Korruption in der deutschen Polizei. Phänomen, Motivation, Präventionsansätze

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Das Phänomen Polizeikorruption
2.1. Definition Polizeikorruption
2.2. Quantitative Dimension
2.3. Korruptionstypen
2.3.1. Situative Korruption
2.3.2. Opportunistische Korruption
2.3.3. Systematische Korruption

3. Anreiz, Gelegenheit und Rechtfertigung
3.1. Der theoretische Bezugsrahmen
3.2. Täterprofile
3.3. Anreize und Motive
3.4. Gelegenheiten
3.4.1. Besonders kritische Funktionen
3.4.2. Institutionelle Schwächen
3.5. Rechtfertigung

4. Ansätze zur Prävention und Bekämpfung von Polizeikorruption
4.1. Das Präventions- und Bekämpfungskonzept der Innenministerkonferenz ..
4.2. Das Dreieck durchbrechen
4.2.1. Anreize reduzieren
4.2.2. Gelegenheiten verhindern
4.2.3. Rechtfertigung erschweren

5. Fazit

6. Literaturverzeichnis
6.1. Quellen mit Autorenangabe
6.2. Quellen ohne Autorenangabe

1. Einleitung

Im Februar 2014 wurden beim Leiter der Kemptener Drogenfahndung 1,6 kg Kokain in seinem Büroschrank aufgefunden. Der Beamte gab an, er habe die Drogen zu Schu- lungszwecken genutzt. Die Ehefrau jedoch widersprach ihm und erklärte, ihr Mann habe die Drogen im Wert von rund 250.000 Euro selbst gekauft. Doch wie kann er sie bezahlt haben? Mit Bargeld oder mit polizeiinternen Informationen? Ferner wurden Er- mittlungen gegen einen weiteren Beamten durchgeführt; er soll einen italienischen Drogenhändler über einen Dritten vor Polizeiaktionen gewarnt haben.¹

Ein LKA-Beamter wurde verdächtigt, eine groß angelegte Razzia bei den Hells Angels in Berlin am 30. Mai 2012 verraten zu haben. Der Erfolg der Razzia wurde zumindest teilweise vereitelt, weil einen Tag vor den Maßnahmen zur Durchsetzung eines Verbotsverfahrens der Club sich überaschenderweise selbst aufgelöst hatte.²

Deutschland rangiert im Corruption Perception Index 2014 auf Platz 12 von 175 Län- dern und verfügt damit über eine vergleichsweise niedrige empfundene Korruptions- rate.³ Ist es dennoch notwendig, sich dem Phänomen Polizeikorruption zu widmen?

Polizeiskandale in den Medien und wenige nutzbare statistische Zahlen kratzen am Idealbild des „unbestechlichen deutschen Polizeibeamten“, der im Gegensatz zu seinen Kollegen in Schwellen- und Entwicklungsländern stets nach dem Gesetz handelt, sich nicht bereichert, sein Amt nicht für persönliche Zwecke missbraucht und sich von seiner „kriminellen Klientel“ nicht infizieren lässt. Korruption wird als große Gefahr für den demokratisch verfassten Rechtsstaat und die soziale Marktwirtschaft gesehen⁴ - nicht jeder Polizist ist dagegen immun.

Es ist zwar banal, festzuhalten, dass Polizisten auch „nur“ Menschen sind, aber genau da liegt die Crux; auch sie haben individuelle Bedürfnisse, können sich unter bestimm- ten Umständen abweichend verhalten und sogar bewusst Straftaten im Zusammen- hang mit ihrer Funktion und der verliehenen Macht begehen, um sich zu bereichern.

Diese Hausarbeit hat sich zum Ziel gesetzt, (a) das Phänomen Polizeikorruption in Deutschland darzustellen und (b) qualitativ zu analysieren unter welchen persönlichen, situativen und Umfeld orientierten Faktoren bzw. -konstellationen sich die Wahrschein- lichkeit erhöht, dass Polizisten zu „Bad Cops“ werden, d.h. sich korrumpieren lassen oder selbst die Initiative ergreifen, sich durch Korruption regelmäßige bzw. dauerhafte Geldquellen zu erschließen. Ferner skizziert sie (c) Ansätze für Gegenmaßnahmen, die die Innenministerien bzw. Polizeibehörden gegen Korruption in den eigenen Rei- hen ergreifen können.

Nicht im Fokus dieser Arbeit steht das sogenannte „Dirty-Harry-Syndrom“ (mit den falschen Mitteln das Richtige erreichen).

Warum ist es wichtig, sich diesem Themenkomplex zu widmen? Zunächst steckt die Korruptionsforschung mit dem Fokus Strafverfolgungsorgane in Deutschland im Ver- gleich zum anglo-amerikanischen Raum noch in den Kinderschuhen. Denn über die Entstehung abweichenden Verhaltens in Verbindung mit dem Beruf von Polizeibeam- ten ist bisher in Deutschland wenig geforscht worden.⁵ Die große Ausnahme bildet das polizeiinterne gemeinsame Forschungsprojekt des Bundeskriminalamtes und der Po- lizei-Führungsakademie namens Einschätzungen zur Korruption in Polizei, Justiz und Zoll, das zwischen 1995 und 1999 einen wertvollen Beitrag zur empirischen Korrupti- onsforschung leistete.⁶ Insbesondere im Hinblick auf die Motivationslage der Beteilig- ten, aber auch bezüglich möglicher Gegenmaßnahmen, besteht Forschungs- und Auf- klärungsnotwendigkeit.

Es ist gerade die Polizei, die sich kriminelles bzw. korruptes Verhalten in den eigenen Reihen „nicht leisten“ kann. Sie ist Besitzer des staatlichen Machtmonopols, sie ist Schlüsselinstitution zur Gewährleistung innerer Sicherheit, sie ist der Bevölkerung ge- genüber der Fairness und der ausschließlichen Anwendung rechtstaatlicher Mittel ver- pflichtet und hat die Aufgabe, Kriminalität zu bekämpfen und ihr immer stärker auch vorzubeugen. Als Ursprung eigener, spezifischer Kriminalitätsformen „taugt“ sie nach ihrem Selbstverständnis nicht. Selbst wenige publik gewordene Fälle korrupten Ver- haltens von Polizeibeamten können zu erheblichem Schaden führen. Im Gegensatz zur rein privatwirtschaftlichen Korruption (z.B. Bestechungspraktiken zwischen zwei Anbieter und Einkaufsabteilung eines anderen Unternehmens), wo solche Praktiken zwar Wettbewerbsverzerrungen und niedrigere Gewinne für einzelne Unternehmen zur Folge haben, bedeutet Korruption innerhalb der Polizei qualitativ etwas anderes. Sie kann zu einem erheblichen Reputationsschaden führen und in einem Vertrauens- verlust der Bevölkerung in die Strafverfolgungsorgane münden.

Und schließlich kann nur eine kriminelle Handlung eines Polizisten - z.B. die Warnung eines Mitglieds einer kriminellen Organisation - den Fahndungserfolg von Sonderkom- missionen vieler Jahre konterkarieren und erheblichen sozialen und wirtschaftlichen Schaden verursachen. Daher lohnt es sich, das Phänomen näher zu betrachten.

Diese Arbeit ist methodisch induktiv aufgebaut. Zunächst soll in Kapitel 2 geklärt werden, welche Tatbestände unter „Polizeikorruption“ fallen, welche Daten dazu quantitativ verfügbar sind und welche unterschiedliche Formen und Verlaufsarten der Polizeikorruption typisiert werden können.

In Kapitel 3 wird unter theoretischer Bezugnahme des sogenannten „Fraud Triangle“ (Betrugsdreieck), das Donald R. Cressey bereits 1953 (Other People ’ s Money) entwi- ckelte, untersucht, welche Anreize bzw. Motive, Gelegenheiten und Rechtfertigungen dazu führen können, dass sich die Wahrscheinlichkeit für korruptes Verhalten durch Polizisten erhöht. Dabei wird auch auf verschiedene Persönlichkeitsstrukturen einge- gangen, die für dolose Handlungen besonders „empfänglich“ sein können.

In Kapitel 4 wird auf Basis der vorangegangenen Erkenntnisse analysiert, wie mit prä- ventiven und reaktiven Maßnahmen der Korruption in der Polizei begegnet werden kann.

Im Schlusskapitel werden die im Laufe der Arbeit auf Argumenten basierenden Thesen zu einem Fazit integriert und Schlussfolgerungen für den Umgang der Institution Polizei mit dem Phänomen der Korruption in den eigenen Reihen gezogen.

2. Das Phänomen Polizeikorruption

2.1. Definition Polizeikorruption

Transparency International definiert Korruption als das „Ausnutzen von anvertrauter Macht zum persönlichen Nutzen.“⁷

Der Grundgedanke des Korruptionsstrafrechts ist der Schutz der Sachlichkeit der Dienstausübung.⁸ Eine einheitliche Definition von „Polizeikorruption“ existiert in Deutschland jedoch nicht. Im engen strafrechtlichen Sinne werden Korruptionsdelikte unter den Tatbeständen der §§ 331 bis 335 StGB, d.h. Vorteilsnahme, Bestechlichkeit, Vorteilsgewährung und Bestechung subsummiert.⁹ Ferner ist es aus kriminologischer Sicht sinnvoll, typische Begleitdelikte wie z.B. die Verletzung des Dienstgeheimnisses (§ 353b StGB) oder Strafvereitelung im Amt (§ 258a StGB) mit in Betracht zu ziehen.

Eine weit gefasste Definition von Polizeikorruption findet man bei den amerikanischen Kriminologen Barker und Roebuck. Für sie ist Polizeikorruption „jegliche Art eines geächteten Verhaltens, in das ein Polizeibeamter verwickelt ist, der durch seine offizielle Position aktuelle, potenzielle, unrechtmäßige materielle Belohnungen oder Vorteile erhält oder erwartet, solche zu erhalten.“¹⁰

Zur achtklassigen Typologie von Barker und Roebuck zählen zur Polizeikorruption Vergehen wie

- die Bestechung von Amtsinhabern (z. B. Einladung zum Essen),
- die Gewährung von Vorteilen (z. B. Geld- und Sachleistungen von Abschlep- punternehmen),
- der Verzicht auf Anzeige (z. B. von Straftätern oder Verkehrssündern),
- der Schutz rechtswidriger Handlungen (z. B. Schutzgeld von Kriminellen)
- die Manipulation im Zusammenhang mit strafrechtlicher Verfolgung (z. B. Ver- nichtung von Beweisen, Strafzetteln),
- der Handel mit internen Vergünstigungen (z. B. Beförderungen) sowie

Tatbestände wie

- der Diebstahl bei günstiger Gelegenheit (z. B. Diebstahl von Wertgegenständen am Tatort) und
- die unmittelbare Begehung von Straftaten (Begehung von Einbruchsdiebstäh- len, Banküberfällen).

Ahlf hält fest, dass zumindest bei den beiden letztgenannten Typen das für Korruption typische Äquivalenz- oder Verbindungsverhältnis zwischen Vorteilsnehmer und -geber nicht vorhanden ist.¹¹ Da die Reziprozität zwischen Leistung und Gegenleistung nicht existiert, sollte es nicht unter den Begriff der Korruption fallen.

Angelehnt an Kerner sind drei Elemente der Korruptionshandlung essentiell: Erstens, es muss eine missbräuchliche Handhabung eines anvertrauten Amtes vorliegen, der in einem Verstoß gegen rechtliche Standards resultiert, zweitens muss ein unmittelba- rer Vorteil für den Amtsträger bzw. dessen private Interessen durch die korrupte Hand- lung vorliegen und drittens muss der Versuch der Geheimhaltung erfolgen.¹²

Laut Bundeslagebild Korruption werden dem Nehmer folgende Vorteile gewährt: In mehr als 70% sind es Sachzuwendungen und Bargeld, gefolgt von Bewirtungen (8%), Dienstleitungen (7%), Teilnahme an Veranstaltungen (6%), Reisen (4%) sowie kostenfreie Bordellbesuche (1%).¹³

2.2. Quantitative Dimension

Die quantitative Dimension der Polizeikorruption zu bestimmen, ist aus mehreren Gründen besonders schwierig: Das Dunkelfeld ist aufgrund der Natur der Straftat schwer messbar. Dank einer geringer Anzeigenbereitschaft und einem vergleichs- weise hohen absoluten Dunkelfeld liegt es nahe, dass das Hellfeld nur einen kleinen Teil der tatsächlichen Straftaten abbildet. Für allgemeine Wirtschaftskriminalität rei- chen die Schätzungen für das Dunkelfeld von 80% bis 90%.¹⁴ Bezogen auf die Kor- ruption scheint dies in besonderem Maße auf die systematische Korruption (siehe Ab- schnitt 2.3.3) zuzutreffen.¹⁵

Ferner ist in der Bundesrepublik Deutschland - im Gegensatz z.B. zu den USA, wo über das Phänomen „Police Misconduct“ seit Jahren intensiv und unabhängig Statistiken geführt werden¹⁶ - die Datenlage dünn. Des Weiteren erschwert ein „kollegiales Schweigen“ innerhalb der Polizei die Aufklärung von Korruptionsfällen. „Wer Kollegen anzeigt, riskiert, vom dienstlichen sozialen Nahraum abgekoppelt zu werden oder seine Beförderung für lange Zeit vergessen zu können“ - so ein Polizeikommissar, der namentlich nicht genannt werden möchte.¹⁷

Angaben zum Hellfeld lassen sich aus der Polizeilichen Kriminalstatistik (PKS), der Strafverfolgungsstatistik, der Angaben des Bundesdiziplinaranwalts und den Lagebildern Korruption gewinnen.¹⁸

Die PKS liefert entsprechende Daten unter der Schlüsselnummer „650000“ (Wettbe- werbs-, Korruptions- und Amtsdelikte). Für das Jahr 2013 sind 5.084 Fälle ausgewie- sen.¹⁹ Der Schwerpunkt der polizeilich bekannt gewordenen Korruptionsstraftaten liegt im Bereich der öffentlichen Verwaltung (2013: 60%), gefolgt von der Wirtschaft (30%), den Strafverfolgungs- und Justizbehörden (9%) und der Politik (1%). Betrachtet man die „Branchenzugehörigkeit“ der Nehmer, so macht die Polizei 4% aus²⁰, d.h. es han- delt sich um rund 200 Fälle. Kann man also „Entwarnung“ geben?

Das Landeskriminalamt Baden-Württemberg merkt dazu kritisch an: „Die geringen Fallzahlen sind eher Indiz für vorhandene Erkenntnisdefizite, als für eine tatsächlich geringe Belastung mit Korruptionsdelikten.“²¹ Die Studie des BKA gibt ebenso Anlass, die vermeintlich geringe Korruptionsbelastung innerhalb der Polizei in Frage zu stellen: 770 Mitglieder der Strafverfolgungsbehörden, d.h. stammend aus Schutzpolizei, Kri- minalpolizei, Staatsanwaltschaften, Gerichten, Justizvollzug und Zoll, wurden bundes- weit interviewt, in welchem Ausmaß sie die vorgenannten Gruppen als von Korruption betroffen einschätzen.

Für die Schutzpolizei ergaben sich folgende Werte: 1,8% „nicht betroffen“, 56,1% „eher gering betroffen“, 29,4% eher stark betroffen und 3% „sehr stark betroffen“. Für die Kriminalpolizei ergaben sich ähnliche Ergebnisse: „1,7% „nicht betroffen“, 59,9% „eher gering betroffen“, 25,7% eher stark betroffen und 3% „sehr stark betroffen“.²²

Sowohl bei der Schutzpolizei als auch bei der Kriminalpolizei bewerten knapp 33% bzw. 29% der Befragten das Korruptionsausmaß mindestens als „eher stark“. Dies sind Indizien dafür, die deutlich gegen zwei Argumente sprechen: Erstens scheint es sich de facto nicht um „reine Einzelfälle“ zu handeln und zweitens hat es den Anschein, dass die sogenannte „Schwarze-Schafe-Theorie“²³ Polizeikorruption in Deutschland nicht hinreichend erklären kann.

2.3. Korruptionstypen

Es gibt vielfältige Bezeichnungen für die unterschiedlichen Typen korrupten Handelns.

[...]

¹ Vgl. „Allgäuer Kokain-Affäre. Jetzt auch Beamtin unter Verdacht“, in: BR (online), 01.07.2014, S. 2.

² Vgl. Kopietz, 28.08.2012, S. 1.

³ Vgl. Transparency International 2014, S. 1.

⁴ Vgl. Mischkowitz/Bruhn/Desch et al 2000, S. 23.

⁵ Vgl. Kerner, 1991, S. 175.

⁶ Vgl. Mischkowitz/Bruhn/Desch et al, 2000, S. 8.

⁷ Transparency Deutschland 2005, S. 3

⁸ Vgl. Transparency Deutschland 2005,, S. 3.

⁹ Vgl. Mischowitz/Bruhn/Desch et al 2000, S. 25.

¹⁰ Kerner 1991, S. 175.

¹¹ Vgl. Ahlf 1997, S. 22.

¹² Vgl. Kerner 1991, S. 175.

¹³ Vgl. Bundeskriminalamt 2013, S. 12.

¹⁴ Vgl. Schwind 2013, S. 465.

¹⁵ Vgl. Landeskriminalamt Baden-Württemberg 1995, zitiert nach Mischkowitz/Bruhn/Desch et al 2000, S. 80.

¹⁶ Vgl. Cato Institute 2010, S. 1, die Kategorie „Police Corruption“ im engeren Sinne ist hier nicht ver- fügbar.

¹⁷ Polizeikommissar der Bundespolizei mit Dienstsitz in Nordrhein-Westfalen, mündliche Mitteilung, 18.05.2015.

¹⁸ Vgl. Mischkowitz/Bruhn/Desch et al 2000, S. 153.

¹⁹ Vgl. Bundesministerium des Innern 2014, S. 71.

²⁰ Bundeskriminalamt 2014, S. 11.

²¹ Landeskriminalamt Baden-Württemberg 1995, zitiert nach Mischkowitz/Bruhn/Desch et al 2000, S. 80.

²² Vgl. Mischkowitz/Bruhn/Desch et al 2000, S. 138.

²³ Diese Theorie besagt, dass Korruption lediglich auf die Verfehlungen weniger „einzelner schwarzer Schafe“, die aus Habgier und Geltungssucht handeln, zurückzuführen ist (vgl. Mischkowitz/Bruhn/Desch et al 2000, S. 36).