Steuerung zwischen System und Akteur. Die Scharpf-Luhmann-Kontroverse

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. System versus Akteur

3. Das Problem mit der Kommunikation

4. Die Stellung des politischen Systems

5. Steuerbarkeit versus Steuerungsfähigkeit

6. Konsequenzen für die Politikwissenschaft

7. Tabellarische Zusammenfassung

8. Schlussbetrachtung

Perspektiven einer politischen Steuerung zwischen System und Akteu

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

„Die Welt ist im Aufbruch, sie wartet nicht auf Deutschland. Aber es ist auch noch nicht zu spät. Durch Deutschland muß ein Ruck gehen“. Das forderte der ehemalige Bundespräsident Roman Herzog in seiner berühmt gewordenen Adlon Rede 1997, in dem Jahr, in dem sich die Ära Kohl dem Ende zuneigte, die große Steuerreform scheiterte und das Wort „Reformstau“ von der Gesellschaft für deutsche Sprache zum Wort des Jahres gewählt wurde. Herzog kritisierte weiter:

In Zeiten existentieller Herausforderung wird nur der gewinnen, der wirklich zu führen bereit ist, dem es um Überzeugung geht und nicht um politische, wirtschaftliche oder mediale Macht – ihren Erhalt oder auch ihren Gewinn. Wir sollten die Vernunft- und Einsichtsfähigkeit der Bürger nicht unterschätzen. Wenn es um die großen Fragen geht, honorieren sie einen klaren Kurs. Unsere Eliten dürfen den notwendigen Reformen nicht hinterherlaufen, sie müssen an ihrer Spitze stehen!^[1]

Doch leider ist der symbolischen Ruckrede kein wirklicher Reformruck gefolgt. 2004, sieben Jahre später, ist die Reformstaudebatte aktueller denn je. Zwar war die „Agenda 2010“ von Kanzler Schröder eigentlich als umfassendes Reformpaket geplant, doch heute, ein Jahr nach ihrer Verkündigung, wird deutlich, dass von einem wirklichen „Ruck“ nicht die Rede sein kann. Noch immer sind die meisten Reformen nicht durchgesetzt oder zu harmlosen „Reförmchen“ zusammengeschrumpft, die im besten Falle ein paar Symptome lindern können. Als einzige Reform wurde bis jetzt die des Gesundheitswesens umfassend durchgesetzt, die in ihrem Gehalt jedoch sehr umstritten ist. Viele Kritiker sind der Meinung, dass erhöhte Zuzahlungen zu Arzneien, Praxisgebühren und nach wie vor hohe Krankenkassenbeiträge dem Bürger wieder das Geld aus der Tasche ziehen, das er durch die vorgezogene Steuerreform gewonnen hat, und somit auch die Steuerreform in ihrem Kern unwirksam machen. Wo kein Geld im Portemonnaie, da auch keine Ankurbelung der Konjunktur. Doch nicht nur, dass viele geplante Reformen in ihrem Gehalt höchst umstritten sind – die meisten lassen sich scheinbar gar nicht durchsetzen und sind erst einmal auf unbekannt verschoben. So die Pflegeversicherung, die ursprünglich am 5. März dieses Jahres als Gesetz in den Bundestag eingebracht werden sollte, die nun aber erst einmal von Schröder gestoppt wurde. In diesem Jahr soll nur das Allernötigste geändert werden, nämlich die

Anerkennung der Kindererziehung bei den Beitragssätzen, die das Bundesverfassungsgericht vorgegeben hat. Strukturelle Reformen wie etwa die Frage, wie das strukturelle Defizit der Pflegekasse ausgeglichen werden kann, sollen frühestens 2005 angegangen werden. Auch die Reform von Arbeitslosen- und Sozialhilfe ist erst einmal auf 2005 verschoben, doch in Sozial- und Arbeitsämtern wird selbst dieser Termin in Frage gestellt. Und diverse andere Großvorhaben stehen auch noch in der Warteschlange: Rente, Ausbildungsabgabe, Bürokratieabbau, Bürgerversicherung und auch das Zuwanderungsgesetz, über das noch immer keine Einigung erzielt werden konnte. Nein, von einem Reformruck kann man da wirklich nicht sprechen. Auch heute wäre eine „Ruckrede“ des Bundespräsidenten ebenso passend wie die Wahl des Wortes „Reformstau“ zum Wort des Jahres.

Doch wo liegen die Gründe für diese enormen Probleme bei der politischen Steuerung? Wer ist Schuld daran, dass sich Reformen so schwer durchsetzen lassen? Sind es die politischen Akteure oder ist es das politische System? Bereits seit den 60er Jahren machen sich Sozialwissenschaftler intensiv Gedanken über das Wesen der politischen Steuerung (ursprünglicher Begriff: „Planung“), wobei Steuerung hier primär als absichtsvolle Beeinflussung sozialer Prozesse verstanden wird: Ein Steuerungssubjekt verändert kausal ein Steuerungsobjekt. Renate Mayntz definiert den Begriff der Steuerung wie folgt:

Knüpft man an die alltagssprachliche Verwendung des Steuerungsbegriffs an, der dort zunächst vornehmlich in technischen Zusammenhängen benutzt wurde (man steuert ein Auto, ein Schiff), dann heißt Steuerung nicht nur gezielte Beeinflussung, sondern ein System von einem Ort oder Zustand zu einem bestimmten anderen zu bringen.^[2]

Etymologisch geht der Steuerungsbegriff auf das antike Bild vom Steuermann und seinem Boot auf hoher See zurück. Von den Fertigkeiten des Steuermannes (kybernétés) einer griechischen Triere hingen Erfolg oder Untergang des gesamtes Schiffes samt Besatzung ab.

Der herausgehobenen Funktion des Kybernétés korrespondierte seine erhöhte, für jedermann sichtbare Sitzposition auf der Brücke der Triere. Platon erkennt hier das Leitbild für die politische Regierung eines Gemeinwesens: die Staatskunst (techné politiké) orientiert sich an der Kunst der Steuerung eines Schiffes (techné kybernétiké), mit dem Staatsmann als Kybernétés. [...] Seither begleitet der Steuermanns-Topos als Metapher für die politische Steuerung eines Gemeinwesens die politische Philosophie.^[3]

Dass so eine „Triere“ auf ihrem Weg von A nach B mit allerlei Stürmen und Hindernissen kämpfen muss, wurde vor allem den Planern in den 70ern sehr schnell klar. Hatte anfangs noch eine wahre Planungseuphorie geherrscht, kam es Mitte der 70er Jahre infolge von Ölkrise, Rezession und inneren Unruhen zu großen Zweifeln am Leitkonzept hierarchischer Steuerung und anschließend zu einem Paradigmenwechsel. Nun wurde die bisherige Top down -Sichtweise durch die Bottom up -Perspektive ergänzt. Adressatenverhalten und strukturelle Besonderheiten verschiedener Regelungsfelder wurden mit einbezogen. Man beschäftigte sich nicht mehr so intensiv mit dem Steuerungssubjekt und dessen Steuerungsfähigkeit, sondern vermehrt mit dem Steuerungsobjekt und dessen Steuerbarkeit. Nach und nach nahm man Abschied von der Vorstellung, eine politische Steuerung der Gesellschaft sei überhaupt noch möglich. Vielmehr sprach man nun von einer Steuerung in der funktional differenzierten Gesellschaft.

Es gab sogar Stimmen, die jegliche politische Steuerung in einer modernen Gesellschaft ausschlossen. Allen voran ist hier der größte Steuerungspessismist aller Zeiten zu nennen, der bedeutende Soziologe Niklas Luhmann (1927-1998). Er war der Meinung, dass die heutige Gesellschaft aus vielen einzelnen, in sich geschlossenen Teilsystemen bestehe, die alle über ganz eigene Funktionssprachen verfügen und so niemals aufeinander einwirken könnten. 1989 kam es zu einer spannenden Auseinandersetzung mit dem Sozialwissenschaftler und emeritierten Direktor des Kölner Max-Planck-Instituts für Gesellschaftsforschung, Fritz W. Scharpf (*1935), der politische Steuerung nach wie vor für durchführbar hält und hierbei die Akteure als Hauptfaktor betrachtet und nicht das System wie Luhmann. Im Folgenden soll nun die Scharpf-Luhmann-Kontroverse dargestellt werden, die Gegensätzlichkeit der beiden Theorien aufgezeigt und abschließend diskutiert werden, welcher der beiden Ansätze unserer modernen Gesellschaft mit all ihren Reformproblemen am gerechtesten wird.

2. System versus Akteur

Mit Luhmann und Scharpf stehen sich zwei Steuerungstheorien gegenüber, wie sie unterschiedlicher kaum sein könnten. Während Luhmann mit seiner Systemtheorie die Auffassung vertritt, Akteure seien bei der politischen Steuerung vollkommen zu vernachlässigen, allein das System zähle, verteidigt Scharpf mit seinem akteurtheoretischen Ansatz die politischen Akteure als nach wie vor wichtigste Steuerungselemente.

Doch zunächst einmal sei in die Systemtheorie von Niklas Luhmann eingeführt. Dabei soll vor allem das Denken des späteren Luhmanns ab Ende der 70er im Mittelpunkt stehen. Denn in früheren Jahren vertrat Luhmann noch das Modell der sogenannten „umweltoffenen“ Systeme. Erst nach seiner „autopoietischen Wende“ ging Luhmann von „in sich geschlossenen“ Systemen aus – der weitaus interessantere Ansatz für diese Analyse und auch das Modell, auf das Scharpf Bezug nimmt, wenn er Luhmann Ende der 80er kritisiert.

Mit seiner Hinwendung zur closure type analysis zeigte sich Luhmann stark von der biologischen Systemtheorie beeinflusst, die Ende der 70er die Selbstreproduktion und Geschlossenheit aller Operationen zu Basismerkmalen eines jeden biologischen Systems erhob. Vor allem die Erkenntnisse der beiden chilenischen Neurophysiologen Humberto Maturana und Francisco J. Varela begeisterten Luhmann. Die beiden Wissenschaftler folgerten u.a. aus Untersuchungen zur menschlichen Farbwahrnehmung, in denen Versuchspersonen ein und die selbe Umwelt unterschiedlich wahrnahmen, dass das Nervensystem keinen unmittelbaren Bezug zur Außenwelt besitzen könne, sondern vielmehr durch rekursive Operationen sein eigenes Bild der umgebenen Welt entwerfe. Biologische Systeme reagierten in ihrem Umweltbezug ausschließlich auf sich selbst, da ihnen ihre Umwelt nicht als objektive Wirklichkeit zugänglich sei, sondern nur als Konstrukt systemeigener Selektion, so Maturana und Varela^[4].

Ihre Erkenntnisse über biologische Systeme überträgt Luhmann nun auf psychische und soziale Systeme. In seinem aufsehenerregenden Werk Soziale Systeme (1984) vertritt Luhmann die These, dass die moderne, funktional differenzierte Gesellschaft aus lauter Teilsystemen (Politik, Wirtschaft, Kultur, Medizin, Recht etc.) bestehe, die sich aufgrund ihrer Geschlossenheit nicht durch externe Einwirkungen steuern ließen. Die moderne Welt werde für jedermann immer unüberschaubarer. Das Individuum verfüge nicht über die notwendigen Mittel, um die ausdifferenzierte Gesellschaft oder „neue Unübersichtlichkeit“, wie Habermas es nennt, willentlich zu ordnen.

Luhmann selbst charakterisiert seine neue Systemtheorie als „Theorie autopoietischer, selbstreferentieller, operativ geschlossener Systeme“^[5]. Der Begriff „Autopoiesis“ kommt aus dem Altgriechischen und bedeutet soviel wie „Selbstreproduktion“ („auto“ = selbst, „poiein“ = schaffen, organisieren, produzieren). Für Luhmann sind alle psychischen und sozialen Systeme autopoietisch, da sie die Elemente, aus denen sie bestehen, aus sich selbst heraus produzieren und reproduzieren:

[...]

^[1] Herzog, Roman: Aufbruch ins 21. Jahrhundert. Ansprache im Hotel Adlon am 26. April 1997. Quelle: www.bundespraesident.de

^[2] Mayntz, Renate: Politische Steuerung und gesellschaftliche Steuerungsprobleme – Anmerkungen zu einem theoretischen Paradigma. In: Ellwein 1987, S. 93

^[3] Lange, Stefan: Politische Steuerung als systemtheoretisches Problem. In: Lange/Braun 2000, S. 18

^[4] Vgl. Lange/Braun 2000, S. 29f + S. 50

^[5] Luhmann, Niklas: Die Gesellschaft der Gesellschaft. Frankfurt a.M. 1997, S. 79