Die Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank und der Europäischen Zentralbank. Gemeinsamkeiten und Unterschiede


Hausarbeit (Hauptseminar), 2016

35 Seiten, Note: 12


Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

A. Warum Unabhängigkeit schützenswert und elementar für unseren Wohlstand ist

B. Die Idee der Unabhängigkeit

C. Europarechtliche und grundgesetzliche Einfallstore für Einflussnahmen auf die Unabhängigkeit der Bundesbank und der Europäischen Zentralbanken
I. Institutionelle Verflechtung von Nationalen Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank im Europäischen System der Zentralbanken
II. Europarechtliche Einfallstore für Einflussnahme auf die Zentralbanken
1. Sachlich-institutionelle Unabhängigkeit nach Art. 130 AEUV
2. Persönliche Unabhängigkeit
a) Einflussnahmen durch Ausschüsse, Positionsbesetzungen und informelle Gruppen
b) Einflussnahmen auf das Europäische System der Zentralbanken
c) Rolle des Bundesbankpräsidenten als Faktor für Einflussnahmen
aa) Dienst-, Fach-, Rechtsaufsicht
bb) Amtsenthebung des Bundesbankpräsidenten
(1) Regelungen im Europarecht
(2) Regelungen im deutschen Recht
(3) Heranziehen des Europarechts als Lückenfüller zum Schweigen des deutschen Rechts zur Amtsenthebung des Bundesbankenpräsidenten
(4) Amtsenthebung wie im Richterrecht
(5) Fazit zur Amtsenthebung des Bundesbankpräsidenten
cc) Fazit zur Rolle des Bundesbankpräsidenten als Einflussfaktor
d) Fazit zur persönlichen Unabhängigkeit im Rahmen des Europarechts
3. Finanzwirtschaftliche Unabhängigkeit
a) EZB-Gewinne als Einflussmöglichkeit für den Staat
b) Sonstige Geschäfte nach § 22 i.V.m. § 19 Nr. 2 bis 7 BBankG
c) Fazit zur finanzwirtschaftlichen Unabhängigkeit
4. Gesetzgeberische Unabhängigkeit
5. Austausch zwischen Europäischer Zentralbank und den anderen Organen als Einfallstor
a) Gesetzliche Grundlage für einen Informationsaustausch
b) Entlastung als Einfallstor für Einflussnahmen
c) Fazit zum Informationsaustausch zwischen EZB und anderen Staaten
6. Grenzen der Unabhängigkeit
7. Strukturierung der Nationalen Zentralbanken als Einfallstor
8. Fazit zur europarechtlichen Unabhängigkeit im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
III. Grundgesetzliche Einfallstor für Einflussnahmen auf die Zentralbanken
1. Gesetzlicher Rahmen der Bundesbank
a) Stellung der Bundesbank in Deutschland und Europa
b) Unabhängigkeitsgarantie der Bundesbank
c) § 12 2 BBankG: Pflicht zur Regierungsunterstützung
d) Fazit zum gesetzlichen Rahmen der Bundesbank
2. Europäische Zentralbank innerhalb des Grundgesetzes
D. Gesamtfazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

A. Warum Unabhängigkeit schützenswert und elementar für unseren Wohlstand ist

„Die Unabhängigkeit der Notenbank ist unverzichtbar.“, betonte Otmar Issing, ehemaliger Chefvolkswirt der Europäischen Zentralbank, erst 2015. Unabhängige Institutionen sichern die Preisstabilität innerhalb eines Wirtschaftssystems. Preisstabilität verhütet Inflationen, schafft Vertrauen in eine Währung und sorgt so für eine stabile Volkswirtschaft.[1] Daher müssen unabhängige Institutionen vor politischen Einflussnahmen gesichert werden, damit sie weiterhin eine langfristige Preisstabilität verfolgen können und nicht kurzfristigen Agenden der politischen Repräsentanten unterliegen.[2]

Fraglich ist nun, wie sich die institutionelle Unabhängigkeit von Europäischer Zentralbank (EZB) und Deutscher Bundesbank unterscheiden. Der Fokus fällt bei dem Vergleich auf das Europarecht und das Grundgesetz als Ankerpunkte zur Darlegung der politischen Einflussmöglichkeiten, da eine starke institutionelle Verschmelzung von EZB und Bundesbank i.R.d. Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB) eine direkte Gegenüberstellung von Bundesbank und EZB erschwert und eine normorientierte Betrachtungsweise ertragreicher gestaltet.

Nachdem der Unabhängigkeitsbegriff beleuchtet wird, ist der Schwerpunkt daher, inwiefern europarechtliche und grundgesetzliche Einfallstore für mögliche politische Einflussnahme bestehen, die die Unabhängigkeit von Nationalen Zentralbanken (NZB), im speziellen der Bundesbank, und der Europäischen Zentralbank (EZB) einschränken. Die europarechtlichen Einfallstore werden nach den verschiedenen Formen der Unabhängigkeit – wie der persönlichen oder sachlichen Unabhängigkeit – aufgezeigt. Die grundgesetzlichen Einfallstore orientieren sich an der systematischen Stellung der Bundesbank und der EZB innerhalb des deutschen Verfassungsrechts.

B. Die Idee der Unabhängigkeit

Das Konzept der Unabhängigkeit ist mannigfaltig. Leitlinien für die Unabhängigkeit der Zentralbanken sind die Unabhängigkeit in der Rechtsprechung gem. Art. 97 GG und die Unabhängigkeit der Finanzkontrolle[3] i.R.d. Art. 114 II 1 GG. Mit der Paulskirchenverfassung vom 28.03.1948 wurde bereits die Bedeutung der sachlich-institutionellen Unabhängigkeit zwischen Rechtspflege und fürstlicher Exekutive verfolgt. Dies konnte nur durch eine persönliche Unabhängigkeit der Richter geschehen. Bei Rechnungshöfen wird meist eine personelle, aber auch sachliche Unabhängigkeit – richtergleich – impliziert.[4] Sachliche Unabhängigkeit meint Weisungsfreiheit und lediglich Gesetzesunterordnung; personelle Unabhängigkeit beschreibt unter anderem ein nicht Versetzen und Absetzen von Personen mit Ausnahme von dienstgerichtlichen Verfahren.[5]

Die Zentralbankenunabhängigkeit teilt sich in vier Faktoren nach dem Konvergenzreport des European Monetary Institute: (1) Institutionelle, (2) persönliche, (3) finanzielle und (4) funktionelle Unabhängigkeit.[6] (1) Die institutionelle Unabhängigkeit bedeutet Weisungsfreiheit nach dem Gesetzeswortlaut in Art. 130 1 AEUV und § 12 1 BBankG.[7] Sie fasst nicht nur institutionelle Weisungsfreiheit, sondern auch die der Organe. Die sachliche Unabhängigkeit fasst in dieser Arbeit die institutionelle und organschaftliche zusammen. (2) Persönliche Unabhängigkeit meint die Unabhängigkeit der handelnden Personen in der Institution, der Organwalter zu politischen Akteuren. (3) Finanzielle Unabhängigkeit beschreibt, dass Politik durch wirtschaftspolitische Entscheidungen keine Entscheidungsbeeinflussung in geldpolitischen Fragen der Zentralbank ausübt.[8] (4) Die funktionelle Unabhängigkeit ist der unabhängige Einsatz von finanziellen Instrumenten.[9] Die Instrumente richten sich nach den Preisstabilitätszielsetzungen. Die Preisstabilitätszielsetzungen für finanzielle Handlungen beschreiben die Grenze für unabhängiges Handeln. Somit ist die funktionelle Unabhängigkeit vielmehr Grenze als Schutzgut der Unabhängigkeitsidee.[10]

Die Aufteilung in (1) sachliche – also institutionelle – sowie (2) persönliche und (3) finanzwirtschaftliche Unabhängigkeit kann als grundlegend für das Unabhängigkeitsverständnis von Zentralbanken gesehen werden. Die (4) funktionelle Unabhängigkeit hingegen beschreibt eher die Handlungsgrenze von Unabhängigkeitsbemühungen.

C. Europarechtliche und grundgesetzliche Einfallstore für Einflussnahmen auf die Unabhängigkeit der Bundesbank und der Europäischen Zentralbanken

I. Institutionelle Verflechtung von Nationalen Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank im Europäischen System der Zentralbanken

NZB, EZB und ESZB sind verflochtene Gebilde. Im Folgenden wird anhand der Struktur der Gebilde der Grad ihrer Verflechtung dargelegt. Das ESZB fasst die EZB und NZB zusammen gem. Art. 129 II AEUV i.V.m. Art. 1 der Satzung.[11] In die ESZB sind auch die Zentralbanken der Länder integriert, die nicht den Euro führen,[12] wie auch Staaten die am 1.05.2004 in die Europäische Union aufgenommen wurden[13] nach Art. 139 I AEUV. Diese Staaten heißen Mitgliedstaaten für die eine Ausnahmeregelung gilt nach § 42.2 der Satzung. Diese Staaten sind von Regelungen, die das ESZB betreffen, ausgenommen und behalten ihre nationalen Befugnisse in der Währungspolitik, gemäß Art. 139 III AEUV. Sie stellen kein Mitglied im EZB-Rat oder Direktorium gemäß 43.4 der Satzung. Sie sind lediglich im „Erweiterten Rat“ nach Art. 141 I AEUV vertreten. Das ESZB fasst damit grundsätzlich alle Mitglieder der Europäischen Union. Dahingegen sind nach Art. 139 II 2 AEUV „Mitgliedstaaten“ Staaten, die den Euro als Währung führen.

Die NZB sind nach 14.3 der Satzung, umgesetzt in §3 1 BbankG, in das ESZB integriert. Den NZB kommen somit Pflichten und Befugnisse innerhalb des ESZB zu. Durch diese Verknüpfung gilt das Europarecht auch für die NZB. Für Handlungen außerhalb des ESZB-Rahmens gilt weithin nationales Recht für die NZB.[14] Letztendlich richtet sich das nationale Recht allerdings auch am Europarechtrecht aus, wegen des grundsätzlichen Vorrangs des supranationalen vor dem nationalen Recht.[15] Der Europäische Gerichtshof hat in mehreren Entscheidungen klargestellt, dass das Unionsrecht dem nationalen Recht vorzuziehen ist, falls das nationale Recht eine unterschiedliche Auslegung andeutet. Dies nennt sich effet-utile.[16]

Auf der einen Seite sind die NZB „operativer Arm“ des EZSB.[17] Die NZB und ihr Direktorium müssen sich wegen der Integrierung in das EZSB, der Normhierarchie wegen und wegen der Denknotwendigkeit, dass es nur eine Geldpolitik in einem Währungsraum geben kann, an übertragenen Aufgaben, Weisungen und Leitlinien vom EZB-Rat ausrichten. Dies gilt nach Art. 14.3 i.V.m. 12.1. UA 1 der Satzung. Daher sind die NZB hauptsächlich operativ tätig. Auf der anderen Seite setzt sich der EZB-Rat aus den Präsidenten der NZB zusammen.[18] So gestalten die NZB das EZB-Kapital mit. Den NZB ist weiterhin ein eigener Verantwortungsbereich eingeräumt, den sie mit eigenen Aufgaben besetzen können. Wenn diese Aufgaben jedoch von den EZB-Zielen abweichen, kann der EZB-Rat diese besetzten Aufgaben mit einer zweidrittel Mehrheit nach 14.4 der Satzung abweisen. Beispielsweise zählt die Bankenaufsicht zu den von der NZB besetzten Aufgaben nach Art. 14.4 der Satzung i.V.m. Art. 127 IV AEUV.

Das ESZB besitzt keine eigene Rechtspersönlichkeit. Die EZB nach Art. 282 III AEUV i.V.m. 9.1 der Satzung und die NZB nach § 2 BBankG hingegen besitzen eigene Rechtspersönlichkeiten. Die EZB ist Organ der Gemeinschaft nach Art. 13 I des EU-Vertrags; die ESZB nicht. Eine daraus entstehende Frage, wem die EZB als Zentralbank eigentlich gehört, soll hier nicht beantwortet werden.[19] Denn die Zentralbankzugehörigkeit der EZB wirkt sich nicht auf den Grad der Unabhängigkeit aus. Dennoch ist die Frage insofern relevant, dass das Europarecht auf sie Anwendung finden soll, obwohl die EZB losgelöst von der EU und den Mitgliedsstaaten ist.[20]

Eine institutionelle Verflechtung ist auf mehreren Ebene zu finden. Insbesondere die NZB als integraler Bestandteil und operativer Arm der EZB i.R.d. ESZB macht eine direkte Gegenüberstellung schwierig. Daher werden im Folgenden die Einfallstore der Einflussnahme normorientiert anhand des Europarechts und Grundgesetzes aufgezeigt.

II. Europarechtliche Einfallstore für Einflussnahme auf die Zentralbanken

Für die europarechtlichen Einfallstore auf die Unabhängigkeit der NZB und EZB sind die einschlägigen Vorschriften: Art. 130, 131 AEUV sowie der zu Art. 130 AEUV im Wortlaut identische Art. 7 der Satzung; Art. 131 AEUV sichert die Harmonisierung der innerstaatlichen Rechtsordnungen mit den Verträgen sowie mit der Satzung des ESZB und der EZB. Art. 130 AEUV hingegen normiert die Unabhängigkeit der Institutionen. Nach Art. 130, 131 AEUV folgt die Beleuchtung der Zentralbankenunabhängigkeit i.R.d. institutionellen-, persönlichen-, finanziellen- und funktionellen Unabhängigkeit.[21]

1. Sachlich-institutionelle Unabhängigkeit nach Art. 130 AEUV

Durch Aufzeigen der Sicherungsmechanismen für die institutionelle Unabhängigkeit in Art. 130 AEUV werden im Folgenden Einfallstore für mögliche Einflussnahmen aufgezeigt. In Art. 130 AEUV ist die primärrechtliche Weisungsfreiheit der Zentralbank wie auch ihrer Organmitglieder beschrieben. Art. 130 1 AEUV meint, dass weder EZB, NZB oder Mitglieder der Beschlussorgane – das Direktorium, EZB-Rat, Erweiterter Rat[22] – Weisungen einholen oder empfangen dürfen. Weisungen können von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union, Regierungen der Mitgliedstaaten oder anderen Stellen ausgehen. Unter das weite Begriffsverständnis fallen Landesregierungen,[23] sogar Privatrechtssubjekte.[24] Das Wort „Grundsatz“ in Art. 130 AEUV 2 meint nicht grundsätzlich, sondern stellt eine universale Bindungskraft der Norm – ohne Umsetzungsakt – dar.[25]

Art. 130 AEUV und § 12 BBankG ähneln sich in ihrem Regelungsgehalt. § 12 BBankG zeichnet die Unabhängigkeitsreichweite der Bundesbank. Art. 130 1 AEUV verpflichtet die EZB, ihre Organe sowie Organwalter zur Weisungsfreiheit. Art. 130 2 AEUV verpflichtet zusätzlich mögliche Weisungsgeber, also Einflussquellen. Wegen diesem Punkt geht Art. 130 AEUV weiter als § 12 BBankG. Erstens verbietet Art. 130 2 AEUV sogar die versuchte Einflussnahme. Zweitens garantiert Art. 130 1 AEUV Unabhängigkeit für die Institution, aber auch die Organwalter. Resultat dieser Reichweite des Art. 130 AEUV ist, dass bereits eine druckartige Atmosphäre als Versuch gewertet werden kann, in die Organunabhängigkeit einzugreifen. Beispielsweise fällt bereits der Einsatz von Medien darunter.[26]

Durch Art. 130 AEUV tritt also Unabhängigkeitsschutz für die EZB ein. Aber auch die NZB erfahren Schutz, solange sie i.R.d. ESZB Befugnisse, Aufgaben und Pflichten übernehmen. Die NZB sind in den Schutz eingeschlossen, da sie operativ für die EZB tätig werden, Art. 283 I AEUV i.V.m. Art. 14.3 der Satzung. Dennoch behalten die NZB grundsätzlich ihre Unabhängigkeitssicherung durch ihre nationalen Rechtsordnungen. Diese Sicherung wird durch Art. 130 AEUV mit der Unabhängigkeit der Institution und deren Organwalter in den Beschlussorganen erweitert. Die Erweiterung folgt aus der Souveränitätsverschiebung hin zum ESZB. Weiterhin ist die Funktionsweise der EZB, wie auch des ESZB stabiler, wenn eine generell geltende Unabhängigkeit gilt – auch für die NZB. Dies ist durch Art. 130 AEUV gesichert.

Art. 130 2 AEUV enthält weiterhin die Rechtsfigur der Selbstverpflichtung. Die Selbstverpflichtung ist dem primären Gemeinschaftsrecht als Rechtsfigur ungebräuchlich; generell gilt der Befehl als Gesetzgebungstechnik. Der Wortlaut ist: „Organe und Einrichtungen verpflichten sich“. Es liegt eine Selbstverpflichtung vor, Weisungen nicht wahrzunehmen. Grund für dieses fremde Konstrukt ist, den gewichtigen Wert der Unabhängigkeit der Zentralbanken herauszustellen. Gleichzeitig stellt es auch eine Grenze für eine Einflussnahme bezüglich der Unabhängigkeit dar.

Normstrukturell greifen Art. 130 1 AEUV und Art. 130 2 AEUV weitestgehend ineinander, namentlich besteht Gleichheit der Geltungsbereiche.[27] Jedoch sind in Satz 1 die „anderen Stellen“ genannt; in Satz 2 nicht.[28] In Satz 2 finden nur Personen Schutz, keine Institutionen.[29] Dieser Unterschied ist zu vernachlässigen. Der Anwendungsbereich des Unabhängigkeitsschutzes in Art. 130 AEUV ist so weit gefasst, dass „andere Stellen“ in Satz 1 auch durch den Schutz von Personen nach Satz 2 in diesen hineinstrahlen.

2. Persönliche Unabhängigkeit

Das Konzept der Unabhängigkeit der EZB und NZB wird durch die persönliche Unabhängigkeit noch stabiler. Die persönliche Unabhängigkeit erfasst natürliche Personen, die in irgendeiner Form Teil von EZB oder NZB sind und i.R.d. ESZB wirken. Vier Mechanismen sichern die persönliche Unabhängigkeit. Erstens die achtjährige Amtsperiode, die ein Wiederernennungsverbot enthält gemäß Art. 283 II 3 AEUV. Zweitens, nach 11.3 und 11.4 der Satzung, die Regelung der Beschäftigungsbedingungen. Drittens die Amtssicherung durch eine Amtsenthebung unter erschwerten Bedingungen nach Art. 11.4 der Satzung. Viertens die Mindestamtszeit für die NZB-Präsidenten gemäß Art. 14.2 der Satzung.[30]

a) Einflussnahmen durch Ausschüsse, Positionsbesetzungen und informelle Gruppen

Persönliche Einflussnahmen kennzeichnen einen Verstoß gegen Art. 131 AEUV. Dies könnte durch sehr konkrete Vorgaben des Finanzausschusses an die EZB, Art. 134 II 1.Var. AEUV bereits vorliegen. Eine Art Druckkulisse wäre so eröffnet. Auch die Vergabe von hochrangigen Positionen innerhalb der Institutionen ist eine Möglichkeit der politischen Einflussnahme. Eine angestrebte Änderung der Beschäftigungsbedingungen könnte bereits als klimaändernder Einflussversuch gesehen werden.[31] Besonders kritisch sind die leitlinienartigen Absprachen zu Amtsantritt des EZB-Präsidenten zu sehen, die er mit Regierungsvertretern führt.[32] Unter EZB-Präsident Draghi wurde die Stellung des Präsidenten noch bedeutender. Zu Draghis Amtsantritt ergab es sich wegen des periodischen Personalwechsels und der Rücktritte, dass vier der fünf Mitglieder des EZB-Direktoriums vom Europäischen Rat neu benannt wurden. Dies ermöglichte es Draghi, die EZB zu „seiner“ Organisation zu machen und damit politische Einflussnahme auf seine Position zu konzentrieren.[33]

Informelle Regierungengremien – wie die Euro-Gruppe – stellen einen weiteren Einflussfaktor dar. Die Euro-Gruppe ist eine Zusammenkunft, in der Staaten des europäischen Währungsraums ihre Steuer- und Währungspolitik absprechen nach Art. 137 AEUV i.V.m. Protokoll Nr.14. Nach Art. 1 des Protokoll Nr. 14 ist die Euro-Gruppe eine informelle Sitzung. Teilnehmer sind die Kommission, der EZB-Präsident und die Finanzminister der Länder der Eurozone. Die Einflussnahme dieses Gremiums auf die EZB-Unabhängigkeit lässt sich an zwei Punkten festmachen. Einmal finden die Treffen einen Tag vor Zusammenkunft des ECOFIN-Rates[34] statt.[35] Eine informell-inhaltliche Vorbereitung und Absprache zwischen EZB und den restlichen Organen innerhalb der Euro-Gruppe für den ECOFIN-Rat liegt nahe. Anderseits ist der Medieneklat beim Treffen am 27.06.2015 i.R.d. der Vorbereitungen zum dritten Hilfspaket für Griechenland zu nennen. Beim Eurogruppentreffen sollte ein abgestimmtes Kommuniqués herausgegeben werden. Der damalige griechische Finanzminister Yanis Varoufakis stellte sich dagegen. Doch der Präsident der Eurogruppe, Jeroen Dijsselbloem gab die Mitteilung dennoch heraus und brach damit vermeidlich die EU-Einstimmigkeitsregel. Allerdings unterliegt die Eurogruppe, als informelles Gremium, nach Art. 1 1 des Protokolls Nr. 14 keinen schriftlich festgelegten Regeln.[36] Eine Art informell-rechtsfreier Raum ist errichtet worden. Einflussnahmen auf den EZB-Präsidenten sind somit nicht ausgeschlossen.

b) Einflussnahmen auf das Europäische System der Zentralbanken

Zu klären ist, wie weit die Informationspflichten des ESZB reichen, um mögliche Einfallsstore der Einflussnahme aufzuzeigen. Art. 284 III AEUV zeichnet die Grenze für die Informationspflichten des ESZB. Hiernach muss die EZB dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission sowie auch dem Europäischen Rat einen Jahresbericht über die Tätigkeit des ESZB und die Geld- und Währungspolitik im vergangenen und im laufenden Jahr vorlegen. Der Zweck dieser abschließenden Regelung ist eine personelle Unabhängigkeit. Diese ist nur erreichbar, wenn Einflussmöglichkeiten reduziert gehalten werden. Daher ist die Regelung des Art. 284 III AEUV abschließend zu verstehen. Mehr als Informationsaustausch soll nicht betrieben werden, bietet aber dennoch Einfallstore für Einflussversuche. Absolut geltend für das ESZB ist, dass sie keinerlei Weisungen nach Art. 130 1 AEUV entgegennehmen darf. Art. 130 2 AEUV verstärkt diese Wirkrichtung, indem die Untersagung von Einflussnahme vorverlagert wird und die Selbstverpflichtung zur Einhaltung niedergelegt ist. Jedoch sind in Art. 130 2 AEUV nicht „andere Stellen“, wie in Satz 1 erwähnt. Durch Fehlen der Formulierung könnte eine Lücke für einflussnehmende Interaktionen zwischen Parlamenten und EZSB eröffnet sein. Dem ist entgegenzuhalten, dass das Konzept der Weisungsfreiheit umfassend sein sollte. Daher ist eine Strahlwirkung der „anderen Stellen“ auf Satz 2 anzunehmen, um dem Sinn und Zweck der umfassenden Weisungsfreiheit des Art. 130 AEUV gerecht zu werden. Lücken für Einflussnahmen wurden nicht intendiert – gerade nicht für Parlamente.[37]

c) Rolle des Bundesbankpräsidenten als Faktor für Einflussnahmen

Die Rolle des Bundesbankpräsidenten ist entscheidender Einflusspunkt für mögliche Beschränkungen der Unabhängigkeit. Einerseits ist die Position des Bundesbankpräsidenten durch seine Stellung im EZB-Rat stark mit der EZB-Unabhängigkeit und damit mit Währungsentscheidungen verflochten und bietet Angriffsfläche für Versuche der Druckausübung. Anderseits fällt der Bundesbankpräsident unter ein öffentlich-rechtliches Amtsverhältnis, trotz des hohen Maßes an Integration in die EZB. Diese Verwurzelung des Bundesbankpräsidenten im nationalen Recht und die Handlungsweite im Europarecht kann Raum für Einflussnahmen bieten.[38]

aa) Dienst-, Fach-, Rechtsaufsicht

Der Bundesbankpräsident unterfällt keinerlei Dienstaufsicht. Dies würde der umfassend zu verstehenden Weisungsfreiheit in Art. 130 AEUV entgegenlaufen. Eine fachliche und rechtliche Begutachtung i.F.e. Aufsicht ist somit auch auszuschließen.[39] Dieser Ausschluss der Aufsicht könnte auf die Erteilung von Aufgaben, Befugnissen und Kompetenzen i.R.d. Art. 130 1 AEUV begrenzt sein. Folge wäre, dass wenn der Bundesbankpräsident außerhalb der erteilten Aufgaben handelt, eine Dienst-, Fach-, Rechtsaufsicht zulässig sein könnte. Dies ist zu verneinen, da die Handlungen des Bundesbankpräsidenten nicht artifiziell zu trennen sind, da jegliche Handlungen des Bundesbankpräsidenten immer auch integraler Bestandteil im europäischen Kontext sind und damit eine Beurteilung auf Basis des Art. 130 AEUV nötig ist. Aus der unzulässigen Aufspaltung ergibt sich, dass der Bundesbankpräsident umfassend mit dem Aufsichtsverbot gesichert wird. Ausgleichend kann ein Amtsenthebungsverfahren angestrengt werden. Dies gilt bei starken Verfehlungen und ist dem Enthebungsverfahren des Richterdienstes nachempfunden. Eine weitere ausgleichende Grenze für die Handlungen des Bundesbankpräsidenten – neben der Unabhängigkeit von Weisungen und der Verfolgung der Preisstabilität – wäre die Organtreue, als ungeschriebener Verfassungsgrundsatz. Der Bundesbankpräsident ist hiernach angehalten, rücksichtsvoll mit den Bundesorganen umzugehen.[40] Somit sind durch eine mögliche Amtsenthebung und Organtreue ausgleichende Größen zum Aufsichtsverbot geschaffen. Gleichzeitig ist so die Unabhängigkeit des Bundesbankpräsidenten entgegen Einflussfaktoren durch eine Aufsicht umfassend gesichert.

bb) Amtsenthebung des Bundesbankpräsidenten

Im Folgenden wird die Amtsenthebung des Bundesbankpräsidenten betrachtet. Er selbst ist einflussausübendes Element von europäischen und nationalen Währungsentscheidungen. Die Ultima Ratio, die Position des Präsidenten der Bundesbank beeinflussend zu verändern, wäre eine Amtsenthebung. Daher bedarf dieser Vorgang einer besonderen Betrachtung als Einfallstor für mögliche politische Einflussnahmen.

(1) Regelungen im Europarecht

Nach Art. 14.2 II 1 der Satzung gilt, dass der Präsident einer NZB nur durch zwei Wege aus seinem Amt enthoben werden kann. Einerseits gemäß Art. 14.2 II 1 1. Var i.V.m. 11.2 der Satzung i.V.m. Art. 283 II b, wenn der Bundesbankpräsident nicht mehr die Voraussetzungen für die Ausübung seines Amtes erfüllt oder anderseits gemäß Art. 14 II 1 2.Var i.V.m. Art. 247 2. Var, wenn er schwere Verfehlungen begangen hat. Schwere Verfehlungen sind pflichtwidrige Handlungen bei der Amtspflicht, nicht strafbares Handeln.[41]

Nach Art. 14. II 2 der Satzung kann gegen einen Präsidenten einer NZB oder gegen den EZB-Rat wegen Verletzung der Verträge oder einer bei ihrer Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm der EuGH angerufen werden. Problematisch ist, dass diese Formulierung offenlässt, wer über die Amtsentlassung nach 14.2 II der Satzung letztendlich entscheiden soll. Aus der rechtlichen Eröffnung des Anrufens ergibt sich noch nicht die Entscheidungskompetenz für eine Amtsenthebung. Systematisch kann hier Art. 11.4 der Satzung betrachtet werden. Nach 11.4 der Satzung hat lediglich irgendein Gerichtshof über Amtsenthebung zu entscheiden, nicht explizit der EuGH. Aus dieser Nichtregelung und aufgrund der Tatsache, dass Bundesbankpräsidenten Teil nationaler Rechtsordnungen sind, ergibt sich die Anwendung nationalen Rechts.[42]

(2) Regelungen im deutschen Recht

Um den Bundesbankpräsidenten und seine Amtsenthebung ins deutsche Recht einzuordnen, bestehen mehrere Betrachtungsweisen. Nach § 7 IV 1 BBankG stehen die Mitglieder des Vorstandes in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis. Daraus ergibt sich, dass kein Beamtenverhältnis vorliegt und Disziplinarmaßnahmen des Beamtenrechts keine Anwendung finden.[43] Eine analoge Anwendung des Beamtenrechts könnte sich jedoch für den Bundesbankpräsidenten anbieten. Dies ist abzulehnen. Beamte sind weisungsgebunden, der Bundesbankpräsident nicht. Daher ergeben sich keine ähnlichen Sachverhalte für eine Analogie. Ein anderer Ansatzpunkt wäre, die Organwalter der Bundesbank und den Präsidenten mit der rechtlichen Ministerstellung gleichzusetzen. Minister halten auch ein Amt, ohne Beamter zu sein. Auch diese Analogie verbietet sich, da Minister – zum Beispiel auf Bundesebene – nach Art. 65 2 GG weisungsgebunden sind.[44] Der Wortlaut des § 7 III Bundesbankgesetz liefert letztendlich den stärksten Anhaltspunkt. Er zeigt nur die Ernennung, nicht die Enthebung an. Eine grundsätzliche Unabrufbarkeit kann darunter verstanden werden. Hierauf deuten auch die Gesetzmaterialien zum Bundesbankgesetz hin, die sagen, ein Schweigen des § 7 III BBankG sei als Anordnung der Unabrufbarkeit zu verstehen.[45] Das gleiche Argument trug der Bericht des Bundestagsausschusses für Geld und Kredit über den Gesetzesentwurf vor.[46] Die grundsätzliche Unabrufbarkeit ist damit ein starkes Schutzelement der Unabhängigkeit des Bundesbankpräsidenten.

(3) Heranziehen des Europarechts als Lückenfüller zum Schweigen des deutschen Rechts zur Amtsenthebung des Bundesbankenpräsidenten

Eine Regelung zur Amtsenthebung des Bundesbankpräsidenten ist nicht im deutschen Recht auffindbar. Diese Lücke könnte Art. 14 II 1 der Satzung füllen. Hier trifft europäisches auf deutsches Recht. Grundsätzlich ist – wie erwähnt – das europäische Recht vorzuziehen. Diesem Grundsatz steht hier die Gestaltung des ESZB entgegen. Im ESZB sollen die NZB und ihre Präsidenten selbstständig bleiben.[47] Daher ist eine subsidiäre Regelung des deutschen Rechts durch Europarecht differenziert zu betrachten. Die Regelung des Art. 14 II 1 der Satzung darf als Mindeststandard für das nationale Recht verstanden werden. Hier ist der Mindeststandard, dass die garantierte persönliche Weisungsfreiheit in Art. 14 II 1 der Satzung nicht durch nationales Recht unterschritten werden darf. Vorliegend ist dem Gesetzgeber die Abberufungsproblematik bekannt. Er hat sie in Art.11.4 der Satzung für Direktoriumsmitglieder geklärt. Daher ist ein Weglassen in Art. 14 II 1 als Mindeststandard zu verstehen, welcher das nationale Recht durch Nichtklärung regelt. Damit liegt weiterhin eine grundsätzliche Nichtabrufbarkeit für den Unabhängigkeitsschutz vor.

(4) Amtsenthebung wie im Richterrecht

Der Bundesbankpräsident erhält seine Kompetenzen, Befugnisse und Aufgaben i.R.d. Art. 130 1 AEUV durch europäisches Primärrecht.[48] Die Stärke des Schutzes der Unabhängigkeit in Art. 130 AEUV gleicht dem von Richtern, wie auch Mitgliedern des Rechnungshofes. Deren Unabhängigkeit ist ebenso auf Verfassungsrang abgesichert. Daher ist anzunehmen, dass der Bundesbankpräsident eine verfassungsrechtlich gesicherte Unabhängigkeit erfährt, für die die gleichen Verfahren zulässig sind wie bei Richtern nach § 30 I DRiG oder Mitgliedern des Rechnungshofes § 3 IV BRHG. Diese erfahren eine Amtsenthebung lediglich durch ein Gericht. Dies müsste damit auch für den Bundesbankpräsidenten gelten. Ein Vergleich mit 11.4 der Satzung unterstützt dieses Ergebnis. Hier kann eine Amtsenthebung bei Direktoriumsmitgliedern lediglich gerichtlich angestrengt werden.[49] Dem ist entgegenzuhalten, dass der Bundesbankpräsident auf Vorschlag der Bundesregierung nach § 7 III 2 BBankG ernannt wird. Nach dem „actus-contrarius“ Grundsatz, als der gegenteiligen Handlung, könnte sich hieraus ergeben, dass die Bundesregierung ebenso die Absetzungskompetenz innehat. Dem steht entgegen, dass der Bundesregierung so ein Instrument signifikanter Einflussnahme ermöglicht ist. Sie könnte nicht regierungsnahe Bundesbankpräsidenten auswechseln. Konsequenz wäre, dass der Justizminister einfachgesetzlich eine Abberufung erwirken könnte. Dies steht dem Verfassungsrang der Weisungsfreiheit diametral entgegen. Daher ist über die Analogie zum Richterecht und dem Vergleich mit 11.4 der Satzung eine Amtsenthebung nur gerichtlich anzustrengen, um das Höchstmaß an Unabhängigkeit zu wahren.

(5) Fazit zur Amtsenthebung des Bundesbankpräsidenten

Die Amtsenthebung des Bundesbankpräsidenten ist weitreichend normiert. Grundsätzlich ist er dem Amt zu entheben, entweder wenn der Bundesbankpräsident nicht mehr die Voraussetzungen für die Ausübung seines Amtes erfüllt oder wenn er schwere Verfehlungen begangen hat. Zur Amtsenthebung kann der EuGH angerufen werden, nach 14.2 der Satzung. Aus dem Anrufen ergibt sich dennoch keine Entscheidungskompetenz zur Enthebung. Diese Nichtregelung im Europarecht deutet darauf, dass die nationale Rechtsordnung bezüglich der Amtsenthebung anzustrengen ist. Die nationale Rechtsordnung schweigt jedoch zur möglichen Amtsenthebung. Ein Schweigen der nationalen Rechtsordnung gemäß § 7 III BBankG legt daher eine Unabsetzbarkeit nahe. Auch ein Heranziehen des Europarechts als Lückenfüller zum Schweigen der deutschen Rechtsordnung klärt nicht die Enthebungskompetenz. Letztendlich gilt die Unabsetzbarkeit als Leitmaß. Dennoch ist als Ultima Ratio eine Analogie zum Richterrecht zu ziehen, nach § 30 DRiG i.V.m. Art. 11.4 der Satzung, als ausgleichende Größe gegenüber der grundsätzlichen Unabrufbarkeit.

cc) Fazit zur Rolle des Bundesbankpräsidenten als Einflussfaktor

Die Rolle des Bundesbankpräsidenten ist aus der Unabhängigkeitsperspektive variantenreich abgesichert. Der Bundesbankpräsident erfährt keinerlei Dienst-, Fach-, oder Rechtsaufsicht. Grund ist, dass seine Handlungen integraler Bestandteil im europäischen Kontext sind und daher seine Handlungsweisen nach Art. 130 AEUV zu beurteilen sind. Art. 130 AEUV spricht von einer umfassenden Weisungsfreiheit, die eine Dienst-, Fach-, oder Rechtsaufsicht entbehrt. Lediglich die Organtreue ist als ausgleichende Größe zum Aufsichtsverbot zu verstehen. Weiterhin besitzt der Bundesbankpräsident eine Unabsetzbarkeit, die sich bei schwersten Vergehen an der Amtsenthebung bei Richtern ausrichtet.

d) Fazit zur persönlichen Unabhängigkeit im Rahmen des Europarechts

Zahlreiche Einfallstore für Einflussnahmen wurden betrachtet. Konkrete Vorgaben des Finanzausschusses nach Art. 134 II 1. Var AEUV an die EZB, aber auch die Positionsbesetzung und die Änderung von Beschäftigungsbedingungen bilden einen Rahmen für politische Einflussnahmen. Auch die Absprache des EZB-Präsidenten zu Amtsantritt mit den Europäischen Institutionen ist ein nicht zu unterschätzendes politisches Einfallstor. Besonders ist die in Protokoll Nr.14 normierte, informelle Zusammenkunft hierhingehend zu nennen, namentlich die Euro-Gruppe. Ein informeller Rechtsraum errichtet die Möglichkeit für Handlungen entgegen institutioneller Unabhängigkeit und damit abseits der Weisungsfreiheit nach Art 130 1 AEUV. Weitere Kanäle für Informationsaustausch sind durch Art. 284 III AEUV eröffnet, der den turnusmäßigen Informationsaustausch der Institutionen regelt. Die absolute Weisungsfreiheit ist durch diese Interaktionsmöglichkeiten nicht ausschließlich aufrecht zu erhalten. Dennoch ist durch die Unabsetzbarkeit des Bundesbankpräsidenten und damit einem erheblichen Entscheider in Währungsfragen, eine persönliche Unabhängigkeit – trotz der genannten Einfallstore – abgerundet garantiert.

3. Finanzwirtschaftliche Unabhängigkeit

Der Bund war bei der Bundesbank finanzwirtschaftlich Kapitalinhaber. Unabhängigkeitseinschränkungen konnte der Bund hinsichtlich des Einsatzes von Gewinnen und beim Umgang mit Währungsreserven machen. Daher existierte die vermögensrechtliche Unabhängigkeit der Bundesbank nicht ausschließlich. Nach § 26 BBankG hält die Bundesbank lediglich ein Rechnungswesen und ist in den Haushalt des Bundes eingegliedert. Die EZB umfasst hingegen finanzwirtschaftliche Unabhängigkeit nach Art. 130 AEUV.[50] Kapitalinhaber sind die NZB nach Art. 28.8 der Satzung. Durch die Unabhängigkeit der EZB ist der Einfluss von tendenziösen Kapitalgebern stark reduziert. Ein gewisses Maß an Einflussnahme durch die Bundesbank und den Bund als Kapitalinhaber auf die EZB besteht nach § 2 2 BBankG.[51]

a) EZB-Gewinne als Einflussmöglichkeit für den Staat

Die Gewinnerzielung und Gewinnverwendung bei der EZB nach Art. 30 bis 33 der Satzung stellt ein wichtiges Element der Unabhängigkeit zwischen EZB und Trägerschaften dar. Die Mitgliedstaaten können unmittelbar gegen die EZB keine Ansprüche erheben, da die NZB Kapitalinhaber sind.

Mittelbar können die Mitgliedsstaaten an den sogenannten monetären Einkünften der EZB durch Art. 33.1 b teilhaben. Art. 33.1 b besagt, dass „der verbleibende Nettogewinn [... ] an die Anteilseigner der EZB entsprechend ihren eingezahlten Anteilen ausgeschüttet“ wird.[52] Diese Ausschüttung wird nach Abzug der Rücklagenzahlung schlussendlich an den Bund weitergereicht, nach § 27 Nr.2 BBankG. Neben der monetären Teilhabe des Bundes gibt es eine weitere finanzwirtschaftliche Verbindung zwischen EZB und NZB. Dies sind die monetären Einkünfte, die aus der Währungspolitik des ESZB entstehen, nach Art. 32 1 der Satzung. Die NZB sind „operativer Arm“ der EZB. Daher befinden sich die monetären Einkünfte in der Bilanz der NZB. Aus wirtschaftlichen Gesichtspunkten gehören die Erträge aber der EZB. Aus dieser Ambiguität von Bilanz und wirtschaftlicher Zugehörigkeit entstand ein Einkommenspool von EZB und NZB. In diesen fließen die monetären Einkünfte.[53] Der Gesamtbetrag der monetären Einkünfte wird am Geschäftsjahresende an die NZB, gemäß des Anteils am Gesamtkapital, aufgeteilt. Dies schafft regionalen Ausgleich zwischen den NZB. Die Ausgleichsursache ist das unterschiedliche Ausmaß an Aufgabenerfüllung der NZB als operativer Arm der EZB. Die monetären Einkünfte ergaben 2013 per Saldo einen Aufwand i.H.v. 11 Mio. Euro für die Bundesbank; 2014 ein Plus von 213 Mio. Euro.[54] Aus tatsächlichen Gesichtspunkten ergeben sich daher keine Anhaltspunkte für mögliche Einflussnahmen auf die Unabhängigkeit.

b) Sonstige Geschäfte nach § 22 i.V.m. § 19 Nr. 2 bis 7 BBankG

Zentralbanken ist die Möglichkeit eröffnet, sogenannte sonstige Geschäfte – wie Bankgeschäfte mit jedermann – zu vollziehen, nach § 22 i.V.m. § 19 Nr. 2 bis 7. Diese müssen von der Bundesbank aber nur sekundär gegenüber der Geld- und Währungspolitik verfolgt werden. Art. 24 der Satzung erlaubt diese zusätzlichen Tätigkeiten. Grundsätzlich ist bei diesen Tätigkeiten eine Gewinnverfolgung untersagt. Das Primärziel, die Preisstabilität zu sichern, und die sonstigen Ziele nach Art. 127 I AEUV sollen umfassend keinem Gewinnstreben unterliegen. Ankerpunkt ist nur die Effektivität der Handlungen. Diese lässt sich aber auch ohne Gewinnverfolgung und nur durch schonendem Ressourceneinsatz erreichen. Fallen doch Gewinne bei der EZB an und müssen an die NZB bzw. den Staat abgetreten werden, sind dies keine eigentlich wirtschaftlichen Gewinne. Sie sind als Sondersteuer zu verstehen. Diese Sondersteuer sollte i.R.e. Wohlfahrtsökonomie nicht existent sein, da sie Belastungen für den Privatsektor darstellt und den relativen Preis verzerrt.[55]

c) Fazit zur finanzwirtschaftlichen Unabhängigkeit

Die finanzwirtschaftliche Unabhängigkeit bietet komplexe Einfallstore der Einflussnahme. Zum einen war der Bund nach § 26 BBankG Kapitalgeber der Bundesbank. Die EZB hingegen erfährt nach Art. 130 1 AEUV umfassende finanzwirtschaftliche Unabhängigkeit. Im Rahmen dieser umfassenden Unabhängigkeitsgarantie gibt es dennoch Einfallsstore der Einflussnahme, wie die EZB-Gewinne und deren Einflussmöglichkeit für den Staat. Diese Gewinne werden an die NZB und schlussendlich an den Bund weitergereicht, nach § 27 Nr. 2 BBankG. Grund für die Weiterreichung ist, dass die NZB „operativer Arm“ der EZB sind. Jedoch bewegen sich die Gewinnweiterreichungen i.R.v. bis zu 219 Millionen Euro und sind daher aus tatsächlichen Gründen nicht als Anhaltspunkte der Einflussnahme einzustufen. Weiterhin richten sich die sonstigen Geschäfte der Bundesbank ebenso nach Art. 130 AEUV und müssen weisungsunabhängig ablaufen. Zur weiteren Unabhängigkeitsgarantie müssen diese sonstigen Geschäfte gemäß Art. 127 I AEUV nicht dem Gewinnstreben unterliegen, sondern dem Effektivitätsgrundsatz folgen.

4. Gesetzgeberische Unabhängigkeit

Die Unabhängigkeit der Bundesbank war in seiner Ur-Form verfassungsrechtlich gegenüber dem Bundesgesetzgeber nicht umfassend gesichert. Nur schlichte Parlamentsbeschlüsse waren für die Bundesbank nicht bindend.[56] Europarecht schließt nun jeglichen Einfluss des Bundesgesetzgebers auf die EZB aus. Gleichzeitig enthalten die europäischen Normen Beschränkungen hinsichtlich der Unabhängigkeitssicherung. Diese reichen in das sekundäre Gemeinschaftsrecht. Nach Art. 130 AEUV i.V.m. Art. 7 der Satzung darf das sekundäre Gemeinschaftsrecht keine Normen platzieren, die die Unabhängigkeit einschränken. Hierfür müsste eine Änderung des Primärrechts sattfinden. Eine gesetzgeberische Unabhängigkeit scheint so umfassend gesichert und kein Einfallstor zu bieten.

5. Austausch zwischen Europäischer Zentralbank und den anderen Organen als Einfallstor

a) Gesetzliche Grundlage für einen Informationsaustausch

Der Informationsaustausch zwischen EZB und anderen Organen könnte eine beträchtliche Möglichkeit der politischen Einflussnahme darstellen. Ein institutionalisierter Austausch zwischen Politik und unabhängigen Institutionen kommt gemäß Art. 284 1 AEUV in Betracht. Nach Art. 284 1 AEUV i.V.m. Art. 15 der Satzung informiert die EZB das Europäische Parlament, den Rat und die Kommission sowie auch den Europäischen Rat in einem Jahresbericht über die Tätigkeit des ESZB und die Geld- und Währungspolitik im vergangenen und im laufenden Jahr. Nach Art. 284 3 AEUV können der Präsident der EZB und die anderen Mitglieder des Direktoriums auf Ersuchen des Europäischen Parlaments oder auf deren Initiative hin von den zuständigen Ausschüssen des Europäischen Parlaments gehört werden. Im Sinne von Art. 130 1 AEUV ist lediglich ein Austausch von Informationen angezeigt, zur Wahrung der EZB-Unabhängigkeit. Denn bereits eine atmosphärische Drucksituation ist eine Einflussnahme.

b) Entlastung als Einfallstor für Einflussnahmen

Die Billigung der Geschäftstätigkeit eines Organs, namentlich die Entlastung, ist ein weiterer Faktor für Einflussnahmen. Das EZB-Direktorium soll nicht entlastet werden. Nach Art. 26.2 wird der Jahresabschluss vom EZB-Rat lediglich festgestellt und veröffentlicht. Externe Prüfer kontrollieren den Jahresabschluss der EZB auf Effektivität. Der EZB-Rat empfiehlt die Prüfer, der EU-Rat erkennt sie an. Einerseits ist durch diese doppelte Legitimation von EZB-Rat und EU-Rat die Unabhängigkeit der Prüfer gesichert. Andererseits gilt für die externen Rechnungsprüfer ein Rotationsprinzip. Die EZB bestellt jeweils fünfjährig andere Wirtschaftsprüfungsgesellschaften zur Rechnungsprüfung. Der Rechnungshof der Gemeinschaft führt die eigentliche Rechnungsprüfung durch, nach Art. 287 I AEUV. Der Fokus liegt hierbei nach Art. 27.2 der Satzung auf der Ausführung eines effizienten Verwaltungshandelns der EZB. Ein Auswurf der Abschirmung der Entlastung gegenüber politischem Handeln ist, dass die Europäische Union Bemühungen um Betrugsprävention[57] nur mit EZB-Ratszustimmung auf den ESZB-Bereich anwenden kann. Die EZB kann sich quasi selbst gegen Einflussnahmen schützen. Gleichzeitig ist sie als Behörde derart abgesichert, dass innerhalb der EZB letztendlich durch selbstausgewählte, externe Prüfer eine Effektivitätsprüfung stattfindet. Neben dem wurden weder Fach-, noch Rechtsaufsicht eingerichtet.[58] Durch die Klärung der Entlastung wäre eine Billigung der Geschäftstätigkeit des Bundesbankvorstandes ein Verstoß gegen die Unabhängigkeit.[59]

Ausgleichend überprüft der EuGH die EZB gerichtlich. Nach Art. 271 d 3 AEUV i.V.m. 35.6 der Satzung stellt der Gerichtshof der Europäischen Union fest, dass wenn eine NZB gegen eine Verpflichtung aus den Verträgen verstoßen hat, diese Bank die Maßnahmen zu ergreifen hat, welche sich aus dem Urteil des Gerichtshofs ergeben. Dieses Verfahren zielt speziell auf die EZB ab. Daneben bestehen die allgemeinen Verfahrensarten: Nichtigkeitsklage, Art. 263 und Art. 264 AEUV; Untätigkeitsklage, Art. 265 AEUV; Schadensersatzklage, Art. 268 AEUV; Inzidente Normenkontrolle, Art. 277 AEUV; Amtsenthebungsverfahren von Direktoriumsmitgliedern, Art. 11.4 der Satzung. Weiterhin können nationale Gerichte der Einzelstaaten Entscheidungen erwirken nach Art. 35.2 der Satzung. Insgesamt ist die gerichtliche Kontrolle Ausdruck des Grundsatzes, dass Verwaltungshandeln an das Gesetz gebunden ist und diesem unterliegt. Die gerichtliche Kontrolle bildet den Rahmen für die Unabhängigkeit der Zentralbanken.[60]

c) Fazit zum Informationsaustausch zwischen EZB und anderen Staaten

Die EZB informiert das Europäischen Parlament, den Rat und die Kommission sowie auch den Europäischen Rat in einem Jahresbericht über die Tätigkeit des ESZB und die Geld- und Währungspolitik nach Art. 284 1 AEUV i.V.m. Art. 15 der Satzung. Dies soll im Rahmen der Weisungsfreiheit nach Art. 130 I AEUV geschehen. Weiterhin erfolgt die Entlastung des EZB-Direktoriums lediglich über rotierend eingesetzte externe Prüfer. Die Prüfung folgt lediglich dem Effektivitätsmaßstab. Eine gerichtliche Kontrolle ist durch EuGH und auch nationale Gerichte gewährleistet, sodass die Effektivitätsprüfung, wie auch der Informationsaustausch dem gesetzlichen Maßstab unterliegt und somit kein Einfallstor für Einflussnahmen bieten sollte.

6. Grenzen der Unabhängigkeit

Die Unabhängigkeitsgarantie der NZB reicht so weit, wie sie Funktionen i.R.d. Europarechts erfüllen.[61] Nach Art. 130 1 AEUV sind die Funktionen i.R.d. Europarechts die „Wahrnehmung [...] der übertragenen Befugnisse, Aufgaben und Pflichten“. Diese „funktionsbezogene Unabhängigkeit“[62] gab es auch bei der Bundesbank. Hier zeigt sich, dass die EZB konzeptionell stark an die Bundesbank angelehnt ist, da beide lediglich eine Unabhängigkeit i.R.d. zugewiesenen Unabhängigkeit genießen.[63] Handeln die Banken außerhalb der zugewiesenen Funktion, ist auch die Garantiegrenze der Unabhängigkeit überschritten.[64]

7. Strukturierung der Nationalen Zentralbanken als Einfallstor

Eine organisatorische Strukturierung bietet ein nicht zu vernachlässigendes Einfallstor für mögliche politische Einflussnahmen. Grundsätzlich bleibt die Strukturierung der NZB beim Bundesgesetzgeber nach Art. 88 GG. Die Mitgliedsstaaten können innerhalb der nationalen Grenzen ihre Zentralbanken ohne Europarechtseinfluss strukturieren. Die Strukturierung der Währungs- und Notenbank ist nach Art. 130, 131 AEUV lediglich als unabhängige Institution zu organisieren. Art. 131 AEUV verdeutlicht den Vorrang des Gemeinschaftsrechts vor Art. 88 GG, welcher die Unabhängigkeit nicht direkt klärt.[65] Hierdurch ergeben sich Möglichkeiten des nationalen Gesetzgebers, einfachgesetzlich die Bundesbank umzustrukturieren und so Einfluss auf Organwalter und grundsätzliche Handlungsfähigkeit der NZB zu nehmen. Dennoch laufen alle Umstrukturierungen unter dem Grundsatz der Weisungsfreiheit nach Art. 130 AEUV. Daher ist ein Einfallstor der Einflussnahme nicht anzunehmen, da dies entgegen Art. 130 1 AEUV geschehen würde.

8. Fazit zur europarechtlichen Unabhängigkeit im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

Erst einmal ist in Art. 130 AEUV die primärrechtliche Weisungsfreiheit der Zentralbanken wie auch ihrer Organmitglieder garantiert. Art. 130 AEUV ähnelt § 12 BBankG, die die Reichweite der Unabhängigkeit der Bundesbank klärt. Art. 130 AEUV geht nur weiter. Er regelt die Unabhängigkeit der Organwalter und bereits den Versuch der Einflussnahme und überregelt so § 12 BBankG durch die Normhierarchie und weil die NZB als operativer Arm der EZB tätig werden. Zweitens ist bei der persönlichen Unabhängigkeit die Euro-Gruppe als gewichtiger Einflussfaktor zwischen unabhängiger Institution i.F.d. EZB-Präsidenten und politischen Repräsentanten zu nennen. Dieser Austausch wird nur durch die grundsätzliche Unabsetzbarkeit des Bundesbankpräsidenten, wie auch des EZB-Präsidenten abgefangen. Durch die Unabsetzbarkeit wird der persönliche Austausch entschärft, da die Präsidenten von Bundesbank und EZB nicht fürchten müssen, dass politischer Druck ihre Position gefährde. Drittens scheint die finanzwirtschaftliche Unabhängigkeit wegen der Weiterreichung von EZB-Gewinnen – die unbeachtlich hoch sind – und der Möglichkeit der Abhaltung sonstiger Geschäfte durch die Bundesbank, die i.R.v. Art. 130 AEUV ablaufen müssen, ungefährdet. Viertens ist die Unabhängigkeit derart stabil gesichert, dass nur eine Änderung des Primärrechts ein Einfallstor zur Einflussnahme eröffnen würde. Fünftens erfährt das Handeln der EZB keine Entlastung und muss nur durch externe Prüfer auf seine Effektivität überprüft werden. Damit besteht keine Rechenschaft der EZB gegenüber politischen Akteuren. Sechstens beschreibt die Grenze der Unabhängigkeitsgarantie des Handelns der EZB und NZB die in Art. 130 AEUV zugewiesenen Funktion. Handlungen außerhalb dieser Funktion bieten ein Einfallstor zur Einflussnahme. Siebtens fällt die organisatorische Strukturierung der NZB in den Hoheitsbereich des nationalen Gesetzgebers. Diese Strukturierung unterliegt aber Art. 130 AEUV, wegen seiner europarechtlichen Relevanz und Gebundenheit an Weisungsfreiheit.

III. Grundgesetzliche Einfallstor für Einflussnahmen auf die Zentralbanken

Die grundgesetzlichen Einfallstore richten sich nach der systematischen Stellung der Bundesbank und der EZB innerhalb des Grundgesetzes.

1. Gesetzlicher Rahmen der Bundesbank

a) Stellung der Bundesbank in Deutschland und Europa

Die Bundesbank wurde in das ESZB integriert. Dennoch ist die Bundesbank der Bundesexekutive zugehörig nach § 29 I 1 BBankG.[66] Somit hält die Bundesbank eine Zwitterstellung. Sie ist Institution Deutschlands und der Europäischen Union zugleich.[67] Nach § 2 1 BBankG ist die Bundesbank grundsätzlich eine juristische Person des öffentlichen Rechts. Nach Art. 129 I AEUV wird das ESZB von den Beschlussorganen der Europäischen Zentralbank, nämlich dem Rat der Europäischen Zentralbank und dem Direktorium, geführt.[68] Die Bundesbank ist rechtshierarchisch der EZB untergeordnet und muss demnach EZB-Vorgaben befolgen, nach Art. 14.3 i.V.m. Art. 12.1 UA 1 der Satzung.[69] Die Bundesbank gestaltet die EZB Währungspolitik mit, indem sie den Bundesbankpräsidenten in den Rat der EZB entsendet, Art. 129 III AEUV i.V.m. 10.1 der Satzung. Die „doppelte Verankerung“[70] der Bundesbank in Europarecht und nationalem Recht ist nach nationalem Vorbild angelegt. Deutschland kennt die doppelte Verankerung unter anderem i.F.v. Mittelinstanzen der Finanzverwaltung. Die Mittelinstanzen der Finanzverwaltung sind sowohl Landesbehörde, als auch Bundesbehörde. Diese Mischformen sind legitim, solange übergeordnetes Recht dazu berechtigt. Art. 129 I AEUV i.V.m. Art. 1.1 der Satzung regelt diese Zwitterstellung der Bundesbank. Folge ist, dass Veränderungen nur vom übergeordneten Recht ausgehen können, namentlich dem primären Gesellschaftsrecht.

b) Unabhängigkeitsgarantie der Bundesbank

Die Unabhängigkeit der Bundesbank scheint in Art. 88 2 GG geregelt.[71] Jedoch regelt der Wortlaut nicht die Unabhängigkeit der Bundesbank. Hierfür spricht auch die Ansicht im Sonderausschuss des Deutschen Bundestages „Europäische Union Vertrag von Maastricht“, nämlich dass die Gesetzesänderung um Satz 2 zu keiner veränderten Unabhängigkeit der Bundesbank führte.[72] Diese Einschätzung wertschätzt nicht, dass die Bundesbank integraler Bestandteil des ESZB geworden ist. Nach Art. 130 I AEUV ist die Unabhängigkeit mittelbar durch Europarecht für die Bundesbank gesichert.[73] Verletzungen der Bundesbankunabhängigkeit sind damit auch europäische Vertragsverletzungen. Die Unabhängigkeit der Bundesbank ist auch im Grundgesetz festgehalten – nicht nur durch den Verfassungsrang des Europarechts, sondern mittelbar aus Art. 88 2 GG.[74] Art. 88 2 GG gilt unmittelbar nur zur Integration in das ESZB. Mittelbar hingegen sichert Art. 88 2 GG die Unabhängigkeit der Bundesbank. Die Bundesbank kann unter drei Voraussetzungen Kompetenzen an die EZB abgeben: Einbindung in die Europäische Union, die Errichtung von Weisungsfreiheit und Konzentration auf das Primärziel der Preisstabilität. Die EZB erreicht diese Voraussetzungen.[75] Daher sind die Aufgaben und Befugnisse der Weitergabe von Bundesbank an EZB legitim. Aus dieser Legitimität entspringt die Verflechtung beider Organe innerhalb des ESZB. Die Bundesbank erfüllt die Aufgaben der EZB als operativer Arm nach Art. 130 AEUV, gleichzeitig leitet die EZB durch ihre Beschlussorgane die Bundesbank nach Art. 129 I AEUV. Durch diese Verschmelzung entsteht eine Unabhängigkeitswirkung auch für das deutsche Verfassungsrecht. Konsequenz aus der Verflechtung ist, dass die Bundesbank beteiligtenfähig am Organstreitverfahren ist. Eine Wehrhaftigkeit gegen Unabhängigkeitseinschränkungen ist somit gegeben.[76] Die Frage, ob die Bundesbank „anderer Beteiligter“ i.S.d. Art. 93 I Nr1 GG ist und wie die „eigenen Rechte“ gelagert sind, sollen hier zurückstehen.

[...]


[1] Denninger/Hoffmann-Riem/Schneider/Stein (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 88, Rn. 27/- Faber.

[2] Maneval, Die Phillips-Kurve, S.1.

[3] S achs, GG-Kommentar, Art. 97 GG, Rn. 2 /- Detterbeck

[4] Sachs, Grundgesetz: GG, Art. 114 GG, Rn. 31 f./- H. Siekmann.

[5] Sachs, GG-Kommentar, Art. 97 GG, Rn.2 /- Detterbeck.

[6] siehe Euorpean Monetary Institute, Progress towards Convergence November 1996, S. 100-103.

[7] Dutzler, The European System of Central Banks, S. 173.

[8] Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, AEUV Art. 130 (ex-Art. 108 EGV), Rn. 24/- Häde.

[9] Walter, Das Federal Reserve System, S. 213.

[10] Gaitanides, Das Recht der Europäischen Zentralbank, S. 44.

[11] Mit „Satzung“ ist das „Protokoll über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank“ vom das am 13. Dezember 2009 gemeint, welches dem in Lissabon geschlossenen „Vertrag von Lissabon“ beigefügt ist.

[12] Selmayr, Wie unabhängig ist die Europäische Zentralbank?, WM 1999, S. 2429 (2429); Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, Art. 282 AEUV, Rn. 1 ff./- Häde.

[13] Nach Art. 4 der Beitrittsakte, die dem Beitrittsvertrag beigefügt ist (Abl. Nr. L 236 vom 23. September 2003, S. 33)

[14] Stanyo, Europäische Bankenaufsicht im Wandel, EuR 2013, 593 (596); Hahn, Zur Autonomie einer künftigen Europäischen Zentralbank, DÖV 1989, 233 (238 ff.).

[15] EuGH, Urteil vom 15.07.1964 - 6/64, NJW 1964, 2371; EuGH, Urteil vom 17.12.1970 - 11/70 1970, NJW 1971, 343; EuGH, Urteil 09.03.1978 - 106/77, NJW 1978, 1741; EuGH, Urteil vom 07.07.1981 - 158/80 Rn. 43, NJW 1981, 1886; BVerfG, Urteil vom 22.10.1986 - 2 BvR 197/83, NJW 1987, 577; BVerfG, Urteil vom 08.04.1987 - 2 BvR 687/85, NJW 1988, 1459; BVerfG, Urteil vom 28.01.1992 - 1 BvR 1025/82, 1 BvL 16/831, 1 BvL 10/91, NJW 1992, 964.

[16] EuGH, Beschluss vom 17.09.2002 - C-253/00, DVBl 2002, 1620.

[17] EuGH, Urteil vom 17.12.1970 - 11/70, NJW 1971, 343; Streinz, EUV/EGV, 2003, Art. 249 Rn. 40 ff/- Schroeder.

[18] von der Groeben /Schwarze/ Gruber/ Zilioli, Satzung ESZB/EZB Art. 10.

[19] Torrent, Whom is the European Central Bank the Central Bank of ?, S. 1229 (1230);

[20] Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, Art. 282, Rn. 28(30)/- Häde.

[21] Callies/Ruffert, EUV/EGV, Art. 108, Rn. 7, 12.

[22] Maunz/Dürig/Herdegen, GG, Art. 88, Rn. 73-74.

[23] Streinz/ Burgi, EUV/EGV, Art. 8, Rn. 3/- Kempen; Streinz/Burgi, EUV/EGV, Art. 107 Rn. 5, 8/- Kempen.

[24] von der Groeben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EU- /EG-Vertrag, Art. 107, Rn. 56/- Gnan/Wittelsberger.

[25] von der Groeben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EU- /EG-Vertrag, Art. 107, Rn. 4/- Gnan/Wittelsberger.

[26] Streinz/Burgi, EUV/EGV, Art. 130, Rn. 6/- Kempen; Endler, Europäische Zentralbank und Preisstabilität,

S.410ff..

[27] Callies/Ruffert, EUV/EGV, Art. 108 Rn. 9/- Häde.

[28] Streinz/Kempen, AEUV, Art. 130, Rn. 4.

[29] von der Groeben/Schwarze, ESZB/EZB, Art. 108 EGV, Rn. 38 ff.; Art. 109 Rn. 4, 10f./- Gnan/Wittelsberger.

[30] Callies/Ruffert, EUV/EGV, Art. 108 Rn. 5/ Häde.

[31] Groeben, von der /Schwarze/Hatje, ESZB/EZB, Art. 36, Rn. 16/- Urban; Sachs, Grundgesetz, Art. 88 Rn. 11/- Tettinger.

[32] von der Groeben /Schwarze/Hajte, ESZB/EZB, Art. 36, Rn. 16/- Urban.

[33] Weidenfeld/Wessels, Jahrbuch der europäischen Integration, S. 112 ff/- Selmayr.

[34] Rat der Europäischen Union in der Zusammensetzung der Wirtschafts- und Finanzminister. Der Ecofin-Rat ist mit dem „Rat Allgemeine Angelegenheiten“ (Außenminister) und dem „Landwirtschaftsrat“ (Landwirtschaftsminister) der wichtigste Rat auf Ministerebene. Nach Ecofin-Rat (Economic and Financial Council)/Rat der Wirtschafts- und Finanzminister. Nach Bergmann, Handlexikon der Europäischen Union, Ecofin-Rat.

[35] Callies/Ruffert, EUV/EGV, Art. 108 Rn. 9a/- Häde.

[36] Varoufakis, Die Eurogruppe leicht verständlich, abgerufen am 10.05.2016 unter http://diem25.org/die-eurogruppe-leicht-verstandlich/#sdfootnote1sym.

[37] Dreier, Grundgesetz, Art. 88, Rn. 13, 39/- Pernice.

[38] Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Art. 112, Rn. 32/- Palm.

[39] Battis, Bundesbeamtengesetz, BBG § 1, Rn 18/- Battis.

[40] Maunz/Dürig, GG, Art. 88, Rn. 57/- Herdegen.

[41] von der Groeben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EU-EG-Vertrag, Art. 160 Rn. 4/- Schmitt von Sydow.

[42] Häde, NJW 2004, 1641 (1642); Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Art. 112, Rn. 32/- Palm.

[43] Häde, NJW 2004, 1641 (1641).

[44] BeckOK GG, Art. 65. Rn. 6/- Epping.

[45] BT-Drucks. 2/2782, S. 26; BT-Drucks. 2/3603, S. 5.

[46] Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 88, Rn. 60/- Herdegen.

[47] Mayer, NJW 2015, 1999 (2000).

[48] Häde, NJW 2004, 1642 (1641).

[49] Häde, NJW 2004, 1642 (1641).

[50] Galahn, Die Deutsche Bundesbank, S. 140.

[51] Berger/Katrin, Bundesbankgesetz, BBankG § 2, Rn. 7.

[52] v. Münch/Kunig, Grundgesetz-Komentar, Art. 88, Rn. 16/- Kämmerer.

[53] Beschluss der Europäischen Zentralbank (EZB/2001/16).

[54] Deutsche Bundesbank, Monatsberichtsaufsatz September 2014, abgerufen am 10.05.2016 unter https://www.bundesbank.de/Redaktion/DE/Pressemitteilungen/BBK/2015/2015_03_12_geschaeftsbericht_2014_guv.pdf?__blob=publicationFile

[55] BVerfG, Urteil vom 18.04.1989 - 2 BvF 1/82, NJW 1989, 2457.

[56] Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, S. 499.

[57] Verordnung (EG) Nr. 1073/1999

[58] Hirdina, BKR 2001, 135; Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 88, Rn. 56/- Herdegen.

[59] Callies/Ruffert, EUV/EGV, Art. 108, Rn. 9/- Häde.

[60] von der Groeben/Schwarze/Hatje, ESZB/EZB, Art. 282 AEUV, Rn. 113/- Selmayr.

[61] von der Groeben/Schwarze/Hatje, ESZB/EZB, Art. 282 AEUV, Rn. 114/- Selmayr.

[62] Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 88, Rn. 56/- Herdegen.

[63] BeckOK, GG, Art. 88 GG/- Remmert; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, S. 496

[64] von der Groeben/Schwarze/Hatje, ESZB/EZB, Art. 282 AEUV, Rn. 114/- Selmayr.

[65] Louis, A legal and institutional approach for building a monetary union, 33 (73).

[66] Henning Berger/Katrin Rübsamen, Bundesbankgesetz, BBankG § 29, Rn. 1.

[67] Janzen, Der neue Artikel 88 Satz 2 des Grundgesetzes, S. 99 f.

[68] Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 129 AEUV, Rn. 3/- Griller.

[69] Selmayr, WM 1999, 2429 (2440).

[70] v. Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Art. 88, Rn. 19/- Kämmerer.

[71] Gesetz vom 21.12.1992, BGBl. I 2086.

[72] BT-Drucks. 12/3896, S. 12

[73] Calliess/Ruffert/Ulrich, EUV/AEUV, Art. 130, Rn. 1/- Häde.

[74] Henning Berger/Katrin Rübsamen, Bundesbankgesetz, Einleitung, Rn. 1.

[75] BVerfG, Urteil vom 12.10.1993 - 2 BvR 2134/92; 2 BvR 2159/92, NJW 1993, 3047; BVerfG, 31.03.1998 - 2 BvR 1877/97, NJW 1998, 1934.

[76] v. Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz, Art. 88, Rn. 8/- Blanke.

Ende der Leseprobe aus 35 Seiten

Details

Titel
Die Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank und der Europäischen Zentralbank. Gemeinsamkeiten und Unterschiede
Hochschule
Freie Universität Berlin  (Instituts für deutsches und europäisches Wirtschafts-, Wettbewerbs- und Regulierungsrecht (IWWR))
Note
12
Autor
Jahr
2016
Seiten
35
Katalognummer
V344894
ISBN (eBook)
9783668345942
ISBN (Buch)
9783668345959
Dateigröße
1071 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
EZB, Europäische Zentralbank, Unabhängigkeit, Deutscher Bundesbank
Arbeit zitieren
Arne P. Wegner (Autor), 2016, Die Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank und der Europäischen Zentralbank. Gemeinsamkeiten und Unterschiede, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/344894

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