Die HIPC Initiative - Entschuldung als Mittel der Armutsbekämpfung

Gliederung

1. Einleitung

2. Armut und Verschuldung
2.1. Definition(en) von Armut
2.2. Die Schuldensituation im südlichen Afrika

3. Die HIPC-Initiative
3.1. Vorraussetzungen und Entstehung der Initiative.
3.2. Die Akteure in der HIPC-Initiative
3.3. Das Konzept
3.4. Durchführung
3.4.1. Die Poverty Reduction Strategy Papers
3.4.2. Decision und Completion Point
3.4.3. Bisherige Entwicklung
3.5. Schwächen der Initiative
3.5.1. Überoptimistische Wachstumsannahmen.
3.5.2. Die fragwürdige Definition von Tragfähigkeit.

4. Auswirkungen auf die Armutsbekämpfung

5. Schlussbemerkungen und Ausblick

Literaturverzeichnis

Anhang

1. Einleitung

Tagtäglich können wir die Auswirkungen von Armut in Zeitungsberichten und Fernsehnachrichten verfolgen:

Hungernde Menschen, die vor lauter Not Schiffe besteigen, die nicht seetauglich sind; politische Unruhen und Bürgerkriege und spätestens seit dem 11. September 2001 terroristische Verzweiflungstaten.^[1]

Armut ist ein Problem, das nicht von den betroffenen Ländern allein gelöst werden kann.

In der Millenniums-Erklärung der Generalversammlung der Vereinten Nationen wurde die Armutsbekämpfung als oberstes Ziel für das neue Jahrtausend angegeben: Bis 2015 soll im Vergleich zu 1990 die Zahl der Armen, die mit weniger als einem Dollar pro Tag auskommen müssen, weltweit um die Hälfte zurückgegangen sein.

Ein hemmender Faktor für die Entwicklung eines Landes ist die große Schuldenlast, die viele Entwicklungsländer dazu zwingt, ihre Einnahmen für Schuldentilgungen anstatt für Entwicklungsprojekte auszugeben.

Spätestens mit der Kampagne von Erlassjahr 2000 und der Forderung nach einer umfangreichen Entschuldung der Entwicklungsländer, drang die Problematik der Verschuldung in das öffentliche Bewusstsein.

Im Rahmen der „globalen Strukturpolitik“ sieht die Bundesregierung in ihrer Vertretung durch das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, ihren Auftrag darin, einen Beitrag zur Armutsbekämpfung zu leisten. In diesem Zusammenhang wird die HIPC-Initiative als wirkungsvolles Instrument verstanden, dieses Ziel umzusetzen.

Wurden bis dahin andere Entschuldungsmechanismen als Lösung des Verschuldungsproblems angenommen, erklärten sich nun auch die internationalen Finanzinstitutionen wie der Internationaler Währungsfond (IWF) und die Weltbank bereit, eine umfassende Entschuldung vorzunehmen.

Mit der HIPC-Initiative sollte gelingen, was bisher noch nicht gelungen war: die Schulden der Entwicklungsländer auf ein tragfähiges Level zu reduzieren und so Entwicklung möglich zu machen.

Die Leitfrage dieser Arbeit ist, ob die HIPC-Initiative ein wirksames Mittel zur Armutsbekämpfung ist. In diesem Rahmen wird zunächst das Problem der Armut analysiert, die Initiative vorgestellt und abschließend erfolgt eine Bewertung darüber, was sie im Bereich der sozialen Verbesserungen leisten kann.

Da sich die HIPC-Initiative vorwiegend auf Länder aus dem südlich der Sahara gelegenen Afrika bezieht, werden sich auch die Zahlen und Prognosen dieser Arbeit auf diese Region beschränken.

Beginnen wird die Arbeit nun mit einer Analyse des Begriffs Armut und dessen unterschiedlichem Verständnis .

2. Armut und Verschuldung

In diesem Kapitel werden die verschieden Wahrnehmungen von Armut analysiert und die Schuldensituation in Afrika dargestellt. Es wird sich zeigen, dass die Verschuldung ein hemmender Faktor für Entwicklung und damit Armutsbekämpfung ist.

2.1. Definition(en) von Armut

Armut ist ein multidimensionales Phänomen, dessen Messung weit über das bloße Einkommen hinausgeht. Armut hat viele Gesichter.

Dennoch sind die Basis für den Umgang mit Armutsdaten die Statistiken der Weltbank. Gemessen wird Armut meistens am Einkommen und dem Konsum. Die Weltbank berechnet Armut nach der Kaufkraft, die ein Dollar in einem bestimmten Jahr besaß. Als Ausgangslage, um eine weltweit gültige Armutsgrenze zu bestimmen, gilt die Kaufkraft des Dollars im Jahr 1993. Nach dieser „purchasing power parity“ (PPP) gilt als arm, wer weniger als 2 Dollar am Tag zur Verfügung hat und als extrem arm, wer mit weniger als einem Dollar auskommen muss (vgl. Weltbank 2004b www.worldbank.org/poverty).

Die Definition der Weltbank erkennt allerdings auch an, dass Armut sich nicht allein auf ein zu niedriges Einkommen beschränkt:

“Poverty is hunger. Poverty is lack of shelter. Poverty is being sick and not being able to see a doctor. Poverty is not being able to go to school and not knowing how to read. Poverty is not having a job, is fear for the future, living one day at a time. Poverty is losing a child to illness brought about by unclean water. Poverty is powerlessness, lack of representation and freedom.” (Weltbank 2004a www.worldbankorg/poverty)

Die Gesellschaft für technische Zusammenarbeit und Entwicklung (GTZ) definiert Armut folgendermaßen:

"Armut bedeutet nicht nur geringes Einkommen, sondern auch geringe Chancen und mangelnde Beteiligungsmöglichkeiten am politischen und wirtschaftlichen Leben, besondere Gefährdung durch Risiken, Missachtung der Menschenwürde und Menschenrechte sowie fehlender Zugang zu Ressourcen ." (GTZ Glossar www.gtz.de)

Das heißt also, dass Armut nicht rein monetär messbar ist und dass viele weitere Faktoren in die Armutsberechnung miteinbezogen werden müssen. Für die wissenschaftliche Diskussion ist die Messung von Armut dennoch wichtig, da diese Operationalisierung beim quantitativen und qualitativen Vergleich benötigt wird. Das bedeutet jedoch nicht, dass individuelle Schicksale hinter Zahlenbergen verschwinden sollen oder dürfen.

Die UNFPA erweitert die Armutsdefinition um folgende Komponenten:

„There is a distinction between lack of income and lack of capacity. Poor people actually feel their powerlessness and insecurity, their vulnerability and lack of dignity. Rather than taking decisions for themselves, they are the subject of the decision of others in nearly all aspects of their lives.” (UNFPA 2003)

Diese drei Definitionen von Armut zeigen, dass keine Einigkeit darüber besteht, was genau Armut bedeutet. Es kristallisieren sich jedoch die folgenden Punkte heraus: niedriges Einkommen, Hunger, keine feste Unterkunft, kein Zugang zu Bildung und politischer Teilhabe. Vor diesem Hintergrund soll die Bewertung der HIPC-Initiative erfolgen.

In Subsahara-Afrika lebten 1999 241 Millionen Menschen in extremer Armut, also mit weniger als einem US Dollar pro Tag, und 480 Millionen mussten mit weniger als zwei Dollar am Tag auskommen (vgl. Weltbank 2002 www.worldbank.org/poverty). Das ist eine Steigerung gegenüber 1990 von 200 Millionen Menschen, die in (extremer) Armut leben. Die Prognosen sagen voraus, das diese Zahlen bis 2015 weiter ansteigen.

Im nächsten Abschnitt wird auf die Verschuldung des südlichen Afrikas eingegangen und der Zusammenhang mit der Armut deutlich gemacht.

2.2. Die Schuldensituation im südlichen Afrika

Verschuldung wird definiert als „Folge einer Entwicklungsstrategie, nach der durch Kreditaufnahme finanzierte Investitionen einen Wirtschaftsaufschwung herbeiführen sollen, die beabsichtigte Wirkung jedoch nicht eintritt und die Kredite nicht zurückbezahlt werden können.“ (Thomi 2003:217).

Die Ursachen der Verschuldung in Afrika haben externe und interne Faktoren. Die entscheidenden externen Faktoren für Afrika sind die sich verschlechternden „terms of trade“ – also der Verfall der Rohstoffpreise auf dem Weltmarkt. Außerdem bilden die Agrarsubventionen der EU und der Vereinigten Staaten Handelshemmnisse, da die eigentlich günstigeren Produkte aus Afrika über dem Preis der hochsubventionierten europäischen und US-amerikanischen Erzeugnisse liegen und dadurch Absatzschwierigkeiten haben.

Da viele afrikanische Staaten immer noch als eine ihre Haupteinnahmequellen die Mittel der öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit (ODA – official development assistance) haben und diese seit Jahren sinken, verringert sich das Einkommen der Staaten bei gleichbleibenden oder sogar steigenden Ausgaben (vgl. Thomi 2003:218).

Zu den internen Ursachen der Verschuldung gehören Missmanagement der erhaltenen Gelder, etwa für unrentable Großprojekte, Prestige- oder Luxusgüter sowie das Fehlen von festen makroökonomischen Rahmenbedingungen, so dass Haushaltsdefizite chronisch werden und die Inflation ins unermessliche steigt. Als häufiges Problem werden Korruption und Vetternwirtschaft genannt (vgl. ebd.).

1999 betrug der Schuldenstand in den Ländern südlich der Sahara 230 Milliarden US-Dollar, das ist eine Vervierfachung innerhalb der letzten zwanzig Jahre (vgl. Eberlei 2000:1, siehe Interview im Anhang).

Die Region bezahlte in demselben Jahr 15 Milliarden US-Dollar an ihre Gläubiger (vgl. ebd.).

Diese Schuldenlast kann als nicht tragfähig angesehen werden. Und eine nicht tragfähige Schulenlast verhindert Entwicklung.

Dennoch lässt sich eine Tendenz ausmachen: 1998 wurden noch knapp 27 % der Staatsausgaben für den Schuldendienst verwendet, 2002 waren es 13, 2 % und im Jahr 2005 sollen es nur noch 1,6 % sein (vgl. IDA: 2003 Tabelle 11A).

Diese Ausgaben „verschwinden“ also aus dem Land, ohne zu seiner Entwicklung beitragen zu können. Die dringend benötigten Mittel für Ausgaben im Gesundheits- und Bildungssektor fallen niedriger aus als notwendig wäre, um einen entwicklungspolitischen Nutzen daraus ziehen zu können:

"Unsustainable external debt is a central ingredient of the cycle of economic stagnation and persistent generalized poverty in poor countries." (UNCTAD 2002:207)

Ob die Prognosen der Weltbank tatsächlich eintreten werden, und ob der Schuldenerlass nachhaltig sein wird, ist nicht unumstritten. Analysten weisen darauf hin, dass die Neuverschuldung zunimmt, unter anderem um alte Kredite abbezahlen zu können (vgl. Djafari 2002:351). Obwohl die Wachstumsprognosen der Weltbank optimistisch klingen, ist nicht gesichert, dass die Exporterlöse ausreichen werden, um genügend Devisen für die Ableistung des Schuldendienstes einzunehmen..

[...]

^[1] Wobei hier betont sein soll, dass nicht Armut allein als Ursache für den Terrorismus gesehen wird.