Das Ausländerrecht in der Bundesrepublik. Historische Entwicklung, Abgrenzung und Umsetzung

Inhalt

Einleitung
Praktische Relevanz des AufenthaltsG
Als Grundsatz ethischen Handelns
Aktuell

Historische Entwicklung
In der nationalen Gesetzgebung vor 1993
Ausländerpolizeiverordnung
Ausländergesetz (ab 1965)
Ausländergesetz (ab 1991)
In der nationalen Gesetzgebung von 1993 bis 2013
Zuwanderungskommission
Zuwanderungsgesetz
In der nationalen Gesetzgebung von 2013 bis Heute
Gesetz zu Neubestimmung des Bleiberechts und der Aufenthaltsbeendigung
Asylpaket I
Gesetz zur Verbesserung der Unterbringung, Versorgung und Betreuung ausländischer Kinder und Jugendlicher
Asylpaket II
In der Europäischen Union
Europäische Grundrechtecharta

Aufenthaltstitel

Umsetzung des AufenthG, insbesondere ,Ermessensentscheidungen'

Fazit

Literaturverzeichnis

Einleitung

Im Rahmen der vorliegenden Hausarbeit möchte ich mich besonders mit der historischen Entwicklung, der aktuellen Umsetzung des Ausländerrechts, sowie der genaueren Bestimmung der Rechtslage von Migrationsrecht befassen.

Zentral steht hierbei die Fragestellung; welche Ansprüche Migranten^[1] erfüllen müssen um Aufenthaltstitel in der Bundesrepublik Deutschland zu erhalten und welche Entwicklung die Grundlage aktuellen Ausländerrechts bildet.

Um die Aktualität des Themas zu skizzieren, beginne ich mit der Darstellung der Praktischen Relevanz des „Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet".

Anschließend, gehe ich auf die historische Entwicklung des Ausländerrechts in der nationalen und europäischen Gesetzgebung ein und versuche die Entwicklungsgeschichte zu zeigen.

Es folgt, die Auseinandersetzung mit dem AufenthG und Aufenthaltstiteln um die Rechtlage genauer darstellen zu können, und die Abgrenzung und Umsetzung des Gesetzes zur Konkretisierung.

Abschließend, werden in dem Fazit die Ergebnisse im Hinblick auf die Fragestellung zusammengefasst und weitere Schlussfolgerungen gezogen.

Praktische Relevanz des AufenthG

Migrationsbewegungen sind omnipräsent und waren schon immer ein Teil des globalen Zusammenlebens, „Migration ist seit jeher ein zentrales Element der Anpassung des Menschen an Umweltbedingungen sowie gesellschaftliche, wirtschaftliche und politische Herausforderungen. Räumliche Bewegungen von Menschen veränderten in den vergangenen Jahrhunderten die Welt"^[2]. Dies gilt auch aktuell; „In the last decade of the twentieth century and into the twenty-first century the world faced huge movements of people, both within and between countries, that were both proportionately and absolutely the largest migrations in history.^[3]

Um diese globalen Migrationsbewegungen juristisch verstehen zu können schaffen Nationalstaaten sich eigene Gesetze, wie das ,AufenthG' der Bundesrepublik Deutschland oder das ,United States Immigration law'. Jene Gesetze dienen unter anderem „[...] der Steuerung und Begrenzung des Zuzugs von Ausländern [...]. [Es] dient zugleich der Erfüllung [von] humanitären Verpflichtungen [...].

Es regelt hierzu die Einreise, den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern."^[4].

Als Grundsatz ethischen Handelns

Der erste Artikel des ,Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland' („Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist die Verpflichtung aller staatlicher Gewalt"^[5] ) und der Artikel 16a („politische Verfolgte genießen Asylrecht"^[6] ) betont bereits die verfassungsrechtliche Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschlands geflüchteten Menschen menschenwürdige Aufnahmebedingungen zu gewährleisten. Ebenso wie das internationale Flüchtlingsrecht (vgl. hierzu die Genfer Flüchtlingskonvention).

Es gilt des Weiteren, dass „die in Art. 1 Abs. 1 GG garantierte Menschenwürde [...] migrationspolitisch nicht zu relativieren [ist]. "^[7]

Aber nicht nur aus dem Gesetzt lässt sich die humanitäre Verpflichtung flüchtenden Menschen zu helfen ableiten.

Es scheint ein von Natur aus erstrebenswerter Grundsatz zu sein, Personen in Not zu helfen.

Dies zeigt sich auch in dem Engagement vieler Verbände, Kirchenorganisationen und privaten Freiwilligen die bereit sind Geflüchteten in Deutschland zu helfen .Dies wird unter anderem in dem ,Positionspapier' der ,Diakonie Deutschland - Evangelischer Bundesverband Evangelisches Werk für Diakonie und Entwicklung e. V. ' deutlich^[8]. Oder in der Arbeit von Organisation wie ,ProAsyl'^[9].

Aktuell

Das ,Bundesamt für Migration und Flüchtlinge' dokumentiert unter anderem in der Druckschrift ,Das Bundesamt in Zahlen 2015 - Asyl', herausgegeben im März 2016 eine deutliche Steigerung der jährlichen Zuzugszahlen seit 2008. Nach Angaben des Bundesamtes ereignete sich ein signifikanter Anstieg an eingereichten Asylanträgen im Jahr 2015 (insgesamt 476.649), dies sei der höchste je ermittelte Jahreswert seit dem Bestehen des Bundeamtes.

Verglichen hierzu soll im Vorjahr, 2014, eine Gesamtzahl von 202.834 Asylanträgen eingereicht worden sein.

Dies entspricht einem Zuwachs von 135,0% im Vergleich zwischen den gestellten Asylanträgen 2014 und 2015.^[10]

Hier lässt sich bereits erkennen, vor welcher großen verwaltungstechnischen Aufgabe Ämter stehen die sich mit Migration befassen.

Aber nicht nur verwaltende Instanzen sind in der Pflicht Geflüchteten ein menschenwürdiges Leben in der Bunderepublik Deutschland zu ermöglichen, auch die Gesellschaft hat die Verantwortung Migrantinnen und Migranten zu integrieren und ihnen Teilhabe am sozialen und kulturellen Leben in der Gemeinschaft zu gewähren.^[11]

Dies scheint im Angesicht gegenwartsnaher rechtpopulistischer Äußerungen jedoch schwer vereinbar mit dem Grundsatz ethischen Handelns, demzufolge die Menschenwürde Geflüchteter zu achten ist. Hier ergibt sich ein Spannungsfeld zwischen juristischen ,ist' und ,soll', weswegen die Rückberufung auf den Gesetzestext des „Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet" (im Folgenden; AufenthG) besonders wichtig scheint.

Um die Frage zu beantworten; Worin die Aktualität des Themas ,Ausländerrechts' insbesondere liegt, lässt sich zusammenfassend also sagen, dass es zum einen der statistisch erwiesene Anstieg10 an Migrantinnen und Migranten ist, durch den das Thema der Aufenthaltsbestimmungen in den gesellschaftlichen Fokus rückt.

Zum anderen, gibt es die sowohl gesetzlich als auch moralisch verankerte Idee, Geflüchteten Asyl zu gewähren und ihnen, im Rahmen einer humanitären Verpflichtung, zu helfen.

Historische Entwicklung

Das aktuell gültige Migrations- und Aufenthaltsrecht zur Regelung der Einreise, des Aufenthalts und der Erwerbstätigkeit sowie der Förderung der Integration von Ausländern^[12] beruht auf der historischen Entwicklung mehrerer Aufenthaltsbestimmungen, die einem ständigen Wandel unterliegen und oft reformiert worden sind.

Migrationsrecht passt sich also der politischen Situation eines Landes an. Um dies zu skizzieren, folgt nun eine Darstellung von früheren Aufenthaltsgesetzen und EU-Richtlinien.

In der nationalen Gesetzgebung vor 1993

Zunächst bietet es sich an die Gesetzgebung vor 1993 zu betrachten, da zum einen die Zahl der Asylanträge bis 1993 auf einem historisch zu begründetem Hoch^[13] waren, zum anderen, kam es mit der Einführung des Artikels 16a GG^[14] zu einer Umgestaltung des Asylrechts, den sogenannten „Asylkompromiss"^[15], kam.

Ausländerpolizeiverordnung (1932 bzw. 1952)

Die Ausländerpolizeiverordnung vom 22. ^[16] August 1938^[17] erlaubte Ausländern den Aufenthalt im ,Reichsgebiet', „die nach ihrer Persönlichkeit und dem Zweck ihres Aufenthalts im Reichsgebiet die Gewähr dafür bieten, daß sie der ihnen gewährten Gastfreundschaft würdig sind."^[18]. Des Weiteren, setzt es eine besondere Aufenthaltserlaubnis voraus, wenn Ausländer sich als Arbeitnehmer betätigen wollen, einen landwirtschaftlichen Betrieb führen möchten oder „ein Gewerbe im Umherziehen [...] betreiben will."^[19] Bis zur Vollendung des fünfzehnten Lebensjahres bedürfen Ausländer keiner besonderen Aufenthaltserlaubnis.

An der Sprache und dem Inhalt der Artikel lässt sich bereits eine „enorme staatliche Verfügungsgewalt über ausländische Menschen [...]" und der in dem „19. Jahrhundert „selbstverständlich bestehende Kontrollanspruch gegenüber Fremden".^[20] erkennen.

Ausländergesetz (ab 1965)

Im Rahmen des „Ausländergesetz der Bundesrepublik Deutschland" vom 28. April 1965^[21] kam es zu einer Modernisierung des bisher im Rahmen der Ausländerpolizeiverordnung geltenden Rechts. Eine besondere Änderung hierbei ist, dass sich das Asylverfahren nun nichtmehr nach der Asylverordnung von 1953 richtet sondern nach den §§ 28 ff. des Ausländergesetzes von 1965^[22].

Hier werden in § 28 auch ^politisch Verfolgte' als Asylberechtigte definiert.

Auch die relativ geringe Reglungsdichte und weite Ermessenspielräume der Verwaltung seien charakteristisch gewesen für das Ausländergesetz von 1965, wodurch, auch vor dem Hintergrund steigender Asylbewerberzahlen, ausländerrechtliche Fragen nicht ausreichend beantwortet werden konnten, was zu einer Neuregelung des Ausländerrechts Ende der 1980er Jahre führte^[23].

Ausländergesetz (ab 1991)

Am 1. Januar 1991 trat dann das grundlegend reformierte Ausländergesetz vom 9. Juli 1990^[24] in beiden Teilen Deutschlands in Kraft mit dem Hauptanliegen, „die Rechtsstellung der Ausländer sicherer zu gestalten, um ihnen eine längerfristige Lebensplanung zu erleichtern. Mit dem Gesetz wurde z. B. erstmalig der Familiennachzug geregelt [...]"^[25].

Es scheint möglich, drei Intentionen zu erkennen, die der Gesetzgeber mit dem Ausländergesetz zu verfolgen scheint:

1. Die aufenthaltsrechtliche Integration der rechtmäßig zugewanderten Ausländer mit ihren Familienangehörigen, die auf Dauer in Deutschland leben und bleiben wollen. (unter anderem ist dieses Ziel erkennbar in § 85 AuslG „Einbürgerungsanspruch für Ausländer mit langjährigem Aufenthalt; Miteinbürgerung ausländischer Ehegatten und minderjähriger Kinder)

2. Die Förderung der grenzüberschreitenden internationalen Beziehungen.

Und

3. Die Begrenzung des Zuzugs von Ausländern aus Staaten außerhalb der Europäischen Union (Diese Zuzugsbegrenzung zeigt sich auch in der gesetzlichen Festschreibung des 1973 verfügten Anwerbestopps für ausländische Arbeitnehmer).

Zum 1. Januar 2005 wurde das Ausländergesetz durch das Aufenthaltsgesetz ersetzt.

In der nationalen Gesetzgebung von 1993 bis 2013

Der Anstieg der Asylbewerberzahlen in den späten 1980er und frühen 1990er Jahren (Vgl. Abbildung 1) und die um 1993 geführte Asyldebatte führten zu dem Asylkompromiss, in dessen Rahmen das bis dahin schrankenlos gewährte Asylgrundrecht von Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG herausgenommen und nach Art. 16a Abs. 1 GG übertragen wurde.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten^[26]

Abbildung 1: Anzahl der Asylanträge zwischen 1975 und 1992

In folgende vier Absätze sind die im Asylkompromiss beschlossenen Einschränkungen eingearbeitet worden:

1. Ausländer, welche über einen Staat der Europäischen Union oder einen sonstigen sicheren Drittstaat einreisen, können sich nicht auf das Asylrecht berufen (Art. 16a Abs. 2 GG)
2. Bei bestimmten Herkunftsstaaten (den sogenannten „sicheren Herkunftsstaaten") könne vermutet werden, dass dort keine politische Verfolgung stattfindet, solange der Asylbewerber diese Vermutung nicht entkräftet (Art. 16a Abs. 3 GG)
3. Der Rechtsschutz wird eingeschränkt (Art. 16a Abs. 4 GG)
4. Letztlich kann das deutsche Asylgrundrecht dadurch eingeschränkt oder ausgeschlossen werden, dass ein anderer Staat im Rahmen europäischer Zuständigkeitsvereinbarungen für die Schutzgewähr des Asylbewerbers zuständig ist und der Asylbewerber, ohne dass sein Asylantrag in der Sache geprüft wird, dorthin verwiesen wird.

Zuwanderungskommission

Oder auch; „Süssmuth - Kommission"

Am 12. September 2000 wurde von dem damaligen Bundesinnenminister Otto Schilly die unabhängige Kommission „Zuwanderung" unter dem Vorsitz der CDU-Politikerin Rita Süssmuth einberufen.

Bereits einleitenden wird in dem Bericht der Kommission „Zuwanderung gestalten, Integration fördern" festgehalten, dass Deutschland Zuwanderinnen und Zuwanderer brauchen würde und das darüber hinaus „Für die Gestaltung von Zuwanderung und Integration [...] ein Gesamtkonzept erforderlich [ist], das klare Ziele festlegt: humanitärer Verantwortung gerecht werden, zur Sicherung des Wohlstandes beitragen, das Zusammenleben von Deutschen und Zuwanderern verbessern und Integration fördern. "^[27]

Der Bericht der Kommission adressiert insbesondere die Herausforderungen arbeitsmarktbezogener Zuwanderung, vor allem; die Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands, die demographische Situation des Landes und der Fachkräftemangel des Einwanderungslands Deutschland.

Unter Berücksichtigung des Berichts der Zuwanderungskommission und der Ereignisse des 11. Septembers 2001, beziehungsweise des Anti-Terror II Pakets, trat im Folgenden das Zuwanderungsgesetz in Kraft.

Zuwanderungsgesetz

Das Zuwanderungsgesetz („Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern") wurde am 5. August 2004 verkündet^[28] und trat am 1. Januar 2005, nach langer politischer Diskussion, offiziell in Kraft.

Das Gesetztespaket, sollte das Ausländerrecht in Deutschland neu gestalten, und enthielt in der Erstfassung Teile des Aufenthaltgesetzes und des Freizügikeitgesetzes, welche das vorher geltende Ausländer- beziehungsweise Aufenthaltsgesetz ersetzte.

Maßgeblich für die Einführung des Zuwanderungsgesetztes waren Ideen der Zuwanderungskommision und der zeitliche Kontext des 11. Septembers 2001.

Das Zuwanderungsgesetz 2004 stellt einen Paradigmenwechsel im deutschen Ausländerrecht da^[29], „Erstmals werden alle maßgeblichen Regelungen zu Zuwanderung und Aufenthalt in einem Gesamtkonzept zusammengefasst. Damit hat sich die Sicht auf Zuwanderung geändert. Nunmehr liegt der deutschen Zuwanderungspolitik ein integrativer Ansatz zugrunde, der Arbeits-, Flüchtlings­und Integrationspolitik vereint und umfassend regelt. ".

[...]

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^[1] Obwohl aus Gründen der Lesbarkeit im Text die männliche Form gewählt wurde beziehen sich die Angaben auf Angehörige beider Geschlechter.

^[2] Oltmer, J. (2015) Globale Migration in der Zukunft. In Institut für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien (IMIS) der Universität Osnabrück (Hrsg.), focus Migration (Nr. 23 S.1). Osnabrück: bpb.

^[3] Guy, A. (2012): Migration. Changing the World. London: Pluto Press.

^[4] §1 Abs. 1 AufenthG

^[5] Artikel 1 Absatz 1 GG

^[6] Artikel 16a Absatz 1 GG

^[7] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2012 - 1 BvL 10/10 - Rn. 121

^[8] Diakonie: Position zur Aufnahme, Wohnraumversorgung und Unterbringung von Flüchtlingen, 2014, In: http://www.kircheundgesellschaft.de/fileadmin/Dateien/FachbereichJ/Flucht_und_Asyl/Texte- 07_2014_Positionen_Fluechtlingen.pdf, Zugriff am 3.9.2016

^[9] ProAsyl: Menschenwürdig handeln, langfristig planen. Stellungnahme zur Aufnahme und Unterbringung von Asylsuchenden, 2014, In: https://www.proasyl.de/material/menschenwuerdig-handeln-langfristig-planen-zur- aufnahme-und-unterbringung-von-asylsuchenden/, Zugriff am 3.9.2016

^[10] Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Hrsg.) (2016): Das Bundesamt in Zahlen 2015. Asyl, Nürnberg: Bundesamt für Migration und Flüchtlinge

^[11] Vgl. §3 Abs. 3 AsylbLG

^[12] Vgl. §1 Abs. 1 S.4 AufenthG

^[13] Über 400.000 Asylanträge wurden 1992 in Deutschland gestellt, ein Großteil der Antragsteller kamen aus dem ehemaligen Jugoslawien (vgl. Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration (Hrsg.): Bericht über die Lage der Ausländerinnen und Ausländer in Deutschland. Berlin Juni 2005)

^[14] Art. 16a: Eingef. durch Art. 1 Nr. 2 G v. 28.6.1993 I 1002 mWv 30.6.1993; mit Art. 79 Abs. 3 GG (100-1) vereinbar gem. BVerfGE v. 14.5.1996 I 952 (2 BvR 1938/93, 2 BvR 2315/93)

^[15] Ulrich Herbert: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland. München 2001, S. 299ff.

^[16] „Für das Aufenthaltsrecht relevant blieb vor Inkrafttreten des Ausländergesetzes von 1965 die Ausländerpolizeiverordnung von 1938, die 1952 trotz ihres nationalsozialistischen Entstehungskontextes wieder in Kraft gesetzt worden war. " Oltmer, J. (2015). Handbuch Staat und Migration in Deutschland seit dem 17. Jahrhundert. Berlin: Walter de Gruyter GmbH & Co KG. S. 822

^[17] RGBL, 1938 I, S. 1053

^[18] §1 Ausländerpolizeiverordnung

^[19] §2 Abs.1 Ausländerpolizeiverordnung

^[20] Mattes, M. (2005). „Gastarbeiterinnen" in der Bundesrepublik: Anwerbepolitik, Migration und Geschlecht in den 50er bis 70er Jahren. Frankfurt am Main: Campus-Verlag. S.16

^[21] BGBL. 1965 I, S.353 ff.

^[22] Vierter Abschnitt: Asylrecht (§§ 28 ff. Ausländergesetz)

^[23] Maassen, Hans-Georg (2009). Ausländerrecht: Textausgabe mit einer Kohlhammer Verlag.

^[24] BGBL I S.1354 zuletzt geändert durch Gesetz vom 09.01.2002 (BGBL I

^[25] Maassen, Hans-Georg (2009). Ausländerrecht: Textausgabe mit einer Kohlhammer Verlag.

^[26] Ulrich Herbert: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland. München 2001, S. 263.

^[27] Unabhängige Kommission „Zuwanderung" (2001): Zuwanderung gestalten, Integration fördern. Berlin: Bundesministerium des Inneren.

^[28] BGBl. I S. 1950

^[29] Vgl. Universität Potsdam (2005). Paradigmenwechsel in der deutschen Zuanderungsdebatte, Das Zuwanderungsgesetz und die Konzepte der Bundestagsparteien im Einwanderungsland Deutschland, Potsdam. Zugriff am 29.09.2016 https://www.uni-potsdam.de/u/PolWi_Dittb/tips/arbeiten/diplomarbeit_frost.pdf S.97