Der Vertrag von Lissabon. Der Schlüssel zu einer demokratisch geordneten, handlungsfähigen und transparenten Europäischen Union?

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1 Einführung

2 Aufbau und Geschichte des Vertrags von Lissabon
2.1 Definition und Rechtsnatur
2.2 Der Weg zum Vertrag von Lissabon
2.2.1 Vom Ziel einer europäischen Verfassung zum Vertrag von Lissabon
2.2.2 Die Ratifizierung in Deutschland
2.2.3 Erfolgreiche Ratifizierung des Reformvertrags – Unterschiede zur Verfassung
2.3 Systematik und Aufbau des Vertrags von Lissabon
2.3.1 Der Vertrag über die Europäische Union
2.3.2 Der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

3 Inhaltliche Analyse des Vertrags von Lissabon
3.1 Ziele des Vertrags von Lissabon
3.2 Änderungen durch den Vertrag von Lissabon
3.2.1 Aufhebung der Säulenstruktur – Die neue Rechtspersönlichkeit der EU
3.2.2 Neuerungen zur Lösung des Demokratie defizits
3.2.3 Erhöhung von Effizienz und Handlungsfähigkeit – Institutionelle Änderungen
3.2.4 Änderungen im Zusammenhang mit Fragen der Transparenz
3.2.5 Zusammenfassung: Ziele und Reformen im Überblick

4 Kritische Betrachtung des Vertrags von Lissabon
4.1 Keine bzw. verzögerte Umsetzung von Vertragsbeschlüssen
4.2 Die Intransparenz des Vertrags von Lissabon
4.3 Weiterhin bestehende Demokratiedefizite

5 Fazit

Anhang

Literatur- und Quellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Säulen-Modell der EU

Abbildung 2: Die neue Organisation der EU

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Ziele und Neuerungen des Vertrags von Lissabon

1 Einführung

„Quo vadis Europa?“ (Fischer 2000, S. 2) Joschka Fischer (dt. Außenminister 1998-2005)

Als Joschka Fischer am 12. Mai 2000 mit Hinblick auf die anstehende Regierungskonferenz von Nizza in seiner berühmten „Humboldt-Rede“ sich und der Europäischen Union diese Frage stellte, stand die EU vor einem Berg von Herausforderungen. Wie konnte das Ziel einer Erweiterung der Europäischen Union schnellstmöglich realisiert werden und dabei die Handlungsfähigkeit der Union und ihrer Institutionen garantiert werden? Die angestrebte Erweiterung der EU wurde in den folgenden Jahren zügig vorangetrieben. Doch eine zur Sicherung der Handlungsfähigkeit der Union notwendige tiefgreifende institutionelle Reform blieb zunächst aus.

Erst neun Jahre später konnte mit dem Vertrag von Lissabon ein Reformvertrag in Kraft treten, der diese Herausforderungen zu bewältigen versucht. Doch was ist das eigentlich für ein Vertrag, wie kam er zustande und durch welche Neuerungen konnte er die EU reformieren? Auf diese Fragen soll in der Seminararbeit eine Antwort gegeben werden, um so die grundlegenden Neuerungen des Vertrags im Zusammenhang mit den damit verfolgten Zielen nachvollziehbar zu machen.

Wohin führt also der Weg Europas bzw. der EU mit dem Vertrag von Lissabon? War und ist der Vertrag von Lissabon der Schlüssel zu einer demokratisch geordneten, handlungsfähigen und transparenten Union?

Im Rahmen der Auseinandersetzung mit dieser Thematik erfolgt zunächst ein Einblick in das Zustandekommen und die Systematik des Vertrags von Lissabon. Darauf aufbauend werden als Kern der Arbeit dessen Reformen in Zuordnung zu den damit verfolgten Zielen erläutert, wobei auch die Schwachstellen des Vertrags aufgegriffen werden. Abschließend wird im Fazit auf Basis der Erkenntnisse des Hauptteils eine Antwort auf die Leitfragen gegeben und ein kurzer Blick auf die zukünftige vertragliche Entwicklung der Union geworfen.

2 Aufbau und Geschichte des Vertrags von Lissabon

Als Ausgangspunkt für eine inhaltliche Analyse des Vertrags von Lissabon wird in diesem Kapitel eine rechtliche Definition geschaffen und auf den langen Reformprozess bis zur Vertragsratifizierung sowie auf den Vertragsaufbau näher eingegangen.

2.1 Definition und Rechtsnatur

Der „Vertrag von Lissabon zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft“(ABl. 2007 C 306, S.1), so lautet die exakte Bezeichnung des als „Vertrag von Lissabon“ bekannten völkerrechtlichen Vertrags, der seit 01.12.2009 zwischen den inzwischen 28 Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) Gültigkeit hat (vgl. Schroeder 2013, S. 15). Als völkerrechtlicher Vertrag^[1] ist der Vertrag von Lissabon (VvL) Teil der Rechtsordnung der Union und darin dem primären Unionsrecht^[2] zuzuordnen (vgl. Jochum 2012, S. 38 ff.). Aus der Rechtsnatur als völkerrechtlicher Vertrag mit Gesetzeswirkung ergeben sich einklagbare Ansprüche, sowohl für die Mitgliedstaaten der EU als auch für Unionsbürger als natürliche Personen (vgl. Jochum 2012, S.39). Entgegen der verfassungsähnlichen Züge, die der Vertrag durch die Benennung von Werten und Zielen der EU in Art. 2,3 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) aufweist, wurde jedoch u.a. durch den Verzicht auf die Verwendung des Terminus „Verfassung“ sowie die Nichtmiteinbeziehung staatsähnlicher Symbole^[3] vermieden, den Lissabonner Vertrag mit einer Verfassung^[4] gleichzusetzen (vgl. Fischer 2010, S. 46). Anstatt dessen ist er als Reformvertrag, welcher keine neue vertragliche Grundlage schafft, sondern bestehendes Recht abändert, in die Reihe der EU-Verträge seit 1952 (vgl. Anh. 2 S. 19) einzuordnen.

2.2 Der Weg zum Vertrag von Lissabon

Der Einigung über den Abschluss des VvL standen zähe Verhandlungen, zahlreiche Stolpersteine – auch hinsichtlich der Ratifizierung^[5] in Deutschland – und ein abgelehnter Verfassungsvertrag für Europa bevor.

2.2.1 Vom Ziel einer europäischen Verfassung zum Vertrag von Lissabon

Auch wenn es bereits in früheren Jahren Bemühungen um eine europäische Verfassung gab, so wurden diese doch ab dem Jahr 2001 intensiviert. Nachdem 2001 im Vertrag von Nizza die Reformierung der Institutionen und Entscheidungsverfahren der EU zur Vorbereitung auf die anstehende EU-Erweiterung an staatlichen Teilinteressen gescheitert war^[6], kam im sogenannten „Post-Nizza-Prozess“ mit der Erklärung von Laeken^[7] der Stein zur Einführung effizienter Strukturen zur Verbesserung der Handlungsfähigkeit der EU ins Rollen (vgl. Calliess 2010, S. 37 f.; vgl. Terhechte 2008, S. 144). Grundlage der darin enthaltenen 60 Fragen zur Zukunft der EU bildete die Erklärung Nr. 23^[8] des Nizza-Vertrags. Der mit der Erklärung von Laeken berufene „Konvent zur Zukunft Europas“ erhielt ein Mandat zur Erarbeitung eines Verfassungsentwurfs^[9], welcher 2003 dem Europäischen Rat vorgelegt werden konnte (vgl. European Council 2001, S. 22; vgl. Calliess 2010, S. 38). Nach gewissen Modifikationen aufgrund des Widerstands einiger Mitgliedstaaten, etwa bezüglich der Stimmengewichtung im Rat, konnte am 29.10.2004 der Verfassungsvertrag^[10] unterzeichnet werden (vgl. Herdegen 2014 a, S. 62). Damit war das Ziel einer geschlossenen, die europäische Integration fördernden Verfassung annähernd erreicht. Gründe für das Scheitern, des in allen Mitgliedstaaten gemäß verfassungsrechtlicher Bestimmungen zu ratifizierenden Verfassungsvertrags, durch die Ablehnung in den Referenden in Frankreich und den Niederlanden sind vor allem in einem Punkt zu sehen (vgl. Weidenfeld 2011, S. 90). Der Verfassungsbegriff gilt aufgrund der daraus in der Bevölkerung entstandenen Furcht vor einem europäischen Superstaat und einem damit verbundenen nationalen Souveränitätsverlust als Hauptdeterminante für das „Nein“ zur EU-Verfassung (vgl. Streinz; Ohler; Herrmann 2010, S. 14).

Dementsprechend wurde in der darauf folgenden „Reflexionsphase“ Abstand vom Verfassungskonzept genommen, wobei allerdings die Umsetzung der Inhalte des Vertrags über eine Verfassung für Europa (VVE) weiterhin als elementar zur Verbesserung der Handlungsfähigkeit, Effizienz sowie der demokratischen Legitimation der EU angesehen wurden (vgl. Weidenfeld 2011, S. 91; vgl. Leinen 2010, S. 98). Nach Bemühungen der deutschen Ratspräsidentschaft um Wiederaufnahme des Reformprozesses wurde demgemäß in Folge der Berliner Erklärung vom 25.03.2007^[11] ein Mandat zur Ausarbeitung eines „Reformvertrags“ vergeben (vgl. Streinz; Ohler; Herrmann, S. 37). Der vollständig ausgearbeitete Vertrag konnte am 13.12.2007 in Lissabon von den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten unterzeichnet werden (vgl. Herdegen 2014 a, S. 64). Jedoch mussten bei diesem Konsens die ehemaligen Verfassungsverfechter Kompromisse^[12] hinnehmen (vgl. Oppermann; Classen; Nettesheim 2014, S. 16; vgl. Weidenfeld 2011, S. 93). Zur Ratifizierung konnte, mit Ausnahme von Irland, auf Referenden verzichtet werden (vgl. Falkner 2011, S. 6). Nach einem gescheiterten ersten Referendum wurde unter dem Eindruck der Wirtschaftskrise sowie nach Zugeständnissen in Bereichen der Sozial- und Steuerpolitik, hinsichtlich der Souveränität der irischen Verfassung und Irlands Neutralität in einem zweiten Referendum der VvL auch in Irland ratifiziert (vgl. Calliess 2010, S. 42; vgl. Bitterlich 2010 a, S. 2). Die parlamentarische und verfassungsrechtliche Zustimmung in allen sonstigen Mitgliedstaaten ermöglichte somit ein Inkrafttreten des VvL zum 01.12.2009 (vgl. Streinz; Ohler; Herrmann, S. 22) ^[13].

2.2.2 Die Ratifizierung in Deutschland

Trotz der deutlichen parlamentarischen Zustimmung^[14] verzögerte sich auch die Ratifikation Deutschlands zum VvL. Nach der Verfassungsklage des Bundestagsabgeordneten Dr. Peter Gauweiler sah das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) den Vertrag zwar in Einklang mit dem deutschen Grundgesetz (Vgl. Hakenberg 2012, S. 9) ^[15]. Jedoch wurde das „Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union“, welches als „Begleitgesetz“ zur Umsetzung des Lissabonner Vertrags in nationales Recht diente, aufgrund der nicht ausreichenden Beteiligungsrechte von Bundestag und Bundesrat bei europäischen Rechtsetzungs- und Vertragsänderungsverfahren als in Teilen verfassungswidrig erklärt (vgl. Calliess 2010, S. 235 ff.; vgl. BVerfG, 2 BvE 2/08, Absatz-Nr. 406 ff.). Die Möglichkeit der stillen Zustimmung zu Initiativen des Europäischen Rates im Falle keines expliziten Widerspruchs wurde als unzulässiger Verzicht auf die Entscheidungskompetenz von Bundestag und Bundesrat eingeordnet. Ein „Schweigen von Bundestag und Bundesrat reicht (…) nicht aus“(BVerfG, 2 BvE 2/08, Absatz-Nr. 413), so die Verfassungsrichter. Das „Begleitgesetz“ bot folglich nach Ansicht des BVerfG einen nur unzulänglichen Schutz gegen nicht vorhersehbare Vertragsänderungen und eine Aushöhlung der nationalen Souveränität. (vgl. BVerfG, 2 BvE 2/08, Absatz-Nr. 413)

Aus dem sogenannten „Lissabon-Urteil“ des BVerfG folgte eine Änderung der Begleitgesetze^[16] in Form einer Ausweitung der Mitwirkungsrechte von Bundestag und Bundesrat. Bei jeder Kompetenzverlagerung bzw. Souveränitätsabgabe an die EU ist seither eine Befragung des Bundestages notwendig (vgl. Carstens 2009, online). Nach Zustimmung zu den abgeänderten Begleitgesetzen und Ablehnung weiterer Verfassungsbeschwerden durch das BVerfG wurde der VvL am 25.09.2009 durch den Bundespräsidenten Horst Köhler ratifiziert (vgl. Streinz; Ohler; Herrmann 2010, S. 22).

2.2.3 Erfolgreiche Ratifizierung des Reformvertrags – Unterschiede zur Verfassung

Der VvL übernahm inhaltlich weitgehend die Substanz des VVE^[17]. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, aus welchen Gründen dieser im Gegensatz zum VVE in allen Mitgliedstaaten ratifiziert wurde.

Insbesondere gelang dies, wie bereits in Kap. 2.2.1 kurz aufgegriffen, durch Vermeidung von Elementen, die eine Superstaatlichkeit der EU suggerierten. Die Abweichung vom Terminus der „Verfassung“ war hierfür ein erster wichtiger Schritt. Das Ziel eines Abkommens vom Verfassungskonzept wurde des Weiteren durch Umbenennung von Ämtern – der „Außenminister der Union“^[18] wurde zum „Hohen Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik“^[19] – sowie die Verwendung der Termini „Verordnung“ und „Richtlinie“ anstatt von „Gesetz“ und „Rahmengesetz“ und die Vermeidung kritischer Begriffe wie „Integration“ erreicht (vgl. Streinz; Ohler; Herrmann 2010, S.14; vgl. Oppermann; Classen; Nettesheim 2014, S.16). Maßgeblich war über dies hinaus die bereits in Kap. 2.1 erläuterte Nichtmiteinbeziehung von Symbolen wie Flagge oder Hymne in den Gesetzestext. Durch die Wiederaufspaltung der in der Verfassung vereinigten Einzelverträge^[20] konnten weitere Zweifel eines mit einer Verfassung einhergehenden einzelstaatlichen Souveränitätsverlustes ausgeräumt werden (vgl. Hakenberg 2012, S. 17). Neben diesen formalen Abänderungen trug der Verzicht auf Referenden, etwa in Frankreich, sowie das Verhandlungsgeschick der deutschen und portugiesischen Ratspräsidentschaften^[21] in Bezug auf Kompromisse und Zugeständnisse an das Vereinigte Königreich, die sog. „Veto-Staaten“ Italien, Polen und der Tschechischen Republik sowie an Irland, nach dem ersten gescheiterten Referendum, zur Vermeidung eines erneuten Fehlschlagens der Ratifizierung bei (vgl. Fischer 2010, S. 76 ff.; vgl. Falkner 2011, S. 6).

2.3 Systematik und Aufbau des Vertrags von Lissabon

Der VvL als reiner „Artikelvertrag“ setzt sich aus sieben Artikeln mit vorangestellter Präambel sowie 13 Protokollen, zwei Anhängen und 65 Erklärungen zu Vertragsbestimmungen zusammen (vgl. Hellmann 2009, S. 12)^[22]. Er stellt keinen Ersatz der bestehenden Verträge durch einen einheitlichen Vertrag, wie es im VVE vorgesehen war, sondern lediglich eine Änderung geltender Verträge dar (vgl. Bitterlich 2010 a, S. 8). Gemäß Art. 1 Abs. 3 EUV bleiben durch den Reformvertrag zwei gleichrangige, den Gesamtbereich der EU regelnde, Verträge nebeneinander bestehen (vgl. Anh. 3 S. 20) (vgl. Calliess 2010, S. 83; vgl. Maurer 2011, S. 30 f.). Als dritter, gleichberechtigt rechtsverbindlicher Teil ist die „Charta der Grundrechte der Europäischen Union“^[23] zwar, gegenteilig zum VVE, nicht mehr inhaltlicher Bestandteil des Vertrags, jedoch ergibt sich nach Art. 6 EUV mit dem VvL deren Verbindlichkeit für alle Mitgliedstaaten^[24] sowie Organe der Union.

2.3.1 Der Vertrag über die Europäische Union

Als erster Teil der durch den VvL veränderten vertraglichen Struktur der EU fungiert der „Vertrag über die Europäische Union“. Er behält seine Bezeichnung unverändert bei, wird jedoch durch den VvL inhaltlich abgeändert (vgl. Calliess 2010, S. 83). Wesentliche Inhalte sind gemeinsame Bestimmungen der Mitgliedstaaten der Union über die Werte^[25], Aufgaben und Ziele^[26] der EU. Über dies hinaus legt der EUV einige Grundprinzipien der EU, bspw. in Art. 9 das Prinzip der Gleichheit aller Unionsbürger, fest (vgl. Jochum 2012, S. 39). Regelungen zu den Organen, der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten und der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik vervollständigen den EUV^[27]. Demgemäß enthält der EUV die grundlegenden Bestimmungen für die EU (vgl. Maurer 2011, S. 30 f.).

2.3.2 Der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

Neben dem EUV wurde durch den VvL der „Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft“ (EGV) abgeändert. Dessen Titel wurde mit Inkrafttreten des VvL am 01.12.2009 zum „Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union“ (AEUV) abgewandelt (vgl. ABl. 2007 C 306, S. 42). Wesentliche Inhalte der Detailbestimmungen des AEUV liegen in der Festlegung der Zuständigkeiten der EU, der Definition von Kompetenzen der Organe sowie in Bestimmungen zu potenziellen Maßnahmen in den internen, gemeinschaftlichen Politikfeldern (vgl. Lenz 2010, S. 292 f.; vgl. Centrum für Europäische Politik (Hrsg.) 2014, online).

3 Inhaltliche Analyse des Vertrags von Lissabon

Auf Basis dieser erarbeiteten Grundlagen werden in einer differenzierten inhaltlichen Betrachtung zunächst die Ziele des VvL vorgestellt. Daraufhin erfolgt eine Erläuterung der Neuerungen durch den VvL mit Bezug zur Intention dieser Neuerungen in der Zielerreichung.

3.1 Ziele des Vertrags von Lissabon

Die Ziele des VvL lassen sich bereits aus der Erklärung von Laeken^[28] als Ursprung des Entwurfs für eine europäische Verfassung herauslesen. Die EU solle „demokratischer, transparenter und effizienter“(European Council 2001, S. 22) werden. So wurden die Ziele des europäischen Reformprozesses durch die Staats- und Regierungschefs im Jahr 2001 festgeschrieben (vgl. Oppelland 2010, S.79). Diese drei Ziele des VVE waren bzw. sind auch der Anspruch des VvL^[29]. Hierdurch soll die EU als stark gewachsene, supranationale Organisation ihre Handlungsfähigkeit verbessern und somit dazu in der Lage sein, globalen Problemen, etwa dem Klimawandel, sowie auch EU-internen Herausforderungen^[30] besser begegnen zu können (vgl. Europäische Union (Hrsg.) 2014 a, online). Der VvL ist dementsprechend als Lösungsversuch zu sehen, um der EU durch eine institutionelle Reform den rechtlichen Rahmen und die Mittel zu geben, um als starke politische Union, v.a. auch in Zeiten der Globalisierung, aufzutreten (vgl. Europäische Union (Hrsg.) 2014 b, online).

3.2 Änderungen durch den Vertrag von Lissabon

Zur Schaffung einer klaren Struktur werden im folgenden Kapitel die Neuerungen des VvL in Zuordnung zu den jeweiligen Zielen von mehr Demokratie, Effizienz und Transparenz dargestellt. Hierzu wird in den Unterkapiteln zunächst kurz auf die Schwierigkeiten der Themengebiete eingegangen, um daraufhin exemplarisch Lösungskonzepte des VvL vorzustellen.

Zunächst wird jedoch separat als grundlegendste Neuerung die im VvL begründete Rechtsfähigkeit der EU, zusammenhängend mit der Aufgabe der Säulenstruktur, beleuchtet.

3.2.1 Aufhebung der Säulenstruktur – Die neue Rechtspersönlichkeit der EU

Die Konstituierung der EU durch den 1992 unterzeichneten Vertrag von Maastricht ließ zahlreiche Fragen hinsichtlich organisatorischem Aufbau sowie dem rechtlichen Status der Union offen (vgl. Schroeder 2013, S. 28; vgl. Koenig; Pechstein 1995, S.1).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Säulen-Modell der EU

Quelle: Hakenberg, W.: Europarecht, 6. Aufl., München: Verlag Franz Vahlen 2012, S.15.

Das gleichzeitige Bestehen der Europäischen Gemeinschaft (EG) und der Europäischen Union ließ etwa im Rechtsverkehr nicht immer klar erkennen, ob die EG oder die EU handelte (vgl. Streinz; Ohler; Herrmann, S. 49). Die Konstruktion in einer Säulenstruktur (siehe Abb. 1. S. 7), in der sich die EU als „Dach“ auf die drei Gemeinschaften EG, EAG und EGKS als erste Säule sowie die „Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ (GASP) und die „Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen“ (PJZS) als weitere Säulen stützte, war sehr undurchsichtig (vgl. Calliess 2010, S. 80). So gab es etwa zwischen EG und Union Unterschiede in Organisation, Rechtsschutz oder den Zuständigkeiten der Gemeinschaftsorgane (vgl. Schroeder 2013, S.28) ^[31]. Des Weiteren waren GASP und PJZS lediglich intergouvernemental geregelt, d.h. es bestand eine zwischenstaatliche Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten in diesen Bereichen ohne Souveränitätsabgabe an die EU (vgl. Hakenberg 2012, S. 18; vgl. Jonas 2009, S. 210). Folglich hatte die EU durch ihre Organe nur geringe Einflussmöglichkeiten in diesen Politikfeldern, sodass ihr im Gegensatz zur supranational^[32] geregelten EG^[33] keine Rechtsfähigkeit zugesprochen wurde.

Die Lösung dieser Probleme sah man, seit der Erklärung von Laeken, in einer Vereinfachung der Verträge (vgl. Streinz; Ohler; Herrmann, S. 49). Mit dem VvL wurde die Säulenstruktur aufgelöst und es erfolgte eine Zusammenführung von EG und EU zu einer einheitlichen, übersichtlichen Organisation (vgl. Streinz; Ohler; Herrmann, S. 51). Die in Art. 1 Abs. 1 EUV gegründete Union übernahm gemäß Art. 1 Abs. 3. S. 3 EUV die Rechtsnachfolge gegenüber der EG, d.h. mit Inkrafttreten des VvL gingen die Rechte und Pflichten der EG auf die EU über (vgl. Bitterlich 2010 a, S. 8). In Art. 47 EUV wurde der EU letztlich die zur Übernahme völkerrechtlicher Rechte und Pflichten erforderliche Rechtsfähigkeit zugesprochen. Realisiert wurde die Vertragsvereinfachung durch die Zusammenfassung des Inhalts der früheren drei Säulen – aller Politikbereiche mit Ausnahme der Atompolitik^[34] – in EUV und AEUV als gleichberechtigte Rechtsgrundlage der Union (vgl. Hakenberg 2012, S. 18; vgl. Art. 1 Abs. 3 S. 1 f. EUV)^[35]. Durch die Etablierung supranationaler Elemente im gesamten Unionsrecht^[36] in Form einer Ausweitung der Kompetenzen und Kontrollrechte der EU-Organe – etwa wird die PJZS der Kontrolle des EuGH unterworfen – wird somit die europäische Integration fortgeführt (vgl. Calliess 2010, S. 80 f.).

Als erste strukturelle Änderung überwand der VvL folglich das komplizierte „Drei-Säulen-Modell“ durch eine Reform der primärrechtlichen Grundlage der Union. Die EU, die auf EUV und AEUV beruht (siehe dazu Abb. 2 S. 8), konnte als eigene Rechtsperson und einzige verbleibende Organisation an die Stelle der EG treten (vgl. Bitterlich 2010, S. 8).

3.2.2 Neuerungen zur Lösung des Demokratie defizits

Auch wenn die Verträge von Maastricht, Amsterdam und Nizza die demokratische Grundlage der EU gestärkt hatten, so wurde vor dem VvL weiterhin ein Demokratiedefizit beklagt (vgl. Oppermann; Classen; Nettesheim 2014, S. 253; vgl. Moravcsik 2006, S. 220 ff.). Kritisch wurde insbesondere gesehen, dass das EP als einziges direkt von der europäischen Bevölkerung gewähltes Organ in der Gesetzgebung nicht gleichberechtigt zum Rat agierte (vgl. Leinen 2010, S. 98). Dementsprechend fehlte es in der Rechtsetzung an einer Legitimation durch den Bürger (vgl. Oppelland 2010, S. 81 f.). Außerdem bestanden Defizite in der Identifikation mit der EU und der Akzeptanz der EU durch die Bürger (vgl. Calliess 2010, S. 163).

Diese Kritik eines Parlaments- sowie eines gesellschaftlichen Demokratiedefizits wurde im VvL, analog zum VVE, aufgegriffen (Ebd.). Drei Ansatzpunkte zur Stärkung der Demokratie, die in Art. 2 EUV als Wert der Union festgeschrieben ist, werden im Folgenden aufgegriffen.

Ausweitung der Befugnisse des Europäischen Parlaments Zur Verbesserung der unmittelbaren demokratischen Legitimation wurden die Befugnisse des EP ausgeweitet (vgl. Calliess 2010, S. 169). In der Rechtsetzung wurde es dem Rat gemäß Art. 14 Abs. 1 EUV gleichgesetzt und erhielt durch das ordentliche Gesetzgebungsverfahren (siehe Anh. 4 S. 21)^[37] erweiterte Rechtsetzungskompetenzen (vgl. Kaufmann-Bühler 2010 a, S. 139). Durch die Ausweitung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens vormals Mitentscheidungsverfahren, auf weitere wichtige Politikfelder, etwa die Einwanderungspolitik, entscheidet das Parlament in ca. 95 % der EU-Gesetze gleichberechtigt zum Rat und hat sozusagen ein Veto-Recht (vgl. Leinen 2010, S. 98) ^[38]. Des Weiteren wurde das EP verstärkt in die Haushaltspolitik eingebunden, sodass EP und Rat seit dem VvL Aufgaben im Bereich der Finanzen gemeinsam erledigen sowie den Haushaltsplan und den mehrjährigen Finanzrahmen gemeinsam beschließen müssen (vgl. Leinen 2010, S. 105; vgl. ABl. 2007 C 306, S. 121 ff.; vgl. Art. 314 AEUV). Über dies hinaus muss das EP seit dem VvL allen internationalen Abkommen zustimmen und erhält die Befugnis zur Wahl des Kommissionspräsidenten (vgl. Art. 218 Abs. 6 UAbs. 1 AEUV; vgl. Art. 14 Abs. 1 EUV; vgl. Müller-Ibold 2010, S. 2334) ^[39]. Die direkte europäische Bürgervertretung wird somit aufgewertet.

Stärkung der Rolle der nationalen Parlamente Die Rolle der nationalen Parlamente und damit die mittelbare demokratische Legimitation wird insbesondere dadurch gestärkt, dass diese in den Rechtsetzungsprozess durch verstärkte Kontrollrechte^[40] bzgl. der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips^[41] einbezogen werden. Des Weiteren werden in Art. 12 EUV erstmals Rechte und Pflichten der nationalen Parlamente festgelegt. Somit werden die nationalen Parlamente aktiv am Funktionieren der EU, etwa durch Unterrichtung durch die Organe oder der Beteiligung an Mechanismen zur Bewertung der Durchführung der Unionspolitiken, beteiligt (vgl. Fischer 2010, S. 81).

An diesen Schritten wird folglich das Ziel einer Verbesserung in beiden Strängen dualer demokratischer Legitimation^[42] deutlich.

Die europäische Bürgerinitiative Der Politikverdrossenheit und fehlenden Akzeptanz der EU als weitere Aspekte des Demokratiedefizits wirkte der VvL durch Einführung einer europäischen Bürgerinitiative gemäß Art. 11 Abs. 4 EUV i. V. m. Art. 14 AEUV entgegen. Hierdurch sind die Unionsbürger^[43] nun ebenso wie Rat und EP dazu befähigt, die Kommission zur Unterbreitung von Vorschlägen für Rechtsakte^[44] aufzufordern (vgl. Kaufmann-Bühler 2010 b, S. 112 f.). Auch wenn die Bürgerinitiative keine gesetzgeberische Tätigkeit darstellt, so verbessert dieses Instrument direkter Demokratie doch Beteiligungschancen und Stimmgewicht der Bürger (vgl. Streinz; Ohler; Herrmann 2010, S. 81; vgl. Kaufmann-Bühler 2010 b, S. 112 f.).

3.2.3 Erhöhung von Effizienz und Handlungsfähigkeit – Institutionelle Änderungen

Neben einer gesteigerten demokratischen Legitimität der Union wurde eine Effizienzsteigerung in Bezug auf eine verbesserte Handlungsfähigkeit der erweiterten Union als zweites Hauptziel des VvL ausgegeben^[45]. Hauptgrund hierfür waren die mit den EU-Erweiterungen zusammenhängenden Vergrößerungen von Rat, EU-Kommission, Europäischem Rat und EP, welche die Entscheidungsfindung stark erschwerten (vgl. Oppelland 2010, S. 81). Zur Verbesserung der Entscheidungsfähigkeit und Zusammenarbeit der einzelnen Organe sowie der Verhandlungsfähigkeit im auswärtigen Bereich wurden mit dem VvL institutionelle Änderungen auf Organebene vollzogen (vgl. Calliess 2010, S. 117).

Das Europäische Parlament Zur Sicherung der Arbeitsfähigkeit des EP wurde mit dem VvL gemäß Art. 14 Abs. 2 EUV eine feste Obergrenze von 751 Abgeordneten (inklusive des Präsidenten), umgesetzt mit der Wahl des EP im Mai 2014, eingeführt (vgl. Oppermann; Classen; Nettesheim 2014, S. 35). An Relevanz gewinnt diese Regelung bei einer Aufnahme weiterer Mitgliedstaaten.

Der Europäische Rat Gemäß Art. 13 Abs. 1 EUV erhält der Europäische Rat (ER) mit dem VvL, neben der Europäischen Zentralbank, Organstatus^[46] (siehe Anh. 5 S. 22). Die Ablösung des halbjährlich wechselnden Vorsitzes mit dem VvL durch den neu geschaffenen Präsidenten des Europäischen Rates^[47] soll zu mehr Kontinuität und Planbarkeit in der Arbeit der EU führen und den Zusammenhalt im ER fördern (vgl. Jochum 2012, S. 77). Der mit qualifizierter Mehrheit für zweieinhalb Jahre gewählte Präsident nimmt zusätzlich gemäß Art. 15 Abs. 6 S. 2 EUV neben dem Hohen Vertreter der GASP die Außenvertretung der Union in Angelegenheiten der GASP war und stärkt somit die Auslandsbeziehungen (vgl. Bitterlich 2010 b, S. 156 f.).

Der Rat Ein Effizienzgewinn im Rat ergibt sich aus einer Veränderung der Beschlussfassung. Zur Vereinfachung der Entscheidungsverfahren im Rat wird die Mehrheitsentscheidung in Form der qualifizierten Mehrheit die Regel^[48]. So wurde diese auf bestimmte Politikfelder wie etwa die Innen- und Justizpolitik, die zuvor der einstimmigen Beschlussfassung unterlagen, ausgeweitet (vgl. Schild 2010, S. 28). Eine Blockade durch Vetos ist so seltener möglich, wodurch sich die Beschlussfassung erleichtert und verkürzt.

Als weitere Änderung erfordert die qualifizierte Mehrheit gemäß Art. 16 Abs. 4 EUV ab 01.11.2014^[49] bei Beschlüssen des Rates eine doppelte Mehrheit von mindestens 55 % der Ratsmitglieder, welche mindestens 65 % der Gesamtbevölkerung der Union vertreten, ohne, dass vier Mitgliedstaaten eine Sperrminorität bilden (vgl. Hakenberg 2012, S. 38). Hierdurch wird das im Vertrag von Nizza zur Sicherung der Handlungsfähigkeit des Rates eingeführte System der qualifizierten Mehrheit, welches auf einer komplizierten und bei EU-Erweiterungen zu aktualisierenden Stimmaufteilung basierte, vereinfacht (vgl. Schroeder 2013, S. 45).

Für den ER sowie den Rat gilt, dass eine Begrenzung der Mitgliederzahl im Rahmen des VvL nicht möglich war. Sie dienen als Organe, in denen alle Regierungschefs bzw. Vertreter aller Regierungen der Mitgliedstaaten repräsentiert sind.

Hoher Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik Aufgewertet und gestärkt in seinen Kompetenzen wurde durch den VvL ebenfalls das Amt des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik (HV)^[50]. In der durch den VvL in EUV und AEUV zusammengefassten GASP soll so Kontinuität und Sichtbarkeit in der Außendarstellung der EU garantiert werden (vgl. Oppermann; Classen; Nettesheim 2014, S. 55). Des Weiteren tritt der HV mit dem VvL als internationaler Verhandlungsführer im Bereich der GASP auf, soll die Konsensfindung zwischen den 28 EU-Mitgliedstaaten im Bereich der GASP als Vorsitzender der regelmäßigen Tagungen der Außenminister vorantreiben sowie außenpolitische Instrumente wie die Entwicklungshilfe koordinieren (vgl. Europäische Union – Auswärtiger Dienst (Hrsg.) 2014, online). Hierfür erhält der HV durch den VvL die grundlegenden Kompetenzen. Neben der Leitung der GASP dient der HV in seiner Doppelfunktion als Vorsitzender des Rates für Auswärtige Angelegenheiten sowie als Vizepräsident der Kommission außerdem als Bindeglied zwischen Rat und Kommission (vgl. Fischer 2008, S. 64; vgl. Art. 18 Abs. 3 f. EUV). Unterstützt in der Umsetzung und Koordinierung der GASP wird der HV gemäß Art. 27 Abs. 3 EUV vom neuen Europäischen Auswärtigen Dienst.

Diese institutionelle Reform der GASP ermöglicht folglich eine Verbesserung der Koordination der Außenbeziehungen und eine Optimierung der äußeren Handlungsfähigkeit der EU.

3.2.4 Änderungen im Zusammenhang mit Fragen der Transparenz

Bereits die Aufhebung der Säulenstruktur, die verstärkte Einbindung der nationalen Parlamente in Form der Subsidiaritätskontrolle sowie die vereinfachte Beschlussfassung im Rat sind als erste Schritte zur Verbesserung der Transparenz in der Arbeitsweise der EU zu sehen. In der Kritik standen aber zusätzlich die fehlende Durchsichtigkeit des Gesetzgebungsverfahrens der EU sowie die unklare Zuständigkeitsverteilung zwischen EU und Mitgliedstaaten (vgl. Zerdick 2010, S. 348; vgl. Leinen 2010, S. 109).

Öffentlichkeit von Tagungen In der neu eingeführten Bestimmung des Art. 15 Abs. 2 AEUV wird erstmals im primären Unionsrecht geregelt, dass EP und Rat öffentlich zu tagen haben (vgl. Calliess 2011, S. 553)^[51]. Zusätzlich werden seit dem VvL EP-Tagungen und Ratssitzungen online übertragen^[52]. Dies ermöglicht es, EU-Entscheidungen möglichst offen und bürgernah zu treffen.

Klare Regelung der Zuständigkeiten Um das Handeln der EU in verschiedenen Politikfeldern für Bürger und Regierungen der Mitgliedstaaten verständlicher zu gestalten, wurde mit dem VvL ein Kompetenzkatalog eingeführt, in welchem die Zuständigkeitsbereiche der EU klar definiert sind (vgl. Leinen 2010, S. 109; vgl. ABl. 2007 C 306, S. 46 ff.). Hieraus ergeben sich Bereiche mit ausschließlicher Zuständigkeit, d.h. alleiniger Handelsbefugnis der EU gemäß Art. 3 AEUV, mit geteilten Zuständigkeiten gemäß Art. 4 AEUV, in denen EU und Mitgliedstaaten Rechtsvorschriften erlassen können, sowie Politikfelder, in denen die EU gemäß Art. 6 AEUV die Mitgliedstaaten nur durch ergänzende Maßnahmen unterstützt (vgl. Anh. 6 S. 23) (vgl. Leinen 2010, S.109).

3.2.5 Zusammenfassung: Ziele und Reformen im Überblick

Das Kapitel 3 zusammenfassend, erfolgte die Umsetzung der drei Hauptziele des VvL im Wesentlichen durch folgende Neuerungen (vgl. Tabelle 1 S. 13).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1: Ziele und Neuerungen des Vertrags von Lissabon

4 Kritische Betrachtung des Vertrags von Lissabon

Im Kap. 3 wurden die Hauptneuerungen des VvL in Verbindung mit den damit verfolgten Zielen, erläutert. Jedoch sind bei genauer Betrachtung des VvL auch Schwachstellen in Umsetzung und Zielerreichung zu konstatieren, was anhand dreier Aspekte deutlich wird.

4.1 Keine bzw. verzögerte Umsetzung von Vertragsbeschlüssen

Ein Beispiel verdeutlicht, dass Reformen des VvL erst verzögert umgesetzt oder sogar nachträglich annulliert werden. Mit dem VvL bestand das Ziel, aus Gründen der Effizienz sowie zur Gewährung der Handlungsfähigkeit, gemäß Art. 17 Abs. 4 EUV die Zahl der Mitglieder der Kommission auf zwei Drittel der Anzahl der Mitgliedstaaten zu beschränken (vgl. Oppermann; Classen; Nettesheim 2014, S. 53; vgl. ABl. 2007 C 306, S. 20). Aufgrund von Zugeständnissen an Irland unter dem Eindruck des ersten gescheiterten Referendums wäre diese Regelung auch so erst zum 01.11.2014 in Kraft getreten (vgl. Streinz 2011, S. 29). Jedoch wurde am 23.05.2013 durch den ER beschlossen, dass auf unbestimmte Dauer weiterhin jeder Mitgliedstaat einen Kommissar stellen wird (vgl. European Council 2013, S. 1). Hohe Ausgaben sowie eine weiterhin eingeschränkte Handlungsfähigkeit sind die Folge (vgl. Schult 2013, online). Neben Kompromissen des VvL in Form späteren Inkrafttretens von Reformen liegt somit ein Hauptproblem in der politischen Umsetzung der Neuerungen.

[...]

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^[1] Def. „Völkerrechtlicher Vertrag“ siehe Anhang 1 S. 18.

^[2] Def. „Primäres Unionsrecht“ siehe Anhang 1 S. 17.

^[3] Beispiele für staatsähnliche Symbole: Flagge, Währung, Hymne, Leitspruch, siehe dazu Art. I-8 VVE.

^[4] Die Frage, ob Unionsverträge wie der VvL dem Verfassungsbegriff entsprechen ist jedoch stark umstritten ( siehe dazu Terhechte 2008, S. 178 ff.).

^[5] Def. „Ratifizierung“ siehe Anhang 1 S. 18.

^[6] Etwa wurde die Stimmengewichtung im Rat durch die qualifizierte Mehrheit verkompliziert, eine deutliche Ausweitung der Anwendung von Mehrheitsbeschlüssen scheiterte (vgl. Weidenfeld 2011, S. 86 f.).

^[7] Siehe dazu European Council 2001, S. 1 ff.

^[8] Die Erklärung Nr. 23 formulierte das Ziel eines künftigen Dialogs zum Status der EU-Grundrechtecharta, einer Vereinfachung der Verträge, der Rolle der nationalen Parlamente im Einigungsprozess sowie der Abgrenzung von Zuständigkeiten zwischen nationaler und EU-Ebene (vgl. ABl. 2001 C 80, S. 85).

^[9] Siehe dazu ABl. 2003 C 169, S. 1 ff.

^[10] Siehe dazu ABl. 2004 C 310, S. 1 ff.

^[11] Dazu: „(…) in dem Ziel geeint, die Europäische Union bis zu den Wahlen zum Europäischen Parlament 2009 auf eine erneuerte gemeinsame Grundlage zu stellen“ (Präsidentschaft der EU 2007, S. 2).

^[12] Siehe dazu Kap. 2.2.3; bspw. wurde Italien ein weiterer Sitz im Europäischen Parlament zugestanden, Polen erreichte die Aufnahme des Ioannina-Mechanismus (Def. siehe Anhang 1 S. 17) in einen Ratsbeschluss, der Tschechischen Republik, Polen und dem Vereinigten Königreich wurden Ausnahmeregelungen von der Grundrechtecharta eingeräumt (vgl. Fischer 2010, S. 77 f.; vgl. Calliess 2010, S. 43).

^[13] Die lange Dauer des Ratifikationsprozesses erklärt sich neben der Referenden in Irland sowie zahlreichen Verfassungsklagen insbesondere durch Verzögerungsversuche der EU-kritischen Präsidenten Lech Kaczynàki (Polen) und Vaclav Klaus (Tschechische Republik).

^[14] Der Deutsche Bundestag beschloss am 12.5.2005 das Zustimmungsgesetz mit 569 Ja- und 23 Nein-Stimmen bei zwei Enthaltungen. Der Bundesrat stimmte am 27. 5. 2005 bei Enthaltung von Mecklenburg-Vorpommern (Koalition aus SPD und PDS) ohne Gegenstimmen zu (vgl. dazu Bundestags-Drucksache 339/05; vgl. dazu Bundesrats-Drucksache 339/05 (Beschluss)).

^[15] Siehe dazu BVerfG, 2 BvE 2/08, Absatz-Nr. 273 ff.; siehe dazu Art 23 GG, welcher einem Verfassungsauftrag zur „Verwirklichung eines vereinten Europas“ entspricht.

^[16] An die Stelle des Ausweitungsgesetzes traten dessen Neufassung sowie das „Gesetz zur Umsetzung der Grundgesetzänderungen für die Ratifizierung des Vertrags von Lissabon“, das „Gesetz zur Änderung des EUZBBG“ und das „Gesetz zur Änderung des EUZBLG“(vgl. Calliess 2010, S. 273).

^[17] Es wurden ca. 95 % der Substanz beibehalten (vgl. Hakenberg 2012, S. 18).

^[18] Siehe dazu ABl. 2004 C 310, S.23 f.

^[19] Siehe dazu Art. 18 EUV.

^[20] Zu den Einzelverträgen des VvL siehe Kap. 2.3.

^[21] Deutschland (Jan.-Juli 2007) hatte zur Zeit der Berliner Erklärung (25.03.2007) und dem für den Kompromiss wichtigen Gipfel der Staats- und Regierungschefs (06.2007) die Ratspräsidentschaft inne, Portugal (Juli-Dez. 2007) in der Zeit letzter Verhandlungen bis zur Unterzeichnung (vgl. Czysz 2014, online).

^[22] Siehe dazu ABl. 2007 C 306, S. 147 ff., 195 ff., 249 ff.

^[23] Def. „Charta der Grundrechte der Europäischen Union“ siehe Anhang 1 S. 17.

^[24] Ausnahmeregelungen in der Anwendung gelten für Polen, das Vereinigte Königreich und die Tschechische Republik (vgl. Oppermann; Classen; Nettesheim 2014, S. 268).

^[25] Siehe dazu Art. 2 EUV.

^[26] Siehe dazu Art. 3 EUV.

^[27] Siehe dazu Art 13 ff. EUV.

^[28] Siehe dazu Kap. 2.2.1.

^[29] Siehe dazu ABl. 2007 C 306, S. 3.

^[30] Hierzu zählen bspw. die mit einer EU-Erweiterung einhergehenden Schwierigkeiten.

^[31] Europäisches Parlament (EP), Rat, Kommission, Gerichtshof, Rechnungshof (vgl. Art. 189 ff. EGV).

^[32] Def. „Supranationale Zusammenarbeit“ siehe Anhang 1 S. 18.

^[33] Die EG besaß gemäß Art 281 EGV Rechtspersönlichkeit.

^[34] Die EAG wurde mit dem VvL als separate Organisation fortgeführt (vgl. Schroeder, S. 28).

^[35] Siehe dazu Kap. 2.3.

^[36] Ausnahme: Die GASP bleibt ein intergouvernementaler Politikbereich (vgl. Schroeder, S. 157).

^[37] Siehe dazu Art. 289 Abs. 1 AEUV i. V. m. Art. 294 AEUV.

^[38] In bestimmten vertraglich geregelten Bereichen gilt das sog. besondere Gesetzgebungsverfahren. Teilweise fasst hier der Rat lediglich unter Anhörung des EP Beschlüsse (vgl. Art. 289 Abs. 2 AEUV).

^[39] Zum 01.11.2014 löst der Luxemburger Jean-Claude Juncker (* 1954) den Portugiesen José Manuel Barroso (* 1956) als Präsidenten der Europäischen Kommission ab.

^[40] Siehe dazu Protokolle 1 und 2 des VvL (ABl. 2007 C 306, S. 148 ff.); siehe dazu Art. 12 b) EUV.

^[41] Def. „Subsidiaritätsprinzip“ siehe Anhang 1 S. 18.

^[42] Def. „Duale demokratische Legitimation“ siehe Anhang 1 S. 17.

^[43] Notwendig sind die Unterschriften von mindestens einer Million wahlberechtigter Unionsbürger aus einer erheblichen Anzahl an Mitgliedstaaten (vgl. Art. 11 Abs. 4 EUV).

^[44] Erklärung zu „Rechtsakte der EU“ siehe Anhang 1 S. 18.

^[45] Siehe dazu ABl. 2007 C 306, S. 3.

^[46] Siehe dazu Art. 282 AEUV; Erklärung zu „Organe der EU“ siehe Anhang 1 S. 17.

^[47] Siehe dazu Art. 15 Abs. 6 EUV; aktueller Präsident ist der Belgier Herman van Rompuy (* 1947).

^[48] Siehe dazu Art. 16 Abs. 3 EUV.

^[49] Erst ab 01.04.2017 gilt alleinig das System der doppelten Mehrheit (vgl. Art. 16 Abs. 5 EUV). Bis dahin gelten ergänzend der Ioannina-Mechanismus sowie die Möglichkeit der Forderung eines Mitgliedstaates zur Anwendung der qualifizierten Mehrheit nach Nizza (siehe dazu ABl. 2007 C 306, S. 160, 250 ff.).

^[50] Siehe dazu Art. 18 ff. EUV; aktuelle Hohe Vertreterin ist die Britin Catherine Ashton (* 1956).

^[51] Siehe dazu Art. 16 Abs. 8 EUV i. V. m. Art. 289 Abs.3 AEUV.

^[52] Online-Übertragung der Sitzungen des EP: http://www.europarl.europa.eu/ep-live/de/schedule; Online- Übertragung von Ratssitzungen : http://viedo.consilium.europa.eu.