzlich festgelegten Aufteilung der Körper- schaft- und Einkommensteuer ist die Verteilung des Umsatzsteueraufkom- mens nach Art. 106 III 3 GG durch ein zustimmungsbedürftiges Bundesge- setz zu regeln. Die Beteiligungsverhältnisse an der Umsatzsteuer wurden bewusst offengelassen, um sie als flexibles Element an die jeweiligen sich ggf. ändernden Bedürfnisse von Bund und Ländergemeinschaft anpassen zu können⁴⁵. Einfachgesetzlich ist das Verfahren der Umsatzsteueraufteilung in § 4 MaßstG, § 1 FAG geregelt⁴⁶, wobei der Gesetzgeber die Festsetzung anhand der in Art. 106 III 4 Nr. 1, 2, IV GG genannten Kriterien, insb. nach dem Deckungsquotenprinzip, vorzunehmen hat.

Nach Durchführung der ersten Stufe des Finanzausgleichs steht fest, welcher Anteil des gesamten Steueraufkommens auf den Bund und die Ländergesamtheit, einschließlich der Kommunen, entfällt.

b) Prim ä rer horizontaler Finanzausgleich, Art. 107 I GG

Im Rahmen des in Art. 107 I GG geregelten primären horizontalen Finanz- ausgleichs werden die sich aus der ersten Stufe auf die Ländergesamtheit entfallenden Steuererträge auf die einzelnen Länder verteilt. Art. 107 I GG bestimmt, was den jeweiligen Ländern als eigene (originäre) Finanzausstat- tung zusteht⁴⁷. Im Grundsatz folgt Art. 107 I GG dem Prinzip des örtlichen Aufkommens (Forensalprinzip)⁴⁸. So bestimmt Satz 1 dieser Vorschrift, dass das Aufkommen der Landessteuern (Art. 106 II GG), sowie der Länderanteil am Aufkommen der Einkommen- und Körperschaftsteuer (Art. 106 III 2 GG) den einzelnen Ländern insoweit zusteht, als sie von den Finanzbehör- den in ihrem Gebiet eingenommen wurden. Jedem Land werden auf diese Weise grds. die Steuereinnahmen zuteil, die die ihm zugehörigen Finanzäm- ter vereinnahmen⁴⁹. Dahinter steht der Gedanke, dass die jeweilige Gebiets- körperschaft an der in ihrem Gebiet erarbeiteten Wirtschaftsleistung teilha- ben soll⁵⁰. Würde man indes streng an diesem Prinzip festhalten, käme es zu erheblichen Unbilligkeiten. Bei Großunternehmen etwa, die über Betriebs- standorte in mehreren Bundesländern verfügen, würde die gesamte Körper- schaft- und Umsatzsteuer dem Land zugute kommen, in dem das Unterneh- men seinen Sitz hat (vgl. §§ 12, 20 AO)⁵¹. Die Zuteilung der entsprechenden Steuererträge hinge zum einen von der Zufälligkeit ab in welchem Bundes- land der Sitz eines Unternehmens angesiedelt ist. Zum anderen ließe es die Tatsache unberücksichtigt, dass auch die übrigen Standorte zur Wertschöp- fung beitragen⁵². Die Parallelproblematik taucht bei zentralen Lohnbüros auf, deren Lohnsteuerzahlungen an das Sitzland des Unternehmens überwie- sen werden (§§ 41a, 41 II 2 EStG), nicht aber an das Land, in dem der Ar- beitnehmer als Steuerpflichtiger seinen Wohnsitz hat⁵³. Um derartigen Ver- zerrungen entgegenzuwirken verpflichtet die Bestimmung des Art. 107 I 2 GG den Gesetzgeber dazu für die Körperschaft- und Lohnsteuer nähere Be- stimmungen über die Abgrenzung sowie über Art und Umfang der Zerle- gung des örtlichen Aufkommens in einem Bundesgesetz zu regeln. Fakulta- tiv können in diesem Gesetz auch Bestimmungen über die Abgrenzung und Zerlegung des örtlichen Aufkommens anderer Steuern getroffen werden (Art. 107 I 3 GG). Seiner Verpflichtung aus Art. 107 I 2 GG ist der Gesetz- geber durch den Erlass des Zerlegungsgesetzes (ZerlG)⁵⁴ nachgekommen. Während die §§ 2-5 ZerlG bestimmen, dass die Körperschaftsteuer nach dem Betriebsstättenprinzip verteilt wird, erfolgt die Zuteilung der Lohnsteuer gem. § 7 ZerlG entsprechend dem Wohnsitzprinzip⁵⁵. Nach dem Betriebs- stättenprinzip kommen jedem Bundesland die Körperschaftsteuerbeträge zu, die die in ihm liegenden Betriebsstätten erwirtschaftet haben, während das Wohnsitzprinzip dazu führt, dass die Lohnsteuer dem Land zufließt, in dem der entsprechende Arbeitnehmer wohnt⁵⁶. Es handelt sich hierbei aber keineswegs um Ausnahmen vom Prinzip des örtlichen Aufkommens. Dem Gesetzgeber kommt nämlich ein Ermessen bei der Frage zu, was bei den einzelnen Steuern als örtliches Aufkommen anzusehen ist⁵⁷.

Eine Durchbrechung erfährt die Verteilung der Steuern nach dem Forensalp- rinzip hingegen bei der Umsatzsteuer. Hier richtet sich die Zuweisung nach der Einwohnerzahl der Länder, so dass im Grundsatz jedes Bundesland je Einwohner den gleichen Umsatzsteuerbetrag erhält (Art. 107 I 4 Hs. 1 GG). Ursächlich für diese Ausnahme ist die besondere Erhebungstechnik bei der Umsatzsteuer. Nach § 21 AO wird die Umsatzsteuer am Unternehmenssitz erhoben. Da der Unternehmer (Steuerschuldner, als die Person, die die Steu- er zu zahlen hat) die Umsatzsteuer aber i.d.R. auf den Endverbraucher (Steu- erträger, als die Person, die durch die Steuer wirtschaftlich belastet sein soll) abwälzt, wird sie vielfach nicht dort vereinnahmt, wo sie wirtschaftlich durch den Endverbraucher erbracht wird⁵⁸. Der Konsum durch den Kunden kann bspw. in einem anderen Bundesland als dem des Sitzlandes oder gar im Ausland erfolgen. Die beim Unternehmer erfolgende Erhebung und beim Verbraucher eintretende Belastung fällt also i.d.R. auseinander. Ein Festhal- ten am Prinzip des örtlichen Aufkommens gibt deshalb keine Erkenntnisse über die beim Verbraucher eintretende wirtschaftliche Belastung. Mit dem Abstellen auf die Einwohnerzahl wird die wirkliche Steuerkraft daher in ge- eigneterer Weise dargestellt. Zugleich wird hiermit ein abstrakter Bedarfs- maßstab in Gestalt einer gleichmäßigen Pro-Kopf-Versorgung der Bevölke- rung eingeführt⁵⁹. Das Umsatzsteueraufkommen muss indes nicht zwingend zu vollen Teilen nach dem Kriterium der Einwohnerzahl verteilt werden. Art. 107 I 4 Hs. 2 GG räumt dem Gesetzgeber die Option ein, durch ein Bundesgesetz bis zu maximal 25 % des auf die Ländergesamtheit entfallen- den Umsatzsteueranteils an diejenigen Länder zu verteilen, deren Einnahmen aus den Landessteuern, aus der Einkommen- und Körperschaftsteuer und nach Art. 106b GG je Einwohner unter dem Durchschnitt der Länder liegen (Umsatzsteuervorausgleich). Der Bundesgesetzgeber hat in § 2 FAG die ver- fassungsrechtlich vorgegebenen Höchstsätze voll ausgeschöpft und be- stimmt, dass ein Viertel des den Ländern zustehenden Umsatzsteuerauf- kommens in Form von Ergänzungsanteilen an steuerschwache Bundesländer fließt⁶⁰. Der Umsatzsteuervorausgleich, dessen Volumen im Jahr 2014 7, 8 Mrd. € betrug, hebt die Finanzkraft schwacher Länder an und mindert die Finanzkraftunterschiede der Länder beträchtlich, bevor es überhaupt zum die Finanzkraft der Länder ausgleichenden Länderfinanzausgleich kommt (Vgl. Anlage 1). Insbesondere die ostdeutschen Bundesländer profitieren durch Zuweisungen i.R.d. Umsatzsteuervorausgleichs. Ihre Finanzkraft erhöht sich von ehemals knapp über 50 % des Länderdurchschnitts auf weit über 80 % (siehe Anlage 1). Im Sinne eines Gegenstroms wohnt Art. 107 I 4 Hs. 2 GG im eigentlich auf Verteilung - also der primären Ebene - ausgerichteten Fi- nanzausgleich schon ein ausgleichendes (sekundäres) Element inne, da die Länder, die über ein hohes Umsatzsteueraufkommen verfügen, zugunsten steuerschwacher Länder auf einen Teil des nach dem Prinzip des örtlichen Aufkommens auf sie entfallenden Umsatzsteuerertrags verzichten müssen⁶¹. Trotz dieses ausgleichenden Elements steht nach einhelliger Auffassung erst nach Durchführung des Umsatzsteuervorausgleichs fest, welcher Betrag von dem auf die Ländergesamtheit entfallenden Aufkommen jedem Bundesland zur Verfügung steht⁶². Insoweit wird von der originären, d.h. eigenen Fi- nanzausstattung eines jeden Landes gesprochen⁶³.

c) L ä nderfinanzausgleich, Art. 107 II 1, 2 GG aa) Ausgangslage

Auf der dritten Stufe, dem Länderfinanzausgleich (sekundärer horizontaler Finanzausgleich) erfolgt unter den Bundesländern eine Korrektur der Ergeb- nisse der primären Steuerverteilung, soweit diese „auch unter Berücksichti- gung der Eigenstaatlichkeit der Länder aus dem bundesstaatlichen Gedanken der Solidargemeinschaft heraus unangemessen sind“⁶⁴. Danach werden leis- tungsstärkere Länder zu einer Abgabe aus den ihnen originär zustehenden Finanzmitteln zugunsten leistungsschwächerer Bundesländer verpflichtet⁶⁵. Es kommt folglich zu einer Umschichtung von Geldern zwischen den Län- dern. Seine verfassungsrechtliche Grundlage findet die Hilfeleistungspflicht in Art. 107 II 1 GG. Hiernach hat der Gesetzgeber durch das Gesetz - ge- meint ist das in Art. 107 I 4 Hs. 2 GG erwähnte Bundesgesetz, dass in Form des Finanzausgleichsgesetzes umgesetzt wurde - sicherzustellen, dass die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen wird. Zu berücksichtigen sind dabei nach ausdrücklicher Anordnung in Art. 107 II 1 Hs. 2 GG auch die Finanzkraft samt des Finanzbedarfs der Gemeinden (Ge- meindeverbände). Das Finanzausgleichsgesetz hat darüber hinaus gem. Art. 107 II 2 GG die Voraussetzungen für die Ausgleichsansprüche, Ausgleichs- verbindlichkeiten, sowie die Maßstäbe für die Höhe der Ausgleichsleistun- gen zu bestimmen. Da der Länderfinanzausgleich lediglich eine Korrektur der auf den vorherigen Stufen erfolgten Ertragsaufteilung bewirken soll, ist er diesen gegenüber subsidiär⁶⁶. Die aus den Art. 106, 107 I GG resultieren- de Finanzausstattung eines jeden Landes wird insoweit bewusst vom Grund- gesetz hingenommen, um die wirtschaftliche Eigenständigkeit und Eigenver- antwortung der Länder nicht zu unterlaufen⁶⁷.

bb) Zielsetzung des L ä nderfinanzausgleichs

Auch wenn Unterschiede in einem Bundesstaat grds. gewollt sind, verpflich- tet der Gedanke der Solidarität zur Vornahme eines Ausgleichs, sobald die Spanne zwischen leistungsstarken und leistungsschwachen Verbänden zu groß ist. Als Anknüpfungspunkt hierfür dient das Bundesstaatsprinzip (Art. 20 I GG) in dem sich das bündische Prinzip des Einstehens füreinander ver- bürgt; dies nicht ausschließlich im Verhältnis zwischen Bund und Ländern, sondern auch im Verhältnis der Länder untereinander⁶⁸. Der materielle Rege- lungsgehalt dieses Prinzips ist darin zu sehen, dass er finanzstarke Länder ungeachtet ihrer Autonomie zu Hilfeleistungen gegenüber schwächeren Ländern verpflichtet⁶⁹.

[...]

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¹ Urteil v. 20.02.1952, BVerfGE 1, 117; Urteil v. 24.06.1986, BVerfGE 72, 330; Urteil v. 27.05.1992, BVerfGE 86, 148; Urteil v. 11.11.1999, BVerfGE 101, 158; Urteil v. 10.10. 2006, BVerfGE 116, 327.

² Klage vom 25.03.2013, Az.: 2 BvF 1/13.

³ Gesetz vom 09. September 2001, BGBl. I S. 2302.

⁴ Gesetz vom 20. Dezember 2001, BGBl I S. 3955, 3956.

⁵ Vgl. die gemeinsame Presseerklärung Bayerns und Hessens vom 05.02.2013, abrufbar unter http://www.bayern.de/ministerpraesident-seehofer-und-ministerpraesident-bouffier- laenderfinanzausgleich-muss-anstrengungen-belohnen-bayern-und-hessen-beschliessen- klage-gegen-laenderfinanzausgleich/.

⁶ BVerfGE 101, 158 (217 ff.); Schneider, Der Staat 40 (2001), 272 (295). 1

⁷ Siehe § 15 MaßstG, sowie § 20 FAG.

⁸ Henneke, Der Landkreis 2013, 715 (715); Korioth, ThürVBl 2011, 73 (73).

⁹ Moon, Finanzausgleich, S. 26; Tappe / Wernsmann, FinanzR, Rn. 323.

¹⁰ Müller-Franken, in: Friauf/Höfling, IV Art. 105 Rn. 14 ; Mußgnug, JuS 1986, 872 (872). 2

¹¹ Wendt, in: HStR VI, § 139 Rn. 9; Vogel / Waldhoff, in: BK, GG XIV, Vorbm. zu Art. 104a- 115 GG Rn. 137; Pagenkopf, Finanzausgleich, S. 98 f.

¹² BVerfGE 1, 117 (119); Moon, Finanzausgleich, S. 28; Wieland, ZSE 2008, 204 (211).

¹³ Pagenkopf, Finanzausgleich, S. 129. Wendt, in: HStR VI, § 139 Rn. 15.

¹⁴ Wendt, in: HStR VI, § 139 Rn. 12; Pagenkopf, Finanzausgleich, S. 126 f.

¹⁵ Mußgnug, JuS 1986, 872 (872); Heun, in: Dreier, GG III, Vorb. Art. 104a-115 GG Rn. 6.

¹⁶ Wieland, ZSE 2008, 204 (212); Müller-Franken, in: Friauf/Höfling, IV Art. 105 Rn. 19. 3

¹⁷ Wendt, in: HStR VI, § 139 Rn. 15; H ä de, LKV 2011, 97 (98).

¹⁸ Waldhoff, Die Verwaltung 39 (2006), 155 (160); Moon, Finanzausgleich, S. 30.

¹⁹ Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG Art. 107 Rn. 4.

²⁰ BVerfGE 55, 274 (300); 72, 330 (388); Siekmann, in: Sachs, GG Vor. Art. 104a Rn. 44.

²¹ Kesper, NdsVBl 2002, 1 (1); Schuppert / Dahrendorf, Länderfinanzausgleich, S. 15.

²² Selmer, NVwZ 2007, 872 (872); Wieland, JZ 2014, 829 (830); BVerfGE 116, 327 (378).

²³ BVerfGE 72, 330 (383, 388); Selmer, NVwZ, 2007, 872 (872).

²⁴ Schneider, Der Staat 40 (2001), 272 (273); Kesper, NdsVBl 2002, 1 (1).

²⁵ BVerfGE 1, 117 (119); Friauf, JA 1984, 618 (618); nach dem finanzwissenschaftlichen Verständnis, das über den juristischen Begriff hinausgeht, fällt unter den Finanzausgleich jede Regelung der finanziellen Beziehungen zwischen mehreren Gemeinwesen, Schneider, Der Staat 40 (2001), 272 (274).

²⁶ BVerfGE 72, 330 (383), 86, 148 (213 f.); 101, 158 (214); 116, 327 (378).

²⁷ BVerfGE 72, 330 (383); 116, 327 (378); Hidien, Finanzausgleich, S. 46.

²⁸ Huber, in: v.Mangoldt/Klein/Stark, GG III, Art. 107 Rn. 11.

²⁹ Lintner, Länderfinanzausgleich, S. 57; Henneke, Der Landkreis 2013, 649 (651).

³⁰ Wendt, in: Hdb. Föderalismus II, § 41 Rn. 13; Buscher, Bundesstaat, S. 192; Wernsmann, in: BK, GG XVI, Art. 107 Rn. 25; Ekardt / Buscher, DÖV 2007, 89 (94).

³¹ Henneke, Der Landkreis 2013, 649 (651); Mußgnug, JuS 1986, 872 (873).

³² Friauf, JA 1984, 618 (621); Selmer, VVDStRL 52 (1993), 10 (53). 5

³³ Moon, Finanzausgleich, S. 41; Waldhoff, Die Verwaltung 39 (2006), 155 (162).

³⁴ BVerfGE 101, 158 (217); das FAG hat nach Auffassung des BVerfG zeitlich nach dem MaßstG zu ergehen, BVerfGE 101, 158 (218).

³⁵ BVerfGE 101, 158 (216 f.); krit. zum „Zwischenrang“ des MaßstG, Haltern, VVDStRL 73 (2014), 103 (127), der zudem moniert, dass sich das MaßstG in Leerformeln und der Wiedergabe der Rechtsprechung erschöpft; ähnlich Waldhoff, Die Verwaltung 39 (2006), 155 (163 f.).

³⁶ Hidien, Finanzausgleich, S. 46; Seer, in: FS Schnapp, S. 303 (307).

³⁷ Henneke, Der Landkreis 2013, 715 (717); Schwarz / Reimer, JuS 2007, 119 (122).

³⁸ Feld / Schnellenbach, 70. DJT, II/1 Teil M, M 15, 20.

³⁹ Schwarz / Reimer, JuS 2007, 119 (121).

⁴⁰ Allerdings haben die Länder ihre Gesetzgebungsbefugnis bei den örtlichen Verbrauchund Aufwandsteuern in den Kommunalabgabengesetzen an die Gemeinden abgegeben, vgl. § 7 II Gesetz über kommunale Abgaben für das Land Hessen.

⁴¹ Die Gemeinden bilden aber keine dritte Ebene, sondern sind den Ländern staatsorganisa- torisch zugewiesen. Letzteren obliegt daher die Pflicht für eine ausreichende Finanzausstat- tung der Kommunen zu sorgen, weshalb gem. Art. 106 IX GG als Einnahmen und Ausgaben der Länder auch die Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden gelten, Tappe / Wernsmann, FinanzR, Rn. 346; Buscher, Bundesstaat, S. 198 f; Wieland, JZ 2014, 829 (832).

⁴² Seer, in: FS Schnapp, S. 303 (308); Schwarz / Reimer, JuS 2007, 119 (122).

⁴³ Die Gemeinschaftsteuern machten im Jahr 2014 etwa 72,0 % (rund 461 Mrd. €) des ge- samten Steueraufkommens (rund 643 Mrd. €) aus, siehe Statistisches Bundesamt, https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesellschaftStaat/OeffentlicheFinanzenSteuern/St euern/Steuerhaushalt/Tabellen/KassenmaessigeSteuereinnahmen.html.

⁴⁴ Gesetz vom 08.09.1969, BGBl. I S. 1587.

⁴⁵ Kesper, NdsVBl 2002, 1 (3); Friauf, JA 1984, 618 (620); Ekardt / Buscher, DÖV 2007, 89 (93); Wendt, in: Hdb. Föderalismus II, § 41 Rn. 11.

⁴⁶ Derzeit sieht § 1 FAG für die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens vor, dass der Bund vorab zunächst 4, 45 % erhält, § 1 S. 1 FAG. Vom danach verbleibenden Aufkommen fallen nach § 1 S. 2 FAG wiederum vorab 5, 05 % an den Bund. Ausgehend von Art. 106 Va GG sieht § 1 S. 3 FAG vor, dass den Gemeinden vom verbleibenden Teil 2, 2 % zustehen. Der Rest des Umsatzsteueraufkommens wird nunmehr gem. § 1 S. 4 FAG anteilig unter dem Bund (49, 5 %) und den Ländern (50, 5 %) aufgeteilt.

⁴⁷ Henneke, Der Landkreis 2013, 649 (652).

⁴⁸ Korioth, Finanzausgleich, S. 400; Tappe / Wernsmann, FinanzR, Rn. 319. 8

⁴⁹ Vgl. H ä de, LKV 2011, 1 (2); Reus / Mühlhausen, Haushaltsrecht, Rn. 284; die örtliche Zuständigkeit der Finanzämter folgt aus §§ 17 ff. AO.

⁵⁰ Seer, in: FS Schnapp, S. 303 (308); Kesper, Finanzordnung, S. 108; Friauf, JA 1984, 618 (621); Scheffczyk, JuS 2013, 124 (125).

⁵¹ Wernsmann, in: BK, GG XVI, Art. 107 Rn. 26; Mußgnug, JuS 1986, 872 (873).

⁵² Heintzen, in: v.Münch/Kunig, GG II, Art. 107 Rn. 12.

⁵³ Huber, in: v.Mangoldt/Klein/Stark, GG III, Art. 107 Rn. 69; Feld / Schnellenbach, 70. DJT, II/1 Teil M, M 15; Wendt, in: GS Burmeister, S. 457 (462).

⁵⁴ Gesetz vom 06.08.1998, BGBl. I S. 1998.

⁵⁵ H ä de, Finanzausgleich, S. 209 und 211; Reus / Mühlhausen, Haushaltsrecht, Rn. 285. 9

⁵⁶ Meyer, KritV 91 (2008), 132 (149); Mußgnug, JuS 1986, 872 (873 f.).

⁵⁷ Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG Art. 107 Rn. 2 f.; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/ Hofmann/Henneke, Art. 107 Rn. 35.

⁵⁸ Kirchhof, Länderfinanzausgleich, S. 7; Scheffczyk, JuS 2013, 124 (125); Wendt, in: GS Burmeister, S 457 (464).

⁵⁹ BVerfGE 72, 330 (384); 116, 327 (379); Wendt, in: FS Jung, S. 1085 (1094). 10

⁶⁰ Der Zweck dieser Regelung bestand darin die ostdeutschen Länder nach der Wiederverei- nigung mit zusätzlichen finanziellen Mitteln auszustatten, Buscher, Bundesstaat, S. 263.

⁶¹ BVerfGE 72, 330 (385); Ekardt / Buscher, DÖV 2007, 89 (94).

⁶² BVerfGE 116, 327 (379); Christmann, DÖV 2000, 315 (316); Wendt, in: GS Burmeister, S. 457 (464).

⁶³ Vgl. Henneke, Der Landkreis 2013, 649 (652); Meyer, KritV 91 (2008), 132 (150 f.).

⁶⁴ BVerfGE 72, 330 (386); 101, 158 (221 f.); 116, 327 (380); Wendt, in: FS Kirchhof II, § 144 Rn. 7.

⁶⁵ Henneke, Der Landkreis 2013, 649 (652); Reus / Mühlhausen, Haushaltsrecht, Rn. 307.

⁶⁶ Wendt, in: Hdb. Föderalismus II, § 41 Rn. 22; Siekmann, in: Sachs, GG Art. 107 Rn. 23.

⁶⁷ Kesper, Finanzordnung, S. 110; Wendt, in: Hdb. Föderalismus II, § 41 Rn. 22.

⁶⁸ BVerfGE 72, 330 (386); Wernsmann, in BK, GG XVI, Art. 107 Rn. 162; Heintzen, in: v.Münch/Kunig, GG II, Art. 107 Rn. 20.

⁶⁹ BVerfGE 72, 330 (386); Wendt, in: HStR VI, § 139 Rn. 96. 12