Das Menschenrecht auf Nahrung bei Direktinvestitionen in Landfläche

Das Menschenrecht auf Nahrung bei Direktinvestitionen in Landfläche

Martin R. Kurray

Das Recht auf Nahrung ist ein allgemeines Menschenrecht und findet unter Art. 25 Eingang in die Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948. Konkretisiert wird es durch den Art. 11 im Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UN-Sozialpakt) von 1966. Hier wird das Recht auf Nahrung als Verantwortung der Staaten, aber auch der internationalen Gemeinschaft begriffen, indem durch die Zusammenarbeit der Staaten die gerechte Verteilung von Nahrungsmittel bewerkstelligt werden soll und der einzelne vor Hunger geschützt wird. Über die letzten Jahrzehnte hinweg kam es immer wieder zu Verletzungen dieses Rechts in Ländern Lateinamerikas, Südostasiens und Afrikas.

Seit einigen Jahren wird im Zuge der Globalisierung durch die Öffnung von Märkten, durch Privatisierung und Kommerzialisierung von vormals geschützten Sektoren ein Entwicklungsmodell in genau diesen Staaten vorangetrieben, das auf marktwirtschaftlichen Prinzipien beruht und zur Lösung von Problematiken wie Ernährungssicherheit beitragen soll. Einer der Kernpunkte dieser Reformen ist die Öffnung von ehemals eher abgeschotteten Sektoren wie der Landwirtschaft für Ausländische Direktinvestitionen (ADI). Bei ADI in Land in Entwicklungsländer geht es vor allem um die Landnahme zur Kultivierung von Nahrungsmitteln, Futter oder um die Produktion von Treibstoff wie Biodiesel für den nationalen wie internationalen Markt. Dies kann bedeuten, dass Flächen, die ursprünglich der traditionellen Subsistenzlandwirtschaft von Kleinbauern oder Viehzüchtern zur Verfügung standen, zumeist durch den Staat an ausländische Staatsunternehmen oder privatwirtschaftliche transnationale Unternehmen (TNUs) zugeschlagen werden und somit nicht mehr der unmittelbaren Ernährungssicherung^[1] zur Verfügung stehen. Diese Einordnung ist eng verbunden mit dem Begriff land grabbing bzw. water grabbing, der in der momentan geführten Debatte oftmals verwendet wird, um auf die nachteiligen Effekte für die Zielstaaten und vor allem auf die dort lebende Bevölkerung hinzuweisen. Zumeist wird vor allem das Risiko der Verdrängung und der Entzug der Lebensgrundlage von lokalen Gruppierungen als Risikofaktoren beschrieben. Die Brisanz des Themas wird durch die Tatsache betont, dass die Mehrheit der Bevölkerung auf dem Land von landwirtschaftlicher Erzeugung lebt und dennoch von Armut und Hunger bedroht ist.

Das internationale Investorschutzsystem, bestehend aus den Prinzipien des Internationalen Investitionsrechts und weiterer Rechtsvorschriften im internationalen Handelsverkehr, stellt in diesem Kontext ein wichtiges Kriterium dar, das Einfluss auf die Ausgestaltung von Investitionen und das Verhalten von Investoren vor Ort hat. Es umfasst weite Bereiche staatlicher Souveränität wie Finanz-, Umwelt- und Sozialpolitik. Durch den Abschluss eines Investitionsabkommens können die Möglichkeiten eines Gaststaates unter Umständen eingeschränkt sein, Regelungen für die Gewährleistung des Rechts auf Nahrung zu ergreifen, die die Interessen der Investition berühren oder das Investitionsprojekt bedrohen (Dolzer und Schreuer 2008: 23).

Rechtstheoretisch wie in der Praxis kann daher im Kontext solcher Investitionen das Menschenrecht auf Nahrung sowie weiterer Menschenrechte wie das Recht auf Wasser und das Recht auf Entwicklung mit Prinzipien des internationalen Investitionsrechts konfligieren.

Länder wie Äthiopien, in denen große Landflächen an TNUs verpachtet werden, haben sich durch die Ratifizierung des UN-Sozialpakts dazu verpflichtet, das Recht auf Nahrung der einheimischen Bevölkerung zu respektieren, zu schützen und zu gewährleisten^[2], haben aber enorme Landflächen Investoren zugeschlagen, die jedoch traditionell von Kleinbauern und Viehzüchtern bewirtschaftet werden (FIAN 2011, 7).

Der Beitrag zielt darauf ab, den zum Teil schon gegenwärtigen und eventuell zukünftig durch Klimaänderung, Bodendegradation und Umweltproblemen sich verstärkenden Konflikt zwischen dem Schutz und der Gewährleistung des Rechts auf Nahrung und dem internationalen Investorschutzsystem darzustellen und die einhergehenden Normenkollision näher aufzuzeigen. Damit verbunden ist ein Konflikt zwischen der staatlichen Sicht auf den Schutz des Rechts auf Nahrung durch ein auf Globalisierung und Handel basierendem Entwicklungsmodell und zivilgesellschaftlicher Bewegungen, die lokale Ernährungssicherheit durch Subsistenzwirtschaft erreichen möchte, was unter dem Schlagwort Ernährungssouveränität^[3] zusammengefasst wird.

Globale Investitionen in Landfläche

Seit der andauernden globalen Finanz- und Wirtschaftskrise ab 2007/ 2008 haben Investitionen in Landfläche durch einheimische wie ausländische Akteure enorm zugenommen. Die vor einigen Jahren eingerichtete Land Matrix Datenbank zählt seit dem Jahr 2000 derzeit 954 abgeschlossene Verträge mit knapp 36 Mio. Hektar Fläche.^[4] Die Mehrzahl der Verträge sind in den Jahren seit der Finanzkrise ab 2007/ 2008 abgeschlossen worden und zielen vor allem auf Ernährungssicherheit und Autarkie von Nahrungsmittelimporten in Investorländern nach den Preisspitzen auf Nahrungsmittel im Jahr 2008. Zunehmende Nachfrage durch eine steigende Weltbevölkerung und vor allem durch einen in Schwellenländern gestiegenen Wohlstand führt vielen Analysten zufolge auf lange Sicht zu Preisanstiegen (Foresight 2011: 67). Attraktiv als Investitionen sind aber ebenso der stark gewachsene Markt für Agrotreibstoffe und Rohstoffe durch Beimischungsquoten in der EU sowie die Unsicherheit und Volaitlität bei der Preisentwicklung der Rohstoff- und Energiemärkte (Cotula u.a. 2009: 54ff.).

Die Investitionen selbst sind meist als langjährige Pachtverträge (50 bis 99 Jahre) gestaltet. Die Hauptinvestoren kommen aus den Golfstaaten, aus China, Südkorea, Indien und Südafrika, aber auch aus den USA und der EU. Während es sich bei China vorwiegend um staatliche Unternehmen handelt, sind es oft privatwirtschaftliche Akteure wie TNUs aus dem Agribusiness-Sektor. Diese Produktionsauslagerungsstrategie von Schwellen- und Industrieländern wird durch globale Finanzakteure wie Investmentfonds oder Private Equity Unternehmen auf der Suche nach neuen Renditemöglichkeiten ergänzt und vorangetrieben.^[5]

Zahlreiche ernährungsunsichere und von Nahrungsmittelimporten abhängige Sub-Sahara Staaten fördern durch Steuererleichterungen und weitere Anreizsysteme Investitionen in die heimische Agrarwirtschaft, unter anderem mit dem Argument der Verbesserung der nationalen Nahrungsmittelsicherheit, aber auch mit dem Ziel durch exportorientierte Investitionen die eigene Handelsbilanz zu verbessern und ausländische Devisen zu gewinnen (Deiniger u.a. 2011: 145ff.). So forciert beispielsweise Äthiopien eine exportorientierte Kommerzialisierung der Landwirtschaft, die zum Ziel hat, die schwache einheimische Währung zu stützen und die Handelsbilanz nachhaltig zu verbessern. Dieser Zielkonflikt erhöht die Problematik von Investitionen in Landfläche durch ausländische Investoren deutlich. Die bisher schwerwiegendste Auseinandersetzung zwischen Bevölkerung und Staatsmacht wegen ADI in Landfläche war eine großflächig geplante Investition eines südkoreanischen Investors in Madagaskar. Dieser Konflikt trug indirekt zum Sturz des madagassischen Präsidenten bei (Rudloff & Kurray 2011).

Marktkritische Akteure verweisen auf die Komplexität der lokalen Gegebenheiten und auf die Vulnerabilität lokaler Gruppierungen und betonen die Ungleichverteilung von Land sowie die Gefährdung der Nahrungssicherheit bzw. die Unterwanderung des Rechts auf Nahrung durch ADI in Landfläche. Dabei stellt das sich in den letzten Jahrzehnten entwickelte internationale Investorschutzsystem, bestehend unter anderem aus den Prinzipien des Internationalen Investitionsrechts sowie weiterer Rechtsvorschriften im internationalen Güter- und Handelsverkehr, ein wichtiges Kriterium dar, das Einfluss auf die Ausgestaltung von Investitionen und das Verhalten von Investoren vor Ort hat.

An welchen Stellen die Prinzipien des Internationalen Investitionsrechts mit dem Menschenrecht auf Nahrung konfligieren können oder die Wahrnehmung und Sicherstellung dieses Rechts faktisch sogar ausgeschlossen wird, soll im folgende beschrieben werden.

Internationales Investitionsschutzsystem und Menschenrechte

Das heutige internationale Investorschutzsystem entwickelte sich vor allem aufgrund der historischen Erfahrung der Verstaatlichung von Unternehmensteilen in den 1970er Jahren im Zuge der Entkolonialisierung und Unabhängigkeitsbestrebungen vieler ehemaliger Kolonien. Während der letzten 30 Jahre wurden diese Regeln jedoch inhaltlich stark ausgeweitet, so dass sie weite Bereiche staatlicher Souveränität wie Finanz-, Umwelt- und Sozialpolitik betreffen. Dennoch hat sich die Mehrzahl der Staaten freiwillig diesem System unterworfen, da Investitionen als essentieller Bestandteil wirtschaftlicher Entwicklung verstanden werden. Im globalen Wettbewerb von Staaten um Investitionen in unterschiedliche Sektoren lässt sich nach Dolzer und Schreuer (2008: 23) daher festhalten, dass durch den Abschluss eines internationalen Investitionsabkommens: „[…]the host state deliberately renounces an element of its sovereignty in return for a certain new opportunity.“ Die heute angewandten Prinzipien dieses Rechtsgebiets haben sich daher zu globalen Standardregeln für ADI im Sinne einer Global Economic Governance entwickelt.^[6]

In den Zielländern von ADI verhandeln vornehmlich die dortigen Regierungen die Investitionsdeals mit ausländischen Investoren aus, da es wenig dokumentierten Landbesitz von Privatleuten gibt. In Ländern wie Äthiopien und Mosambik wird alles Land qua Verfassung staatlich kontrolliert (FAO 2009a). Ebenso schließen Staaten untereinander bilaterale Investitionsverträge (BITs) ab, welche einen legalen Schutz für Investitionsprojekte bilden (GTZ 2009: 14). Menschenrechtliche Verpflichtungen finden in diesen Verträgen jedoch zumeist keinen Eingang (de Schutter 2005: 435). Ebenso fördern Heimatstaaten von Investoren durch Subventionen, durch bürokratische Hilfen sowie durch Vergabe von Garantien und Versicherungen die Investitionstätigkeit ihrer Unternehmen (Cotula et al. 2009: 27ff.).

Neben bi- und multilateralen Entwicklungsagenturen spielen internationale Organisationen, allen voran die Weltbank und die ihr angegliederte International Finance Corporation (IFC), eine große Rolle bei der Förderung von Investitionen in den Agrarsektor, da sie Kredite vergeben und Beratungsleistungen zur Investitionsförderung wahrnehmen. Äthiopien, das von der Weltbank beraten wird, hat bspw. eine eigene Investitionsagentur gegründet, regulatorische Hürden abgebaut und setzt Anreize durch mehrjährige Steuerbefreiungen für ausländische Investoren. Das Land genießt über die „Everything but Arms“ Initiative der EU begünstigten Zugang zum EU-Markt und hat mit über 30 Länder BITs abgeschlossen.^[7] Zudem ist es Mitglied in einem regionalen Wirtschaftsbund, dem Common Market for Eastern and Southern Africa (COMESA), der eine Common Investment Area vorsieht, in der bisherige Restriktionen gegenüber Investorinteressen beseitigt werden sollen (FIAN 2011: 18).

Bezogen auf Direktinvestitionen aus dem Ausland wurde nach und nach ein Investorschutzsystem geschaffen, dass rechtlich durch die im folgenden erklärten wichtigsten Prinzipien des Internationalen Investitionsrechts, durch BITs, Versicherungen sowie durch Schiedsgerichte wie dem Internationalen Zentrum zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten (ICSID) der Weltbank gestützt wird. Drei Rechtsquellen sind in diesem Zusammenhang von Bedeutung (Smaller & Mann 2009: 8): auf nationaler Ebene das innerstaatliche Recht, international zum einen die schon angesprochenen Investitionsabkommen wie BITs sowie zum anderen internationale Investitionsverträge zwischen Staaten und einzelnen Investoren.

Der Grundsatz der Nationalen Behandlung ist eines der wichtigen Prinzipien in BITs, die oftmals auch in Investor-Staat Verträgen enthalten sind. Der Grundsatz beinhaltet, dass vom Gaststaat erwartet wird, dass er die zu einem Sektor wie Agrarwirtschaft zugehörigen Gruppen gleich behandelt, beispielsweise ausländische Großgrundbesitzer und einheimische Kleinbauern. Damit darf letztere Gruppe nicht günstiger behandelt werden, beispielsweise durch Subventionen. Da Kleinbauern und andere vulnerable Gruppen wie Viehzüchter jedoch von staatlicher Unterstützung abhängig sind, kann dies unter Umständen konträr zu der staatlichen Pflicht der Realisierung des Rechts auf angemessene Ernährung für alle Bürger eines Landes stehen und die Lebensgrundlage dieser Akteure gefährden.

Die sogenannten legitimen Erwartungen des Investors werden durch den Grundsatz der fairen und billigen Behandlung geschützt; dazu gehören bspw. auch der Zugang zu Infrastruktur und die Möglichkeit zur Bewässerung der Felder, auch falls die Wassernutzung mit lokalen Interessen konfligiert. Falls die Wassernutzung einer Investition reguliert und beschnitten wird, kann dies unter Umständen als Bruch der fairen und billigen Behandlung ausgelegt werden (Smaller & Mann 2009: 12). Beispielsweise können Umweltverordnungen oder die Veränderung von Land- und Wasserrechten den Investor in seiner Tätigkeit einschränken, was unter Umständen auch als indirekte Enteignung im Fallrecht gewertet werden kann (Smaller & Mann 2009: 17f.). Das Recht auf Wasser ist zwar nicht im Wortlaut des Art. 11 des UN-Sozialpakts erwähnt, doch hat das WSK-Komitee im Allgemeinen Kommentar Nr. 15 festgestellt, dass dieses fundamentale Recht sich durch Art. 11 (Recht auf angemessenen Lebensstandard, Recht auf Nahrung) sowie durch Art. 12 (Recht auf Gesundheit) ableitet (CESCR 2003: Para. 3). Der Grundsatz der fairen und billigen Behandlung kann daher mit diesem Menschenrecht konfligieren.

[...]

^[1] Nahrungssicherheit bedeutet laut FAO, dass alle Menschen zu jeder Zeit ungehinderten physischen, sozialen und ökonomische Zugang zu ausreichender und ausgewogener Ernährung haben, um eine aktives und gesunde Leben zu führen (FAO 2002).

^[2] Diese drei Verpflichtungen wurden vom Komitee für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (WSK-Komitee), dass die Einhaltung des UN-Sozialpakts überwacht, als staatliche Verpflichtungen gegenüber dem Recht auf Nahrung herausgestellt (CESCR 1999: Para. 15; http://www.refworld.org/docid/4538838c11.html, letzter Aufruf: 30.04.2014)

^[3] Der Begriff Ernährungssouveränität wurde von La Via Campesina, einem weltweiten Zusammenschluss von Kleinbauern und Landarbeitern, geprägt. „Im Gegensatz zu Ernährungssicherheit, womit lediglich das Recht auf ausreichende Versorgung mit Essen gemeint ist, meint Ernährungssouveränität das Recht, jedes Einzelnen und jeder Nation, Nahrungsmittel zu produzieren. Dieser Begriff hat also eine starke soziale, politische und kulturelle Komponente“ (Engel 2002, 2).

^[4] Siehe: http://www.landmatrix.org/en/ (Stand: 07.07.2014)

^[5] Dies sind mittel- bis langfristige Investitionen in gebundenes Kapital; Finanzmarktakteure beeinflussen auch durch kurzfristige Investitionen wie Spekulation auf Agrarrohstoffe die Volatilität der Märkte und tragen so zur Nachfrage nach Land bei (Clapp 2009).

^[6] Trotz des Scheiterns eines einheitlichen, multilateralen Investitionsabkommens (MAI) unter dem Dach der OECD sowie dem Stocken weiterer Liberalisierungsrunden im Rahmen der WTO, haben Wirtschaftsmächte wie die EU und die USA durch bilaterale und regionale Wirtschaftspartnerabkommen mit Entwicklungsländern dazu beigetragen, dass Investitionsregeln sich in Handelsabkommen als quasi-hegemonialer Konsens durchsetzen lassen (Schultheiss 2010).

^[7] Äthiopien ist Mitglied von MIGA und hat zwar das ICSID Abkommen unterzeichnet, aber nicht ratifiziert; siehe http://icsid.worldbank.org/ICSID/FrontServlet?requestType=ICSIDDocRH&actionVal=ShowDocument&language=English Seit einigen Jahren bemüht sich das Land um eine Aufnahme in die WTO.