Ist die Einführung der PKW-Maut in Deutschland mit dem EU-Recht vereinbar?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung: Die PKW-Maut als die Quadratur des Kreises

2. Begriffsdefinitionen
2.1 Vignette
2.2 Maut
2.3 Infrastrukturabgabe für Bundesfernstraßen alias PKW-Maut
2.4 Was versteht man unter Diskriminierung?
2.4.1 Restriktive Auslegung des Begriffs Diskriminierung
2.4.2 Extensive Auslegung des Begriffs Diskriminierung

3. Mautsysteme im EU-Ausland

4. Der Gesetzentwurf des BMVIs und dessen politische Erwägungsgründe

5. Diskussion über die Vereinbarkeit der Einführung der Infrastrukturabgabe mit dem Unionsrecht
5.1. Argumente, die für die Zulässigkeit der Infrastrukturabgabe sprechen
5.1.1 Die Richtlinie 1999/62/EG (insbesondere Artikel 7)
5.1.2 Vom Steuermodell zum Beitragsmodell
5.1.3 Die Zusage des EU-Verkehrskommissars a.D. Siim Kallas
5.1.4 Die fragliche Anwendbarkeit des Artikel 92 AEUV
5.1.5 Angleichung der Wettbewerbsgerechtigkeit
5.2 Argumente, die gegen die Zulässigkeit der Infrastrukturabgabe sprechen
5.2.1 Das Urteil des Europäischen Gerichtshofes von 1992 (C-195/90) und die Stand-still- Klausel des Artikels 92 AEUV
5.2.2 Mögliche Diskriminierungen
5.2.2.1 Diskriminierung nach Artikel 18 (1) AEUV (allgemeines Diskriminierungsver- bot)
5.2.2.2 Diskriminierung nach Artikel 107 (1) AEUV (Verbot von Beihilfen)
5.2.2.3 Diskriminierung nach Artikel 28 (1) AEUV (Zollunion)
5.2.2.4 Diskriminierung nach Artikel 45 AEUV (Freizügigkeit)
5.2.2.5 Diskriminierung nach Artikel 56 ff. AEUV (Dienstleistungsfreiheit)
5.2.2.6 Diskriminierung beim Erwerb der Vignette
5.2.3 Im Wahlkampf geforderte Diskriminierung
5.2.4 Gleichzeitige Einführung der Infrastrukturabgabe und Senkung der Kfz-Steuer
5.2.5 Unverhältnismäßigkeit der Preise für Kurzzeitvignetten?
5.2.6 Datenschutzrechtliche Bedenken

6. Schlussbetrachtung: eigene Bewertung und Lösungsansätze

7 Quellenverzeichnis

1. Einleitung: Die PKW-Maut als die Quadratur des Kreises

Bei der deutschen Bevölkerung kam die von der CSU im Wahlkampf 2013 ausgegebene Parole, dass eine PKW-Maut eingeführt, dabei aber kein deutscher Autofahrer mehr belastet werden soll („PKW-Maut für Ausländer“), offenbar äußerst gut an. Die Wahlberechtigten bedachten die Christsozialen bei den jüngsten Bundestagswahlen mit 56 Bundestagssitzen und damit um elf mehr als in der vorangegangenen Legislaturperiode.¹ Der aufkeimende Zweifel, ob diese PKW-Maut überhaupt mit dem Europarecht vereinbar ist, wurde sowohl von der CSU als auch von deren Wählern offenbar ausgeblendet. Und auch die Bedenken, die (Europa-)Politiker aus sozialistischem, sozialdemokratischem, grünem, liberalem und sogar aus dem konservativen Lager vorgebracht hatten, wurden beiseite gewischt. Wegen der schwierigen Vereinbarkeit des PKW-Maut-Vorhabens mit dem EU-Recht wird in der Presse gerne von einer Quadratur des Kreises gesprochen. Damit wird das in dieser Seminararbeit zu diskutierende Thema als ein nahezu unmögliches Unterfangen dargestellt.

Bundesminister Alexander Dobrindt (CSU) hatte es sich und dem Bundesministerium für Verkehr und Infrastruktur (BMVI) nach seinem Amtsantritt zur Hauptaufgabe gemacht, ein Konzept für eine Infrastrukturabgabe zu entwerfen, das mit dem EU-Recht vereinbar ist. Was für den Laien zunächst als ein einfacher Gesetzgebungsvorgang erscheint, gleicht tatsächlich der Quadratur des Kreises. Denn während die Einführung einer PKW-Maut für jedermann in gleicher Höhe kein Problem wäre, erzeugte die Tatsache, dass die Einführung der Maut mit einer Kfz-Steuer-Absenkung einhergehen soll, große Diskussionen unter Europarechtswissenschaftlern: Die einen halten eine Einführung der PKW-Maut und eine gleichzeitige Senkung der Kfz-Steuer für mit dem Europarecht vereinbar, andere hingegen sehen darin eine Diskriminierung von Ausländern, was das Europarecht verbietet. Dazu kommen noch weitere mögliche Diskriminierungen, wie ab Punkt 5.2.2 dargestellt werden wird.

Während sich die Gegner der PKW-Maut auf eine Untersuchung des wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages stützen, die die Maut für diskriminierend hält, verweisen die Bundesregierung und die Maut-Befürworter auf ein Gutachten von Christian Hillgruber, Professor für Öffentliches Recht an der Universität Bonn, der die Einführung einer Maut als europarechtsverträglich erachtet. Neben diesen beiden prominenten, anerkannten wissenschaftlichen Institutionen gibt es zahlreiche Aufsätze und Einschätzungen von anderen Rechtswissenschaftlern, Politikern und Journalisten. All diese, zum Teil widersprüchlichen, Analysen lassen die Frage aufkeimen: Ist denn die Einführung der PKW-Maut in Deutschland mit dem EU-Recht nun vereinbar? Nachfolgend soll diese Frage anhand von einigen rechtlichen Gege- benheiten diskutiert werden. Nur am Rande betrachtet werden in dieser Arbeit die Rentabilität der Infrastrukturabgabe, die politische Entscheidungsfindung und ob mit der Einführung der PKW-Maut der Wählerwunsch umgesetzt wird.

Zur Vereinbarkeit mit dem Deutschen Grundgesetz sei noch vorab angemerkt, dass es auch hier zu Komplikationen bei der rechtskonformen Umsetzung kommen könnte. Denn während es in Deutschland bereits eine Maut für LKWs über zwölf Tonnen und nun - wenn der Gesetzentwurf den Bundestag passiert - auch Fahrzeughalter von PKWs und Transporter unter 3,5 Tonnen eine Abgabe bezahlen müssen, wären Fahrzeuge, deren Gesamtgewicht zwischen 3,5 und zwölf Tonnen liegt, derzeit nicht mautpflichtig.² Weil aber Fahrzeuge zwischen 3,5 und zwölf Tonnen ebenso zum Verschleiß der Straßen beitragen wie LKWs über zwölf und PKWs unter 3,5 Tonnen, würde Gleiches ungleich behandelt werden.

2. Begriffsdefinitionen

Bei der Recherche für diese Arbeit wurde deutlich, wie viele unterschiedliche Begriffe von Wissenschaftlern und vor allem von Medien verwendet werden. Die PKW-Maut, offiziell Infrastrukturabgabe bezeichnet, ist eine Vignette und keine Maut. Um Missverständnissen vorzubeugen werden im Folgenden zunächst Begriffe definiert.

2.1 Vignette

Unter dem Begriff Vignette versteht man eine zeitabhängige Abgabe. Nach der Entrichtung der Abgabe dürfen für einen bestimmten Zeitraum (bestimmte) Straßen genutzt werden.³ Ein Beispiel dafür ist das österreichische „Pickerl“, das man für einen gewissen Zeitraum, beiǦ spielsweise zehn Tage, erwerben kann und das dazu berechtigt, die österreichischen Autobahnen in diesem Zeitraum zu nutzen. Der dafür zu entrichtende Betrag sollte laut EU-Vorgaben in einem gewissen Verhältnis zu den Kosten einer Jahresvignette stehen.

2.2 Maut

Als Maut bezeichnet man eine streckenabhängige Nutzung von bestimmten Straßen. Ein Beispiel hierfür findet sich auf italienischen Autobahnen, wo an Mautstellen bezahlt werden muss. Je nach Länge der zurückgelegten Strecke auf der „Autostrada“ ist ein bestimmter BeǦ trag zu entrichten.

2.3 Infrastrukturabgabe für Bundesfernstraßen alias PKW-Maut

Bei der Infrastrukturabgabe, wie die im Volksmund betitelte PKW-Maut vom BMVI bezeichnet wird, handelt es sich um eine zweckgebundene Abgabe. Während die Kfz-Steuer in den Gesamthaushalt fließt, soll die Infrastrukturabgabe direkt in die Erhaltung und den Ausbau des Straßenverkehrsnetzes fließen. Laut Gesetzentwurf, der am 15.12. 2014 vom Bundeskabinett beschlossen wurde, wird die geplante Infrastrukturabgabe in Form einer elektronische Vignette (E-Vignette) erhoben.

2.4 Was versteht man unter Diskriminierung?

Das Wort Diskriminierung wird immer wieder im Zusammenhang mit der Rechtskonformität der Infrastrukturabgabe, insbesondere im Zusammenhang mit Art. 92 AEUV und Art. 18 AEUV, diskutiert. Dabei gilt es zwei mögliche Betrachtungsweisen zu unterscheiden.⁴

2.4.1 Restriktive Auslegung des Begriffs Diskriminierung

Bei einer restriktiven Auslegung des Begriffs Diskriminierung wird beim Thema PKW-Maut davon ausgegangen, dass ein EU-Bürger erst dann diskriminiert wird, wenn er einer eindeutigen unmittelbaren oder mittelbaren Schlechterbehandlung ausgesetzt ist aufgrund seiner nicht-deutschen Nationalität. Mit dieser Benachteiligung einher geht eine eindeutige Besserstellung deutscher Staatsbürger.

2.4.2 Extensive Auslegung des Begriffs Diskriminierung

Anders als bei der restriktiven Auslegung des Begriffs Diskriminierung beginnt die extensive Auslegung bereits bei der Abschaffung von bestehenden Vorteilen von Ausländern gegenüber Inländern. Das Unionsrecht duldet zwar eine Diskriminierung der Inländer im eigenen Staat, nicht aber der Ausländer aus anderen EU-Staaten. Die Abschaffung einer kostenlosen Benutzung der Bundesfernstraßen könnte nach dieser Auslegung also diskriminierend sein.

3. Mautsysteme im EU-Ausland

Graphik 1: Mautsysteme und Fernstraßen in der Europäischen Union. ⁵ Rot-orange bedeutet Mautpflicht, gestrichelt teilweise mautpflichtig. Orange zeigt an, wo eine Vignettenpflicht herrscht, Gelb-orange (Deutschland), wo bislang nur eine LKW-Maut eingeführt wurde. Nur in den grünen Ländern müssen keine pauschalen Abgaben zur Fernstraßenbenutzung geleistet werden.

In vielen EU-Staaten werden Maut- und Vignettengebühren für PKWs und Lastkraftwägen fäl- lig. Die Ausnahmen unter den 28 EU-Mitgliedstaaten sind Belgien, Niederlande (mit Ausnahme des Westerscheldetunnels), Großbritannien (mit Ausnahmen), Estland, Finnland, Irland, Luxemburg, Malta und Zypern.⁶ Die Mitgliedsstaaten, die für die Straßenbenutzung eine Abgabe verlangen, wenden dabei ganz verschiedene Modelle an. In Großbritannien beispielsweise muss für die Benutzung von Autobahnen grundsätzlich keine Gebühr entrichtet werden, dafür aber müssen Zahlungen bei der Benutzung von Tunneln und Brücken geleistet werden. Zudem wird in London eine City-Maut erhoben. Diese beträgt für einen PKW werktags pauschal 5,50 Pfund.⁷ Am teuersten ist wohl die Autobahnnutzung in Ungarn. Hier kostet die Vignette 162,8 Euro für ein Jahr, 18,11 Euro für einen Monat und 11,27 Euro für 10 Tage.⁸

4. Der Gesetzentwurf des BMVIs und dessen politische Erwägungsgründe

Der am 16.12.2014 vom Bundeskabinett verabschiedete Gesetzentwurf ist wegen einiger Ausnahmen und einer sehr differenzierten Ausgestaltung äußerst umfangreich ausgefallen. Das erklärte Ziel des BMVIs ist die Verbesserung der Finanzierung von Straßenerneuerungen und des Ausbaus. Dabei soll von einem derzeitig steuerfinanzierten zu einem nutzerfinanzierten Verkehrsnetz übergegangen werden. Bislang erfolgt dies nur bei LKWs. Zeitgleich mit der Einführung der Infrastrukturabgabe für PKW soll eine Senkung der Kfz-Steuer vorgenommen werden, mit dem Ziel, keinen inländischen Fahrzeughalter mehr zu belasten als bisher. Insgesamt soll die teuerste Vignette für einen inländischen Fahrzeughalter 130 Euro kosten. Dabei soll die Infrastrukturabgabe nach Umweltfreundlichkeit und Hubraum berechnet werden. Diese Abgabe ist grundsätzlich verpflichtend. Für nicht-deutsche EU-Bürger sieht die Bundesregierung drei Optionen vor: eine Zehn-Tages-Vignette zum Pauschalpreis von zehn Euro, eine zwei Monate gültige Vignette zu 22 Euro und eine Jahresvignette, deren Kosten sich ebenfalls aus den Eigenschaften (Hubraum, Umweltfreundlichkeit) errechnen. Die Vignetten werden, anders als beispielsweise in Österreich, nicht in Papierform ausgestellt. Die Nutzungsberechtigung der Bundesfernstraßen ist an das Kfz-Kennzeichen geknüpft (E-Vignette).⁹

Besonders umweltfreundliche Fahrzeuge der Emissionsklasse 6 werden finanziell bevorzugt, um einen gewissen Erziehungseffekt zu erreichen. Ebenso sind Elektrofahrzeuge von der Infrastrukturabgabe befreit.¹⁰ Überprüft werden soll die ordnungsgemäße Bezahlung der Infrastrukturabgabe stichprobenartig durch das Bundesamt für Güterverkehr, das gegebenenfalls eine Privatfirma zu Hilfe ziehen kann.¹¹

Insgesamt rechnet die Bundesregierung mit Bruttogesamteinnahmen von 3,7 Milliarden Euro jährlich, wobei rund drei Milliarden Euro von den inländischen und 700 Millionen von den ausländischen Kfz-Haltern bezahlt werden sollen. Den Verwaltungsaufwand veranschlagt das BMVI mit etwa 200 Millionen Euro. Ausgehend von diesen Zahlen würden sich letztlich 500 Millionen Euro Mehreinnahmen durch die Infrastrukturabgabe ergeben. Dieses Geld würde für Infrastrukturmaßnahmen aufgewendet werden, weil es sich bei der „PKW-Maut“ um eine zweckgebundene Abgabe handelt.¹² Allerdings würden zum Erhalt und zur Umsetzung der geplanten Ausbauten auf Bundes-, Kreis- und Gemeindestraßen in der BRD jährlich 6,5 Milliarden Euro benötigt.¹³ Andere Schätzungen gehen sogar noch weiter.

Die Christlich Soziale Union (CSU) machte zu den Landtags- und Bundestagswahlen 2013 die „PKW-Maut für Ausländer“ zu einem der Hauptthemen in ihrem Wahlkampf. Die politischen Erwägungsgründe erklärte Bundesverkehrsminister Alexander Dobrindt (CSU) bei der Vorstellung des Gesetzentwurfs im Dezember 2014 so:

„Ich habe eine Investitionsoffensive zur Modernisierung der Verkehrsinfrastruktur eingeleitet. Ein Element davon ist die Ausweitung der Nutzerfinanzierung in Form einer Infrastrukturabgabe. Sie ist fair, weil sie bei vielen unserer Nachbarn in ähnlicher Weise praktiziert wird. Sie ist sinnvoll, weil jeder Euro, der zusätzlich eingenommen wird, in die Stärkung unserer Verkehrsinfrastruktur fließt - rund zwei Milliarden Euro in einer Wahlperiode. Und sie ist gerecht, weil wir diejenigen angemessen an der Finanzierung unserer Straßen beteiligen, die diese bisher kostenlos nutzen.“¹⁴

Darüber hinaus erhofft sich Verkehrsminister Dobrindt durch die zweckgebundene Infrastrukturabgabe eine „größere Unabhängigkeit vom Bundeshaushalt“¹⁵. Durch die Mehreinnahmen, so hofft das BMVI, könnten fällige Straßenausbauten und -sanierungen mit größerer Gewissheit und in kürzerer Zeit umgesetzt werden.

[...]

¹ Vgl. http://www.bundeswahlleiter.de/de/bundestagswahlen/BTW_BUND_13/ergebnisse/bundesergebnisse/ grafik_sitze_99.html, aufgerufen am 22.1.2015.

² Vgl. Michl, Walther: Die Krux mit der Maut, VerfBlog, 15.1.2014. URL: http://www.verfassungsblog.de/krux-mit-maut/, aufgerufen am 19.01.2015.

³ Rathke, Hannes: Vereinbarkeit des Vorschlags für eine PKW-Maut bzw. Infrastrukturabgabe mit dem Unionsrecht. Wissenschaftlicher Dienst des Bundestages. Zeichen: PE 6 - 3000 - 131/14. Berlin: o.V., 2014. (Im Folgenden: Infrastrukturabgabe und Unionsrecht) S. 5.

⁴ Vgl. Hillgruber, Christian: Rechtsgutachten über die Vereinbarkeit einer Infrastrukturabgabe für Kraftfahrzeuge mit einem zulässigen Gesamtgewicht von bis zu 3,5 Tonnen auf dem deutschen Bundesfernstraßennetz mit dem Recht der Europäischen Union. Bonn: o. V., 2014. (Im Folgenden: Rechtsgutachten Infrastrukturabgabe) S. 12ff.

⁵ URL: http://www.dw.de/deutschland-will-die-maut-auf-allen-stra%C3%9Fen/a-17763139. Aufgerufen am 29.1.2015.

⁶ Vgl. URL: http://www.tagesschau.de/ausland/maut-in-eu-staaten-100.html. Aufgerufen am 29.1.2015.

⁷ Vgl. URL: http://www.oeamtc.at/portal/grossbritannien-maut+2500+1056081?env=VmlnbmV0dGU9. Aufgerufen am

29.1.2015.

⁸ Vgl. URL: https://www.virpay.hu/de/autopalya-matrica-vasarlas.htm. Aufgerufen am 29.1.2015.

⁹ Vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung: Entwurf eines Gesetzes zur Einführung einer Infrastrukturabgabe für die Benutzung von Bundesfernstraßen. Stand: 15.12.2014. (Im Folgenden: Gesetzentwurf der Bundesregierung) Nachzulesen unter URL: http://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Anlage/VerkehrUndMobilitaet/Strasse/entwurf-infrastrukturabgabengesetz- neu.pdf?__blob=publicationFile.

¹⁰ Vgl. Deutscher Bundestag, 18. Wahlperiode: Drucksache 18/2453 vom 1.9.2014.

¹¹ Vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung. a.a.O.

¹² Vgl. Birnbaum, Christoph: Die Quadratur des Kreises. In: Das Parlament, Nr. 47-48, 17.11.2014. S.13.

¹³ Vgl. Dudenhöffer, Ferdinand: Bayerische PKW-Maut: Ausgangspunkt für ein modernes Preissystem. In: Wirtschaftsdienst, Volume 93, Issue 10, October 2013, S. 716.

¹⁴ URL: http://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Pressemitteilungen/2014/146-dobrindt-infrastrukturabgabe.html?nn=35788. Aufgerufen am 29.1.2015.

¹⁵ ibidem.