Das Transatlantische Freihandels- und Investitionsabkommen TTIP. Mögliche Auswirkungen auf Wachstum und Beschäftigung in Deutschland

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Deutsch-amerikanische Handelsstruktur und theoretische Einordnung
2.1 Umrisse der bilateralen Handelsverflechtung
2.2 Tarifäre und nicht-tarifäre Handelshemmnisse
2.3 Wirkungskanäle von TTIP aus Sicht der Außenwirtschaftstheorie

3. Grundzüge bedeutender Studien
3.1 Centre for Economic Policy Research London (CEPR)
3.2 Ifo Institut - Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung
3.3 Global Development and Environment Institute (GDAE)

4. Fazit

5. Literaturverzeichnis

6. Anhang

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

1 Veränderung des Bruttoinlandsprodukts der EU (CEPR)

2 Veränderung qualifizierter Beschäftigung in der EU nach Sektor (CEPR)

3 Veränderung weniger qualifizierter Beschäftigung in der EU nach Sektor (CEPR)

4 Brutto- und Netto-Arbeitsplatzeffekte für Deutschland (Ifo-Institut)

1. Einleitung

Seit Juli 2013 verhandeln die USA und die EU die Schaffung eines Freihandels- und Investi- tionsschutzabkommens im Rahmen der Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP). Zielsetzungen der Verhandlungspartner sind die Verbesserung des gegenseitigen Marktzugangs, Bürokratieabbau und die regulatorische Zusammenarbeit (Europäische Kom- mission, 2015). Die im April 2015 ausgedehnte Anzahl der Verhandlungsrunden sowie der breite öffentliche Diskurs umfassen eine Vielzahl von Themengebieten, die im Zusammen- hang mit TTIP zu diskutieren sind. Zentrale Felder bilden dabei die wirtschaftlichen Auswir- kungen einer Liberalisierung, der Verbraucherschutz, Umweltstandards und der Investitions- schutz. Diese Arbeit befasst sich ausschließlich mit den möglichen Wirkungen von TTIP auf Wachstum und Beschäftigung in Deutschland und betrachtet dabei keine Wechselwirkungen mit Ländern außerhalb des Freihandelsraums.

Exakte Vorhersagen sind insgesamt nicht möglich, da diese stark von der konkreten Umset- zung des Abkommens abhängen. Diese Arbeit soll einen ersten Beitrag dazu leisten, elemen- tare Wirkungskanäle von TTIP auf die deutsche Produktion und Beschäftigung zu verstehen, um dadurch eine Beurteilung aktuell bedeutender Studien zu ermöglichen. Dazu werden im Folgenden die Prognosen der Studien des Centre for Economic Policy Research (CEPR) im Auftrag der Europäischen Kommission aus dem Jahr 2013, des Ifo-Instituts-Leibniz Institut für Wirtschaftsforschung im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie (BMWi) aus demselben Jahr sowie des Global Development and Environment Institute (GDAE) von 2014 vor dem Hintergrund der realen Außenwirtschaftstheorie betrachtet. Die Studien eignen sich aufgrund der politischen Bedeutung ihrer Auftraggeber, sowie der breiten Wahrnehmung in der Öffentlichkeit. Die Vorgehensweise ist die folgende: In Abschnitt 2.1 wird die gegenwärtige Struktur der deutsch-amerikanischen Handelsbeziehungen illustriert. Dabei werden das bereits tiefgehende intraindustrielle Handelsvolumen beider Staaten und die gegenseitig bedeutenden Wirtschaftssektoren ersichtlich. Anschließend geht Abschnitt 2.2 auf bestehende Handelsbarrieren tarifärer und nicht-tarifärer Art sowie deren jeweilige Bedeutung ein. Dieses Vorgehen ist elementar, um in Abschnitt 2.3 zu identifizieren, welche grundlegen- den Wirkungskanäle sich laut realer Außenwirtschaftstheorie bei einer Handelsliberalisierung durch TTIP einstellen. Es wird sich zeigen, dass dabei verschiedene Wirkungskanäle positive Wachstums- und Beschäftigungsentwicklungen für Deutschland zulassen. Dabei erweisen sich Mechanismen der sogenannten neuen Außenhandelstheorie als größte Triebfeder. In ei- nem finalen Schritt (Kapitel 3) sollen die bereits erwähnten Studienprognosen auf ihre Kom- patibilität mit den Ergebnissen der theoretischen Betrachtung überprüft und ihre Aussagekraft dementsprechend bewertet werden. Dieses Vorgehen lässt keine Gesamtbeurteilung von TTIP zu, da beispielsweise monetäre Auswirkungen und politische Faktoren keinen Eingang in die folgenden Betrachtungen finden.

2. Deutsch-amerikanische Handelsstruktur und theoretische Einordnung

Um zu einer seriösen Beurteilung der in Kapitel 3 folgenden Studien zu kommen, ist es vonnöten, den Status quo des deutsch-amerikanischen Handels und grundlegende Handelstheorien zu beleuchten. Dieses Kapitel zeigt folglich Strukturen des gegenwärtigen bilateralen Handels sowie seiner Hemmnisse auf und ordnet diese Ergebnisse in die reale Außenwirtschaftstheorie ein. Dadurch werden mögliche Wirkungen eines Inkrafttretens von TTIP auf Wachstum und Beschäftigung in Deutschland erkennbar.

2.1 Umrisse der bilateralen Handelsverflechtung

Die deutsch-amerikanischen Handelsbeziehungen sind bereits heute flächendeckend und tiefgreifend, weshalb beide Volkswirtschaften wirtschaftlich eng verflochten und sich gegenseitig wichtige Partner sind. So ist Deutschland der größte Handelspartner der USA in Europa, während die USA den wichtigsten Handelspartner Deutschlands außerhalb Europas darstellen (vgl. Außenwirtschaftszentrum Bayern, 2014, S. 8).

Betrachtet man den bilateralen Warenhandel im Jahr 2014 waren die USA der zweitgrößte Abnehmer deutscher Waren mit einem Volumen von 96,07 Mrd. Euro. Auf der anderen Seite lagen die USA an vierter Stelle der deutschen Importe mit einem Volumen von 48,60 Mrd. Euro. Bei den deutschen Ausfuhren sind dabei kapital- und technologieintensive Industriegü- ter die treibenden Kräfte, wobei die größten vier Gütergruppen im Jahr 2014 über drei Viertel der Exporte in die USA ausmachten. Angeführt wird die Rangfolge von Kraftwagen und Kraftwagenteilen (28,8%) gefolgt von Chemie- und Pharmaerzeugnissen (17,0%), Maschinen (16,5%) und elektronischen Datenverarbeitungsgeräten (13,8%). Von geringerer Bedeutung sind dagegen Produkte aus dem Primärsektor (insgesamt unter 10,0%), Nahrungsmittel (1,4%) und Textilgüter (0,6%). Die Struktur deutscher Importe aus den USA gestaltet sich ähnlich. Hier dominieren Chemie- und Pharmaerzeugnisse (22,5%), Datenverarbeitungsgeräte (18,1%), Kraftfahrzeuge (10,0%) und Maschinen mit 8,9% (Deutsche Bundesbank, 2015a)¹. Der Primärsektor ist dahingehend etwas stärker ausgeprägt, insgesamt aber auch nachrangig. Diese Zahlen verdeutlichen bereits die starke Konzentration auf einzelne Sektoren und den intraindustriellen Charakter des bilateralen Warenhandels. Der Eindruck erhärtet sich mit Blick auf den Grubel-Lloyd Index (Felbermayr et al., 2013a, S. 32), der die Ausprägungen intraindustriellen Handels quantifizieren kann. Dieser liegt für den gesamten Industriewaren- handel bei 0,73 und damit relativ nah am Maximalwert von 1,0. Für die einzelnen Industrie- zweige variiert dieser Wert von 0,44 bei Kraftfahrzeugen bis hin zu 0,99 bei chemischen Pro- dukten. Diese starken Ausprägungen können zu einem Großteil durch die Internationalisie- rung der Wertschöpfungsketten einzelner Produkte begründet werden (vgl. Kolev, 2014, S. 8). Wie später gezeigt wird, besitzen viele deutsche und amerikanische Konzerne im Rahmen ausländischer Direktinvestitionen (ADI) Tochterunternehmen im jeweiligen Partnerland. Der Handel innerhalb dieser verbundenen Unternehmen sorgt dafür, dass der bilaterale Warenver- kehr nicht nur intraindustriell geprägt ist, sondern zudem ein hohes Maß an Intrafirmenhandel aufweist. Der deutsche Chemikalienexport in die USA ist zu über 50% von Intrafirmenhandel geprägt. Bei Kraftfahrzeugen, Maschinen und elektronischen Geräten sind es immerhin deut- lich mehr als ein Viertel. Importe aus den USA weisen sogar noch höhere Anteile auf (Fel- bermayr et al., 2013a, S. 37). Das Institut der deutschen Wirtschaft Köln schätzt, dass insge- samt 600.000 Arbeitsplätze in Deutschland direkt oder indirekt von Güterexporten in die USA abhängen (Kolev, 2014, S. 2).

Von ebenfalls beachtlicher Bedeutung sind die deutsch-amerikanischen Beziehungen im Dienstleistungshandel. Dieser machte im Jahr 2014 mit einem Handelsvolumen von 61,57 Mrd. Euro rund ein Viertel des gesamten bilateralen Handels aus. Mit einem Grubel-Lloyd- Index von 0,9 weist der Dienstleistungshandel ebenfalls eine starke intraindustrielle Struktur auf. Die größten bilateralen Posten sind der Service im Bereich der Forschung und Entwick- lung (F&E) sowie Unternehmens-, Transport- und Kommunikationsdienstleistungen (Deut- sche Bundesbank, 2015a). Insgesamt gehen 13,1% der deutschen Dienstleistungsausfuhren in die USA, während 13,2% der Importe aus den USA stammen (Beck/Ohr, 2014, S. 349).

Wie bereits angedeutet, machen die gegenseitigen ADI-Bestände den dritten bedeutenden Posten der deutsch-amerikanischen Handelsbeziehungen aus. Nach Angaben der Deutschen Bundesbank (2015b, S. 18) betrugen 2013 die deutschen ADI in den USA 151,7 Mrd. Euro. Hauptinvestitionsziele waren dabei die Kraftfahrzeugbranche, die Chemieindustrie, der Ma- schinenbau und die Verwaltung von Beteiligungsgesellschaften (ebd., S. 42-49). Deutschland erhielt gleichzeitig 59,6 Mrd. Euro aus den Vereinigten Staaten (ebd., S. 56). ADI aus den USA waren in Deutschland dabei in ähnlicher Weise über die Industriezweige platziert (ebd., S. 74-75). En Detail, bedeutet dies unmittelbare amerikanische Investitionen in 1392 deut- schen Unternehmen mit rund 300.000 Beschäftigten (ebd., S. 61). Diese Zahlen sind insge- samt konsistent mit den bisherigen Einschätzungen bezüglich des intraindustriellen- und In- trafirmenhandels in den gewichtigen Wirtschaftszweigen, da hinter den Investitionspositionen zum Großteil multinationale Konzerne stehen. Dies lässt sich auch daran erkennen, dass deutsche Exporte in die USA zu 65,0% auf US-Tochtergesellschaften zurückzuführen sind (Felbermayr et al., 2013a, S. 33).

2.2 Tarifäre und nicht-tarifäre Handelshemmnisse

Ungeachtet der tiefgreifenden Handelsbeziehungen bestehen noch immer weitreichende Handelsbarrieren zwischen Deutschland und den USA, deren Senkung die Quintessenz eines transatlantischen Freihandelsabkommens darstellt.

Die tarifären Handelshemmnisse zwischen Deutschland und den USA sind bereits auf einem niedrigen Niveau. Der US-Durchschnittszoll auf Industriegüter lag im Jahr 2013 bei 3,1%. Auch in den deutschen Hauptexportindustrien liegen die Zollniveaus im unteren einstelligen Bereich. So erheben die USA auf Kraftfahrzeuge einen durchschnittlichen Importzoll von 3,0%, auf chemische Produkte 2,8%, Maschinen 1,2% und Elektronikgeräte 1,7%. In den weniger bedeutsamen Exportbranchen liegen die US-Importzölle mit 5,4% auf Agrargüter etwas höher. Allerdings kann es innerhalb eines Sektors für bestimmte Produkte hohe Ausrei- ßer geben. Beispielsweise erheben die USA Importzölle auf bestimmte maschinelle Produkte von bis zu 10,0% und auf leichte europäische Lastkraftwagen von rund 25,0% (Welthandels- organisation, 2015). Der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI, 2014, S. 14) beziffert unter Bezugnahme auf den Verband der Automobilindustrie die jährlichen Zollzahlungen deutscher Autobauer auf circa eine Milliarde Euro. Folglich entstehen bei der Reduktion der Zollniveaus für die Ausfuhr mancher Güter große Potentiale. Des Weiteren können geringe Änderungen bereits niedriger Zollniveaus bei hohen Handelsvolumina zu großen Kostenein- sparungen führen. So zahlen EU-Firmen für den Export von Maschinen und Elektrogeräten in die USA jährlich bis zu 680 Mio. Euro an Zöllen, die zu einem Gros auf deutsche Unterneh- men entfallen dürften. Auf EU-Seite liegen die Durchschnittszölle der Industrie in der glei- chen Größenordnung. Lediglich Agrarprodukte werden von der EU mit einem Durchschnitts- zoll von 13,2% deutlich höher beschränkt als es in den USA der Fall ist. Trotz der allgemein niedrigen Zollniveaus auf beiden Seiten des Atlantiks besteht aufgrund der großen Handels- volumina und vereinzelten Ausreißern das Potential zu Kostensenkungen durch TTIP.

Von deutlich größerem Einfluss auf den transatlantischen Handel sind allerdings die nicht- tarifären Handelsbarrieren (NTB), deren Abbau durch TTIP grundsätzlich komplizierter ist. Dies liegt daran, dass NTB in unterschiedlichster Weise über sämtliche Wirtschaftsbereiche verteilt und nicht generell abbaubar sind, da sie etwa dem Verbraucherschutz oder Umweltstandards geschuldet sind. Potential ergibt sich an den Stellen, an denen ähnliche Anforderungen auf beiden Seiten des Atlantiks vorliegen und überflüssige Doppelregelungen für Ineffizi- enzen sorgen. Für den Warenhandel fallen in erster Linie doppelte Prüf- und Zulassungsver- fahren, Kennzeichnungspflichten, Mengenbestimmungen, technische Normen und nicht an- gepasste Qualitätsstandards ins Gewicht. NTB existieren im Großteil aller Bereiche des trans- atlantischen Handels über sämtliche Industriezweige hinweg. Im Zusammenhang mit NTB wird in der Literatur überwiegend die ebenfalls von der Europäischen Kommission in Auftrag gegebene Studie von Berden et al. (2009, S. 33-140) zitiert, welche für Industrie- und Dienst- leistungssektor zahlreiche NTB in Zolläquivalente umrechnet. NTB im Industriegüterhandel seitens der USA entsprechen demnach einem durchschnittlichen Zolläquivalent von 25,4% auf europäische Einfuhren. Automobile liegen hier mit 26,8% ebenso wie Chemieerzeugnisse (21,0%) und Pharmaprodukte (9,5%) deutlich über den tarifären Beschränkungsniveaus. Auch hier sind kleinere Exportzweige wie die Nahrungsmittelbranche mit 73,3% besonders stark betroffen. Deutsche Produkte der elektronischen Datenverarbeitung sind bei einem Zolläqui- valent von 6,5% dagegen nur in geringerem Maß beschränkt. Für die europäische Seite schät- zen Berden et al. vergleichbare Werte in allen Bereichen. Dadurch wird ersichtlich, welches Potential einer Senkung nicht-tarifärer Handelsbarrieren innewohnt. Für den Dienstleistungs- handel sind die beiderseitigen durchschnittlichen Zolläquivalente in Höhe von 8,5% (EU) und 8,9% (USA) geringer. Die für Deutschland wichtigen Unternehmensdienstleistungen werden auf amerikanischer Seite mit 3,9% nur geringfügig geschützt, ebenso wie das Transportwesen mit 2,0% und die Telekommunikation mit 1,7%. Lediglich bei den unbedeutenderen Finanz- dienstleistungen sind die Zolläquivalente höher. Bezüglich Dienstleistungen existieren NTB beispielsweise bei Qualifikationsanforderungen der Beschäftigten, der Anzahl von Finanz- transaktionen oder Beförderungsrechten im Transportwesen (Deutsche Bank AG, 2014, S. 10- 14). Daneben existieren Regelungen im Bereich der ADI durch Niederlassungshürden und Beteiligungsgrenzen unter anderem in der chemischen Industrie und bei Transportdienstleis- tungen. Beispielsweise müssen 75,0% der Anteile an amerikanischen Fluggesellschaften von US-Staatsbürgern gehalten werden.

Zuletzt stellt die Öffnung des öffentlichen Beschaffungswesens einen wichtigen Ansatzpunkt dar (BDI, 2014, S. 15). Bei einer transatlantischen Liberalisierung verbessern deutsche Ex- porteure ihre Position auf den öffentlichen Vergabemärkten, die in den USA stärker reguliert sind als in der EU. Das liegt zum einen an bundesstaatlichen Einzelregelungen bei Stahlpro- dukten oder Kraftfahrzeugen. Zum anderen werden ausländische Unternehmen durch Rege- lungen wie der Buy-American-Klausel in den USA diskriminiert. Dieses Programm sieht vor, staatlich finanzierte Aufträge nur mit amerikanischen Produkten zu realisieren, was zu Markt abschottungen seitens der USA führt. Allgemein haben europäische Konzerne nur zu 32,0% der öffentlichen Aufträge in den USA einen Marktzugang (Messerlin, 2013, S. 2).

2.3 Wirkungskanäle von TTIP aus Sicht der Außenwirtschaftstheorie

Indem man versteht wie im Falle Deutschlands und der USA Handel zustande kommt, lassen sich auch die Effekte einer Änderung der Rahmenbedingungen wie die Einführung eines Freihandelsabkommens besser ermessen. Dieser Abschnitt stellt nun die Struktur des deutschamerikanischen Handels in Beziehung zu elementaren Mechanismen der realen Außenwirtschaftstheorie. Dabei ist anzumerken, dass die zugrundeliegenden Modelle von autarken Volkswirtschaften ausgehen und die Effekte von einem Übergang zum Außenhandel beschreiben. Die Volkswirtschaften Deutschlands und der USA sind jedoch bereits tiefgehend miteinander verbunden, sodass theoretische Effekte in der Realität geringer ausfallen. Die Wirkungskanäle einer TTIP verstärken sich allerdings, je umfassender die Handelsbarrieren gesenkt werden und sich die Faktormobilität erhöht.

Einen ersten theoretischen Ansatz bietet die traditionelle statische Außenhandelstheorie mit der Idee komparativer Kostenvorteile. Im Rahmen des Ricardo-Modells (Krug- man/Obstfeld/Melitz, 2012, S. 56-84) entstehen komparative Kostenvorteile durch Unterschiede in der Faktorproduktivität, während sie im darauf aufbauenden Heckscher-Ohlin- Modell (ebd., S. 127-157) auf Unterschiede in den Faktorausstattungen zurückzuführen sind. Zwar impliziert dieser Ansatz ein Plädoyer für Freihandel, doch spiegelt er vielmehr den intersektoralen Handel zwischen Ländern verschiedener Entwicklungsniveaus wider. Der intrasektorale deutsch-amerikanische Handel kann auf diese Weise nicht erklärt werden, weshalb dieser Ansatz keine Aussagekraft über Wirkungen einer TTIP hat.

Eine weitere statische Betrachtungsweise ergibt sich aus zolltheoretischer Sicht, d.h. der Ab- wägung zwischen handelsschaffenden- und handelsumlenkenden Effekten nach Jacob Viner (Rübel, 2013, S. 205-213). Wie in Kapitel 1 erwähnt, richtet diese Arbeit den Blick aus- schließlich auf die handelsumlenkenden Effekte innerhalb des TTIP-Raumes. Folgt man dem Ansatz Viners, führt die Senkung von Zöllen und NTB zu einer Handelsschaffung innerhalb einer Freihandelszone, da Handels- und Informationskosten sinken und Preisverzerrungen abgebaut werden. Dies impliziert, dass eigene Produkte aufgrund einer Änderung der relati- ven Preise durch Einfuhren aus dem Partnerland ersetzt werden können und es zu Spezialisie- rungen der Unternehmen sowie Wohlfahrtsgewinnen kommt. Für Deutschland und die USA stellen sich handelsschaffende Effekte dabei weniger über Spezialisierungen auf Kostenvor- teile, sondern vielmehr über dynamische Effekte ein und verstärken weiter den intraindustriellen Handel. Diese Argumentation wird im späteren Verlauf mit Blick auf die neue Außenhandelstheorie klarer. Insgesamt ergeben sich handelsschaffende Effekte mehr in Bereichen mit gegenwärtig hohen NTB und Zöllen, während bereits niedrige Handelshemmnisse wie in der Elektroindustrie wenig Potential beinhalten (s. Abschnitt 2.2). Handelsschaffende Effekte können sich allerdings auch negativ auswirken, sollten durch den Wegfall der Handelsbarrie- ren die Importpreise nicht sinken, aber die Zolleinnahmen des Importlandes durch den ent- standenen Handel mit dem Partnerland wegfallen (Felbermayr et al., 2013b, S. 3-12). Da im Falle von TTIP die Senkung von NTB eine größere Rolle spielt als Zollsenkungen, dürfte es zu überschaubaren Verlusten kommen. Der Handelsschaffung entgegenwirkend stehen han- delsumlenkende Effekte, die sich negativ auf Wachstum und Beschäftigung auswirken kön- nen. Dies ist der Fall, wenn ein gesteigertes Handelsvolumen Deutschlands mit den USA von einem Rückgang des Handels mit europäischen Partnerländern begleitet wird und dieser nega- tive Effekt überwiegt.

Ein Blick auf die neue Außenhandelstheorie ermöglicht ein breiteres Verständnis für die Wir- kungskanäle von TTIP, da diese unter anderem dynamische Effekte aus Wettbewerbs- und Wachstumstheorien auf die Außenwirtschaft bezieht. Dabei unterscheidet die Theorie zwi- schen angebotsseitigen und nachfrageseitigen Effekten. Betrachten wir zunächst die Ange- botsseite.

Während die Struktur des deutsch-amerikanischen Handels in den traditionellen statischen Modellen keine Spezialisierungen der Unternehmen zuließ, treten diese in Form von dynami- schen Effekten bei positiven internen Skalenerträgen auf. Diese entstehen besonders in Wirt- schaftsbereichen von hohem technologischem Niveau und sind daher elementar für die hiesi- ge Betrachtung (Rübel 2013, S. 117-118; Klodt 2004, S. 385). Dabei handelt es sich bei- spielsweise um Lernkurveneffekte oder Mengenrabatte in der Faktorbeschaffung. Demnach profitieren Unternehmen von positiven internen Skaleneffekten, indem sie ihre Durch- schnittskosten durch eine höhere Ausbringungsmenge senken. Dies führt unter der Annahme von monopolistischem Wettbewerb dazu, dass ein Unternehmen nicht die gesamte Produktpa- lette der Branche abdeckt, sondern sich auf einzelne Produkte spezialisiert und diese mit mög- lichst hoher Ausbringungsmenge und steigender Produktivität herstellt (Krug- man/Obstefld/Melitz, 2012, S. 202-239). TTIP senkt die Marktzutrittsbarrieren für Unterneh- men, führt zu einem größeren Absatzmarkt und ermöglicht so eine umfangreichere Ausnut- zung positiver interner Skaleneffekte durch Spezialisierung auf einzelne differenzierte Pro- dukte und einer erhöhten bilateralen Arbeitsteilung. Dies verstärkt intraindustriellen Handel.

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¹ Prozentwerte eigene Berechnung nach Tabellen IIIA/B